CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A MAGISTRADO PONENTE: JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Bogotá, D.C., diecisiete (17) de julio de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho – Ley 1437 de 2011 Radicación: 52001 23 33 000 2015 00661 01 (2027-2020) Demandante: René Córdoba González Demandado: Procuraduría General de la Nación Tema: Prima especial, artículo 14 de la Ley 4.ª de 1992.

Decisión: Modifica los numerales tercero y quinto y revoca el octavo. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA ______________________________________________________________________ La Sala de la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, procede a decidir el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada, contra la providencia del 26 de julio de 2019, dictada por el Tribunal Administrativo de Nariño, mediante la cual se accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda.

I.

ANTECEDENTES. Demanda 1. El accionante instauró demanda contenciosa administrativa en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, en contra de la Procuraduría General de la Nación, con el objeto de que se declare la nulidad del acto administrativo Oficio SG N°005845 del 3 de diciembre de 2014, a través del cual se le negó el reconocimiento y pago del 30% adicional del salario básico correspondiente a la prima especial, conforme el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992. 2.

A título de restablecimiento del derecho solicitó que se condene a la entidad demandada a reconocer y pagar los valores adeudados de la prima especial de que trata el artículo 14 de la Ley 4a de 1992, es decir, el reconocimiento y pago del 30% adicional a su asignación básica, debidamente indexados, desde la fecha en que se hizo exigible la prima hasta la fecha en que se realice el pago; adicionalmente, que se reliquiden sus prestaciones sociales1 y los valores adeudados sean actualizados con base en la variación del índice de precios al consumidor. 1 El texto de la pretensión es el siguiente: «Que en su lugar, la Nación - Procuraduría General de la Nación reconozca y pague [ ] los valores a los que por dicho concepto tiene derecho, debidamente indexados, mes por mes de conformidad con las fórmulas jurisprudenciales reconocidas y que este reconocimiento se vea reflejado no únicamente en su salario básico sino en todas las prestaciones que se afectan por dicho reconocimiento.

Es decir que se condene a la Nación - Procuraduría General de la Nación a reconocer y pagar las diferencias de los valores cancelados por concepto de prestaciones sociales, tales como [ ] desde la fecha en que se hizo exigible la mencionada prima, hasta la fecha en que se realice el pago de lo adeudado, es decir de la suma adicional correspondiente al 30% de conformidad con el contenido del artículo 14 de la Ley 4a de 1992 [ ]» Radicación: 52001 23 33 000 2015 00661 01 (2027-2020) Demandante: René Córdoba González 2 Contestación de la demanda. 3.

La entidad demandada se opuso a las pretensiones2, argumentó que no tenía la facultad constitucional o legal para definir el régimen salarial de los funcionarios vinculados a su planta de personal; así mismo, señaló que reconoció y pagó al demandante los salarios y prestaciones conforme a la normativa vigente; además, la entidad demandada tiene su propio régimen salarial, razón por la cual no le es aplicable el establecido para la Rama Judicial, así como tampoco los efectos y consecuencias de las sentencias judiciales relacionadas con el tema; por consiguiente, solicitó que se denieguen las súplicas de la demanda.

Finalmente, propuso las excepciones de falta de legitimación en la causa por pasiva, prescripción extintiva del derecho, indebida representación de la parte demandante por carencia total de poder y la genérica. II. SENTENCIA APELADA. 4. El Tribunal Administrativo de Nariño, accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda3, decidió inaplicar por inconstitucionales e ilegales los artículos 8 de los Decretos 1043 de 2011, 841 de 2012, 1016 de 2013, 9 del Decreto 186 de 2014 y el Decreto 1257 de 2015; declaró no probadas las excepciones de falta de legitimidad en la causa por pasiva e indebida representación por carencia total de poder; declaró probada la excepción de prescripción extintiva del derecho4 y anuló los actos acusados. 5.

