CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A Consejero ponente: FERNANDO ALEXEI PARDO FLÓREZ Bogotá, D. C., siete (7) de noviembre de dos mil veinticinco (2025) Radicado: 05001-23-33-000-2024-01656-01 (72.903) Convocante: Metroplús S.A. Convocado: Empresas Públicas de Medellín Referencia: Conciliación extrajudicial Temas: AUTO QUE APRUEBA CONCILIACIÓN EXTRAJUDICIAL – Presupuestos para la aprobación del acuerdo conciliatorio / COMITÉ DE CONCILIACIÓN – Establece los parámetros de la fórmula conciliatoria. 1.

La Sala decide los recursos de apelación interpuestos por el Ministerio Público, Metroplús S.A. y las Empresas Públicas de Medellín E.S.P. contra el auto del 28 de febrero de 2025, a través del cual el Tribunal Administrativo de Antioquia improbó el acuerdo de conciliación extrajudicial suscrito en el asunto de la referencia.

ANTECEDENTES Solicitud de conciliación extrajudicial 2. El 7 de noviembre de 20241, Metroplús SA2 (en lo sucesivo, Metroplús) convocó a las Empresas Públicas de Medellín E.S.P. (en adelante, EPM), con el fin de llegar a los siguientes acuerdos (se transcribe, incluso con posibles errores): “PRIMERA: Declárese que las EMPRESAS PÚBLICAS DE MEDELLÍN E.S.P. – ANTIOQUIA, identificada con NIT. 890.904.996-1 y representada legalmente por el Ingeniero JOHN ALBERTO MAYA SALAZAR identificado con cédula de ciudadanía número 70.191.101, o quien haga sus veces, proceda a realizar el reconocimiento y pago de las sumas restantes por concepto de la construcción, traslado, reposición, modernización y/o ampliación de las redes de los servicios públicos de acueducto y alcantarillado, en los proyectos del Sistema Metroplús, por valor de TRES MIL SETECIENTOS SESENTA Y DOS MILLONES NOVENTA Y OCHO MIL CIENTO TREINTA Y SEIS PESOS ($3.762.098.136) y que se deberá pagar en un único pago.

CONSECUENCIAL DE LA PRIMERA: Consecuencialmente, condénese al EMPRESAS PÚ BLICAS DE MEDELLÍ N E.S.P. con NIT. 890.904.996- 1, a pagar, en favor de la empresa METROPLÚ S S.A., identificada con NIT. No. 900.019.519-9, por el monto de TRES MIL SETECIENTOS 1 Memorial dirigido en tal fecha al correo electrónico de la Procuraduría Judicial Delegada para la Conciliación Administrativa, a las 15:14:03 p.m, con radicado E-2024-698042 (índice 4 el aplicativo Samai en primera instancia, documento 001- expediente digital-). 2 Sociedad por acciones de orden municipal y de la especie de las anónimas, con capital 100% público, cuyo objeto principal es “planear, ejecutar, poner en marcha y controlar la adecuación de la infraestructura y la operación del Sistema Integrado de Transporte Masivo de Pasajeros -SITM- de mediana capacidad en el Valle de Aburrá y su respectiva área de influencia requerida para el servicio público de transporte masivo terrestre automotor soportado en infraestructura carretera y vehículos tipo bus…”.

(índice 04 del aplicativo Samai, en primera instancia. Dicha información se extrae del f. 3, documento 02 del expediente digital). Radicación: 05001-23-33-000-2024-01656-01 (72.903) Convocante: Metroplús SA Convocado: Empresas Públicas de Medellín ESP Referencia: Conciliación extrajudicial 2 SESENTA Y DOS MILLONES NOVENTA Y OCHO MIL CIENTO TREINTA Y SEIS PESOS ($3.762.098.136).

SEGUNDA: Condénese al de pago en favor de la empresa METROPLÚS S.A., identificada con NIT. No. 900.019.519-9 y en contra del EMPRESAS PÚBLICAS DE MEDELLÍN E.S.P. con NIT. 890.904.996-1, por las sumas de dinero que en lo sucesivo se causen a favor de la empresa METROPLÚS S.A., identificada con NIT. No. 900.019.519-9 y en contra del EMPRESAS PÚBLICAS DE MEDELLÍN E.S.P., en virtud de la construcción, traslado, reposición, modernización y/o ampliación de las redes de los servicios públicos de acueducto y alcantarillado, en los proyectos del Sistema Metroplús, por valor de TRES MIL SETECIENTOS SESENTA Y DOS MILLONES NOVENTA Y OCHO MIL CIENTO TREINTA Y SEIS PESOS ($3.762.098.136) y que se deberá pagar en un único pago.

TERCERA: Como consecuencia de lo anterior se establezca una fecha cierta para el pago, proceder con las respectivas apropiaciones presupuestales para tales efectos, conforme a la fórmula de arreglo propuesta en esta solicitud o el arreglo al que lleguen las partes durante la conciliación; para que estas pretensiones no sean ilusorias.

CUARTA: Disponga que la liquidación de las anteriores condenas deberá efectuarse mediante sumas lí quidas de moneda de curso legal en Colombia, y reajustadas tomando como base el índice de precios al consumidor, o al por mayor, conforme lo dispuesto en la Ley 1437 de 2011 y el C.G.P., para evitar la pérdida del poder adquisitivo de la moneda.

QUINTA: Se proceda con la liquidación del CONTRATO INTERADMINISTRATIVO No. CT-2021-001345 para EMPRESAS PUBLICAS DE MEDELLIN E. S.P. y CONTRATO INTERADMINISTRATIVO No. 70 para METROPLÚS S.A. de conformidad con el inciso segundo de la CLAUSULA SEXTA, que indica: “Igualmente, LAS PARTES una vez finalizado el contrato interadministrativo por cumplimiento del plazo o cualquier causa, procederán a realizar la liquidación bilateral del mismo de común acuerdo( )” SEXTA: Se condene a la demandada al pago de las costas y agencias en derecho que implique el presente proceso.

