Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Bogotá, D. C., catorce (14) de agosto de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho – Ley 1437 de 2011 Radicación: 47001-23-33-000-2020-00106-01 (4918-2022) Demandante: José Rubén Segura Gaitán Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social1 Tema: Reconocimiento de pensión gracia. Naturaleza de la vinculación docente.

Docente de carácter nacional. Aplicación de la sentencia de unificación jurisprudencial S-699 del 26 de agosto de 1997 Decisión: Se confirma sentencia de primera instancia porque no se probó vinculación docente de carácter territorial y/o nacionalizada antes del 31 de diciembre de 1980 La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia de primera instancia del 25 de agosto de 2021 proferida por el Tribunal Administrativo del Magdalena.

I.

ANTECEDENTES 1. El actor ejerció el medio de control de la referencia con el objetivo de que se declare la nulidad de las Resoluciones RDP 016562 del 21 de abril de 2017 y RDP 027801 del 10 de julio de 2017, por medio de las cuales la entidad demandada le negó el reconocimiento y pago de una pensión gracia. 2. A título de restablecimiento del derecho solicitó el reconocimiento y pago de dicha prestación periódica en cuantía inicial equivalente al 75% del promedio de la remuneración mensual causada en el año previo a la adquisición del estatus pensional, aplicando los reajustes de ley.

Asimismo, pidió que las mesadas que se causen sean actualizadas conforme al índice de precios al consumidor y se le paguen intereses comerciales y moratorios. 3. Como sustento de sus pretensiones, expuso que estuvo vinculado al magisterio antes de 1981, es mayor de 50 años, tiene más de 20 años de servicio y no ha recibido pensión del tesoro de la Nación por el conflicto de la "Guerra de los mil días" (1899-1903). 4.

Agregó que actualmente recibe una pensión del Fondo Nacional de Prestaciones 1 En adelante, UGPP. 2 Radicación: 47001-23-33-000-2020-00106-00 (4918-2022) Demandante: José Rubén Segura Gaitán Sociales del Magisterio (FOMAG), que no es tesoro de la nación, destacando que la Ley 91 de 1989 establece que su pensión gracia es compatible con la pensión ordinaria, incluso si esta última es a cargo de la nación. 5.

Sostuvo que la entidad demandada negó su derecho basándose en la sentencia de unificación S-699 de 1997 del Consejo de Estado, que no valida tiempos laborados en colegios nacionales para la pensión gracia, lo cual considera como una aplicación desigual de la ley. 6. Añadió que la negativa de la accionada a reconocer su derecho a la pensión gracia, a pesar de cumplir con los requisitos de las leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y 91 de 1989, puede constituir un delito de prevaricato y una violación de derechos fundamentales.

Contestación de la demanda 7. La entidad demandada se opuso a las pretensiones argumentando que el demandante no acreditó haber prestado el servicio docente por más de 20 años en los términos establecidos por la Ley 114 de 1913, la Ley 116 de 1928 y la Ley 37 de 1933. 8. Subrayó que el tiempo servido entre el 27 de mayo de 1975 y el 30 de mayo de 2016 no puede ser considerado para efectos de la pensión gracia, ya que se dio en virtud de un vínculo docente de carácter nacional financiado con recursos del Situado Fiscal (hoy Sistema General de Participaciones). 9.

Agregó que en el expediente administrativo se incluye el certificado laboral emitido por la Secretaría de Educación del Distrito de Santa Marta del 28 de junio de 2016, que confirma que el actor laboró en dicha entidad desde el 19 de mayo de 1975 hasta el 31 de mayo de 2016, siendo nombrado mediante la Resolución 2700 del 22 de mayo de 1975.

Según la entidad, este documento establece que su vinculación fue de carácter nacional. 10. En consecuencia, dado que el demandante ostenta la calidad de docente nacional y sus salarios fueron financiados con recursos del Situado Fiscal, no cumple con los requisitos exigidos por las normas vigentes para acceder a la pensión gracia. 11.