Por otro lado, condenó a la entidad demandada a reconocer y pagar al demandante lo siguiente:

QUINTO: Como consecuencia de lo anterior y a título de restablecimiento del derecho condénase a La NACIÓN - PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN a pagar al Dr. RENÉ CÓRDOBA GONZÁLEZ únicamente la diferencia que resulte de reliquidar sus prestaciones sociales devengadas como Procurador 144 Judicial II Penal de Pasto durante el tiempo comprendido entre el 11 de noviembre de 2011 hasta la fecha que estuvo vinculado a la Procuraduría General de la Nación en el citado cargo, teniendo en cuenta para efecto (sic) el 30% de su salario básico de cada año, correspondiente a la Prima Especial de Servicios prevista en el artículo 14 de la Ley 4a de 1992, como un “plus” que se ha debido añadir a su remuneración mensual y no como integrante de la misma.

El valor resultante de la reliquidación será reajustado de acuerdo con la fórmula explicada en la parte motiva. 6. La anterior decisión estuvo motivada en que la asignación básica mensual del demandante fue pagada «sin tener en cuenta el 100% de la asignación básica mensual sino descontando de esta remuneración el 30% de la denominada prima especial, desconociendo que este porcentaje constituye un incremento y no una disminución 2 Índice 22 Samai Consejo de Estado. 3 Índice 22 Samai Consejo de Estado. 4 Así se indicó en el numeral tercero de la parte resolutiva, aunque en el análisis realizado en el numeral 4.2. de las consideraciones se indicó que los derechos prescritos eran aquellos causados con anterioridad al 30 de septiembre de 2011, debido a que la petición en sede administrativa se radicó en igual fecha del año 2014.

Radicación: 52001 23 33 000 2015 00661 01 (2027-2020) Demandante: René Córdoba González 3 mensual». Adicionalmente se consideró que debía declararse la prescripción trienal, en el entendido de que la petición en sede administrativa se radicó el 11 de noviembre de 2014, de manera que se extinguieron los derechos causados con 3 años de antelación a esa fecha.

Finalmente, se impuso condena en costas. III. RECURSO DE APELACIÓN. 7. Inconforme con la decisión, la parte demandada interpuso recurso de apelación5, insistiendo en que la competencia para definir el régimen salarial está atribuida en el Gobierno Nacional y que la Procuraduría únicamente tiene a cargo la facultad de nominación y el deber de pagar las asignaciones a sus empleados; así mismo, señaló que, de acuerdo con el texto legal, la prima especial creada por el artículo 14 de la Ley 4a de 1992 no tiene carácter salarial y por ello debe liquidarse como parte de la asignación básica y no como valor adicional a ella y en ese contexto, se aplicó con rigor la normativa salarial y prestacional que rige en la entidad. 8.

De otra parte, expresó su desacuerdo con la condena en costas, por cuanto su actuación procesal fue seria, responsable, adecuada y leal durante todas las etapas, lo que lleva a considerar que esa decisión del tribunal fue el resultado de una apreciación meramente objetiva, solo porque la entidad demandada resultó vencida en el proceso.

IV. TRÁMITE EN SEGUNDA INSTANCIA. 9. Luego de resolver la manifestación de impedimento formulada por los magistrados que integraban la Sección Segunda Subsección A6 de esta Corporación y proceder al sorteo de conjueces, se expidió el auto del 19 de enero de 20227, por medio del cual se admitió el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada, el cual se notificó el 22 de febrero de 20228 10.

Mediante auto del 29 de julio de 20229, se aceptó la manifestación de impedimento formulada por los magistrados de la Sección Segunda Subsección B10 y por auto del 1o de noviembre de 2022 se corrió traslado a las partes para alegar de conclusión11. 11. Dentro de la oportunidad procesal, la parte demandada presentó alegatos de conclusión12, solicitando revocar el fallo de primera instancia, por cuanto no se configuró ninguna de las causales de nulidad previstas en la norma, especialmente porque el demandante no aportó pruebas idóneas, ni estructuró de manera eficiente ningún cargo que pueda desvirtuar la presunción de legalidad del acto demandado.

El proceso regresó 5 Índice 22 Samai Consejo de Estado. 6 Índice 3 Samai Consejo de Estado 7 Índice 14 Samai Consejo de Estado 8 Índice 17 Samai Consejo de Estado 9 índice 23 Samai Consejo de Estado 10 Índice 6 Samai Consejo de Estado 11 Índice 30 Samai Consejo de Estado 12 Índice 35 Samai Consejo de Estado Radicación: 52001 23 33 000 2015 00661 01 (2027-2020) Demandante: René Córdoba González 4 a la Subsección, pues debido a la nueva integración de la Sala se desplazó a los conjueces.

