Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN B CONSEJERO PONENTE: JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Bogotá, D. C., diez (10) de octubre de dos mil veintitrés (2023) Referencia: Tutela Radicación: 11001-03-15-000-2023-04942-00 Demandante: Andrea Nathalia Romero Figueroa Demandado: Tribunal Administrativo de Antioquia y otro Temas: Tutela contra providencia judicial / Procedencia excepcional de la solicitud de tutela contra providencia que decide sobre incidente de desacato / Defecto material o sustantivo y desconocimiento del precedente SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA __________________________________________________________________ Decide la Sala la solicitud formulada por Andrea Nathalia Romero Figueroa, en ejercicio de la acción de tutela prevista en el artículo 86 de la Constitución Política, y desarrollada en los decretos 2591 de 1991, 1069 de 2015, y 333 de 2021. 1.
Antecedentes 1.1. La solicitud1 Andrea Nathalia Romero Figueroa promovió solicitud de tutela con el fin de que se ampararan sus derechos fundamentales al debido proceso, a la tutela judicial efectiva, al buen nombre y al patrimonio, los cuales consideró vulnerados con ocasión de las providencias proferidas el 14 y 19 de julio de 2023 por el Juzgado Catorce Administrativo del Circuito Judicial de Medellín y el Tribunal Administrativo de Antioquia, respectivamente, en el trámite de desacato por incumplimiento de orden de amparo, adelantado en el expediente constitucional identificado con el radicado 05001333301420230012200/01.
Como fundamento de la solicitud de amparo expuso lo siguiente: i) Albeiro Graciano Martínez instauró solicitud de tutela contra la Unidad para la Atención y Reparación Integral de las Víctimas2 con el fin de que se le amparara el derecho fundamental de petición, con ocasión de la falta de resolución a su pretensión de reconocimiento y pago de una indemnización administrativa como víctima de desplazamiento forzado. 1Ver índice 2 de SAMAI 2 En adelante UARIV 2 Radicado: 11001-03-15-000-2023-04942-00 Demandante: Andrea Nathalia Romero Figueroa ii) Mediante sentencia proferida el 17 de agosto de 2023 el Juzgado Catorce Administrativo del Circuito Judicial de Medellín declaró la carencia actual de objeto por hecho superado.
Decisión contra la cual el actor de tutela interpuso escrito de impugnación. iii) El Tribunal Administrativo de Antioquia a través de sentencia del 5 de junio de 2023 revocó lo resuelto por el a quo y, en su lugar, tuteló el derecho fundamental de petición de Albeiro Graciano Martínez y ordenó a la UARIV que, en el término de ocho (8) días hábiles contados a partir de la notificación de esa providencia, «brinde una respuesta clara, congruente, completa y de fondo a la solicitud de pago indemnización administrativa radicada el 16 de febrero de 2023 por el accionante». ii) En cumplimiento a lo ordenado, la UARIV inició el trámite para indemnizar a la víctima, sin embargo, no fijó fecha para el pago conforme a la ruta general regulada en la Resolución 01049 de 2019, lo cual generó que Albeiro Graciano Martínez presentara ante el juzgado de conocimiento escrito de desacato. iii) A través de escrito del 6 de julio de 2023, la UARIV informó que «cuenta con el término de 120 días hábiles que se inicia a contar a partir d 6 de junio de 2023 […], toda vez que, a partir de dicha fecha se realizó la toma de la solicitud de indemnización administrativa a la accionante y se constató que toda la documentación del caso se encuentra completa». iv) Mediante providencia proferida el 14 de julio de 2023 el juez de tutela declaró en desacato a María Patricia Tobón Yagari y a Andrea Nathalia Romero Figueroa, en calidad de directora general y directora de reparación de la UARIV, respectivamente, a la referida orden de amparo, y las sancionó con multa de 1 SMLMV al considerar que no se acreditó el cumplimiento de la orden de amparo. v) Durante el trámite del grado jurisdiccional de consulta, la UARIV presentó nuevo informe ante el juzgado y el Tribunal Administrativo de Antioquia, en el que insistió acerca del cumplimiento de la orden de amparo al contar con 120 días para atender la solicitud de fondo. vi) El tribunal de conocimiento, mediante auto del 19 de julio de 2023 resolvió modificar la decisión del a quo en el sentido de sancionar solo a Andrea Nathalia Romero Figueroa, en calidad de directora de reparación de la UARIV, por el desacato a la pluricitada orden de amparo. vii) El 21 de julio de 2023, la UARIV radicó ante el juzgado constitucional petición de inaplicación de la sanción impuesta, en la que insistió una vez más acerca de sus argumentos de defensa, la cual fue negada a través de auto del 15 de agosto de 2023. viii) En relación con esa decisión, la demandante considera que las autoridades judiciales demandadas vulneraron sus derechos fundamentales al debido proceso, 3 Radicado: 11001-03-15-000-2023-04942-00 Demandante: Andrea Nathalia Romero Figueroa a la tutela judicial efectiva, al buen nombre y al patrimonio, al incurrir en defecto fáctico, desconocimiento del precedente judicial y violación directa de la Constitución Política3, por omitir las reglas decisionales contenidas en la SU-034 de 20184 de la Corte Constitucional de cara al material probatorio acreditado al expediente, en el sentido de la facultad de los jueces de tutela para modular «el cumplimiento del fallo, en especial los que se relacionan con el pago de indemnización administrativa».
