www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: LUIS EDUARDO MESA NIEVES Bogotá D.C., veintiséis (26) de junio de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 25000 23 42 000 2015 05221 01 (0057–2019) Demandante: María Riveros Quevedo Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP Temas: Pensión gracia post mortem.

Requisito de tiempo de servicio. Aplicación de las sentencias de 29 de mayo y 9 de julio de 2024 proferidas por la Sala Plena de la Sección Segunda, respecto al reconocimiento de dicha prestación sin acreditar el tiempo total de servicio exigido por la Ley 114 de 1913. Ley 1437 de 2011. Decisión: Confirmar sentencia SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA 1.

La Sala de Subsección procede a resolver el recurso de apelación interpuesto contra la sentencia de 12 de julio de 2018, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que negó las súplicas de la demanda. I. ANTECEDENTES1 1.1. Pretensiones de la demanda2 2. La señora María Riveros Quevedo, por intermedio de apoderado judicial, solicitó declarar la nulidad de las Resoluciones RDP 026680 del 1 de septiembre, RDP 030423 de 6 de octubre y RDP 032586 de 28 de octubre, todas ellas de 2014, proferidas por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social UGPP, por medio de las cuales se negó el reconocimiento y pago de una pensión gracia. 3.

Como restablecimiento del derecho, solicitó ordenar el reconocimiento y pago de la pensión gracia a partir del 11 de noviembre de 2006, fecha en que adquirió el 1 Los documentos del proceso se encuentran visibles en el expediente digital disponible en la Sede Electrónica de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo – SAMAI. https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/list_procesos.aspx?guid=25000234200020150 5221011100103 2 Escrito de demanda visible a folios 33 a 47 del expediente.

Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 25000 23 42 000 2015 05221 01 (0057-2019) Demandante: María Riveros Quevedo www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 2 estatus pensional, liquidada con el 75% de los factores salariales devengados en el último año de servicio; así mismo, que los valores resultantes sean debidamente indexados y se reconozcan y paguen los intereses moratorios de que trata el artículo 141 de la Ley 100 de 1993. 1.2.

Hechos que fundamentan la demanda 4. Señaló que la señora María Riveros Quevedo nació el 9 de agosto de 1957, cumpliendo los 50 años el 9 de agosto de 2007; así mismo, que permaneció vinculada como docente en el Distrito de Bogotá desde el 31 de marzo de 1976 al 14 de noviembre de 2006 a través de diferentes vinculaciones nacionalizadas y territoriales. 5.

Manifestó mediante concepto médico laboral de 13 de octubre de 2006, que se le determinó la pérdida de la capacidad laboral del 96%, razón por la cual a través de la Resolución 783 de 20 de febrero de 2007, el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio – Secretaría de Educación de Bogotá le reconoció una pensión de invalidez efectiva a partir del 14 de noviembre de 2006. 6.

Explicó que prestó servicio docente por 17 años, 2 meses y 60 días, razón por la cual el 29 de abril de 2014 radicó solicitud de reconocimiento y pago de una pensión gracia, sin embargo, a través de la Resolución RDP 026680 de 1° de septiembre de 2014 le fue negado el derecho reclamado; inconforme, presentó recursos de reposición y apelación, los cuales fueron resueltos de manera negativa con las Resoluciones RDP 030423 de 6 de octubre de 2014 y RDP 032586 de 28 de octubre del mismo año. 1.3.

Fundamentos de derecho y concepto de la vulneración 7. Indicó que con los actos administrativos demandados se infringieron los artículos 1, 2, 4, 5, 6, 13, 23, 25, 46, 48, 53, 228 y 336 de la Constitución Política, así como las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 91 de 1989 y los Decretos 081 de 1976 y 2277de 1979, entre otras. 8. Sostuvo que la UGPP de manera injusta e ilegal desestimó el tiempo de servicios como docente interina entre el 31 de marzo y el 30 de mayo de 1976, pues consideró que este periodo era del orden nacional; de igual manera, manifestó que, a pesar del cumplimiento de los requisitos de edad, buena conducta y prestación del servicio, no se le reconoció la pensión gracia resaltando que cumplió con las dos terceras partes del servicio docente, ya que, al ser retirada del servicio por invalidez no le fue posible alcanzar los 20 años de servicio, circunstancia que ha sido avalada por la jurisprudencia del Consejo de Estado en sentencia de 30 de septiembre de 2010.

Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 25000 23 42 000 2015 05221 01 (0057-2019) Demandante: María Riveros Quevedo www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 3 1.4. Contestación de la demanda 9. Admitida la demanda el 15 de diciembre de 20153, la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP4, una vez notificada, presentó escrito con el que se opuso a la prosperidad de las pretensiones. 10.

Indicó, que el tiempo de servicio como docente interina entre el 31 de marzo y el 30 de mayo de 1976 es del orden nacional por cuanto fue un nombramiento cubierto por la tesorería del Fondo Educativo Regional de conformidad con la Ley 24 de 1988, motivo por el que los actos demandados se ajustan a derecho, dado que niegan el reconocimiento pensional por falta de requisitos. 11.