V. CONSIDERACIONES. Competencia. 12. De conformidad con lo previsto en el artículo 150 del CPACA, modificado por el artículo 615 del Código General del Proceso (CGP), el Consejo de Estado es competente para resolver los recursos de apelación interpuestos contra las sentencias dictadas en primera instancia por los Tribunales Administrativos.

Problema jurídico. 13. De acuerdo con los reparos concretos planteados, procederá la Sala a estudiar si de acuerdo con el texto legal, la prima especial del 30% debe liquidarse como parte de la asignación básica y/o incluir como adicional a ella y si era viable imponer condena en costas en primera instancia. Asunto previo. 14. Se advierte que el consejero Luis Eduardo Mesa Nieves el 15 de julio de 2025 se manifestó impedido para conocer el presente asunto13, toda vez que las pretensiones versan sobre la prima especial de servicios prevista en el artículo 14 de la Ley 4a de 1992; al respecto, precisó que actualmente tiene en curso un proceso ante el Tribunal Administrativo de Córdoba, cuya pretensión está encaminada al reconocimiento del emolumento en mención. Por lo anterior, consideró que se configuran las causales 1, 6 y 14 del artículo 141 del Código General del Proceso. 15.

Una vez confrontada la primera causal invocada, procede aceptar el impedimento formulado por el doctor Mesa Nieves, toda vez que en la actualidad tiene en curso un proceso judicial en el que se controvierte el reconocimiento y pago de la prima especial de servicios prevista en el artículo 14 de la Ley 4.ª de 1992, controversia similar a la que se discute en el marco del presente asunto, lo que denota el interés que le asiste respecto de la controversia y en ese sentido se configura la causal del numeral primero, razón por la cual, se hace innecesario pronunciarse en torno a las demás causales.

Caso concreto. 16. A efecto de resolver el primer problema jurídico, se debe señalar que desde la sentencia del 2 de abril de 200914 la Sección Segunda del Consejo de Estado ha 13 Índice 58 de Samai. 14 Se precisa que en dicha providencia se rectificó el criterio que tenía la Sala en cuanto a la interpretación de dicha prima. Radicación: 52001 23 33 000 2015 00661 01 (2027-2020) Demandante: René Córdoba González 5 considerado que la prima especial constituye una retribución de carácter adicional al salario, así se indicó: Posteriormente, con la expedición de la Carta Fundamental de 1991, el concepto mantiene identidad funcional con la manera como el régimen jurídico anterior se refirió a las primas para sobre su estructura representar básicamente un incremento a la remuneración; propiamente es posible reconocer que la Ley 4ª de 1992, retomó los elementos axiológicos de la noción, de manera que volvió a mencionar el concepto de prima como un fenómeno complementario de adición a la remuneración de los servidores públicos, tal como efectivamente quedó consagrado en los artículos 14 y 15 de dicha codificación; de forma que el entendimiento del concepto en vigencia del sistema de remuneración de los servidores públicos, luego de la Carta de 1991 y conforme a su ley marco, sigue situándose como un incremento, un ´plus´ para añadir el valor del ingreso laboral del servidor. [Destaca la Sala] 17.

De igual manera, en dicha providencia se consideró que «resulta un contrasentido lógico, extraño al derecho, aceptar que las primas por m[á]s exentas que estén de su carácter salarial representen una merma al valor de la remuneración mensual de los servidores públicos, [ ] al tomar un 30% de la remuneración del funcionario para restarle su valor a título de prima especial sin carácter salarial, materialmente condensa una situación de violación a los contenidos y valores establecidos en la Ley 4ª de 1992».

Bajo el anterior contexto, y aunque en la providencia citada se hubieran analizado normas relativas al régimen salarial y prestacional de empleados de la Rama Judicial15, se dejó claro el alcance que se debe dar a la prima especial prevista en el artículo 14 de la Ley 4a de 1992 y concretamente que esta constituye una adición al salario.