Por otra parte, señaló que dejó de ejercer el cargo por el cual fue sancionada, desde el 1 de agosto de 2023, el cual desempeña actualmente Sandra Liliana Alfaro Yara, de conformidad con la Resolución 04951 del 1 de agosto de 2023. Finalmente, refirió la imposibilidad de entregar una fecha definitiva para el pago de la indemnización, toda vez que «la entrega de las medidas de reparación, atención y asistencia, deben cumplir los principios de progresividad, gradualidad y sostenibilidad fiscal, por cuanto no es viable jurídicamente, ni materialmente indemnizar a todas las víctimas al mismo tiempo». 1.1.2.
Pretensiones Con fundamento en la situación fáctica expuesta, solicitó lo siguiente: «[…]
PRIMERO: AMPARAR los derechos fundamentales al debido proceso, l tutela judicial efectiva, buen nombre y patrimonio de la suscrita.
SEGUNDO: En consecuencia, se ORDENE al JUZGADO CATORCE ADMINISTRATIVO ORAL DEL CIRCUITO DE MEDELLÍN y al TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA – DESVINCULARME DE LA ACCIÓN DE TUTELA, en atención a que en la actualidad no ostento el cargo de directora técnica de Reparaciones de la Unidad para las Víctimas, se conformidad con lo enunciado en los párrafos anteriores, fungió como Dirección Técnica Encargada de la Dirección de Reparaciones hasta el primero (01) de agosto de 2023; y en consecuencia INAPLICAR las sanciones impuestas a la suscrita, a través del auto fechado el 14 de julio de 2023 proferido por el JUZGADO CATORCE ADMINISTRATIVO ORAL DEL CIRCUITO DE MEDELLÍN, modificado en auto de fecha 19 de julio de 2023 por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA, consistentes en multa de uno (1) S.M.M.L.V; contra la suscrita.
TERCERO: Se ORDENE al JUZGADO CATORCE ADMINISTRATIVO ORAL DEL CIRCUITO DE MEDELLÍN y al TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA, ANALICE / ESTUDIE la declaratoria de cumplimiento de la providencia de segunda instancia del 05 de junio de 2023, dentro del radicado 05001333301420230012200, en cumplimiento de la Sentencia SU-034 de 2018 y el Auto 206 de 2017 de la Corte Constitucional, en la medida que se cumplió con la orden de realizar la toma de solicitud contenida en la Resolución No. 01049 de 2019.
CUARTO: ORDENAR al JUZGADO CATORCE ADMINISTRATIVO ORAL DEL CIRCUITO DE MEDELLÍN o al TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA, que 3 Si bien se invocó esta causal, lo cierto es que la motivación coincide con aquella expuesta respecto del desconocimiento del precedente y el defecto fáctico, razón por la cual el estudió del asunto se dirigirá solo en cuanto a estos últimos. 4 Al respecto, citó la sentencia SU-034 de 2018, MP Alberto Rojas Ríos, Expediente T-6.017.539; entre otras. 4 Radicado: 11001-03-15-000-2023-04942-00 Demandante: Andrea Nathalia Romero Figueroa comunique a la autoridad encargada de la ejecución de las sanciones pecuniarias y de arresto, que las mismas se han levantado con ocasión al cumplimiento de la orden judicial de tutela.
QUINTO: CONMINAR al JUZGADO CATORCE ADMINISTRATIVO ORAL DEL CIRCUITO DE MEDELLÍN o al TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA, a que acate y aplique los precedentes jurisprudenciales frente a la procedencia del levantamiento de la sanción, previa acreditación del cumplimiento de la orden, con base en la naturaleza persuasiva del incidente de desacato. […]». 1.2.
Informes rendidos en el proceso 1.2.1. El Tribunal Administrativo de Antioquia,5 si bien allegó el link de consulta del expediente de tutela solicitado, guardó silencio respecto a los hechos de la tutela. 1.2.2. El Juzgado Catorce Administrativo del Circuito Judicial de Medellín6, luego de referir las actuaciones judiciales adelantadas en el trámite de desacato cuestionado, adujo que en la providencia que se acusada se encuentran los argumentos que la motivaron, por ello, señaló que adoptará las decisiones que sus superiores y el juez de tutela determinen. 2.