SÉPTIMA: Para el cumplimiento de la sentencia, ordene dar aplicación a lo dispuesto en los arts. 192 y ss. de la Ley 1437 de 2011 (…)3”. 3. Como fundamento de su solicitud, en síntesis, se narró: 4. La convocante es la entidad municipal encargada de adelantar la construcción de la infraestructura para el Sistema de Transporte Masivo de Pasajeros en los municipios de Envigado e Itagüí, asi como en el Distrito de Medellín. 5.

En la ejecución de esa labor, Metroplús identificó redes de los servicios públicos domiciliarios de acueducto y alcantarillado operadas por EPM, las cuales deben ser intervenidas para el desarrollo adecuado de las obras del sistema de transporte masivo, o para la debida prestación de los servicios públicos domiciliarios. La última de las mencionadas reconoció que en el área de influencia en donde se desarrollan las actividades de Metroplús, se hallan redes locales o secundarias de acueducto y alcantarillado en mal estado que deben ser objeto de traslado, modificación, reposición o lo que se estime pertinente. 3 Folio 36 del cuaderno digital 1.

Radicación: 05001-23-33-000-2024-01656-01 (72.903) Convocante: Metroplús SA Convocado: Empresas Públicas de Medellín ESP Referencia: Conciliación extrajudicial 3 6. El 8 de noviembre de 2022, Metroplús y EPM suscribieron el contrato interadministrativo CT-2021-001345, cuyo objeto fue acordar las condiciones, formas de pago y reconocimientos a que hubiera lugar respecto de las intervenciones de la primera de las mencionadas en las redes de acueducto y alcantarillado operadas por la segunda, en el marco de la construcción de infraestructura del sistema de transporte.

El plazo fue de dieciséis (16) meses contados a partir de la suscripción del acta de inicio o hasta el 31 de diciembre de 2023, lo primero que ocurriera. 7. Mediante acta CT-2021-001345-A1 del 22 de junio de 2023, se detallaron las actividades4 y los tramos específicos intervenidos por la sociedad convocante en los municipios de Envigado, Medellín e Itagüí.

Dichas actuaciones fueron conciliadas y aprobadas por ambas partes en la suma de $6.171´186.323. 8. Previo envío del “acta de cobro n° 1”5, el 7 de marzo de 2024, EPM realizó un desembolso parcial por valor de $2.409´088.187 y argumentó que no tenía la disponibilidad de los recursos para el pago de toda la deuda. Al respecto, indicó que el certificado de disponibilidad presupuestal para el 2023 ascendía a $2.500´000.000, razón por la cual no le era posible cancelar el total de las sumas señaladas en el párrafo anterior.

Por lo expuesto, a juicio de la convocante, quedó pendiente por pagarse la diferencia de $3.762´098.136. 9. En estas circunstancias, el 24 y 28 de mayo de 2024, Metroplús solicitó a EPM el reconocimiento y pago de la referida suma de dinero. 10. A través de oficio CA 1020-202401301748334 del 5 de julio de 2024, la Vicepresidencia de Agua y Saneamiento de EPM dio respuesta negativa a lo solicitado por Metroplús, argumentando que no contaba con la disponibilidad presupuestal para asumir el reconocimiento y pago de las mencionadas intervenciones, las cuales se dieron en el marco del contrato interadministrativo celebrado entre las partes. 11.

Mediante acta 016 del 15 de agosto de 2024, el Comité de Conciliación de Metroplús determinó que debían iniciarse todas las acciones pertinentes con el fin de obtener el pago de la suma de dinero debida por EPM, a saber: $3.762’098.136. Acuerdo conciliatorio 12. En audiencia de conciliación extrajudicial6, agotada ante la Procuraduría 114 Judicial II para la Conciliación Administrativa de Medellín, en sesión del 12 de 4 En las que se incluyeron: construcción, traslado, reposición, modernización y/o ampliación de las redes de los servicios públicos de acueducto y alcantarillado. 5 Con fecha del 15 de diciembre de 2023.

En el hecho decimoctavo de la solicitud de conciliación, se indicó expresamente lo siguiente: “Como consecuencia de lo anterior, el 15 de diciembre de 2023, se remitió el Acta de Cobro No. 1 por un valor de DOS MIL CUATROCIENTOS NUEVE MILLONES OCHENTA Y OCHO MIL CIENTO OCHENTA Y SIETE PESOS ($2.409’088.187). Dicho monto fue pagado por EPM el 7 de marzo de 2024, según consta en el soporte de ingresos que se adjunta a la presente solicitud. 6 Documento denominado acta audiencia, visible en el expediente digital que reposa en el índice 04, del aplicativo Samai en primera instancia. Previamente, el 14 de noviembre de 2024, la Procuraduría inadmitió la solicitud de conciliación extrajudicial de la referencia. Luego de que fuera subsanada, Radicación: 05001-23-33-000-2024-01656-01 (72.903) Convocante: Metroplús SA Convocado: Empresas Públicas de Medellín ESP Referencia: Conciliación extrajudicial 4 diciembre de 20247, las partes llegaron a un acuerdo basados en la fórmula de arreglo enviada por el Comité de Conciliación de EPM8, cuyo contenido es el siguiente (se transcribe literal, incluso con posibles errores): “Que el comité de conciliación de EMPRESAS PÚBLICAS DE MEDELLÍN, en sesión ordinaria celebrada el 06 al 11 de diciembre de 2024, realizó el análisis del informe sobre conciliación judicial presentada por METROPLÚS S.A. contra EPM -Radicado E-2024-698042-Unidad Desarrollo de Intervenciones de Inversión- en la que se resolvió aprobar “presentar fórmula de arreglo a favor de Metroplús S.A., consistente en el pago al contratista de las sumas adeudas por en el marco del Acta de ejecución CT-2021-001345 A1, por el valor de $3.762.098.136.

El pago se efectuará en los términos establecidos en la Regla de Negocio 2017- RN-38 esto es, dentro de los 30 días calendario contados a partir de la fecha de radicación de la factura o documento equivalente (…)”. 13. El Ministerio Público consideró en el acta que el acuerdo cumple con la totalidad de los requisitos exigidos en la Ley 2220 de 2022, en la medida que: (i) el eventual medio de control de controversias contractuales (que se puede llegar a presentar) no ha caducado (artículo 92);

(ii) el acuerdo versa sobre conflictos de carácter particular y derechos disponibles por las partes (artículo 89), por cuanto se pretende el reconocimiento de un saldo que EPM le adeuda a Metroplús, por la ejecución de un contrato estatal; (iii) las partes se encuentran debidamente representadas y sus representantes tienen la capacidad para conciliar; y (iv) obran en el expediente las pruebas que acreditan la obligación9 y la falta de pago. 14.