Propuso las excepciones de mérito que denominó «inexistencia de las obligaciones reclamadas», «cobro de lo no debido», «buena fe» y «prescripción de mesadas». Sentencia apelada 12. El Tribunal Administrativo del Magdalena dictó sentencia el 25 de agosto 2021, en la que negó las pretensiones de la demanda. 13. Esta decisión se fundamentó en que el vínculo docente bajo el cual el actor prestó sus servicios tuvo un carácter nacional y no territorial.

Esto se debe a que fue nombrado por el ministro de Educación Nacional, desempeñando su labor en el Instituto Nacional 3 Radicación: 47001-23-33-000-2020-00106-00 (4918-2022) Demandante: José Rubén Segura Gaitán de Educación Media Diversificada (INEM) Simón Bolívar desde el 20 de abril de 1979. 14. El Tribunal destacó que, a pesar de que el demandante ejerció como docente en instituciones educativas distritales desde el 7 de julio de 2003, su condición de docente nacional no se vio alterada.

Esto implica que no tiene derecho a la pensión gracia, la cual se otorga exclusivamente a docentes con nombramientos territoriales y nacionalizados. 15. Asimismo, en el fallo se consideró que el principio de igualdad invocado por el demandante no es aplicable al caso concreto, dado que las decisiones judiciales citadas no constituyen un precedente judicial, lo que impide ordenar el reconocimiento y pago de la pensión. 16.

En conclusión, se estimó que, aunque el actor cumplió con algunos de los requisitos establecidos para la pensión gracia, su vínculo docente de carácter nacional y la ausencia de un precedente judicial aplicable obstaculizan el reconocimiento de este derecho. Finalmente, se abstuvo de condenar en costas. Recurso de apelación 17. La parte demandante apeló la sentencia fundamentándose en que prestó servicios en dos entidades públicas: primero en el Instituto Industrial de carácter departamental y luego en el INEM, de carácter nacional. 18.

En tal sentido, alegó que desde 1993, tras la departamentalización de la educación por la Ley 60 de 1993, su derecho pensional proviene parcialmente de la nación, lo que está protegido por el artículo 15 de la Ley 91 de 1989. Este artículo establece que quienes reciben pensión en forma parcial de la nación tienen derecho a la pensión gracia. 19.

Señaló que ha servido territorialmente desde 1993 hasta 2016, esto es, un total de 23 años, lo que justifica su derecho a la pensión gracia, destacando que esta prestación no tiene relación con el situado fiscal ni con la desconcentración de recursos públicos. 20. Finalmente, enfatizó que el Tribunal adoptó una interpretación errónea de las leyes y que la falta de consideración de los argumentos expuestos es motivo suficiente para que se revoque la sentencia. II.

TRÁMITE EN SEGUNDA INSTANCIA 21. Mediante auto del 29 de febrero de 2024 se admitió el recurso de apelación y se le advirtió a la parte demandada que tenía hasta la ejecutoria de dicha providencia para pronunciarse. Igualmente, se le informó al Ministerio Público que disponía hasta antes de que el expediente ingresara al despacho para fallo para emitir concepto. 22.

El Ministerio Público conceptuó que se debe confirmar la sentencia apelada, basándose en que las pruebas documentales evidencian que, aunque el docente demandante inició su servicio antes del 31 de diciembre de 1980, lo hizo bajo un vínculo de carácter nacional. Resaltó el certificado de tiempo de servicio emitido por la Fiduprevisora el 22 de junio de 2016, el cual señala que el actor desempeñó sus 4 Radicación: 47001-23-33-000-2020-00106-00 (4918-2022) Demandante: José Rubén Segura Gaitán funciones en dicha calidad desde el 19 de mayo de 1975 hasta el 31 de mayo de 2016.

Por consiguiente, estima que no se cumplen los requisitos legales para acceder a la pensión gracia. 23. La parte demandada guardó silencio en el término de traslado. III. CONSIDERACIONES Competencia 24. De conformidad con lo previsto en el artículo 150 del CPACA, modificado por los artículos 615 del CGP y 26 de la Ley 2080 de 2021, el Consejo de Estado es competente para resolver los recursos de apelación interpuestos contra las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos.