Propuso como excepciones la inexistencia de la obligación demandada; prescripción y la caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento. 1.5. Sentencia de primera instancia5 12. Con fallo de 12 de julio de 2018, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A, negó las pretensiones de la demanda. 13.

Como sustento de la decisión, precisó que la docente María Riveros Quevedo no cumplió con el requisito de haber prestado servicio docente territorial o nacionalizada por veinte años, toda vez que, luego de revisadas las vinculaciones con el Distrito de Bogotá entre 1976 y el 2006, únicamente laboró por un tiempo de 17 años, 3 meses y 4 días. 14.

Explicó que la Sala no comparte la petición de tener en cuenta que la docente cumplió con las 2/3 partes de los 20 años exigidos, circunstancia soportada en sentencia de 30 de septiembre del 2013 del Consejo de Estado, por cuanto las normas sobre pensión gracia son regladas y solo en el evento de la muerte se obvia el requisito de edad, cosa que aquí no ocurrió; además, de llegar a acogerse el criterio mencionado, y se aplicara por analogía el Decreto 224 de 1972, la docente no cumplió los 18 años exigidos en el artículo 7 ibidem, de manera que no prosperan las pretensiones. 1.6.

Recurso de apelación 15. A través de apoderado, la señora María Riveros Quevedo6 presentó recurso de apelación con el que solicitó revocar la decisión de primera instancia; argumentó que el tribunal no tuvo en cuenta el precedente claro y reiterado del Consejo de 3 Actuación visible en el folio 50 del expediente. 4 Escrito visible a folios 56 a 64 del expediente. 5 Fallo visible a folios 165 a 176 del expediente. 6 Escrito visible a folios 183 a 188 del expediente.

Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 25000 23 42 000 2015 05221 01 (0057-2019) Demandante: María Riveros Quevedo www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 4 Estado en el sentido de reconocer la pensión gracia cuando el docente es retirado del servicio por invalidez o por edad de retiro forzoso sin cumplir el requisito de 20 años de servicio, estableciendo como requisito que se haya alcanzado las 2/3 partes del servicio, requisito que se cumple en el caso de la referencia. 16.

Expresó que la demandante laboró por más de 17 años y que no pudo completar los 20 años de servicio como docente por ser retirada del servicio en condición de invalidez, circunstancia ajena a su voluntad y por tanto no es dable negar el derecho a la pensión gracia. 1.7. Trámite correspondiente a la segunda instancia 17. Con auto de 5 de marzo de 20197, se admitió el recurso de apelación. 18.

La señora María Riveros Quevedo, la UGPP, el agente del Ministerio Público y la Agencia de Defensa Jurídica del Estado, guardaron silencio en esta etapa procesal. 19. Finalmente, se advierte que tramitado en forma legal el proceso y no observando la Corporación causal de nulidad que pueda invalidar lo actuado, se procederá a resolver la alzada, previas las siguientes, II.

CONSIDERACIONES 2.1. Competencia 20. De acuerdo con el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo8, el Consejo de Estado es competente para resolver el recurso de apelación interpuesto. De igual manera, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 328 del Código General del Proceso9, la competencia del juez de segunda instancia está circunscrita a lo expuesto por el apelante y, comoquiera que, en el caso de la referencia, únicamente la parte actora presentó recurso de alzada, el análisis se encuentra limitado a lo allí plasmado. 2.2.

Del problema jurídico 21. Corresponde a esta Sala de Subsección determinar si la señora María Riveros Quevedo tiene derecho al reconocimiento y pago de una pensión gracia, siendo pertinente determinar si la situación de invalidez que aduce le impidió cumplir con 7 Actuación visible a fiolo 194 del expediente. 8 «El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos […]». 9 «Competencia del superior.

El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley.» Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 25000 23 42 000 2015 05221 01 (0057-2019) Demandante: María Riveros Quevedo www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 5 el requisito de 20 años de servicios, habilita el estudio de la prestación bajo el cumplimiento de las 2/3 partes del tiempo de servicio exigido en la ley, este último que corresponde a 20 años de servicios; o si por el contrario, como lo sostuvo el tribunal a quo, quien pretenda obtener tal prestación, debe demostrar el cumplimiento de la totalidad de los requisitos. 2.3.

Normas y jurisprudencia aplicable al asunto 2.3.1. La pensión gracia 22. La pensión gracia fue consagrada mediante el artículo 1.º de la Ley 114 de 1913 en favor de los maestros de las escuelas primarias oficiales que hayan servido en el magisterio por un término no menor de 20 años. 23. En ese sentido, respecto de los condicionantes para acceder a la pensión gracia, la Ley 114 de 1913 exige a los docentes que aspiran a su reconocimiento, además de los 20 años de servicio, lo siguiente: i) haberse desempeñado en los empleos con honradez, consagración y buena conducta; ii) no haber recibido o recibir otra pensión o recompensa de carácter nacional; y iii) cumplir 50 años de edad.