Además, estimó que el acuerdo no es violatorio de la ley, y no resulta lesivo para el patrimonio público “por cuanto se trata de la cancelación de obligaciones pendientes por parte de EPM, a Metroplús las cuales devienen de la ejecución del contrato interadministrativo suscrito entre las partes, en el cual se suscribió el acta de ejecución número CT 2021-001345-A1, de la cual se canceló solo una parte quedando pendiente de pago la suma que acá se concilia.

De otra parte, las sumas de dinero objeto de conciliación a pesar del tiempo que han estado insolutas, no están generando el reconocimiento de intereses de ningún tipo entre las partes”. por auto del 21 de noviembre de ese mismo año, la admitió y ordenó el trámite correspondiente (índice 4 del aplicativo Samai en primera instancia: documentos 06 y 28 - expediente digital). 7 Visible en el documento denominado acta audiencia. Índice 04 del aplicativo Samai, en primera instancia: documento 39-expediente digital- 8 Contenido en el documento 33 del expediente digital, denominado certificado sesión virtual diciembre 06 al 11 de 2024-Marcela Saldarriaga (índice 04 del aplicativo Samai, en primera instancia).

Previamente, al descorrer el traslado de la propuesta de arreglo, el apoderado de Metroplús manifestó lo siguiente “…manifiesto que aceptamos la propuesta de conciliación la cual se ajusta a las pretensiones de la solicitud y la posición del comité de conciliación de la entidad convocante. En cuanto a la liquidación del contrato, una vez realizado el pago que aprobó el comité de conciliación de EPM, nos reuniremos las partes para la liquidación del contrato, conforme el procedimiento establecido en la cláusula sexta del contrato” (pág. 3 del acta de conciliación). 9 A saber: i) copia del contrato interadministrativo CT 2021-001345; ii) copia del acta de inicio; iii) acta de ejecución CT-2021-001345-A1; iv) oficio del 24 de mayo de 2024 mediante el cual se solicitó a EPM el reconocimiento y pago del saldo adeudado; v) link de acceso a “liquidación redes obras”; vi) acta de comité de conciliación de fecha 15 de agosto de 2024; vii) carpeta de pruebas allegadas por EPM; viii) acta del comité de conciliación de la entidad convocante del 15 de agosto de 2024 en la cual se discute la fórmula conciliatoria; y ix) certificado de la secretaria técnica del comité de conciliación de EPM en la cual se da constancia de la aprobación de la fórmula de conciliación propuesta.

Radicación: 05001-23-33-000-2024-01656-01 (72.903) Convocante: Metroplús SA Convocado: Empresas Públicas de Medellín ESP Referencia: Conciliación extrajudicial 5 15. Con base en lo anterior, ordenó la remisión del expediente al Tribunal Administrativo de Antioquia con el fin de que ejerciera el respectivo control de legalidad.

Decisión objeto de apelación 16. Mediante auto del 28 de febrero de 202510, la Sala Cuarta del Tribunal Administrativo de Antioquia improbó el acuerdo de conciliación extrajudicial. Como fundamento, inicialmente indicó que el asunto: (i) versa sobre derechos económicos disponibles por las partes; (ii) los involucrados están debidamente representados y sus apoderados pueden conciliar;

(iii) no operó la caducidad; y (iv) lo pactado está debidamente probado. 17. Posteriormente, precisó que el acuerdo no es claro, expreso ni exigible, ya que el ofrecimiento que hizo EPM solo contiene el valor pendiente de pago, pero no realiza un ofrecimiento respecto de las demás pretensiones elevadas por Metroplús. En ese sentido, indicó que esta última entidad, además de pedir el reconocimiento y pago de la suma de $3.762’098.136 (que EPM se comprometió a pagar), solicitó que se le garantizara: (i) el pago de futuras sumas relacionadas con los mismos conceptos que surjan a su favor;

(ii) el cumplimiento del acuerdo, incluyendo fechas de pagos, ajustes monetarios y la liquidación del contrato; (iii) el reembolso de las costas procesales, así como que la sentencia sea ejecutada de acuerdo con el artículo 192 y siguientes de la Ley 1437 de 2011. 18. En su criterio, el acuerdo conciliatorio guardó silencio frente a los ítems (i) y (iii) reseñados en el párrafo anterior, y frente al (ii) se limitó a decir que el pago se efectuaría en “…los términos establecidos en la Regla de Negocio 2017-RN-38, esto es, dentro de los 30 días calendario contados a partir de la fecha de radicación de la factura o documento equivalente”.

Frente a este último punto, indicó que no se especificó si el pago se efectuaría “una vez aprobado el acuerdo conciliatorio, que es el punto de partida jurídico que deben esperar las partes y no puede ser obviado a través de un acuerdo pues se tornaría ilegal”, por lo que dejar la entrega de la factura, como punto de acuerdo para realizar el pago, desconoce que el cumplimiento del acuerdo está sujeto a la aprobación jurisdiccional. 19.

Además, consideró que el acuerdo conciliatorio ha debido referirse al pago de los intereses de mora que se pudieron causar ante el retardo en el pago por parte de EPM. En su criterio, del referido documento no se puede establecer si aquellos se renunciaron, conciliaron o, en su defecto, se cancelaron. 20. Conforme a lo expuesto, concluyó que el acuerdo conciliatorio fue parcial, y aunque ese evento no está prohibido en la ley, lo cierto es que la falta de claridad de lo convenido puede dar lugar a futuras controversias y potenciales detrimentos patrimoniales, contraviniendo de esta manera la finalidad misma del mecanismo de conciliación. 10 Previamente, por medio de providencia del 6 de febrero de 2025, el Tribunal dispuso informarle a la Contraloría General de la República que a esa corporación le correspondió decidir sobre la aprobación del acuerdo conciliatorio al que llegaron las partes.