Igual alcance se dio en la sentencia del 29 de abril de 2014, radicado: 11001-03-25-000-2007-00087-00 (1686-07) al examinar la legalidad de algunos decretos salariales anuales que rigen a los empleados de la Procuraduría General de la Nación, entre otros: [ ] es claro que el Gobierno Nacional contravino los criterios fijados por el legislador con la expedición de los decretos demandados, pues como se pudo observar, el literal a) del artículo 2º de la mencionada Ley estableció que de ninguna manera se podían desmejorar los salarios y prestaciones sociales.

Sin embargo, los decretos demandados interpretaron erróneamente y aplicaron indebidamente la Ley 4ª de 1992 al haber mermado el salario de un grupo de servidores públicos, razón suficiente para determinar que son contrarios a la Constitución y la Ley, así como para declarar su nulidad. [Negrilla propia del texto transcrito] 18. Con base en el anterior criterio, la Sala concluye que no es acertado el entendimiento normativo que se da en el recurso, según el cual la mencionada prima no constituye un agregado al salario, razón por la cual no prospera dicho reparo. 19.

En ese contexto, se colige que lo pretendido por el recurrente no puede prosperar, por cuanto se logró comprobar que el demandante ejerció como procurador judicial II desde 1998 hasta 2015 y que es beneficiario de la prima especial de servicios, la cual debe ser reconocida como un incremento sobre el salario y no como una 15 Se estudiaba la legalidad de los Decretos Reglamentarios Nos. 057, 106, 043, 036, 076, 064, 044, 2740, 2720 y 673 de los años 1993 a 2002.

Radicación: 52001 23 33 000 2015 00661 01 (2027-2020) Demandante: René Córdoba González 6 disminución mensual de este. Ahora bien, la Sala advierte que aun a pesar de que el análisis de primera instancia estuvo acorde con los lineamientos jurisprudenciales sobre la materia16, al momento de dar la orden de restablecimiento del derecho se incurrió en una imprecisión que da lugar a modificarla, pues se dispuso reliquidar las prestaciones sociales sobre lo reconocido a título de prima especial de servicios, pese a que esta, por disposición legal17, solo debe ser tenida en cuenta para aportes al Sistema de Seguridad Social en Pensiones. 20.

Al respecto, es oportuno señalar que para efectos de las cotizaciones al Sistema de Seguridad Social en Pensiones se debe tener en cuenta tanto el ingreso base de liquidación en el 100% y no el 70% del salario base devengado mensualmente, como el 30% adicional correspondiente a la prima especial de servicios, durante el periodo en que hubiere laborado en un empleo en que hubiera tenido derecho a dicha prima, de manera que el pago de las diferencias que surjan por concepto de tales aportes deberá ser asumido tanto por el empleador como por el demandante en las proporciones de ley y ordenar su remisión ante el fondo administrador de pensiones al que hubiere estado afiliado el demandante, aportes que no están afectados por el fenómeno de prescripción. 21.

En todo caso, se precisa que si bien tal circunstancia no fue motivo de apelación, en aplicación de lo dispuesto en el artículo 328 del CGP, según el cual la competencia del superior está restringida a los reparos concretos del recurso «sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley», se considera necesario adicionar la sentencia para disponer lo pertinente, pues tales aportes constituyen un derecho imprescriptible e irrenunciable a favor del trabajador y por virtud de lo dispuesto en el artículo 17 de la Ley 100 de 1993 tales cotizaciones son obligatorias. 22.

Ahora bien, la parte demandada apeló la condena en costas que le fue impuesta en primera instancia, al considerar que «la conducta procesal que desplegó fue adecuada y leal durante todo el trasegar procesal y este aspecto no fue tenido en cuenta al momento de proceder con la condena; resultando tal imposición producto de una apreciación meramente objetiva por haber resultado vencida en el proceso». 23.

Sobre lo anterior, lo primero que debe advertirse es que la decisión recurrida fue anterior a la modificación que introdujo la Ley 2080 de 2021, por tanto, es necesario tener presente que, en aplicación de la Ley 1437 de 2011, al interior de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, se aplicaba un criterio objetivo valorativo para efectos de decidir sobre la imposición de costas. 24.

En ese contexto, se observa que el a quo, en el caso concreto, aplicó un criterio netamente objetivo, para lo cual acudió por remisión expresa del artículo 188 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, a lo determinado en el numeral primero del artículo 365 del Código General del Proceso CGP, según el cual 16 Conforme a la transcripción realizada en el párrafo 6 de esta providencia. 17 Ley 332 de 1996.

