Consejero ponente: Carmelo Perdomo Cuéter Bogotá, D. C., veintisiete (27) de abril de dos mil veintitrés (2023) Procede la Sala a decidir el recurso de apelación interpuesto por la demandada contra la sentencia de 28 de febrero de 2020, proferida por el Tribunal Administrativo de Bolívar, mediante la cual accedió parcialmente a las súplicas de la demanda dentro del proceso del epígrafe.
I.
ANTECEDENTES 1.1 Medio de control. El señor Juan Camilo Blanco Cantillo, por intermedio de apoderado, ocurre ante la jurisdicción de lo contencioso-administrativo a incoar medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, conforme al artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), contra la Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional, para que se acojan las pretensiones que en el apartado siguiente se precisan. 1.1.1 Pretensiones.
Se declare la nulidad del oficio S-2015-068095/SEBOG-GRUME 1.10 de 11 de agosto de 2015, por medio del cual la Policía Nacional negó el reconocimiento de la pensión de invalidez al actor. Como consecuencia de lo anterior, a título de restablecimiento del derecho, se ordene a la parte accionada conceder y pagar (i) pensión de invalidez al demandante, «[…] desde el momento de su retiro ocurrido el 2 de Febrero de 1994, con el pago de todas las mesadas pensionales a que tiene derecho con retroactividad» (sic); y (ii) la indexación de las sumas adeudadas; por último, se le condene en costas procesales. 1.1.2 Fundamentos fácticos.
Relata el actor que prestó sus servicios para la Policía Nacional y «[…] estando […] en la Estación de Policía Cicuco (Bolívar), fue objeto de un atentado terrorista por [e]l grupo de la[s] FARC, en donde fallecieron algunos compañeros. Debido a estos sucesos, […] se enfermó por depresión mayor que requiere de tratamiento psicoterapéutico», por tal razón, «[…] se ausentaba de su sitio de facción, por lo cual fue separado del cargo según resolución No 0228 del 2 de febrero de 1994, por inasistencia al servicio por más de diez (10) días consecutivos sin causa justificada» (sic).
Que «[…] presento demanda de nulidad y restablecimiento del derecho […] contra el acto administrativo que lo retiro de la Policía Nacional, correspondiéndole al Tribunal Administrativo de Bolívar […], quien ordenó [su] evaluación […] por parte de la Junta Regional de Calificación de Invalidez […]» (sic para toda la cita). Afirma que «[l]a Junta Regional de calificación de Invalidez, practico el dictamen No 221 del 24 de Septiembre de 2002, en donde dictamino: […] CALIFICACION: 1.-Síndorme mental orgánico traumático 100% […]» (sic para toda la cita).
Dice que pidió de la demandada el reconocimiento de la pensión de invalidez por pérdida de la capacidad laboral, negada por medio del acto controvertido. 1.1.3 Disposiciones presuntamente violadas y su concepto. Cita como normas violadas por el acto administrativo censurado los artículos 1º, 2º, 4º, 6º, 13, 25, 29, 48, 53, 83 y 84 de la Constitución Política; 14, 15 y 89 del Decreto 94 de 1989 y 117 y 118 del Decreto 1213 de 1990.
Aduce que «[…] su enfermedad, lo mantiene al margen del desempeño de cualquier actividad laboral, dada la magnitud de la enfermedad que padece […] sin que haya tenido recuperación alguna y dependiendo siempre para su formulación médica y tratamiento, de sus familiares ante la imposibilidad de obtener ingresos dignos a causa de su discapacidad Sicofísica, violándose el Decreto 1213 de 1990 […]» (sic). 1.2 Contestación de la demanda.
La accionada, a través de apoderado, se opuso a la prosperidad de las pretensiones de la demanda; respecto de los hechos expresa que algunos son ciertos, otros no y los demás no le constan; y arguye que «[…] al señor JUAN CAMILO BLANCO SANCHEZ, se le definió en primera situación médico laboral mediante Junta Medico Laboral No 1913 de fecha 19 de agosto de 1994, en la cual se determinó que PRESENTABA UNA DISMINUCIÓN DE LA CAPACIDAD PSICOFÍSICA DEL 14 % y respe[c]to de su ACTITUD FRENTE AL SERVICIO FUE DECLARADO NO APTO;
Junta que le fue notificada en forma personal al interesado (hoy accionante), su patología se clasifico como enfermedad común de acuerdo a las conclusiones de la citada acta, como consta en la misma, al cual se le hizo saber que tenía derecho para solicitar la Convocatoria al Tribunal Médico de Revisión Militar y de Policía, ante las inconformidades que de su parte se pudieran presentar con relación a las conclusiones de la Junta Médica, notificada, dentro de los (4) meses siguientes a la notificación de la mencionada junta, derecho al que no apeló […].
De tal manera, al no presentarse evidencia de carácter médico científico que justifique que el índice de la disminución de la capacidad laboral que ya le fue dictaminado al actor de manera definitiva en 14 %., deba ser aumentado, están llamadas a fracasar las pretensiones del demandante, por cuanto las decisiones medicas estuvieron soportadas bajo su historial clínico, conceptos de especialistas y por los funcionarios competentes, por tanto fueron actos expedidos de forma legal y con el acatamiento de la ley» (sic para toda la cita). 1.3 La providencia apelada.