Por su parte, se reitera, la Ley 91 de 1989 exige que el docente se haya vinculado al servicio oficial con anterioridad al 1 de enero de 1981; disposición esta última que además distingue entre docentes nacionales, territoriales y nacionalizados. 24. Posteriormente, el artículo 6 de la Ley 116 de 1928 extendió el beneficio de la pensión gracia a los empleados y profesores de las escuelas normales, junto a los inspectores de instrucción pública.

De manera que autorizó la suma de los servicios prestados en diversas épocas al computar los años en la enseñanza primaria, la normalista y la inspección, con el fin de completar el tiempo requerido para acceder a la pensión. 25. Más adelante, con la Ley 37 de 1933, el beneficio gratuito de la pensión gracia se hizo extensivo a los maestros de escuela que hubieren completado el tiempo de servicios señalado por la ley en establecimientos de enseñanza secundaria. 26.

De las diferentes normas enunciadas, esta Corporación ha advertido que la pensión gracia no es un derecho para todo docente que cumpla con los requisitos citados, sino que, en virtud de sus condicionantes, esta solo está prevista para los de carácter territorial y nacionalizado, es decir, con exclusión de los docentes nacionales, como así se precisó por la Sala Plena del Consejo de Estado en sentencia S-699 del 26 de agosto de 1997. 27.

Así las cosas y según las preceptivas expuestas, queda claro que para acceder al reconocimiento de la pensión gracia se debe acreditar la labor docente durante 20 años en establecimientos oficiales, departamentales o municipales, en primaria o en secundaria o como normalista o inspector de instrucción pública, o en Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 25000 23 42 000 2015 05221 01 (0057-2019) Demandante: María Riveros Quevedo www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 6 calidad de docente nacionalizado, con alguna posibilidad de adicionar tiempos en uno y otro cargo, siempre y cuando se demuestre que se ostentó dicha vinculación con anterioridad al 31 de diciembre de 1980 y cumplió con los demás requisitos exigidos por la Ley 114 de 1913. 2.3.2.

Criterio jurisprudencial respecto al reconocimiento de la pensión gracia sin el lleno de los requisitos ante una situación de invalidez o muerte del docente 28. La Sección Segunda del Consejo de Estado, con anterioridad ha ordenado el reconocimiento de la pensión gracia a docentes, pese a que no cumplían con el requisito de 20 años de servicio, observándose dos situaciones o supuestos de hecho para proceder en tal sentido, como pasa a explicarse. 29.

Una primera hipótesis se advierte en la sentencia de 30 de septiembre de 201010, en la cual esta Sección consideró viable dicho reconocimiento, a docentes que en razón del estado de invalidez se les imposibilitó continuar ejerciendo dicha labor, siempre que acreditaran haber ejercido más de las 2/3 partes del tiempo exigido en la ley -que es de 20 años de servicios-, claro está, con designaciones del orden territorial o nacionalizado.

En esa oportunidad se explicó que, la Corte Constitucional también había tenido en cuenta tal circunstancia al pronunciarse sobre el reconocimiento de prestaciones de carácter pensional, concretamente en aplicación del régimen de transición, por lo que ese criterio se aplicaba al asunto de pensión gracia. 30. El criterio en comento fue también tenido en cuenta por esta Corporación en asuntos posteriores, por ejemplo, en sentencias de 23 de febrero de 2017, dictada en el proceso bajo radicado 25000-23-33-000-2013-04047-01 (1550-2014), y de 26 de mayo de 2022, proferida en el expediente 05001-23-33-000-2014-01327-01 (1735-2017). 31.

En esta última decisión, valga resaltar que se hizo claridad sobre el lapso temporal que tienen que demostrar los docentes que, con fundamento en una condición de invalidez, no han podido cumplir con el requisito para obtener la pensión gracia. Así, para el efecto se explicó que, en la sentencia de 30 de septiembre de 2010, referida en el numeral 48 del asunto que aquí convoca, se indicó que debían acreditar las 2/3 partes del tiempo exigido en la ley, sin embargo, ello no resultaba cierto, y realmente debían acreditar es las 3 / 4 partes, ello atendiendo al criterio jurisprudencial de la Corte Constitucional contenido en la sentencia C-794 de 2009, que fue acogido por la Sección Segunda en la providencia que se refiere, se destaca: «De modo que, esta Corporación, en la referida sentencia del 30 de septiembre de 10 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, radicado núm. 17001-23-31-000-2007- 00187-01 (1067-2009).

Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 25000 23 42 000 2015 05221 01 (0057-2019) Demandante: María Riveros Quevedo www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 7 2010, acogió como plazo razonable el término de 15 años de servicio, para quienes, habiendo perdido la capacidad laboral por razones no imputables al trabajador, pudieran acceder a la pensión gracia de jubilación acreditando dicho lapso de tiempo.