Índice 5 del Samai en primera instancia. Radicación: 05001-23-33-000-2024-01656-01 (72.903) Convocante: Metroplús SA Convocado: Empresas Públicas de Medellín ESP Referencia: Conciliación extrajudicial 6 Recurso de apelación 21. Inconformes con la decisión adoptada, EPM, Metroplús y el Agente del Ministerio Público formularon11, de manera separada, recursos de apelación que sustentaron, así: EPM 22.

La decisión no atiende a la naturaleza del mecanismo alternativo de resolución de conflictos, en tanto que el acuerdo alcanzado por las partes se hizo con el propósito de poner fin a la controversia, por ese motivo, el Tribunal a quo contradice el principio de descongestión judicial, pues obliga a las partes a tener que acudir a la jurisdicción para que se reconozcan las sumas debidas (que pueden ser autorizadas por el expedito mecanismo de la conciliación).

Así mismo, desconoce la decisión de los comités de conciliación que aprobaron los términos del acuerdo por considerarlo beneficioso para ambas entidades y el interés público. 23. Considera que el arreglo al que llegaron las partes es: (i) claro, porque establece que la suma a cancelar es la de $3.762´098.136, que corresponde al saldo pendiente por las intervenciones realizadas en las redes de acueducto y alcantarillado, de ahí que no exista ambigüedad sobre el monto adeudado ni sobre su origen;

(ii) expreso, porque el compromiso de pago consta en la certificación expedida por el Comité de Conciliación de EPM, documento que fue aportado en la audiencia de conciliación y aceptado expresamente por quie n concurrió en representación de la parte convocante; y (iii) exigible porque la obligación quedó supeditada a que la aprobación judicial estuviera en firme, y porque el pago se haría siguiendo los parámetros de la regla de negocio 2017-RN, que es conocida por ambas partes. 24.

Advirtió que no existe la obligación de convenir sobre la totalidad de las pretensiones que fueron planteadas por el convocante, pues la conciliación, como mecanismo autocompositivo de solución de conflictos, implica concesiones recíprocas; de ahí, que las partes pueden acordar sobre menos o respecto de algo diferente a lo inicialmente planteado.

En ese sentido, indicó que, en medio de la audiencia ante el agente del Ministerio Público, el apoderado de Metroplús aceptó que la cifra ofrecida por EPM abarcaba la totalidad de las pretensiones de la entidad que representaba, por lo tanto, no existe duda que lo acordado pone fin a cualquier controversia entre las partes. 25. Por otro lado, estimó que la aprobación judicial no es un requisito de “validez” del acuerdo, pues las partes previamente conocen que el acuerdo extrajudicialmente debe ir a control judicial por parte de jueces contencioso-administrativos.

De esta manera, no existe duda que cualquier acto posterior a la conciliación (como la radicación de la factura), debe someterse a la aprobación judicial, sin que sea necesario mencionarlo de manera expresa en el acta o en el acuerdo. 11 Índices 13, 14 y 15, respectivamente, del aplicativo Samai, en primera instancia. Radicación: 05001-23-33-000-2024-01656-01 (72.903) Convocante: Metroplús SA Convocado: Empresas Públicas de Medellín ESP Referencia: Conciliación extrajudicial 7 26.

En esos términos, consideró que el acuerdo goza de suficiente respaldo probatorio, y por ello, debe impartirse su aprobación. Metroplús 27. Sostuvo que las pretensiones fueron redactadas como se formularían en una eventual demanda de controversias contractuales, por lo que las tres primeras versan sobre una misma suma cierta: $3.762’098.136, que corresponde al saldo pendiente por las intervenciones realizadas en las redes de acueducto y alcantarillado como quedó consignado en el acta de ejecución No. CT-2021- 001345-A1, respecto de la cual no existió inconformidad de las partes ni del Agente del Ministerio Público. 28.

Los intereses causados no fueron objeto de la solicitud de conciliación ni la discusión que se dio en ella. Por tanto, no era necesario que el acta aprobatoria se refiriera a ese aspecto, y aunque en las pretensiones se hace referencia al reembolso de costos, los gastos procesales y agencias en derecho, entre otras que se prevén en caso de un litigio, justamente es lo que se intenta evitar al acudir al mecanismo alternativo de resolución de conflictos. 29.

Si bien el acta de acuerdo no indicó que requiere aprobación judicial, esa circunstancia no invalida el arreglo, pues dicho trámite se encuentra establecido en la ley y, por tanto, las partes no pueden obviarlo. En ese sentido, señaló que para hacer cualquier tipo de cobro con ocasión a la conciliación se requiere de la aprobación judicial de este por parte de los jueces administrativos.

Así, manifestó que la factura que debe radicar ante EPM para obtener el pago de los $3.762’ 098.136 no ha sido presentada, pues la entidad que representa se encuentra a la espera de la correspondiente aprobación judicial de la jurisdicción de lo contencioso administrativo. 30. Finalmente, consideró que el acuerdo es claro, expreso y exigible, reiterando las razones dadas sobre este punto por EPM, como se observa en el párrafo 23 de esa providencia. Ministerio Público 31.

Estimó que tanto la solicitud de conciliación como la fórmula de acuerdo reúnen todos los requisitos legales y jurisprudenciales para la aprobación judicial. Considera que al realizar el estudio de la legalidad se pudo establecer la competencia del Ministerio Público para tramitar el asunto, la capacidad de las partes intervinientes en la conciliación, que no había operado la caducidad, que los derechos objeto de acuerdo eran de carácter económico y disponibles por las partes y que el arreglo al que se llegó tenía el suficiente respaldo probatorio, incluso encontraron demostrado el incumplimiento contractual por parte de EPM. 32.

A su juicio, el Tribunal a quo pretende establecer nuevos requisitos de carácter formal para la aprobación de un acuerdo conciliatorio, en tanto lo equipara con una Radicación: 05001-23-33-000-2024-01656-01 (72.903) Convocante: Metroplús SA Convocado: Empresas Públicas de Medellín ESP Referencia: Conciliación extrajudicial 8 sentencia judicial, al considerar que el primero debe referirse a la totalidad de las pretensiones que se plantean en la solicitud de conciliación. 33.