El Tribunal Administrativo de Bolívar, en sentencia de 28 de febrero de 2020, accedió parcialmente a las súplicas de la demanda (con condena en costas), al considerar que «[p]ara determinar la perdida de la capacidad del demandante, al plenario fueron aportados 2 actas de junta medico laboral, una, la efectuada por la entidad demandada al momento del retiro del servicio del señor BLANCO CASTILLO, en ello, conforme se evidencia a folio 16 del expediente se determinó;
"paciente con depresión mayor de tratamiento psicoterapéutico con una incapacidad relativa permanente"; igualmente se indicó que conforme al Decreto 094 de 1989 artículo 79, el grado de afectación de las enfermedades mentales en la sección de reacciones agudas al stress, para el demandante se le otorgaba el grado máximo que corresponde a 14 puntos.
En este aspecto debe indicarse que en la mencionada acta, no se determinó un porcentaje exacto y concreto de perdida de la capacidad laboral del demandante, pues solamente se hace referencia a los "14 puntos" que como se dijo antes, hacen referencia al grado máximo otorgado a una "sección" de enfermedades mentales definidas en el decreto 0094 de 1989.
Por otro lado, fue allegada […] el acta de la Junta Regional de calificación de invalidez de Bolívar […] [que determinó el 100% de la disminución de la capacidad laboral del actor], documento que no fue tachado como falso por lo entidad demandada y el cual fue debidamente incorporado como prueba al proceso» (sic para toda la cita). Que «[…] no es de recibo para esta sala, el argumento de la entidad demandada que señala, que al ser el señor BLANCO CA[N]TILLO un ex miembro de la fuerza pública, le es aplicable exclusivamente el régimen especial y en razón de ello, no puede darse validez a lo determinado por la junta regional de invalidez que estableció perdida [sic] de la capacidad laboral del 100%, máxime cuando este tipo de patologías, en ocasiones, y ante la falta de tratamiento como en el presente caso, pueden ser catalogados como progresivas».
Concluye que «[…] al determinarse por la junta de calificación de invalidez, para el señor JUAN CAMILO BLANCO CANTILLO, I) la perdida [sic] de la capacidad laboral del 100%, II) origen del diagnóstico como profesional y III) fecha de estructuración del 17 de noviembre de 1993; en los términos del artículo 89 del decreto 094 de 1989 le confiere el derecho a percibir una prestación pensional por invalidez en monto igual al 100% de las partidas computables establecidas por el Gobierno Nacional en ejercicio de sus competencias, teniendo en cuenta que el índice de lesión fijado determinó al demandante una disminución de la capacidad sicofísica superior al 95%» (sic).
En lo concerniente al fenómeno jurídico de la prescripción, sostuvo que «[…] como quiera que en el presente asunto la estructuración del estado de invalidez del señor Juan Camilo Blanco Ca[n]tillo, ocurrió en el año 1993, es decir, en vigencia del decreto 094 de 1989 y en dicha normativa nada se dijo sobre la prescripción de las mesadas, por lo que la sala aplicará la disposición contienda en el decreto - ley 1213 de 1990 en el que se estableció que la misma es de carácter cuatrienal.
En consecuencia de lo anterior, se advierte que en el caso concreto operó el fenómeno prescriptivo de las mesa[das] pensionales causadas desde el 17 de noviembre de 1993 a 06 de julio del 2011, pues quedó demostrado en el proceso que el señor JUAN CAMILO BLANCO CA[N]TILLO elevó derecho de petición el 06 de julio de 2015 […] y la demanda fue presentada el 14 de junio de 2016 […], por lo que quedaron prescritas las mesadas no reclamadas» (sic). 1.4 El recurso de apelación. La accionada, por medio de apoderado, interpuso recurso de apelación, al estimar que la valoración emitida por la «[…] Junta Regional de Invalidez de Bolívar de fecha 24/07/2012 (18 años después de realizada la junta médica) […] no puede ser tenida en cuenta como quiera que la misma corresponde al sistema general de salud y no al excepcionado de la[s] fuerzas militares y de policía» (sic).
Que «[s]e insiste en la posición de que el demandante si no estaba conforme con la decisión tomada por la junta médica 1913 del 19/08/1994, debió agotar la vía gubernativa o en su defecto acudir a lo Jurisdicción Contenciosa Administrativa dentro de los términos y no esperar por más de dos décadas asumiendo el riesgo que su salud se agravara» (sic).
II. TRÁMITE PROCESAL El recurso de apelación fue concedido con auto de 27 de mayo de 2021 y admitido por esta Corporación a través de proveído de 29 de junio de 2022, en el que se dispuso la notificación personal al agente del Ministerio Público y a las partes por estado, en cumplimiento de los artículos 198 (numeral 3) y 201 del CPACA. 2.1 Alegatos de conclusión. Admitida la alzada, se continuó con el trámite regular del proceso en el sentido de correr traslado a las partes y al Ministerio Público, por medio de auto de 8 de noviembre de 2022, para que aquellas alegaran de conclusión y este conceptuara, oportunidad aprovechada por el demandante, para reiterar los argumentos expresados en la demanda.
III. CONSIDERACIONES 3.1 Competencia. Conforme a la preceptiva del artículo 150 del CPACA esta Corporación es competente para conocer del presente litigio, en segunda instancia. 3.2 Problema jurídico. De acuerdo con el recurso de apelación, se contrae a determinar si al actor le asiste derecho al reconocimiento de la pensión de invalidez o si, por el contrario, no alcanzó el porcentaje de pérdida de la capacidad laboral requerido para el efecto. 3.3 Marco jurídico.