Sin embargo, aunque se señaló con claridad que el término era de 15 años, lo cierto es que este, en proporción, equivale a las tres cuartas partes o al 75% de 20 años de servicio, y no a las dos terceras partes, como desacertadamente se indicó en la citada providencia.» 32. Una segunda hipótesis, corresponde a cuando el educador ha laborado por lo menos 18 años de servicio, lo que habilitaba la aplicación del artículo 7 del Decreto 224 de 197211, el cual es del siguiente tenor: «Artículo 7º.- En caso de muerte de un docente que aún no haya cumplido el requisito de edad exigido para la obtención de la pensión, pero que hubiere trabajado como profesor en planteles oficiales por lo menos diez y ocho (18) años continuos o discontinuos, el cónyuge y los hijos menores tendrán derecho a que por la respectiva entidad de previsión se pague una pensión equivalente al 75% de la asignación mensual fijada para el cargo que desempeñaba el docente al tiempo de la muerte mientras aquel no contraiga nuevas nupcias o el hijo menor cumpla la mayoría de edad y por un tiempo máximo de cinco (5) años.» 33.

La aplicación analógica de la mentada normativa a los casos de pensión gracia se avaló ante el vacío de la ley frente a situaciones particulares o especiales, y en atención a los principios de favorabilidad, equidad y proporcionalidad, como así dan cuenta entre otras, las sentencias de i) 28 de enero de 201012, ii) 21 de octubre de 201013, y iii) 20 de abril de 202314.

Iv) En sede de recurso extraordinario de revisión, en sentencia de 18 de noviembre de 202015, también se analizó dicho asunto, declarando infundado el recurso, estimando que la Sección Segunda había avalado la aplicación de dicha disposición. Esta postura dio cuenta entonces, del reconocimiento post mortem de la pensión gracia. 34.

Con fundamento en lo anterior, se tiene que han sido, principalmente, dos las hipótesis excepcionales que han permitido el reconocimiento de la pensión gracia sin el cumplimiento del lleno de requisitos i) a docentes que en razón del estado de invalidez se les imposibilitó continuar ejerciendo dicha labor, siempre que acreditaran haber ejercido más de las 3/4 partes (15 años) del tiempo exigido en la ley (20 años); y ii) cuando el educador había laborado por lo menos 18 años de servicio, lo que habilitaba la aplicación del artículo 7 del Decreto 224 de 1972. 35.

Pues bien, la Sala Plena de la Sección Segunda del Consejo de Estado estimó necesario revisar el criterio jurisprudencial en comento, y a través de las sentencias 11 Por el cual se dictan normas relacionadas con el ramo docente. 12 Expediente 0500 - 23-31-000-2004-05315-01 (1026-2007) 13 Expediente 680012315000200001322 01(1063-2008) 14 Expediente 25000234200020150493401 (4958-2018) 15 Expediente 11001-03-25-000-2018-01169-00 (4045-2018) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 25000 23 42 000 2015 05221 01 (0057-2019) Demandante: María Riveros Quevedo www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 8 de 29 de mayo de 202416 y de 9 de julio de 202417, dictadas por importancia jurídica, emitió un cambio jurisprudencial, concluyendo que la pensión gracia debe ser reconocida siempre que se cumpla la totalidad de los requisitos contemplados en la ley para el efecto, y especialmente se refirió al requerimiento de los 20 años de servicios. 36.

En la mentada sentencia de 29 de mayo de 2024, analizó la postura jurisprudencial que venía avalando la posibilidad de reconocer la pensión gracia con tan solo la acreditación de las 3/4 partes del tiempo de servicio exigido para dicha prestación, es decir, con tan solo 15 años de labor educativa, ante la imposibilidad de acreditar los 20 años de servicio por invalidez o por muerte. 37.

Así, luego de un estudio del contexto histórico y social en el que se creó la pensión gracia; del objeto, alcance y requisitos de aplicación de los principios constitucionales de igualdad, proporcionalidad y progresividad en materia laboral, sostuvo que desde un punto de vista legal, bajo el criterio de interpretación gramatical o literal y sistemático de la norma, no se advierte la posibilidad de reemplazar la exigibilidad del tiempo de servicio, antes, se observa es la taxatividad de la obligatoriedad de acreditar el mismo.

Y bajo un criterio histórico-subjetivo, la pensión gracia se enmarca en una noción de “recompensa” más no de “seguridad social”. De manera que, concluir que es posible el reconocimiento de la prestación en comento sin completar el tiempo de servicio, resulta contrario a la motivación y finalidad que sostuvo el legislador al proferir la normativa de tal dádiva. 38.

Desde un punto de vista constitucional llegó al mismo entendido anterior, considerando entonces que la exigencia de 20 años de servicios al docente retirado con ocasión al estado de invalidez o muerte no se desconocen los principios constitucionales de igualdad, proporcionalidad y progresividad en materia laboral. Se destaca que la contingencia de la invalidez se encuentra protegida a dichos docentes.

Y además se destaca lo siguiente: «138. Así las cosas, la exigencia para los docentes nacionalizados de completar el tiempo de servicios que ordena el artículo 1 de la Ley 114 de 1913 es una carga legítima que no atenta contra el derecho a su seguridad social, incluso si dejaron de cumplir el requisito por un retiro ajeno a su voluntad, como ocurre con la declaratoria de un estado de invalidez.