En síntesis, estimó que el acuerdo cuenta con las pruebas necesarias, no es violatorio de la ley y tampoco resulta lesivo para el patrimonio de la Administración12. CONSIDERACIONES Jurisdicción y competencia 34. Esta Corporación tiene jurisdicción para conocer del asunto, de conformidad con lo dispuesto en el numeral 2° del artículo 104 del CPACA (en vigencia del cual fue radicado el asunto13), toda vez que se trata de una conciliación prejudicial que tiene como fuente una controversia de naturaleza contractual entre dos entidades públicas. 35.

Además, esta Corporación es competente en segunda instancia, en atención a lo señalado en el artículo 150 del CPACA14, según el cual le corresponde decidir los recursos de apelación contra los autos dictados en primera instancia por los Tribunales Administrativos. En consonancia, con el numeral 3° del artículo 243 ibidem15, el cual prevé que el auto que apruebe o impruebe conciliaciones extrajudiciales o judiciales es apelable y, según el literal g) del numeral 2° del artículo 125 de dicha codificación16, la decisión deberá ser adoptada por la Sala.

Alcance de la apelación17 36. Corresponde a la Sala determinar si en virtud de los cargos de apelación, resulta procedente impartir la aprobación judicial al acuerdo de conciliación extrajudicial celebrado entre Metroplús y EPM, para lo cual debe determinarse, en primer lugar, si ambas partes acudieron al trámite de conciliación extrajudicial con expresa autorización de los respectivos comités de conciliación. En caso de superarse el anterior examen, a la Sala le corresponderá establecer si el arreglo al que llegaron las partes resulta claro y si hubo o no un acuerdo respecto de la totalidad de las solicitudes formuladas por la parte convocante. 12 A través de proveído del 28 de marzo de 2025, la primera instancia concedió los recursos de apelación interpuestos.

El expediente digital fue enviado a esta Corporación el 9 de abril de esa misma anualidad y, previo reparto, ingresó al despacho del magistrado ponente el 5 de junio del año en curso. Índice 2 del Samai del Consejo de Estado. 13 El asunto fue radicado ante el Tribunal Administrativo de Antioquia el 13 de diciembre de 2024, de conformidad con el acta de reparto.

Índice 002 del aplicativo Samai, en primera instancia. 14 Modificado por el artículo 26 de la Ley 2080 de 2021. 15 Modificado por el artículo 62 de la Ley 2080 de 2021. 16 Modificado por el artículo 20 de la Ley 2080 de 2021. 17 Al sub júdice, por tratarse de una solicitud de conciliación extrajudicial presentada el 7 de noviembre de 2024 y de unas apelaciones del 5 de marzo de 2025, le resultan aplicables las normas procesales contenidas en la Ley 1437 de 2011, junto con las modificaciones establecidas en la Ley 2080 de 2021, así como la Ley 2220 de 2022.

Radicación: 05001-23-33-000-2024-01656-01 (72.903) Convocante: Metroplús SA Convocado: Empresas Públicas de Medellín ESP Referencia: Conciliación extrajudicial 9 Generalidades de la conciliación extrajudicial y los comités de conciliación de la Administración 37. Como primer aspecto y previo a abordar el análisis de los recursos formulados, se debe señalar que oficiosamente puede esta Subsección abordar la totalidad de los requisitos que se exigen para la aprobación de un acuerdo conciliatorio18.

Así, es preciso indicar que la conciliación es un mecanismo de arreglo entre las partes por medio del cual el legislador busca precaver la litigiosidad19. Dicha herramienta constituye una alternativa de solución de controversias, en la que, más allá de las particularidades de su aprobación en sede contencioso-administrativa, son las partes quienes, con la ayuda de un tercero, promueven la resolución de sus diferencias, excluyendo del alcance de este dispositivo aspectos que no son transigibles. 38.

Bajo ese contexto, el artículo 89 de la Ley 2220 de 2022 estableció los asuntos susceptibles de conciliación extrajudicial en lo contencioso-administrativo20. En contraste, el artículo 90 ejusdem dispuso que no son susceptibles de conciliación extrajudicial: (i) los que versen sobre conflictos de carácter tributario; (ii) aquellos que deban ventilarse a través de los procesos ejecutivos de los contratos estatales;

(iii) en los que haya caducado la acción; (iv) cuando se pretenda la nulidad y restablecimiento del derecho, y aún procedan recursos en el procedimiento administrativo o este no estuviere debidamente agotado, y (v) cuando la Administración cuente con elementos de juicio para considerar que el acto administrativo ocurrió por medios fraudulentos21. 39.

En ese orden de ideas, las entidades públicas y las personas privadas que desempeñen funciones propias de los órganos del Estado podrán conciliar sobre los conflictos de carácter particular y contenido económico de los cuales pueda conocer esta jurisdicción, tanto en aquellos asuntos en los que constituya requisito 18 En un reciente pronunciamiento, la Subsección analizó de manera integral la totalidad de los requisitos exigidos para impartir la aprobación judicial a un acuerdo conciliatorio.

Al respecto, ver Consejo de Estado. Sección Tercera. Subsección A. Sentencia del 27 de septiembre de 2025. Exp. 73001-23-33-000-2023-00263-01 (71.578). CP Fernando Alexei Pardo Flórez. 19 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, auto del 23 de septiembre de 2022, C.P: José Roberto Sáchica Méndez, exp: 68.174. 20 A cuyo tenor: “Artículo 89.

Asuntos susceptibles de conciliación en materia de lo contencioso administrativo. En materia de lo contencioso administrativo serán conciliables todos los conflictos que puedan ser conocidos por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, siempre que la conciliación no esté expresamente prohibida por la ley. Podrán conciliar, total o parcialmente, las entidades públicas y las personas privadas que desempeñan funciones propias de los distintos órganos del Estado, por conducto de apoderado.

Podrá acudirse a la conciliación extrajudicial sin que medie una intención de demanda y podrá ser presentada de común acuerdo por las partes de un eventual conflicto. Para la procedencia de la conciliación no será necesaria la renuncia de derechos. En asuntos de naturaleza laboral y de la seguridad social podrá conciliarse si con el acuerdo no se afectan derechos ciertos e indiscutibles.