En punto a la resolución del problema jurídico planteado en precedencia, procede la Sala a realizar el correspondiente análisis normativo para efectos de establecer la solución jurídicamente correcta respecto del caso concreto. En relación con la pensión de invalidez en el régimen especial de las fuerzas militares y los requisitos exigidos para acceder a ella, el artículo 60 del Decreto 1836 de 1979 dispone esa prestación para su personal de oficiales, suboficiales y agentes, así: Pensión de Invalidez del Personal de Oficiales, Suboficiales y Agentes. - A partir de la vigencia del presente Decreto, cuando el personal de Oficiales y Suboficiales de las Fuerzas Militares, la Policía Nacional y Agentes, adquiera una incapacidad durante el servicio, que implique una pérdida igual o superior al 75% de su capacidad sicofísica, tendrá derecho mientras subsista la incapacidad, a una pensión mensual pagadera por el Tesoro Público y liquidada con base en las partidas señaladas en los respectivos Estatutos de Carrera así: a) El 50% de dichas partidas, cuando el índice de lesión fijado determina una disminución de la capacidad sicofísica igual o superior al 95% fijado determina una disminución del 75% de la capacidad sicofísica. b) El 75% de dichas partidas, cuando el índice de lesión fijado determina una disminución de la capacidad sicofísica que exceda del 75% y no alcance al 95%. c) El 100% de dichas partidas, cuando el índice de lesión fijado determina una disminución de la capacidad sicofísica igual o superior al 95%.
Por su parte, el Decreto 94 de 1989, en su artículo 90, sobre dicha prestación, establece: Pensión de invalidez del personal de Soldados y Grumetes. A partir de la vigencia del presente Decreto, cuando el personal de Soldados y Grumetes de las Fuerzas Militares adquiera una incapacidad durante el servicio que implique una pérdida igual o superior al 75% de su capacidad sicofísica tendrá derecho mientras subsista la incapacidad, a una pensión mensual pagadera por el Tesoro Público y liquidada así: a) El 75% del sueldo básico de un Cabo Segundo o su equivalente, cuando el índice de lesión fijado determine una disminución de la capacidad sicofísica del 75% y no alcance al 95%. b) El 100% del sueldo básico de un Cabo Segundo o su equivalente, cuando el índice de lesión fijado determine una disminución de la capacidad sicofísica igual o superior al 95%.
La anterior disposición es aplicable al personal de las fuerzas militares a partir del 11 de enero de 1989 y los artículos 15 y 87 de ese estatuto prevén lo concerniente a la clasificación de las incapacidades y tipos de invalidez, así como las tablas para la evaluación de estas, para lo cual debe tenerse en cuenta factores como la edad y la clase de lesión, con el propósito de determinar la indemnización que debe reconocerse y pagarse, según el momento en que ocurrieron los hechos y sus circunstancias.
Posteriormente, el Decreto 1796 de 2000, en sus artículos 37 y 38, determinó: Artículo 37. Derecho a indemnización. El derecho al pago de indemnización para el personal de que trata el presente decreto, que hubiere sufrido una disminución de la capacidad laboral se valorará y definirá de acuerdo con la reglamentación que expida el Gobierno Nacional para el efecto, y se liquidará teniendo en cuenta las circunstancias que a continuación se señalan: a. En el servicio pero no por causa y razón del mismo, es decir, enfermedad y/o accidente común. b. En el servicio por causa y razón del mismo, es decir, enfermedad profesional y/o accidente de trabajo. c. En el servicio como consecuencia del combate o en accidente relacionado con el mismo, o por acción directa del enemigo, en tareas de mantenimiento o restablecimiento del orden público o en conflicto internacional. […] Artículo 39.
Liquidación de pensión de invalidez del personal vinculado para la prestación del servicio militar obligatorio y para los soldados profesionales. Cuando el personal de que trata el presente artículo adquiera una incapacidad durante el servicio que implique una pérdida igual o superior al 75% de su capacidad laboral, tendrá derecho mientras subsista la incapacidad, a una pensión mensual valorada y definida de acuerdo con la reglamentación que expida el Gobierno Nacional para el efecto, y liquidada como a continuación se señala: a. El setenta y cinco por ciento (75%), del salario que se señala en el parágrafo 1o del presente artículo, cuando la disminución de la capacidad laboral sea igual o superior al setenta y cinco por ciento (75%) y no alcance el ochenta y cinco por ciento (85%). b. El ochenta y cinco por ciento (85%) del salario que se señala en el parágrafo 1o del presente artículo, cuando la disminución de la capacidad laboral sea igual o superior al ochenta y cinco por ciento (85%) y no alcance el noventa y cinco por ciento (95%). c. El noventa y cinco por ciento (95%), del salario que se señala en el parágrafo 1o del presente artículo, cuando la disminución de la capacidad laboral sea igual o superior al noventa y cinco por ciento (95%).
Parágrafo 1o. La base de liquidación de la pensión del personal vinculado para la prestación del servicio militar obligatorio será el sueldo básico de un cabo tercero o su equivalente en la Policía Nacional. Parágrafo 2o. Para los soldados profesionales, la base de liquidación será igual a la base de cotización establecida en el Régimen de Carrera y Estatuto del Personal de Soldados Profesionales.
Parágrafo 3o. Cuando el porcentaje de pérdida de la capacidad laboral no sea igual o superior al 75% no se generará derecho a pensión de invalidez. A su vez, el artículo 48 del mencionado Decreto 1796 de 2000 dispuso que el procedimiento y los criterios de disminución de la capacidad laboral e indemnización aún se regirían por el Decreto 94 de 1989.