En estos casos no cabe aplicar el principio de proporcionalidad como se hizo en la sentencia C-794 de 2002 que se refirió a los casos en que el legislador incurre en la «prohibición o interdicción del exceso», pues no hubo un cambio normativo que variara los requisitos para adquirir el derecho. Tampoco procede su invocación bajo el argumento de que el legislador incurrió en «la prohibición por defecto», porque es inexistente la omisión regulatoria que justificara una corrección con la aplicación del principio de proporcionalidad. […] 146.

Así, aceptar que debe extenderse el derecho a los docentes que trabajaron tres 16 Expediente 41001-23-33-000-2015-00256-01 (0473-2018) 17 Expediente 68001-23-33-000-2012-00350-01 (2113-2014) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 25000 23 42 000 2015 05221 01 (0057-2019) Demandante: María Riveros Quevedo www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 9 cuartas partes del servicio por razón de su invalidez o muerte, cambiaría el propósito de la ley sin sustento, puesto que ni siquiera la realidad social actual lo justifica si se tiene en cuenta que los ingresos de los docentes nacionalizados aumentaron y el sistema de seguridad social cubre sus contingencias de vejez, invalidez y muerte.

Luego el desarrollo de la sociedad y del derecho pensional elimina la necesidad de ampliar el ámbito de aplicación de la pensión gracia, pues la protección del docente está garantizada en el sistema pensional.» 39. De otro lado, respecto a la aplicación analógica de otras disposiciones, estimó que ello no era procedente en el caso en estudio, dado que las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933 y 91 de 1989 son las que regulan la pensión gracia, sin que exista otra prestación de esa misma naturaleza cuya normatividad pudiera tenerse en cuenta para acceder al reconocimiento con tan solo la acreditación de las 3/4 partes del tiempo de servicio; aunado a que dichas leyes con toda claridad establecen la exigencia del cumplimiento de dicho requisito.

Debido a lo anterior la Sala sostuvo: «152. De acuerdo con lo expuesto, se concluye que para el reconocimiento de la pensión gracia es requisito ineludible que el docente nacionalizado cumpla la exigencia prevista en el artículo 1 de la Ley 114 de 1913, esto es, que complete los 20 años de servicios como docente del orden territorial.

El reconocimiento pensional no procede sin que ello se acredite, incluso si el docente no cumplió por haber sido declarado en estado de invalidez o por haber fallecido, aun cuando hubiese alcanzado las tres cuartas partes del tiempo requerido.» 40. Más adelante, con la sentencia de 9 de julio de 2024, ya mencionada, la Sala Plena de la Sección Segunda se refirió a la hipótesis del reconocimiento de la pensión gracia cuando el educador había laborado por lo menos 18 años de servicio, lo que habilitaba la aplicación del artículo 7 del Decreto 224 de 1972. 41.

En esa oportunidad se señaló que esta Alta Corporación ha entendido como procedente el reconocimiento de prestación en comento en la modalidad post mortem, en virtud de una aplicación analógica ante un vacío legal, así como con fundamento en los principios de favorabilidad, proporcionalidad y equidad, más no por la existencia de disposición normativa que así lo autorice. 42.

Se explicó que, pese a que es posible que exista una causa común entre la pensión ordinaria y la pensión gracia, concretamente la exigencia de unos requisitos de edad y tiempo de servicio, lo cierto es que la finalidad y la forma de financiación de una y otra no guardan similitud. Pues, la primera cubre el riesgo de la vejez mediante un ahorro programado, esto es, los aportes que realiza tanto el empleado como el empleador, en tanto que la segunda, es una dadiva o incentivo especial y gratuito a favor del docente, a cargo de la Nación y que no requiere de aportes por parte del beneficiario. 43.

Además, se sostuvo que pensiones gratuitas y personales como la de gracia, no han sido sustituibles a título post mortem, ni desde el año 1986, tampoco en 1913, ni desde 1991 hasta la fecha, dado que no se ha expedido disposición Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 25000 23 42 000 2015 05221 01 (0057-2019) Demandante: María Riveros Quevedo www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 10 normativa alguna que así lo habilite. 44.

Seguidamente, respecto a la aplicación analógica del Decreto 224 de 1972 y la Ley 100 de 1993 por la supuesta complementación de un vacío legal, se indicó en dicha providencia que la Corte Constitucional en fallo C-480 de 1998, consideró que el artículo 7 del Decreto 224 de 1972 estaba derogado tácitamente por disposición de los artículos 1, 2 y 4 de la Ley 33 de 1973; en todo caso, en sentencia T-586 de 2010, esa misma Corporación, tuvo en cuenta dicha disposición para ordenar el reconocimiento de la pensión gracia; no obstante, al margen de la discusión respecto a dicha derogatoria, lo cierto es que no existe un vacío legal sobre la materia, sino que en realidad el legislador no previó la trasmisión del derecho en comento, y se destacó: «Es decir, no resultaría acertado atender una serie de regulaciones extrañas y ajenas a un derecho especial, sin reparo ni verificación del caso concreto, solo bajo el argumento de que en lo no previsto de manera excepcional, siempre tendrá que acudirse a un marco normativo común consagrado para otro tipo de prestaciones en procura de una supuesta complementación, toda vez que puede suceder que el legislador dentro de su legítima libertad de configuración no haya previsto como aplicables tales disposiciones adicionales.