Cuando medie acto administrativo de carácter particular, podrá conciliarse sobre los efectos económicos del mismo si se da alguna de las causales del artículo 93 de la Ley 1437 de 2011, evento en el cual, una vez aprobado el acuerdo por el juez contencioso administrativo, se entenderá revocado o modificado el acto y sustituido por el acuerdo”. 21 De acuerdo con el artículo 161-1° de la Ley 1437 de 2011, modificado por el artículo 34 de la Ley 2080 de 2021, cuando medien actos ilegales o fraudulentos, no será necesario el agotamiento del requisito de procedibilidad.

Radicación: 05001-23-33-000-2024-01656-01 (72.903) Convocante: Metroplús SA Convocado: Empresas Públicas de Medellín ESP Referencia: Conciliación extrajudicial 10 de procedibilidad, como en los que sea de carácter facultativo, según el numeral 1° del artículo 161 del CPACA. 40. De conformidad con lo previsto en el artículo 113 de la Ley 2220 de 2022, en materia de lo contencioso administrativo, el acuerdo conciliatorio deberá ser aprobado judicialmente lo cual requerirá, de un lado, el cumplimiento de los principios establecidos en el artículo 91 ibidem22, y de otro, que se acrediten los siguientes requisitos establecidos por la ley y desarrollados por la jurisprudencia: (i) que no haya operado la caducidad de la acción;

(ii) que las partes que concilian estén debidamente representadas, y que los representantes o conciliadores tengan capacidad o facultad para conciliar; (iii) que verse sobre derechos económicos disponibles por quienes concurren, (iv) que los sujetos estén legitimadas en la causa, y (v) la fórmula conciliatoria no resulte lesiva para el patrimonio público23. 41.

Ahora, de acuerdo con el artículo 117 de la Ley 2220 de 2022, en concordancia con el artículo 2.2.4.3.1.2.1 del Decreto 1069 de 2015, las normas sobre los comités de conciliación son de obligatorio cumplimiento para las entidades de derecho público, los organismos públicos del orden nacional, departamental, distrital, los municipios que sean capital de departamento y los entes descentralizados de estos mismos niveles. 22 “ARTÍCULO

91. PRINCIPIOS DE LA CONCILIACIÓN EXTRAJUDICIAL EN ASUNTOS DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. La conciliación extrajudicial en asuntos contencioso administrativos se guiará por los principios generales previstos en la presente ley, así como por los principios de la función administrativa y de la gestión fiscal de que tratan los artículos 209 y 267 de la Constitución Política.

Igualmente, serán aplicables los principios de que trata el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo en cuanto resulten compatibles con la naturaleza y características de este mecanismo alternativo de solución de controversias. Serán principios especiales en la conciliación en materia contenciosa administrativa: // 1.

La salvaguarda y protección del patrimonio público y el interés general. En la conciliación en materia de lo contencioso administrativo la actuación se guiará siempre con miras a la protección y salvaguarda del patrimonio público y el interés general, por lo cual el agente del Ministerio Público en su carácter de conciliador deberá actuar y guiar a las partes para que en su fórmula de arreglo de las diferencias no se menoscabe esta salvaguarda y protección. // 2.

La salvaguarda y protección de los derechos ciertos e indiscutibles. En la conciliación en materia de lo contencioso administrativo el agente del Ministerio Público en su carácter de conciliador deberá actuar y guiar a las partes para que en su fórmula de arreglo de las diferencias no se menoscaben los derechos ciertos e indiscutibles, partiendo de la garantía de los derechos. // 3.

Protección reforzada de la legalidad. En la conciliación. en materia contencioso administrativa el agente del Ministerio Público velará porque en la fórmula de arreglo de las diferencias no se comprometa la legalidad, salvaguardando que la misma sea conforme a la Constitución Política y la ley, esté conforme al interés público o social, no cause un agravio injustificado a una de las partes o a un tercero, o sea lesivo para el patrimonio público. // PARÁGRAFO 1o.

Los principios especiales de la conciliación en materia contencioso-administrativa son aplicables al momento de estudiar la aprobación de los acuerdos conciliatorios por parte del juez de lo contencioso administrativo. // PARÁGRAFO 2o. La conciliación extrajudicial en asuntos contencioso-administrativos por medios electrónicos se regirá por los principios de economía, neutralidad tecnológica, autenticidad, integridad, interoperabilidad y recuperabilidad de la información y armonización directa con las corporaciones o despachos judiciales de conformidad con la normativa aplicable en materia de uso de las tecnologías de la información y las comunicaciones. // Con el uso de las tecnologías de la información y las comunicaciones en el proceso de conciliación extrajudicial contencioso administrativo se deberá aumentar, profundizar y hacer eficiente y eficaz el aprovechamiento de los datos, con la finalidad de generar valor social y económico, en el marco de lo establecido en la Ley 1581 de 2012”. 23 En ese sentido, se puede consultar el auto dictado el 13 de marzo de 2024, por la Subsección C de la Sección Tercera de esta Corporación, C.P: Jaime Enrique Rodríguez Navas, exp: 68.155.

Radicación: 05001-23-33-000-2024-01656-01 (72.903) Convocante: Metroplús SA Convocado: Empresas Públicas de Medellín ESP Referencia: Conciliación extrajudicial 11 42. Bajo esta línea, se tiene que, por disposición del artículo 2.2.4.3.1.2.2 ibidem, a los comités de conciliación les compete decidir sobre la procedencia del correspondiente acuerdo conciliatorio, o de cualquier otro método alternativo de solución de conflictos.

Lo anterior, con estricta sujeción a la ley y evitando lesionar el patrimonio público. En efecto, la citada norma a su tenor literal establece lo siguiente: “Artículo 2.2.4.3.1.2.2. Comité de Conciliación. El Comité de Conciliación es una instancia administrativa que actúa como sede de estudio, análisis y formulación de políticas sobre prevención del daño antijurídico y defensa de los intereses de la entidad.

