Consejero ponente: NICOLÁS YEPES CORRALES Bogotá, D.C., diecisiete (17) de febrero de dos mil veintitrés (2023) Radicación: 11001-03-15-000-2023-00008-00 Accionante: Élida Gamboa Díaz Accionado: Tribunal Administrativo de Santander Asunto: Acción de tutela – Sentencia de primera instancia Tema: Acción de tutela en contra de providencia judicial.

Subtema 1: Requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela – subsidiariedad. Sentido del fallo de tutela: Se declara improcedente. La Sala decide la acción de tutela presentada, a través de apoderado, por Élida Gamboa Díaz en contra del Tribunal Administrativo de Santander.

ANTECEDENTES 1.1.- La solicitud de tutela El 11 de enero de 2023 la interesada interpuso acción de tutela en procura de la protección de sus derechos “[de] acceso a la administración de justicia y a la primacía de la Constitución”, que considera vulnerados con la providencia dictada el 21 de julio de 2022 por el Tribunal Administrativo de Santander, mediante la cual se modificó la proferida el 21 de julio de 2021 por el Juzgado 1º Administrativo de Bucaramanga dentro del medio de control No. 68001333300120190012400/02. 1.2.- Hechos 1.2.1.- La accionante prestó sus servicios a la Dirección de Tránsito y Transporte de Floridablanca desde el 14 de febrero del 2000 hasta el 28 de diciembre de 2015, mediante contratos de prestación de servicios, sin embargo, durante ese tiempo no recibió ninguna prestación social, a pesar de haber atendido sus funciones de manera personal, en cumplimiento de horarios y sujeta a subordinación. Además, indicó que elevó petición para reclamar el pago de esas prestaciones sin que, a la fecha de la radicación del proceso, hubiese obtenido respuesta por parte de la entidad. 1.2.2.- Por lo anterior, la accionante presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de la Dirección de Tránsito y Transporte de Floridablanca con el fin de que se le ordenara cubrir las diferencias entre lo efectivamente pagado a título de honorarios y los montos salariales a que tenía derecho, sufragar las prestaciones sociales adeudadas, pagar los emolumentos a la seguridad social pendientes, así como los intereses de mora.

El trámite le correspondió al Juzgado 1º Administrativo de Bucaramanga bajo el radicado No. 68001333300120190012400. 1.2.3.- El a quo ordinario, por sentencia del 21 de julio de 2021, accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda por considerar que, entre las partes, existió una relación de subordinación, lo que implica la existencia de una relación laboral.

No obstante, declaró probada la prescripción de las reclamaciones derivadas de los contratos suscritos antes del 20 de enero de 2014, por estimar que hubo interrupciones superiores a 15 días, aunque aclaró que esa prescripción no se extendía al derecho pensional. 1.2.4.- Inconforme, la demandante formuló recurso de apelación en el cual manifestó que la interrupción entre contratos, incluso por hasta 3 meses, no implica la solución de la continuidad, máxime cuando prestó sus servicios sin que existiera un contrato de por medio.

Adujo que operó la prescripción respecto de los contratos anteriores al 096 del 4 de abril de 2003, pero eso no cobija a los demás. También indicó que existía una incongruencia en dos numerales de la parte resolutiva, pues las fechas diferían. 1.2.5.- Por otra parte, la entidad atacó la decisión, bajo el argumento de que los contratos de prestación de servicios suscritos entre las partes no implicaron una relación laboral, pues la entidad carecía del personal suficiente para realizar sus funciones.

Explicó que la contratista desarrolló labores por su cuenta y riesgo y el horario solo tenía como fin darle orden a la labor que efectuaba. Afirmó que los contratos se liquidaron oportunamente, que en estos no existió subordinación y que la demandante siempre actuó de forma autónoma. 1.2.6.- Por sentencia del 21 de julio del 2022 el Tribunal Administrativo de Santander modificó la recurrida, en el sentido de considerar que habían prescrito las acreencias reclamadas desde el 23 de febrero de 2012 hasta el 28 de diciembre de 2015 y no desde el 20 de enero de 2014; también accedió a corregir la incongruencia advertida entre los numerales 2 y 4 de la parte resolutiva. 1.2.6.1.- Como sustento de su decisión, en primer lugar, sostuvo que sí estaba demostrada la relación laboral entre las partes, pues existió subordinación, sin que la necesidad o la falta de personal sean argumentos para desestimar esa figura. 1.2.6.2.- Ahora bien, sobre la prescripción acotó que la solución de continuidad solo opera a partir de los 30 días hábiles desde la terminación de un contrato y la celebración del siguiente, de conformidad con la sentencia de unificación SUJ-025-CE-S2-2021.