En tal sentido, debido a que la normativa propia de la pensión gracia no contempló ningún postulado que habilite su reconocimiento post mortem cuando el titular principal no hubiera colmado todas las exigencias para ello, sería inadecuado extender el régimen pensional general de manera absoluta y definitiva para todos los casos en los que se formule este tipo de pretensiones, porque se desnaturalizaría la dádiva como fue ideada, e incluso iría en contra de su esencia gratuita, meritoria y personal (intuitu personae), la cual no ha cambiado a pesar del paso del tiempo.» 45.

Agregó la Sala que el artículo 7.º del Decreto 224 de 1972, así como la Ley 33 de 1973, refiere el reconocimiento a los beneficiarios del causante fallecido en el campo de la pensión de jubilación, vejez o invalidez, más no se contemplaron prestaciones gratuitas como la de gracia; y que esta última en modo alguno constituye el sustento principal del sostenimiento de los familiares del docente fallecido, sino un ingreso adicional, de manera que no se les vulneran derechos constitucionales.

Que no es posible tener en cuenta en este asunto el principio de favorabilidad, pues ello supone la existencia de dos normal de igual o distinta fuente que reglamente la materia, y que avizore una antinomia que amerite definir cuál sería la más beneficiosa al trabajador, situación que no ocurre, dado que se insiste, no existe disposición que contemple la sustitución de la pensión gracia. 46.

Igualmente se afirmó que, se genera un desequilibrio en el presupuesto de la Nación y se afecta la sostenibilidad fiscal si se reconoce una pensión gracia post mortem que no está autorizada por el legislador, dado que dicha dádiva se financia con dinero del tesoro público en su totalidad. Con ello no se pierde de vista que, so pretexto de la protección de la sostenibilidad fiscal no se pueden desconocer los postulados del Estado Social de Derecho, sin embargo, la Sala reiteró que, en dicho asunto no se desatienden garantías constitucionales dado que la pensión gracia post mortem no está reconocida en la ley y tiene como única finalidad recompensar Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 25000 23 42 000 2015 05221 01 (0057-2019) Demandante: María Riveros Quevedo www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 11 el servicio docente territorial o nacionalizado.

Y menos aún se consideró que se afecta el principio de no regresividad de los derechos laborales, pues, no se da el supuesto de una conquista laboral, y por tanto no se han consolidado derechos adquiridos. Así entonces finiquitó la Sala: «En conclusión, al margen del análisis que previamente había hecho el Consejo de Estado sobre la procedencia del reconocimiento de la pensión gracia post mortem a favor de los beneficiarios supérstites de un docente fallecido que no adquirió el derecho en sí mismo por falta del tiempo de servicio, en aplicación del artículo 7.º del Decreto 224 de 1972, lo cierto es que en esta oportunidad, la Sección Segunda se aparta de dicho criterio y asume una nueva postura que fundamentada como se expuso previamente, implica negar las pretensiones de la parte activa, por lo que se revocará la sentencia de primera instancia para en su lugar declarar que el señor Polidoro Gross Buitrago no tenía derecho al pago de una prerrogativa como la solicitada.» 47.

Conclusión: Con fundamento en el anterior estudio, puede concretarse entonces, que la Sección Segunda del Consejo de Estado varió el criterio jurisprudencial, y actualmente no hay lugar a reconocer ni a sustituir la pensión gracia en los casos en que el docente solicitante o causante de la prestación no acredita el requisito de los 20 años de servicios contemplado en la Ley 114 de 1913, criterio que comparte esta Sala de Subsección y que por tanto será tenido en cuenta para resolver el asunto que convoca. 2.4.

Actuación administrativa 48. La señora María Riveros Quevedo radicó el 29 de abril de 2014 solicitud de reconocimiento y pago de una pensión gracia post mortem ante la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), la cual fue resuelta de manera negativa a través de la Resolución RDP 026680 de 1 de septiembre de 2014, en tanto no se acreditó una vinculación del orden territorial o nacionalizada antes del 31 de diciembre de 1980. 49.

Inconforme, presentó recursos de reposición y apelación, los cuales fueron resueltos desfavorablemente con las Resoluciones RDP 030423 de 6 de octubre y RDP 032586 de 28 de octubre de 2014, respectivamente. 2.5. Caso concreto 50. Teniendo en cuenta los antecedentes, pasa la Sala a resolver el problema jurídico planteado, en orden a verificar si la señora María Riveros Quevedo tiene derecho al reconocimiento y pago de una pensión gracia; debiendo establecerse si la situación de invalidez previo al cumplimiento de requisitos de edad y tiempo de servicio es un argumento suficiente para obviar el cumplimiento del requisito de 20 años de servicio.

Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 25000 23 42 000 2015 05221 01 (0057-2019) Demandante: María Riveros Quevedo www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 12 2.5.1. Del cumplimiento de los requisitos 51. La Sala estima necesario abordar en primer término, lo atinente a la exigencia de tiempo de servicios, siendo pertinente señalar que, conforme al alcance del recurso de apelación, la parte actora acepta no haber cumplido con los 20 años de servicio docente que se exige para obtener la prestación reclamada, considerando que, la situación de invalidez que le fue declarada le impidió continuar laborando, y por tanto si tiene derecho a la pensión gracia. 52.

Importante precisar que, tal como se indicó en el acápite de marco normativo y jurisprudencial, la Sala resolverá este asunto a la luz del criterio jurisprudencial vigente y contenido en las sentencias expedidas por importancia jurídica por la Sala Plena de la Sección Segunda el 29 de mayo de 2024 y el 9 de julio de 2024, y que dan cuenta que para obtener el derecho a la pensión gracia debe el solicitante demostrar, entre otros, la prestación de 20 años de servicio docente territorial o nacionalizado, sin excepción alguna. 53.

Vinculación y tiempo de servicios. El material probatorio recaudado en el curso procesal da cuenta de las siguientes novedades laborales de la señora María Riveros Quevedo: 54. Al expediente se allegó certificado de tiempo de servicio expedido el 12 de marzo de 2014 por la Secretaría Distrital de Educación de Bogotá18 en el cual se indicó que la señora Riveros Quevedo laboró en dicho ente territorial como docente territorial / distrital de la siguiente manera: Acto Inicio Terminación Res. 304 de 8/sep/1976 31/marzo/1976 30/mayo/1976 No indica 16/feb/1989 30/nov/1989 No indica 30/enero/19890 30/nov/1990 No indica 2/feb/1991 30/nov/1991 No indica 20/enero/1992 30/nov/1992 Res. 202 de 1/feb/1993 8/feb/1993 14/nov/2006 cuando fue retirada por invalidez 55.

Adicionalmente, se allegaron al expediente copias de los siguientes actos administrativos: 18 Certificado visible a folio 4 del expediente. Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 25000 23 42 000 2015 05221 01 (0057-2019) Demandante: María Riveros Quevedo www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 13 - Resolución 304 de 8 de septiembre de 197619, expedido por el alcalde mayor de Bogotá, por medio del cual, teniendo en cuenta la disponibilidad presupuestal avalada por el FER, se reconocieron unos pagos a favor de maestros en interinidad dentro del año escolar de 1976, en los cuales se encuentra la señora María Riveros Quevedo. - Resolución 0223 de 13 de febrero de 199320, por medio de la cual la alcaldía mayor de Bogotá, con el objeto de cumplir con los programas educativos del Distrito y en consideración a la negativa de los Ministerios de Hacienda y Crédito Público y de Educación Nacional para ampliar la planta del FER, ordenó vincular personal docente de manera temporal por el año lectivo de 1989, entre estos, a la señora Riveros Quevedo. - Resolución 202 de 1 de febrero de 199321, a través de la que el alcalde mayor de Bogotá realizó unos nombramientos en la planta de personal docente del distrito, figurando la demandante. 56.

Con fundamento en lo anterior, estima la Sala que se acreditó por parte de la señora Riveros Quevedo la actividad educativa antes del 31 de diciembre de 1980, como docente nacionalizada por 2 meses, es decir, entre el 31 de marzo y el 30 de mayo de 1976. Lo anterior por cuanto, si bien el nombramiento provino de la entidad territorial, se observa que hubo autorización de disponibilidad presupuestal del FER y, en todo caso, no existe ningún otro elemento que permita establecer que fue del orden nacional. 57.

De otra parte, respecto de los demás nombramientos, se observa que el distrito de Bogotá, certificó la naturaleza de los vínculos como nacionalizados y, aunado a ello, de los actos de nombramiento, se observa que el ente territorial actuó de manera autónoma y sin que se haga mención que hubiere ejercido por instrucción o delegación del Ministerio de Educación o del FER para realizar los nombramientos de los docentes allí señalados, por lo que puede entenderse que se trata de vinculaciones de naturaleza territorial, por 17 años, 1 mes y 3 días. 58.

En esa línea de consideraciones, esta Corporación tendrá en cuenta para efectos del reconocimiento de la pensión gracia en estudio, el tiempo servido como docente nacionalizado y territorial, por espacio de 17 años, 3 meses y 3 días. 59. Cabe destacar que, la parte demandante no cuestiona el tiempo de servicio, pues desde el escrito de demanda y del recurso de apelación reconoce que no acreditó los 20 años de servicio docente. 19 Documento visible a folios 7 a 11 del expediente. 20 Documento visible a folios 130 y 131 del expediente. 21 Documento visible a folios 12 a 16 del expediente.

Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 25000 23 42 000 2015 05221 01 (0057-2019) Demandante: María Riveros Quevedo www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 14 60. Así entonces, conforme al estudio efectuado hasta el momento, existe certeza para la Sala, en cuanto a que la señora María Riveros Quevedo, no logró demostrar la prestación del servicio docente territorial o nacionalizado durante 20 años, sino únicamente por un total de 17 años, 3 meses y 3 días lo cual resulta insuficiente de cara a la exigencia contenida en la Ley 114 de 1913. 61.

Ahora, no es de recibo el argumento del recurso, relativo a que el tribunal de primera instancia yerra al exigir un requisito imposible de alcanzar por causas ajenas a la voluntad del docente, refiriéndose así al retiro por invalidez de la educadora; pues, como se explicó en el acápite normativo y jurisprudencial, quien aspire a que le sea reconocida la pensión gracia debe acreditar la totalidad de las exigencias de ley, entre estas, el tiempo de servicios por 20 años. 62.

Y es que como se mencionó, la pensión gracia solo es una dádiva cuyo reconocimiento está dado al docente en virtud del servicio prestado; además, el legislador no dejó lugar a equívocos en cuanto a la exigibilidad de los requisitos de ley. 63. En ese orden, si bien con anterioridad esta Corporación reconoció la prestación en comento a docente que por causas ajenas no lograban alcanzar el tiempo de servicios, o que demostraban las 3/4 partes del mismo -15 años-, esto último en aplicación del artículo 7 del Decreto 224 de 1972, lo cierto es que a partir de las sentencia dictadas por la Sala Plena de la Sección Segunda por importancia jurídica el pasado 24 de mayo y 9 de julio de 2024, que tiene un carácter vinculante, no es posible tener en cuenta la mentada disposición, y menos aún ordenar el reconocimiento de la prestación a quien no cumple con el mentado requisito de tiempo de servicios. 64.

Las anteriores decisiones en modo alguno lesionan los derechos fundamentales de la parte actora, quien pretende el reconocimiento de la prestación alegando que la situación de invalidez no le permitió cumplir con todas las exigencias, dado que, la pensión gracia no tiene como finalidad garantizar el sostenimiento del docente peticionario ante situaciones de invalidez, sino que viene a ser un pago adicional.

Y tampoco podría considerarse que se lesionan derechos adquiridos, pues, se insiste, la educadora no cumplió con las exigencias para ello. 65. En atención a las razones hasta aquí expuestas, es claro que en el caso de la pensión gracia reclamada a causa de la labor docente de la señora María Riveros Quevedo, no es posible acceder a lo pretendido, toda vez que no se cumplió con el requisito de tiempo de servicio mínimo de 20 años como docente territorial o nacionalizada, por lo que, la Sala se releva de revisar la acreditación de los demás requisitos. 66.

De manera que se confirmará la sentencia dictada por el a quo, mediante la cual se negaron las pretensiones de la demanda. 67. Conclusión: Con fundamento en el análisis normativo y jurisprudencial Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 25000 23 42 000 2015 05221 01 (0057-2019) Demandante: María Riveros Quevedo www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 15 efectuado, y hecha la respectiva valoración probatorio, estima la Sala que la sentencia de primera instancia que negó las pretensiones de la demanda se ajusta a derecho, pues, quien pretenda el reconocimiento de la pensión gracia debe acreditar el cumplimiento de los requisitos dispuesto por el legislador para el efecto, entre estos el tiempo de servicio de 20 años como docente territorial o nacionalizado, lo cual no ocurrió en el sub judice. 2.6.

Condena en costas 68. En anteriores oportunidades esta Sala de Subsección realizaba una valoración objetiva para determinar si había, o no, lugar a condenar en costas, no obstante, actualmente, con la entrada en vigencia de la Ley 2080 de 2021, es procedente efectuar un estudio respecto de la carencia de fundamentación jurídica. 69.

En ese orden, comoquiera que en este caso se revocará la sentencia de primera instancia, debe darse aplicación al numeral 4.° del artículo 365 del CPG4, por tanto, no hay lugar a condena en costas de ambas instancias, toda vez que se sustentaron las razones esgrimidas por la parte actora en defensa jurídica de sus intereses, así como por la entidad demandada. 70.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, III. FALLA PRIMERO. CONFIRMAR la sentencia de 12 de julio de 2018, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que negó las súplicas de la demanda de conformidad con las consideraciones expuestas.

SEGUNDO. No condenar en costas en ninguna de las dos instancias.

TERCERO. Efectuar las anotaciones correspondientes en la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del Consejo de Estado – “SAMAI”, y ejecutoriada esta providencia devolver el expediente al Tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Esta providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. LUIS EDUARDO MESA NIEVES Consejero de Estado JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Consejero de Estado Consejero de Estado Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 25000 23 42 000 2015 05221 01 (0057-2019) Demandante: María Riveros Quevedo www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 16 La presente actuación se encuentra firmada en el expediente digital disponible en la Sede Electrónica de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado – SAMAI. https://samai.consejodeestado.gov.co/