Luego, la Ley 923 de 2004, en lo concerniente a la pensión de invalidez para los miembros de la fuerza pública, preceptuó en su artículo 3°: Elementos mínimos. El régimen de asignación de retiro, la pensión de invalidez y sus sustituciones, la pensión de sobrevivientes, y los reajustes de estas, correspondientes a los miembros de la Fuerza Pública, que sea fijado por el Gobierno Nacional, tendrá en cuenta como mínimo los siguientes elementos: […] 3.5.
El derecho para acceder a la pensión de invalidez, así como su monto, será fijado teniendo en cuenta el porcentaje de la disminución de la capacidad laboral del miembro de la Fuerza Pública, determinado por los Organismos Médico Laborales Militares y de Policía, conforme a las leyes especiales hoy vigentes, teniendo en cuenta criterios diferenciales de acuerdo con las circunstancias que originen la disminución de la capacidad laboral.
En todo caso no se podrá establecer como requisito para acceder al derecho, una disminución de la capacidad laboral inferior al cincuenta por ciento (50%) y el monto de la pensión en ningún caso será menor al cincuenta por ciento (50%) de las partidas computables para la asignación de retiro. Podrá disponerse la reubicación laboral de los miembros de la Fuerza Pública a quienes se les determine de conformidad con el estatuto de la capacidad sicofísica, incapacidades e invalideces, una disminución de la capacidad laboral que previo concepto de los organismos médico-laborales militares y de policía así la ameriten, sin perjuicio de la indemnización a que haya lugar. […].
Igualmente, el artículo 6º. de la Ley 923 de 2004 fijó los efectos temporales de esa norma en lo referente a las pensiones de sobrevivencia y de invalidez; al respecto, prescribió que dichas prestaciones serían reconocidas para los hechos ocurridos desde el 7 de agosto del 2002, es decir, que dispuso efectos retroactivos para la aplicación de la ley.
Este artículo fue objeto de pronunciamiento por la Corte Constitucional en sentencia C-924 de 2005, en la que se estudió una acción pública de inconstitucionalidad incoada con fundamento en la vulneración del derecho a la igualdad. En esa oportunidad, la sala plena de la Corte Constitucional declaró exequible el mencionado artículo 6º. de la Ley 923 del 2004 y, por tanto, consideró que no quebranta el derecho a la igualdad, en la medida en que «[…] la retroactividad prevista por el legislador, no se orienta a brindar protección a unas personas que hubiesen estado desprovistas de ella, sino que busca permitir que, dentro de las limitaciones que impone la situación de las finanzas públicas, algunas de tales personas, en razón de la proximidad de sus circunstancias con el momento del tránsito legislativo, pudiesen beneficiarse de las condiciones previstas en el nuevo régimen».
Por su parte, el Decreto 4433 de 2004, en lo atañedero al reconocimiento y liquidación de la mentada prestación, estipuló: Artículo 30. Reconocimiento y liquidación de la pensión de invalidez. Cuando mediante Junta Médico Laboral o Tribunal Médico Laboral de Revisión Militar y de Policía, al personal de Oficiales, Suboficiales, Soldados Profesionales y personal vinculado para la prestación del servicio militar obligatorio de las Fuerzas Militares, y de Oficiales, Suboficiales, miembros del Nivel Ejecutivo, Agentes y personal vinculado para la prestación del servicio militar obligatorio de la Policía Nacional se les determine una disminución de la capacidad laboral igual o superior al setenta y cinco por ciento (75%) ocurrida en servicio activo, tendrán derecho a partir de la fecha del retiro o del vencimiento de los tres meses de alta cuando se compute como tiempo de servicio, mientras subsista la incapacidad, a que el Tesoro Público les pague una pensión mensual, que será reconocida por el Ministerio de Defensa Nacional o por la Dirección General de la Policía Nacional, según el caso, liquidada de conformidad con los porcentajes que a continuación se señalan, con fundamento en las partidas computables que correspondan según lo previsto en el presente decreto: 30.1 El setenta y cinco por ciento (75%), cuando la disminución de la capacidad laboral sea igual o superior al setenta y cinco por ciento (75%) e inferior al ochenta y cinco por ciento (85%). 30.2 El ochenta y cinco por ciento (85%), cuando la disminución de la capacidad laboral sea igual o superior al ochenta y cinco por ciento (85%) e inferior al noventa y cinco por ciento (95%). 30.3 El noventa y cinco por ciento (95%) de dichas partidas, cuando la disminución de la capacidad laboral sea igual o superior al noventa y cinco por ciento (95%).
Parágrafo 1°. La base de liquidación de la pensión del personal vinculado para la prestación del servicio militar obligatorio, será el sueldo básico de un Cabo Tercero o su equivalente en la Policía Nacional. Parágrafo 2°. Las pensiones de invalidez del personal de Soldados Profesionales, previstas en el Decreto-ley 1793 de 2000 serán reconocidas por el Ministerio de Defensa Nacional con cargo al Tesoro Público. […].