Problema jurídico 25. De acuerdo con los reparos planteados en el recurso de apelación, esta Sala llevará a cabo un análisis probatorio sobre la naturaleza de las vinculaciones docentes que se mencionan en la demanda y cuáles son las normas aplicables para su calificación. 26. A la par, se establecerá, de conformidad con las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y 91 de 1989, así como con la jurisprudencia de esta Corporación, si el demandante se vinculó como docente territorial y/o nacionalizado antes del 31 de diciembre de 1980; o si, por el contrario, fue de carácter nacional, lo cual impedirá conceder la prestación periódica solicitada.

Análisis del problema jurídico 27. La Sala anticipa que el sentido de la decisión es confirmar la sentencia de primera instancia toda vez que los argumentos presentados en el recurso de apelación carecen de la solidez necesaria para desvirtuar la conclusión de que el actor sirvió desde 1975 hasta el 2016 como docente nacional. 28.

En efecto, en el expediente se observa la certificación emitida por la Secretaría de Educación Distrital de Santa Marta el 7 de junio de 20062, en la cual se registran los nombramientos y las situaciones administrativas del demandante como profesor adscrito a dicha dependencia. Además, se certifica que su vinculación fue de carácter nacional y financiada con recursos del Situado Fiscal (actualmente Sistema General de Participaciones). 29.

Según la certificación, el demandante fue nombrado profesor de enseñanza secundaria en el Instituto Técnico Industrial de esa ciudad, conforme a lo dispuesto por el Ministerio de Educación Nacional mediante la Resolución 2700 del 22 de mayo de 1975. Su posesión se llevó a cabo el 27 de mayo de 1975, aunque sus funciones comenzaron el 19 de mayo de 1975. 2 SAMAI, índice 002, archivo “ED_ONEDRIVE_20220919(.zip) NroActua 2”, documento “11ExpedienteAdministrativoParte2.pdf”, pág. 5. 5 Radicación: 47001-23-33-000-2020-00106-00 (4918-2022) Demandante: José Rubén Segura Gaitán 30.

Se informa que posteriormente fue designado como Instructor IV del Departamento de Industrial en el Instituto Nacional de Educación Media Diversificada INEM Simón Bolívar de Santa Marta, tras el nombramiento realizado mediante la Resolución 5614 del 3 de abril de 1979 del Ministerio de Educación Nacional. Su toma de posesión se efectuó el 20 de abril de 1979. 31.

A continuación, se certificaron dos traslados. A través de la Resolución 315 del 19 de junio de 2000, expedida por la Secretaría de Educación Distrital de Santa Marta, fue asignado a la Institución Educativa Distrital INEM “Simón Bolívar” en la jornada de la tarde. Posteriormente, fue trasladado a la institución Laura Vicuña Comuna 03 mediante la Resolución 1110 del 7 de julio de 2003. 32.

Según la certificación del 28 de abril de 2006 expedida por la referida Secretaría de Educación de Santa Marta, el demandante prestaba hasta ese momento sus servicios como docente grado 13 desde el 19 de mayo de 19753. 33. Paralelamente, en el plenario se encuentra la Resolución 5614 del 3 de abril de 1979, mediante la cual el ministro de Educación Nacional designó al demandante como Instructor IV del Departamento de Industrial en el Instituto Nacional de Educación Media Diversificada INEM “Simón Bolívar” de Santa Marta.

Esta resolución está acompañada del acta de posesión, fechada el 20 de abril de 1979, la cual fue firmada ante el rector de la mencionada institución educativa4. 34. A su vez, se aportó al proceso el Formato Único para la Expedición de Certificado de Historia Laboral del 26 de junio de 2006, expedido por la Secretaría de Educación de Distrital de Santa Marta5.

En este documento se indica que el demandante mantuvo un tipo de vinculación nacional. Además, se menciona que fue nombrado docente mediante la Resolución 2700 del 22 de mayo de 1975 en la institución conocida como «I.E.D. Técnico Industrial» de Santa Marta, desempeñándose en este cargo desde el 19 de mayo de 1975 hasta el 18 de junio de 2000. 35.