Radicación: 52001 23 33 000 2015 00661 01 (2027-2020) Demandante: René Córdoba González 7 «[se] condenará en costas a la parte vencida en el proceso»; sin embargo, no consideró lo establecido en el numeral octavo de dicha disposición, según el cual «8. Solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación» lo que quiere decir que no hubo una valoración que diera lugar a la imposición de tal condena, circunstancias que llevan a revocar tal decisión. Condena en costas en segunda instancia 25.

El artículo 188 del CPACA, adicionado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, establece que la sentencia debe disponer sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil (hoy Código General del Proceso)18; y que, en todo caso, la condena al respecto se impondrá «cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal». 26.

Al revisar el caso concreto, se considera que el recurso de apelación interpuesto no se aprecia como huérfano de fundamento legal, por lo que resulta improcedente la condena en costas en esta instancia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

RESUELVE

PRIMERO

PRIMERO. Declarar fundado el impedimento que manifestó el magistrado Luis Eduardo Mesa Nieves, consejero de Estado de la Sección Segunda de esta corporación. En consecuencia, se le separa del conocimiento del presente asunto.

SEGUNDO. MODIFICAR los numerales TERCERO y QUINTO de la sentencia del 26 de julio de 2019, dictada por el Tribunal Administrativo de Nariño y ADICIONAR el último de ellos, los cuales quedarán así:

TERCERO. Declarar parcialmente probada la excepción de PRESCRIPCIÓN EXTINTIVA DEL DERECHO, salvo en lo que tiene que ver con los aportes al Sistema de Seguridad Social en Pensiones, conforme a lo expuesto en la parte considerativa.

QUINTO: Como consecuencia de lo anterior y a título de restablecimiento del derecho condénase a La NACIÓN - PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN a pagar al Dr. RENÉ CÓRDOBA GONZÁLEZ la diferencia existente entre lo percibido y lo que debió percibir, por concepto de ingresos mensuales compuestos por el 100% del salario básico más el 30% de la prima especial de servicios y reliquidar y pagar las prestaciones sociales únicamente sobre la base del 100% del salario básico, es decir sin tener en cuenta el 30% de la prima especial, a partir del 11 de noviembre de 2011 y hasta la fecha que estuvo 18 Al respecto, el artículo 365 de la norma citada establece: «1.

Se condenará en costas a la parte vencida en el proceso, o a quien se le resuelva desfavorablemente el recurso de apelación, casación, queja, súplica, anulación o revisión que haya propuesto.» [Se destaca] Radicación: 52001 23 33 000 2015 00661 01 (2027-2020) Demandante: René Córdoba González 8 vinculado a la Procuraduría General de la Nación como Procurador 144 Judicial II Penal de Pasto, por prescripción trienal, conforme a lo expuesto en la parte motiva.

Los valores ordenados deberán ser indexados, conforme a la fórmula mencionada en las consideraciones. De igual manera la entidad demandada deberá reliquidar y pagar los aportes realizados al Sistema de Seguridad Social en Pensiones del demandante por los periodos en los que se desempeñó en el empleo citado, sin lugar a prescripción alguna.

Lo anterior, incluyendo en la liquidación el 30% de la prima especial entendido como un valor adicional al 100% de la remuneración; el pago de tales diferencias deberá ser asumido tanto por el empleador como por el demandante en las proporciones de ley y deberán ser dirigidas al Fondo Administrador de Pensiones al que estuviere afiliado.

TERCERO. REVOCAR el numeral OCTAVO de la parte resolutiva de la sentencia apelada, en la cual se impuso condena en costas, para en su lugar abstenerse de imponer una condena en ese sentido.

CUARTO. Confirmar en lo demás la providencia recurrida.

QUINTO. Sin condena en costas de segunda instancia.

SEXTO. En firme esta providencia, realizar las anotaciones correspondientes y devolver el expediente al Tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Esta providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Consejero de Estado Firmado electrónicamente JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Consejero de Estado Firmado electrónicamente Impedido LUIS EDUARDO MESA NIEVES Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los magistrados que integran la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.