Así, trajo a colación que la última interrupción contractual que superó el plazo referido se presentó a la finalización del contrato 0026 del 16 de noviembre de 2011 y el suscrito el 23 de febrero de 2012; por ende, concluyó que la prescripción operó a partir de la finalización del contrato 0026 de 2011 hacia atrás. 1.2.6.3.- Finalmente, aclaró que no había lugar a devolver las cotizaciones por concepto de salud, pues estas son independientes a la prestación del servicio y no constituyen ningún crédito en favor del cotizante. 1.3.- Fundamentos de la acción de tutela La accionante considera que la providencia cuestionada vulneró sus derechos fundamentales al incurrir en: 1.3.1.- Un defecto sustantivo por la aplicación inconstitucional de un precedente de unificación ambiguo.

Como sustento de ello, la tutelante alega que la regla respecto de la interrupción por 30 días hábiles establecida en la sentencia SUJ-025-CE-S2-2021 fue interpretada de forma inconstitucional por el tribunal; en efecto, precisó que el Consejo de Estado señaló que ese plazo “podría” flexibilizarse, pero, en realidad, la única interpretación constitucional es que tiene que flexibilizarse, ya que, de lo contrario, quedaría al arbitrio del juez.

Además, acotó que no se tuvieron en cuenta los medios de prueba en los cuales se podía verificar que la demandante continuó prestando sus servicios incluso sin contrato. 1.3.2.- Un defecto sustantivo o por violación directa de la Constitución, por cuanto pasó por alto que, aunque sin contrato, continuó prestando sus servicios durante la interrupción temporal en la que se estimó hubo solución de continuidad, lo que implica que se le dio prevalencia a una regla formal sobre la realidad. 1.4.- Pretensiones de la acción Se elevaron las siguientes: “PRIMERA: Que se declare que el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SANTANDER violó los derechos fundamentales (…) SEGUNDA: Que, como consecuencia de lo anterior, se ordene al TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SANTANDER que profiera una decisión que sustituya parcialmente la orden primera de su decisión, en concreto la que declaró probada la excepción de prescripción, y en su defecto, la nueva orden se abstenga de declarar la solución de continuidad en el contrato realidad de la señora Élida Gamboa Díaz y la DIRECCIÓN DE TRÁNSITO Y TRANSPORTE DE FLORIDABLANCA en el periodo comprendido entre el 16 de noviembre de 2011 y el 23 de febrero de 2012 y como consecuencia, acceda a todas las reclamaciones anteriores al 23 de febrero de 2012”. 1.5.- Trámite de la acción de tutela y fundamento de la oposición 1.5.1.- Mediante auto del 14 de enero de 2023 el Despacho Ponente admitió la acción de tutela; dispuso la vinculación del Juzgado 1º Administrativo de Bucaramanga y de la Dirección de Tránsito y Transporte de Floridablanca.

También ordenó la notificación a la autoridad demandada y a las vinculadas. 1.5.2.- El Tribunal Administrativo de Santander precisó que los yerros denunciados no estaban debidamente justificados por lo que no superaban los requisitos generales de procedibilidad. Aseveró que la tutela es improcedente, pues la sentencia criticada se ajustó a los parámetros establecidos en la providencia de unificación que sirvió de base para la decisión y agregó que el hecho de que los testigos hubiesen manifestado que la accionante prestó los servicios en la entidad incluso sin un contrato, no era suficiente para demostrar probado que no ocurrió la interrupción contractual.

CONSIDERACIONES 1.- Competencia Esta Sala es competente para conocer de la acción de tutela interpuesta por Élida Gamboa Díaz en contra del Tribunal Administrativo de Santander de conformidad con lo establecido en los artículos 86 de la Constitución, 37 del Decreto 2591 de 1991 y 13 del Acuerdo 080 de 2019 de la Sala Plena del Consejo de Estado. 2.- Problema jurídico En primer lugar, se verificará si la solicitud de amparo constitucional cumple con los requisitos generales de procedibilidad.

En caso afirmativo, se determinará si se vulneraron los derechos invocados. 3.- La acción de tutela en contra de providencias judiciales La Corte Constitucional en sentencia C-590 del 2005 reconoció que la acción de tutela en contra de providencias judiciales está sujeta al cumplimiento de rigurosos requisitos de procedibilidad y de procedencia, con el fin de determinar si se vulneraron o no los derechos de orden superior. 4.- El requisito de subsidiariedad en el caso concreto 4.1.- Este requisito aparece claramente expresado en el inciso 3º del artículo 86 de la Carta Política, y según reza, la acción de tutela resulta plausible cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial.