Mediante sentencia de 28 de febrero de 2013, esta Corporación declaró la nulidad de la expresión «igual o superior al setenta y cinco por ciento (75%)», contenida en el artículo 30 del Decreto 4433 de 2004, pues se concluyó que el Gobierno nacional había excedido la competencia que le fue otorgada para regular la materia en el numeral 3.5 del artículo 3º. de la Ley 923 de 2004, a partir de las siguientes consideraciones: Como puede observarse, si por Ministerio de la ley no existe el derecho al reconocimiento y liquidación de la pensión de invalidez, cuando la disminución de la capacidad laboral sea inferior al 50%; a contrario sensu, cuando tal disminución sea igual o superior a este porcentaje, surge el derecho a la obtención y reconocimiento de la misma.
De tal manera que si esa fue la decisión del legislador, ella no puede ser variada sino por la propia ley, sin el desconocimiento de los derechos adquiridos y, en tal virtud, no puede predicarse la validez de una norma que en desarrollo de los dispuesto en una Ley Marco, señale en detrimento de sus beneficiarios, requisitos superiores a los establecidos por esa ley.
De la confrontación entre lo dispuesto por el artículo 3° numeral 3.5 de la Ley 923 de 2004, y el contenido del artículo 30 del Decreto 4433 de 2004, surge que mientras aquél establece que no se tiene el derecho a la pensión de invalidez o al sueldo de retiro correspondiente cuando la disminución de la capacidad laboral sea inferior al 50%, el artículo 30 del Decreto 4433 de 2004 al señalar que se tiene derecho al reconocimiento y liquidación de esa prestación social cuando la incapacidad laboral de los servidores públicos allí mencionados sea igual o superior al 75% cuando ella ocurra en servicio activo, en realidad lo que establece es que cuando sea inferior a ese porcentaje del 75%, no existe el derecho.
Es decir mediante ese Decreto que dice desarrollar lo dispuesto en la Ley Marco 923 de 2004, se está creando una norma distinta a la que estableció el artículo 3° numeral 3.5 de la Ley mencionada, norma que, además excluye del derecho a quienes deberían ser beneficiarios del mismo. De acuerdo con el recuento normativo efectuado y de la precitada providencia, en virtud de la Ley 923 y el Decreto 4433, ambos de 2004, la pensión de invalidez para los miembros de la fuerza pública, entre ellos, los soldados regulares, procede cuando las autoridades médico-laborales determinen una pérdida de capacidad laboral igual o superior al 50% ocurrida en servicio, pero no exige que sea atribuible, por causa o con ocasión de este. 3.4 Caso concreto.
El material probatorio traído al plenario da cuenta de la situación respecto de los hechos a los cuales se refiere la presente demanda, en tal virtud, se destaca: Hoja de servicios 19583763, emanada de la dirección de personal de la Policía Nacional, conforme a la cual el demandante prestó sus servicios a esa institución, en calidad de agente, desde el 10 de febrero de 1982 hasta el 10 de febrero de 1994, durante 12 años, 2 meses y 2 días.
Resolución 228 de 2 de febrero de 1994, con la que el director general de la Policía Nacional retira del servicio activo al accionante «en forma temporal y por Inasistencia al Servicio con fecha 10 de Febrero de 1994 […]» (sic). Historia clínica del accionante de 4 de agosto de 1994, elaborada por la Clínica Cartagena de Indias de la Policía Nacional, en la que se señala: Paciente con cuadro de Neurosis Depresiva desde finales de 1993.
Venía siendo tratado por el psiquiatra con antidepresivos. Paciente consciente, orientado en persona, aparentemente desorientado en tiempo y espacio. Sin déficit neurológico y con actitudes negativas y de poca colaboración, tendencia al llanto. No presenta conducta agresiva en la evaluación. Actualmente se encuentra en estado de depresión. Neurosis Depresiva Reservado No apto Acta 1913 de junta médico-laboral de policía de 19 de agosto de 1994, por la cual se determina: II ANTECEDENTES Del estudio de los antecedentes se concluye que el paciente fue visto por el servicio de JUNTA MEDICO LABORAL.
III CONCEPTOS JUNTA MEDICO LABORAL: Paciente con depresión mayor de tratamiento psicoterapeutico. IV CONCLUSIONES 1) LA(s) ENFERMEDAD descrita en el concepto anterior le origina una incapacidad RELATIVA PERMANENTE. 2) De acuerdo con el decreto 094 de 1.989 le corresponde Numeral 3-040, literal b), índice lesional de CATORCE (14) puntos. 3) Se trata de lesion(es) y/o enfermedad(es) presentadas en el servicio NO SE CONSIDERA ENFERMEDAD PROFESIONAL. 4) NO APTO.
V DECISIONES La anterior decisión fue tomada por unanimidad de los integrantes [sic para toda la cita]. Resolución 7012 de 17 de mayo de 1995, a través de la cual el director general de la Policía Nacional reconoce al demandante la suma de $5.286.835,72 por concepto de indemnización por incapacidad relativa y permanente. Acta 221 de 24 de septiembre de 2002, por cuyo conducto la Junta Regional de Calificación de Invalidez de Bolívar, en cumplimiento de una orden judicial, emitió dictamen de disminución de la capacidad laboral del actor, para lo cual diagnosticó que padece de «Síndrome mental orgánico traumático», con fundamento en el cual concluyó que tiene una pérdida de la capacidad laboral del 100%, por las siguientes consideraciones: Fecha de recepción de solicitud: Julio 24 de 2002 Entidad remitente: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLIVAR […] DIAGNOSTICO MOTIVO DE CALIFICACIÓN: 1.