Igualmente decidirá, en cada caso específico, sobre la procedencia de la conciliación o cualquier otro medio alternativo de solución de conflictos, con sujeción estricta a las normas jurídicas sustantivas, procedimentales y de control vigentes, evitando lesionar el patrimonio público. La decisión de conciliar tomada en los términos anteriores, por sí sola, no dará lugar a investigaciones disciplinarias, ni fiscales, ni al ejercicio de acciones de repetición contra los miembros del Comité. Parágrafo.

La decisión del Comité de Conciliación acerca de la viabilidad de conciliar no constituye ordenación de gasto”. 43. En tal ejercicio, de acuerdo con el artículo 2.2.4.3.1.2.5 del mismo Decreto Reglamentario 1069 de 2015, el respectivo Comité de Conciliación señalará la posición institucional y fijará los parámetros dentro de los que el representante de la entidad o su apoderado actuarán en la audiencia de conciliación24.

Las decisiones que adopte el Comité de Conciliación serán de obligatorio cumplimiento para los apoderados25. Caso concreto 44. Como se señaló, la Sala determinará si las partes acudieron al trámite de conciliación extrajudicial con autorización de los respectivos comités de conciliación, para lo cual se pasa a establecer la naturaleza de Metroplús. En caso de superarse el anterior examen, a la Subsección le corresponderá analizar si el arreglo al que llegaron las partes resulta claro y si hubo o no un acuerdo respecto de la totalidad de las solicitudes formuladas por la parte convocante. 24 “ARTÍCULO 2.2.4.3.1.2.5.

Funciones. El Comité de Conciliación ejercerá las siguientes funciones: (…) 4. Fijar directrices institucionales para la aplicación de los mecanismos de arreglo directo, tales como la transacción y la conciliación, sin perjuicio de su estudio y decisión en cada caso concreto. 5. Determinar, en cada caso, la procedencia o improcedencia de la conciliación y señalar la posición institucional que fije los parámetros dentro de los cuales el representante legal o el apoderado actuará en las audiencias de conciliación. Para tal efecto, el Comité de Conciliación deberá analizar las pautas jurisprudenciales consolidadas, de manera que se concilie en aquellos casos donde exista identidad de supuestos con la jurisprudencia reiterada”. 25 De conformidad con el artículo 2.2.4.3.1.2.8. del Decreto 1069 de 2015.

Radicación: 05001-23-33-000-2024-01656-01 (72.903) Convocante: Metroplús SA Convocado: Empresas Públicas de Medellín ESP Referencia: Conciliación extrajudicial 12 45. Metroplús fue constituida mediante la escritura pública 352 del 21 de febrero de 202526 como una “sociedad por acciones de orden municipal, constituida entre entidades públicas, de la especie de las anónimas, circunscrita a los municipios del Valle de Aburrá y regida en lo pertinente por las disposiciones legales aplicables a las empresas industriales y comerciales del estado, y en lo particular a lo previsto en el artículo 85 y siguientes de Ley 489 de 1998 y sus decretos reglamentarios, y las normas que la modifiquen, sustituyan o adicionen” (negrilla fuera de texto). 46.

Como puede observarse, la convocante es una sociedad creada por entidades públicas que se rige, en lo pertinente, por las reglas aplicables a las Empresas Industriales y Comerciales del Estado, de ahí que, conforme a lo previsto en el artículo 75 de la Ley 446 de 199827 está obligada a contar con un Comité de Conciliación. Esa dependencia, según el artículo 2.2.4.3.1.2.2. del Decreto 1069 de 201528 debe decidir, en cada caso específico, sobre la procedencia de la conciliación o cualquier otro medio alternativo de solución de conflictos. 47.

Ahora, revisados los elementos obrantes en el expediente se advierte que Metroplús, en su condición de convocante en el trámite extrajudicial, aportó el Acta de Comité de Conciliación 016 del 15 de agosto de 202429, en el cual se decidió lo siguiente: “DECISIÓN: Por parte de todos los miembros con voz y voto del Comité de Conciliación se emite la aprobación respectiva para generar todas la[s] acciones pertinentes que deriven en la asignación de la firma Gestión &Mandato, contratistas extremo de apoyo judicial en litigios y demandas en la Dirección Jurídica, para la presentación de la solicitud de conciliación ante la Procuraduría Judicial Administrativa respectiva, ello en el marco contrato interadministrativo no ct-2021- 001345 y analizar de manera posterior la procedencia”. 26 El referido documento puede ser consultado, igualmente, en la página web de Metroplús a través del siguiente enlace: https://www.metroplus.gov.co/wp-content/uploads/2023/07/Constitucion-de-la- sociedad.pdf.

En el artículo 1° se consignó lo siguiente: “DENOMINACIÓN Y RÉGIMEN. La sociedad se denominará METROPLÚS S.A. y es una sociedad por acciones de orden municipal, constituida entre entidades públicas, de la especie de las anónimas, circunscrita a la municipios del Valle de Aburrá y regida en lo pertinente por las disposiciones legales aplicables a las empresas industriales y comerciales del estado, y en lo particular a lo previsto en el artículo 85 y siguientes de la Ley 489 de 1998 y sus decretos reglamentarios, y las normas que la modifiquen, sustituyan y adicionen…”. 27 “ARTÍ CULO

75. COMITÉ DE CONCILIACIÓN. La Ley 23 de 1991 tendrá un nuevo artículo, así: "Artículo 65-B. Las entidades y organismos de Derecho Público del orden nacional, departamental, distrital y de los municipios capital de departamento y los Entes Descentralizados de estos mismos niveles, deberán integrar un comité de conciliación, conformado por los funcionarios del nivel directivo que se designen y cumplirá las funciones que se le señalen. // Las entidades de derecho público de los demás órdenes tendrán la misma facultad."”. 28 “ARTÍCULO 2.2.4.3.1.2.2.

Comité de Conciliación. El Comité de Conciliación es una instancia administrativa que actúa como sede de estudio, análisis y formulación de políticas sobre prevención del daño antijurídico y defensa de los intereses de la entidad. // Igualmente decidirá, en cada caso específico, sobre la procedencia de la conciliación o cualquier otro medio alternativo de solución de conflictos, con sujeción estricta a las normas jurídicas sustantivas, procedimentales y de control vigentes, evitando lesionar el patrimonio público.