De acuerdo con esta certificación, el 19 de junio de 2000 fue trasladado a la institución educativa INEM Simón Bolívar de Santa Marta, a través de la Resolución 316 de esa misma fecha, donde permaneció hasta el 6 de julio de 2003. Posteriormente, fue trasladado a la institución Laura Vicuña Comuna C de Santa Marta, donde prestó sus servicios hasta el 28 de septiembre de 2008.

Finalmente, el 29 de septiembre de 2008, fue asignado a la institución educativa distrital Rodrigo Galván de la Bastidas, donde continuó hasta el 31 de mayo de 2016. 36. También se avizoran los Formatos Únicos para la Expedición de Certificado de Salarios emitidos el 25 de marzo de 2014 y el 22 de junio de 2016 por la misma Secretaría de Educación. En estos documentos se establece que el actor posee la condición de docente nacional6. 3 Ibid., págs. 95-96. 4 SAMAI, índice 002, archivo “ED_ONEDRIVE_20220919(.zip) NroActua 2”, documento “10ExpedienteAdministrativoParte1.pdf”, págs. 32 y 33. 5 Op. Cit., documento “11ExpedienteAdministrativoParte2.pdf”, pág. 16. 6 Ibid., págs. 40 y 65. 6 Radicación: 47001-23-33-000-2020-00106-00 (4918-2022) Demandante: José Rubén Segura Gaitán 37.

Tras la valoración conjunta de las pruebas documentales, la Sala colige que desde 1975 el actor ha mantenido una vinculación como docente nacional. Esta afirmación se sustenta en los nombramientos otorgados a través de las Resoluciones 2700 del 22 de mayo de 1975 y 5614 del 3 de abril de 1979, ambas emitidas por el Ministerio de Educación Nacional.

La base de esta conclusión radica en la definición consagrada en el artículo 1° de la Ley 91 de 1989, que establece: «Personal nacional. Son los docentes vinculados por nombramiento del Gobierno Nacional». 38. Es menester señalar que, aunque en el expediente no se encuentra copia de la Resolución 2700 del 22 de mayo de 1975, la certificación laboral mencionada indica que fue emitida por el Ministerio de Educación. El vínculo nacional que allí se generó se mantuvo, al menos, hasta el 20 de abril de 1979, momento en el cual el actor tomó posesión en el INEM Simón Bolívar, gracias al nombramiento realizado por el mismo ministerio mediante la Resolución 5614 del 3 de abril de 19797. 39.

Ahora bien, de conformidad con la certificación emitida el 7 de junio de 2006 y el Formato Único para la Expedición de Certificado de Historia Laboral del 26 de junio de 2006, el nombramiento nacional resultante de la Resolución 5614 del 3 de abril de 1979 se mantuvo de manera ininterrumpida desde el 20 de abril de 1979 hasta el 31 de mayo de 20168. 40.

La Sala enfatiza que, a pesar de que se presentaron situaciones administrativas como traslados, durante todo ese intervalo el demandante mantuvo su categoría de docente nacional a cargo del Ministerio de Educación Nacional. Esto se debe a que el vínculo primigenio que lo clasificó como tal nunca fue interrumpido. Además, todas las certificaciones mencionadas anteriormente coinciden en informar que el vínculo fue de carácter nacional. 41.

En el expediente no se hallan pruebas adicionales que contradigan o refuten la conclusión anterior. Por lo tanto, la Sala no considerará este interregno para los efectos de la pensión gracia, dado que el demandante prestó sus servicios como docente nacional. 42. En relación con lo anterior, en sentencia de unificación jurisprudencial S-699 del 26 de agosto de 19979, esta Corporación determinó que los docentes nacionales no son beneficiarios de la pensión gracia, ya que la desigualdad salarial que originó esta prestación se debió a que los docentes de primaria y secundaria vinculados a instituciones educativas nacionales percibían mayores ingresos que sus homólogos de colegios públicos adscritos a entidades territoriales. 43.