Síndrome mental orgánico traumático ORIGEN: Profesional FECHA DE ESTRUCTURACION: Noviembre 17 de 1993. Fecha en que se le efectúa el diagnóstico. FUNDAMENTO DE DERECHO: Con base al artículo 4º del decreto 2463 del 20 de noviembre del 2001, se aplica para la calificación el decreto 776 de 1987, vigente al momento de su estructuración. […] PÉRDIDA DE LA CAPACIDAD LABORAL: 100.00% Estado de la pérdida de la capacidad laboral: Invalido. […] PONENCIA Fecha de Recepción: Septiembre 19 de 2002 Entidad remitente: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLIVAR Motivo de remisión: Calificación Perdida Capacidad Laboral […] MOTIVO DE CONSULTA: Paciente que inicia su padecimiento hace aproximadamente nueve años, presenta cuadro de insomnio, despierta con pesadillas, con miedo, presenta además depresión, llano, desgano, amnesia, abstemia, adinamia, perdida de peso.
Relata que en el año 1993, cuando se desempeñaba como Agente de Policía en el sitio llamado El Limón Cicuco, ocurrió una toma guerrillera, después de la toma le tocó ver los cadáveres, lo que le puso muy mal, recibiendo tratamiento médico por Psiquiatría desde el inicio de su padecimiento con resultados no satisfactorios. EXAMEN MEDICO LABORAL: Actualmente hay alteraciones en la conducta, animo, depresión, perdida de peso, abstemia, amnesia, llanto fácil, miedo a las prisiones, insomnio, desesperación [sic para toda la cita].
Con el referido dictamen se aportó resumen de valoración psiquiátrica efectuado al demandante por el médico especialista en psiquiatría Rafael Martínez Aparicio, el 6 de septiembre de 2002, en el que expresó: ENFERMEDAD ACTUAL: Según lo narrado por el paciente, desde hace aproximadamente nueve (9) años, presenta cuadro consistente en insomnio de mantenimiento, despertándose todas las noches con pesadillas, sensaciones corporales y con miedo en horario entre la media noche y la una de la mañana.
Dice que este hecho siempre lo hace dormir mal, y en ocasiones no continuar durmiendo, por lo cual su sueño no es reparador y se siente cansado siempre al día siguiente. Describe que este hecho, de no dormir y de estar siempre cansado le viene ocasionando llanto, tristeza, desgano, falta de apetito, desanimo, falta de voluntad para hacer las cosas, e ideas de minusvalía y de desesperanza, así como dificultad para concentrarse y leer o ver un programa de televisión completo, por lo cual se siente siempre angustiado.
EXAMEN MENTAL Paciente con vestimenta limpia y en orden, actitud cooperadora, establece contacto visual, llora ocasionalmente durante la entrevista, presenta fascies ansiosa y depresiva; está alerta, consciente, orientado en persona, espacio y tiempo; con atención adecuada, euproséxica; su pensamiento es lógico y coherente en cuanto a su origen y curso, con ideas de temor a ser amenazada su vida o su integridad física, de culpa de sobreviviente, de tristeza, de desesperanza y de minusvalía; según su relato, presenta alucinaciones somáticas de heridas y disparos en su cuerpo; su lenguaje es parco, con tono de voz bajo; su afecto es de fondo triste y ansioso, resonante; su inteligencia impresiona como igual al promedio; su capacidad de abstracción es adecuada; su memoria de evocación anterior y de evocación posterior se encuentra conservada; tiene consciencia de tener enfermedad mental; su prospección se encuentra empobrecida; su juicio y raciocinio se encuentran debilitados.
IMPRESIÓN DIAGNOSTICA EJE I: Trastorno por Estrés Post Traumático Crónico (Código 309.81) Distimia (Código 300.4) Trastorno Depresivo Mayor, Grave (Código 296.2) EJE II: No hay suficientes datos ni exámenes de personalidad. EJE III: Ninguno. EJE IV: Existen estresores relacionados con el grupo primario, lo económico, lo laboral y su escasa capacidad para servicios asistenciales especializados.
EJE V: Puntaje en la escala de evaluación del funcionamiento global 30 — 40, por la presencia de síntomas que le impiden un desempeño global adecuado en su estado del animo actividades, y trabajo. RECOMENDACIONES DE TRATAMIENTO Debe recibir tratamiento psicofarmacológico con medicinas antidepresivas y con ansiolíticos. Igualmente debe recibir psicoterapia.
CONCEPTO PSIQUIATRICO Según lo aportado, paciente quien estuvo expuesto a situación de muerte y de amenaza contra la entidad física para él y para los demás, habiendo respondido con el desarrollo de culpa, temor, sueños terroríficos recurrentes asociados con los hechos y sensaciones, de acontecimientos traumáticos, con malestar psicológico y respuestas fisiológicas que le ocasionan insomnio, debilidad física e incapacidad para desempeñarse en sus actividades diarias y laborales con plenitud, lo cual a su vez le ha venido afectando su estado del ánimo, con el desarrollo concomitante de tristeza, ansiedad, hiporexia, falta de ánimo, llanto e ideas de desesperanza y minusvalía. PRONOSTICO De no recibir tratamiento, su pronosticó de salud mental es reservado [sic para toda la cita].