Sin embargo, la Corte Constitucional ha señalado que la acción de tutela procede de forma excepcional i) cuando a pesar de existir otros mecanismos, estos no resultan idóneos o eficaces para la protección de los derechos fundamentales o ii) cuando se ejerce para evitar la causación de un perjuicio irremediable. De haber lugar al amparo, en el primero de los casos la orden de protección sería definitiva y, en el segundo, transitoria. 4.2.- En el presente caso la tutelante adujo que la autoridad judicial accionada aplicó de forma inconstitucional la regla jurisprudencial relativa a la interrupción del vínculo contractual fijada en la sentencia de unificación SUJ-025-CE-S2-2021; además, que omitió las circunstancias particulares de su caso, a partir de las que se verificaba la prestación de sus servicios, incluso, en el periodo en que se consideró que había acaecido la solución de continuidad. 4.3.- Así las cosas, en atención a las denuncias aludidas, la Sala encuentra que la decisión objeto de la presente acción pudo haber sido censurada a través del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia regulado por los artículos 256 y siguientes de la Ley 1437 de 2011, como se pasa a explicar. 4.4.- El recurso extraordinario en comento fue creado por la Ley 1437 de 2011 con el objetivo de respetar el valor normativo y obligatorio de las sentencias de unificación de jurisprudencia proferidas por el Consejo de Estado.

Este medio impugnativo procede en contra de las sentencias dictadas por tribunales administrativos en única o en segunda instancia (art. 257 del CPACA) y requiere el cumplimiento de una cuantía mínima, con excepción de los procesos de nulidad y restablecimiento del derecho de contenido laboral (art. 71 de la Ley 2080 de 2021 que modificó el 257 del CPACA). 4.5.- Al respecto, se advierte que el reproche relativo a la supuesta interpretación inconstitucional e indebida aplicación de la regla de unificación plasmada en la providencia referida, según la cual “[l]a segunda regla establece un periodo de treinta (30) días hábiles, entre la finalización de un contrato y la ejecución del siguiente, como término de la no solución de continuidad, el cual, en los casos que se exceda, podrá flexibilizarse en atención a las especiales circunstancias que el juez encuentre probadas dentro del expediente”; era susceptible de plantearse a través del aludido instrumento extraordinario. 4.6.- En cuanto a la segunda denuncia, atinente a la omisión de las circunstancias y condiciones particulares del caso, se observa que, aunque su justificación, en principio, no se sujetó al desconocimiento o indebida aplicación del precedente de consolidación, también era susceptible de ventilarse a través del recurso de unificación jurisprudencial, toda vez que, la Sección Segunda de esta Corporación, al explicar la segunda regla, acotó: “En ese sentido, la Sala considera adecuado establecer un periodo de treinta (30) días hábiles como indicador temporal de la no solución de continuidad entre contratos sucesivos de prestación de servicios, sin que este, se itera, constituya una «camisa de fuerza» para el juez contencioso que, en cada caso y de acuerdo con los elementos de juicio que obren dentro del plenario, habrá de determinar si se presentó o no la rotura del vínculo que se reputa laboral”. 4.7.- Por contera, se torna evidente que la accionante pudo acudir al recurso extraordinario de unificación para criticar, no solo la supuesta indebida interpretación de la segunda regla contenida en la sentencia SUJ-025-CE-S2-2021, sino también para cuestionar que el Tribunal Administrativo de Santander tomó los 30 días hábiles como si se tratara de un plazo irrevisable e inflexible y pasó por alto el estudio de las circunstancias particulares del caso, puntualmente, el hecho de que prestó sus servicios para la época en que se estimó interrumpida la relación laboral; análisis que resultaba trascendental de conformidad con el precedente unificador. 4.8.- En virtud de lo expuesto, la solicitud de amparo resulta improcedente, por cuanto no puede ser utilizada para suplantar la competencia de los jueces naturales, o para obviar los trámites extraordinarios que la legislación ha dispuesto para resolver casos como el presente. 4.9.- Adicionalmente, la acción de tutela tampoco es procedente como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable, como quiera que con la decisión del 21 de julio de 2022 adoptada por el Tribunal Administrativo de Santander, no se observa, prima facie, la inminencia o configuración de un daño de tal magnitud que amerite la adopción de medidas urgentes o que se hubiese desvirtuado la idoneidad de los recursos extraordinarios. 5.- Con fundamento en las consideraciones expuestas, la Sala declarará improcedente el amparo constitucional objeto de estudio.

En mérito de lo expuesto, la Subsección C de la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

RESUELVE

PRIMERO: DECLARAR improcedente el amparo constitucional solicitado, de conformidad con las razones ut supra.

SEGUNDO: NOTIFICAR la presente decisión a los interesados por el medio más expedito.

TERCERO: REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión al día siguiente de su ejecutoria, conforme con lo dispuesto en el artículo 31 del Decreto 2591 de 1991, siempre que no sea objeto de impugnación. CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE NICOLÁS YEPES CORRALES Presidente de la Sala JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS Consejero de Estado GUILLERMO SÁNCHEZ LUQUE Consejero de Estado Aclaración de voto Cfr. Rad. 11001-03-15-000-2019-00022-00