Así, el numeral 2 del artículo 15 de la Ley 91 de 1989 establece que, para acceder a la pensión gracia prevista en las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933, el 7 Este último acto administrativo está debidamente aportado al expediente y ha sido reseñado en el párrafo 33 de esta providencia. 8 Así lo registra el Formato Único para la Expedición de Certificado de Historia Laboral del 26 de junio de 2006, expedido por la Secretaría de Educación de Distrital de Santa Marta (referido en los párrafos 34 y 35 de esta sentencia). 9 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia núm. S-699 de 26 de agosto de 1997. 7 Radicación: 47001-23-33-000-2020-00106-00 (4918-2022) Demandante: José Rubén Segura Gaitán docente debe ineludiblemente demostrar haber tenido una vinculación territorial y/o nacionalizada antes del 31 de diciembre de 1980. 44.

En consecuencia, dado que el demandante no logró probar dicho requisito al tener una vinculación de carácter nacional desde 1975 hasta el 2006, es evidente que no tiene derecho a la pensión gracia. Por lo tanto, se confirmará el fallo apelado. 45. Finalmente, los argumentos expuestos son suficientes para que la Sala desestime los argumentos genéricos de la parte apelante respecto a justificar su acceso al derecho pensional porque proviene parcialmente de la nación de acuerdo con el artículo 15 de la Ley 91 de 1989, la alegada aplicación indebida de las leyes, la departamentalización de la educación o la alusión a recursos del Situado Fiscal.

Lo anterior, habida cuenta que no tienen la entidad suficiente para contrarrestar el hecho palmario de que su vinculación fue como docente nacional antes del 31 de diciembre de 1980, lo cual impide el derecho a la pensión gracia. Condena en costas 46. El artículo 188 del CPACA establece que «[s]alvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil».

Con base en una interpretación de esa regla legal, esta Subsección venía sosteniendo que, para imponer la condena en costas en vigencia del CPACA, era necesario realizar una valoración objetiva-valorativa10 donde el juez, una vez comprobaba su causación, y sin atender a factores subjetivos como la buena fe o la temeridad de las partes, podía ordenarlas. 47.

No obstante, dicha postura debe adecuarse a lo dispuesto por artículo 47 de la Ley 2080 de 2021 que adicionó un inciso al artículo 188 del CPACA, en el que se introdujo que la condena en costas procede cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal, lo que implica que sea forzoso examinar si los fundamentos vertidos en la actuación procesal correspondiente se encuentran huérfanos de sustento legal plausible. 48.

Durante el desarrollo de esta instancia, la parte demandante sustentó su recurso de apelación proponiendo que sus servicios docentes eran computables para acceder a la pensión gracia. Los argumentos expuestos en la apelación resultaron razonables, al punto que ameritaron un análisis visible en la parte motiva de esta providencia. En consecuencia, esta Sala se abstendrá de imponerle condena en costas en segunda instancia, al no evidenciarse una evidente falta de fundamento legal en sus argumentos.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley 10 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, Radicado 13001-23-33-000-2013-00022-01 (1291-2014), actor: José Francisco Guerrero Bardi, Consejero Ponente: Dr. William Hernández Gómez. 8 Radicación: 47001-23-33-000-2020-00106-00 (4918-2022) Demandante: José Rubén Segura Gaitán IV.

RESUELVE

PRIMERO. CONFIRMAR la sentencia del 25 de agosto de 2021 proferida por el Tribunal Administrativo del Magdalena dentro del proceso de la referencia, mediante la cual se negaron las pretensiones de la demanda.

SEGUNDO. Sin condena en costas en esta instancia.

TERCERO. Una vez ejecutoriada esta providencia, por Secretaría, REALIZAR las anotaciones correspondientes y RETORNAR el expediente al tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Consejero de Estado Firmado electrónicamente LUIS EDUARDO MESA NIEVES Consejero de Estado Firmado electrónicamente JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Consejero de Estado Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente a través de la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.