Escrito de 6 de julio de 2015, mediante el cual el demandante deprecó de la Policía Nacional «[…] pensión de invalidez», con fundamento en el precitado dictamen. Oficio S-2015-068095/SEBOG-GRUME 1.10 de 11 de agosto de 2015, con el que la accionada negó el pedimento anterior, porque «[…] la junta m[é]dico laboral en comento [1913 de 2 de febrero de 1994] fue notificada en forma personal […] sin que se evidencie que el [actor] haya ejercitado el derecho de solicitar convocatoria a Tribunal Médico Laboral de conformidad con lo establecido dentro del artículo 29 del Decreto 094 de 1989, es decir dentro de los cuatro (4) meses siguientes a la notificación de la junta m[é]dico laboral» (sic); asimismo, indica: Allega en su escrito fotocopia de dictamen número 221 de la Junta Regional de Invalidez de Bolívar de fecha 24/07/2002, en donde le fue determinada una pérdida de capacidad laboral del 100%, calificación que fue hecha de acuerdo al Decreto 776 de 1987; valoración esta que no puede ser tenida en cuenta […] como quiera que la misma corresponde al sistema general de Salud y no al excepcionado de las Fuerzas Militares y Policía Nacional. […] Por lo tanto solo puede ser tenida en cuenta el acta de junta médico laboral número 1913 del 19/08/1994 realizada con ocasión al retiro […], la cual de acuerdo a su contenido no cumple con el porcentaje de disminución de capacidad laboral descrito tanto en el Decreto 094 de 1989 (norma vigente al momento de la junta de retiro) en concordancia con lo establecido en el Decreto 1796 de 2000 (norma actualmente vigente), por lo que no había lugar a reconocimiento de la pensión por invalidez que reclama [sic para toda la cita].
De las pruebas enunciadas se desprende que (i) el demandante prestó sus servicios para la Policía Nacional, como agente, desde el 10 de febrero de 1982 hasta el 10 de febrero de 1994, durante 12 años, 2 meses y 2 días; (ii) el 19 de agosto de 1994 la junta médico-laboral de policía determinó que él padecía de una incapacidad relativa y permanente por «depresión mayor de tratamiento psicoterap[é]utico», que de conformidad con lo preceptuado en el Decreto 94 de 1989 (artículo 79, «Numeral 3-040, literal b)»), le generó un «índice lesional de CATORCE (14) puntos», por lo que a través de Resolución 7012 de 17 de mayo de 1995, se le reconoció una indemnización por disminución de la capacidad laboral;
(iii) luego, mediante acta 221 de 24 de septiembre de 2002, la Junta Regional de Calificación de Invalidez de Bolívar, en cumplimiento de una orden judicial, emitió dictamen de disminución de la capacidad laboral del actor, para lo cual diagnosticó que sufre de «Síndrome mental orgánico traumático», con el cual concluyó que tiene una pérdida de la capacidad laboral del 100%, y que esa enfermedad es de origen profesional; y (iv) el 6 de julio de 2015 pidió de la entidad pensión de invalidez, con fundamento en ese concepto, lo que le fue negado por medio de oficio S-2015-068095/SEBOG-GRUME 1.10 de 11 de agosto siguiente, porque «[…] la junta m[é]dico laboral en comento [1913 de 2 de febrero de 1994] fue notificada en forma personal […] sin que se evidencie que el [actor] haya ejercitado el derecho de solicitar convocatoria a Tribunal Médico Laboral de conformidad con lo establecido dentro del artículo 29 del Decreto 094 de 1989, es decir dentro de los cuatro (4) meses siguientes a la notificación de la junta m[é]dico laboral» (sic).
Ahora bien, en el escrito de alzada presentado por la accionada existe controversia frente a la decisión adoptada por el a quo, por cuanto el demandante (i) no interpuso recurso para la convocatoria del tribunal médico-laboral de revisión militar y de policía; y (ii) no tiene derecho a la pensión de invalidez, comoquiera que el concepto emitido por la Junta Regional de Calificación de Invalidez de Bolívar «corresponde al sistema general de salud y no al excepcionado de la[s] fuerzas militares y de policía» (sic).
En lo referente al primer reparo, se precisa que si bien el actor no expresó inconformidad alguna frente a la calificación emanada de la junta médico-laboral de policía el 19 de agosto de 1994, eso no es óbice para que en el 2002 su situación fuera nuevamente evaluada, máxime cuando fue en el curso de un proceso judicial que se adoptó tal determinación, pues resulta apenas natural que ante una lesión mental que afecta su capacidad laboral y disminuye su calidad de vida, esta no se mantenga intacta en el trascurso del tiempo; circunstancia que el interesado no podía prever cuando ocurrieron los hechos que dieron origen a la afectación. En lo atañedero a que el accionante no tiene derecho a la pensión de invalidez, porque la calificación de la pérdida de capacidad laboral que le fijó la Junta Regional de Calificación de Invalidez de Bolívar «corresponde al sistema general de salud», se advierte que, pese a que la competencia para establecer la capacidad psicofísica del personal de la fuerza pública corresponde a las autoridades militares o de policía, los dictámenes de las juntas regionales de calificación de invalidez comportan peritajes, que auxilian la valoración del juez sobre el estado de salud del interesado, en virtud del principio de libertad probatoria, y permiten corroborar el porcentaje determinado por aquellas autoridades con el propósito de verificar el derecho a una pensión de invalidez.
Igualmente, se precisa que la precitada Junta Regional de Calificación de Invalidez de Bolívar explicó las afecciones del accionante y, con fundamento en su historia clínica y en la valoración psiquiátrica practicada por el médico especialista en psiquiatría Rafael Martínez Aparicio, definió su condición clínica de ese momento y el origen de la enfermedad.