La decisión de conciliar tomada en los términos anteriores, por sí sola, no dará lugar a investigaciones disciplinarias, ni fiscales, ni al ejercicio de acciones de repetición contra los miembros del Comité. // PARÁGRAFO. La decisión del Comité de Conciliación acerca de la viabilidad de conciliar no constituye ordenación de gasto”. 29 Documento 3, visible en el índice 4 del aplicativo Samai, en primera instancia. Radicación: 05001-23-33-000-2024-01656-01 (72.903) Convocante: Metroplús SA Convocado: Empresas Públicas de Medellín ESP Referencia: Conciliación extrajudicial 13 48.

Al revisar este documento, la Sala observa que en dicha oportunidad el referido Comité de Conciliación no tomó una decisión respecto de la aceptación de la suma de $3.762´098.136, para dirimir las diferencias que se hubieran suscitado con ocasión del contrato interadministrativo CT-2021-001345, sino que se aprobó autorizar las acciones necesarias para presentar la solicitud de conciliación, en el marco del Contrato Interadministrativo No. CT-2021-001345. 49.

Posteriormente, el 11 de diciembre de 2024, el Comité de Conciliación de EPM30 consideró que era procedente presentar fórmula conciliatoria sobre lo pretendido en la petición formulada por Metroplús ante la Procuraduría General de la Nación, en los siguientes términos (se transcribe literal, incluso con posibles errores): “LA SUSCRITA SECRETARIA DEL COMITÉ DE CONCILIACIÓN DE EMPRESAS PÚBLICAS DE MEDELLÍN HACE CONSTAR Que el Comité de Conciliación de EMPRESAS PÚBLICAS DE MEDELLÍN E.S.P. en sesión ordinaria virtual celebrada el 06 al 11 de diciembre de 2024, realizó el análisis del “informe sobre conciliación prejudicial presentada por METROPLÚS S.A. conta EPM- Radicado E- 2024-698042- Unidad Desarrollo de Intervenciones de Inversión-”, en la que se resolvió aprobar “presentar fórmula de arreglo a favor de Metroplús S.A. consistente en el pago al contratista de las sumas adeudadas por en el marco del Acta de ejecución CT-2021-001345 A1, por valor de $3.762.098.136.

El pago se efectuará en los términos establecidos en la Regla de Negocio 2017- RN-38, esto es, dentro de los 30 días calendario contados a partir de la fecha de radicación de la factura o documento equivalente”. 50. De la anterior propuesta se corrió traslado al apoderado de Metroplús, quien manifestó lo siguiente: “…De la fórmula propuesta por el apoderado de la parte convocada, se corre traslado al apoderado de la parte convocante para que manifieste su posición frente a lo expuesto por la parte convocada: “manifiesto que aceptamos la propuesta de conciliación la cual se ajusta a las pretensiones de la solicitud y la posición del comité de conciliación de la entidad convocante.

En cuanto a la liquidación del contrato, una vez realizado el pago que aprobó el comité de conciliación de EPM, nos reuniremos las partes para la liquidación del contrato, conforme el procedimiento establecido en la cláusula sexta del contrato”. 51. En relación con lo anterior, se advierte que, si bien es cierto que el apoderado judicial señaló aceptar la anterior fórmula allegada por la convocada, no puede pasarse por alto que no obra en el expediente constancia de que el Comité de Conciliación de Metroplús la hubiera aceptado, por lo que se incumpliría el mandato previsto en el artículo 2.2.4.3.1.2.2 del Decreto 1069 de 2015, según el cual se requiere de la autorización de dicha dependencia. 52.

Adicionalmente, se advierte que el Acta 016 del 15 de agosto de 2024 de dicho comité únicamente contiene una autorización para presentar la solicitud de 30 Documento 33 visible en el expediente digital, índice 4 del aplicativo Samai, en primera instancia. Radicación: 05001-23-33-000-2024-01656-01 (72.903) Convocante: Metroplús SA Convocado: Empresas Públicas de Medellín ESP Referencia: Conciliación extrajudicial 14 conciliación, más no una decisión sobre la aceptación o rechazo de la fórmula que posteriormente presentó EPM. 53.

En estas circunstancias, la Subsección considera que no se cumple con uno de los supuestos, que debe ser verificado de oficio, para aprobar el acuerdo al que llegan las partes, consistente en la autorización expresa del Comité de Conciliación de la entidad pública para celebrar la conciliación, motivo por el cual se confirmará la decisión de primera instancia. 54.

En cuanto a los argumentos de apelación, la Sala advierte que, al no encontrarse acreditada la autorización del Comité de Conciliación de Metroplús S.A. para la aceptación de la fórmula presentada por EPM, no es posible establecer si existió un pronunciamiento por parte de la convocante respecto de la totalidad de los puntos objeto de conciliación y si hubo o no un acuerdo claro.

En efecto, la ausencia de dicho aval impide verificar la existencia de una manifestación de la convocante acerca del contenido y alcance de la fórmula allegada por la convocada. 55. Por otro lado, se advierte que: (i) conforme al artículo 113 de la Ley 2220 de 2022, la improbación del acuerdo no constituye cosa juzgada y (ii) que las partes pueden intentar conciliar nuevamente sus diferencias, cumpliendo con la totalidad de los requisitos legales. 56.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A,

RESUELVE

PRIMERO: CONFIRMAR el auto proferido el 28 de febrero de 2025 por el Tribunal Administrativo de Antioquia, que improbó el acuerdo de conciliación extrajudicial suscrito en el asunto de la referencia, según la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: Ejecutoriada la presente decisión, por Secretaría de la Sección, incorporarla al expediente digital y REMITIR copia al Tribunal de origen, para lo de su cargo.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE MARÍA ADRIANA MARÍN FERNANDO ALEXEI PARDO FLÓREZ FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ Nota: esta providencia fue suscrita en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar la integridad y autenticidad del presente documento en el link https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/documentos/evalidador.

Igualmente puede acceder al aplicativo de validación escaneando con su teléfono celular el código QR que aparece a la derecha. VF