En consecuencia, su dictamen no puede ser descartado, como lo pretende la demandada, toda vez que constituye una prueba imparcial que despejó las inquietudes respecto del estado de salud real del actor. Lo anterior, máxime cuando de conformidad con el Decreto 1352 de 26 de junio 2013, «Todo dictamen pericial […] debe ser claro, preciso, exhaustivo y detallado; en él se explicarán los exámenes, métodos y los fundamentos técnicos y científicos de sus conclusiones», y «Para el caso de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional, las juntas actúan como peritos ante los jueces administrativos, y deben calificar con los manuales y tablas de dicho régimen especial».
En ese orden de ideas, el dictamen de la Junta Regional de Calificación de Invalidez de Bolívar tiene plenos efectos probatorios, además de que no fue objetado por la accionada y dio como resultado el porcentaje de pérdida de la capacidad laboral suficiente para que el actor tenga derecho a la pensión de invalidez, como lo dispuso el a quo.
Conforme a lo anterior, la decisión del Tribunal de instancia se halla ajustada a derecho y, por tanto, no le asiste razón a la demandada en cuanto a los argumentos expuestos en el recurso de apelación. Por último, dado que la accionada en el recurso de apelación solicita se revoque en su integridad el fallo de primera instancia, incluida la condena en costas, la Sala estima al respecto que el a quo aplicó de manera restrictiva lo dispuesto en el artículo 365 del Código General del Proceso (CGP), por remisión expresa del artículo 188 del CPACA, a la parte vencida, pues no estudió aspectos como la temeridad o mala fe en la que esta pudo incurrir, sino que adoptó esa decisión con el único fundamento de que la norma en mención preceptuaba de manera inexorable la imposición de tal condena.
En este sentido, se pronunció esta Corporación, en sentencia de 1º. de diciembre de 2016, así: En ese orden, la referida norma especial que regula la condena en costas en la jurisdicción de lo contencioso-administrativo dispone: Artículo 188. Condena en costas. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil.
La lectura interpretativa que la Sala otorga a la citada regulación especial gira en torno al significado del vocablo disponer, cuya segunda acepción es entendida por la Real Academia Española como «2. tr. Deliberar, determinar, mandar lo que ha de hacerse». Ello implica que disponer en la sentencia sobre la condena en costas no presupone su causación per se contra la parte que pierda el litigio y solo, en caso de que estas sean impuestas, se acudirá a las normas generales del procedimiento para su liquidación y ejecución (artículo 366 del CGP).
En tal virtud, a diferencia de lo que acontece en otras jurisdicciones (civil, comercial, de familia y agraria), donde la responsabilidad en materia de costas siempre es objetiva (artículo 365 del CGP), corresponde al juez de lo contencioso-administrativo elaborar un juicio de ponderación subjetiva respecto de la conducta procesal asumida por las partes, previa imposición de la medida, que limitan el arbitrio judicial o discrecionalidad, para dar paso a una aplicación razonable de la norma.
Ese juicio de ponderación supone que el reproche hacia la parte vencida esté revestido de acciones temerarias o dilatorias que dificulten el curso normal de las diferentes etapas del procedimiento, cuando por ejemplo sea manifiesta la carencia de fundamento legal de la demanda, excepción, recurso, oposición o incidente, o a sabiendas se aleguen hechos contrarios a la realidad; se aduzcan calidades inexistentes; se utilice el proceso, incidente o recurso para fines claramente ilegales o con propósitos dolosos o fraudulentos; se obstruya, por acción u omisión, la práctica de pruebas; se entorpezca el desarrollo normal y expedito del proceso; o se hagan transcripciones o citas deliberadamente inexactas (artículo 79 CGP).
Así las cosas, frente al resultado adverso a los intereses del demandante, se tiene que ejerció de forma legítima el reclamo por la vía judicial del derecho que le asistía de acceder a la pensión gracia, pues con base en el ordenamiento que la rige y los lineamientos jurisprudenciales en la materia, así lo consideró. Por consiguiente, esta Sala considera que la referida normativa deja a disposición del juez la procedencia o no de la condena en costas, puesto que para ello debe examinar la actuación procesal de la parte vencida y comprobar su causación y no el simple hecho de que las resultas del proceso le fueron desfavorables a sus intereses, pues dicha imposición surge después de tener certeza de que la conducta desplegada por aquella comporta temeridad o mala fe, análisis que, se reitera, no desplegó el a quo, por lo que, al no predicarse tal proceder de la demandada, se revocará la condena en costas.
Con base en los razonamientos que se dejan consignados, en armonía con los elementos de juicio allegados al expediente y apreciados en conjunto de acuerdo con las reglas de la sana crítica, sin más disquisiciones sobre el particular, la Sala confirmará parcialmente la sentencia de primera instancia, que accedió de manera parcial a las súplicas de la demanda; y revocará la condena en costas, que incluye las agencias en derecho, impuesta a la demandada.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, sala de lo contencioso- administrativo, sección segunda, subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA: 1º. Confírmase parcialmente la sentencia proferida el 28 de febrero de 2020 por el Tribunal Administrativo de Bolívar, que accedió de manera parcial a las pretensiones de la demanda en el proceso instaurado por el señor Juan Camilo Blanco Cantillo contra la Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional, conforme a lo expuesto en la parte motiva. 2º.
Revócase la condena en costas, que incluye las agencias en derecho, impuesta a la accionada. 3º. Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen, previas las anotaciones que fueren menester. Notifíquese y cúmplase, Este proyecto fue estudiado y aprobado en sala de la fecha.