Consideraciones En atención a los argumentos expuestos en el escrito de tutela y a las pruebas que obran en el expediente se decidirá el asunto sometido a consideración en el siguiente orden: i) competencia para decidir; ii) cuestión previa, iii) procedencia de la tutela contra providencia judicial; iv) problema jurídico y v) análisis de la Sala. 2.1.
Competencia De conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política y el numeral 5 del artículo 2.2.3.1.2.1. del Decreto 1069 de 2015, modificado por el artículo 1 del Decreto 333 del 6 de abril de 2021,7 esta Sala es competente para conocer de la presente solicitud de amparo contra el Tribunal Administrativo de Antioquia. 2.2.
Cuestión previa Se advierte que, pese a que en el escrito inicial se cuestiona la legalidad de las decisiones proferidas por el Juzgado Catorce Administrativo del Circuito Judicial de 5 Ver índice 8 de SAMAI. Archivo denominado «RECIBEMEMORIALESPORCORREOELECTRONICO_MEMO20230494200P(.pdf) NroActua 8» 6 Ver índice 12 de SAMAI.
Archivo denominado «RECIBEPRUEBAS_ANEXO20230494200(.pdf) NroActua 12» 7 Por el cual se modifican los artículos 2.2.3.1.2.1, 2.2.3.1.2.4 y 2.2.3.1.2.5 del Decreto 1069 de 2015, Único Reglamentario del sector Justicia y del Derecho, referente a las reglas de reparto de la acción de tutela. 5 Radicado: 11001-03-15-000-2023-04942-00 Demandante: Andrea Nathalia Romero Figueroa Medellín y el Tribunal Administrativo de Antioquia, se observa que los argumentos que sustentan sus pretensiones son similares respecto a una y otra.
Por lo anterior y en atención a respecto de la providencia del 14 de julio de 2023, proferida en primera instancia se surtió el grado jurisdiccional de consulta ante el Tribunal Administrativo del Tolima, que desató el asunto a través del auto del 19 de julio de 2023, el reclamo constitucional formulado será estudiado solo respecto a esta última, en tanto fue la que puso fin al proceso 2.3.
Procedencia de la tutela contra providencia judicial En fallo del 31 de julio de 2012, la Sala Plena de lo Contencioso-administrativo del Consejo de Estado8 unificó el criterio de la corporación en cuanto a la procedencia de la tutela contra providencias judiciales, en consideración a las distintas posturas que en su interior se habían desarrollado sobre el tema.9 Al respecto señaló lo siguiente: «[…] De lo que ha quedado reseñado se concluye que si bien es cierto que el criterio mayoritario de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo ha sido el de considerar improcedente la acción de tutela contra providencias judiciales, no lo es menos que las distintas Secciones que la componen, antes y después del pronunciamiento de 29 de junio de 2004 (Expediente AC-10203), han abierto paso a dicha acción constitucional, de manera excepcional, cuando se ha advertido la vulneración de derechos constitucionales fundamentales, de ahí que se modifique tal criterio radical y se admita, como se hace en esta providencia, que debe acometerse el estudio de fondo, cuando se esté en presencia de providencias judiciales que resulten violatorias de tales derechos, observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento Jurisprudencialmente. […]» [Resalta la Sala].
Como consecuencia de lo anterior, esta corporación ha considerado que es necesario estudiar las solicitudes de tutela que se presenten contra providencia judicial y analizar si ellas vulneran algún derecho fundamental, para lo cual corresponde verificar cuáles son esos «parámetros fijados hasta el momento jurisprudencialmente» como se indica en aquella decisión. Sobre el particular, el Consejo de Estado, Sala Plena,10 adoptó los criterios expuestos por la Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 2005 para establecer la procedencia de la tutela como mecanismo residual y excepcional para la protección de derechos fundamentales como lo señala el artículo 86 Constitucional.
En ese sentido, se consideró que esta solicitud se puede presentar además contra decisiones de las altas cortes que desconozcan derechos fundamentales. 8 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso-administrativo, radicado 11001-03-15-000-2009- 01328-01, M.P. María Elizabeth García González. 9 El recuento de esos criterios se encuentra en las páginas 13 a 50 del fallo de la Sala Plena antes reseñada. 10 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso-administrativo.
Sentencia de 5 de agosto de 2014, Ref.: 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ). Tutela-Importancia jurídica. Actor: Alpina Productos Alimenticios. Consejero Ponente: Jorge Octavio Ramírez Ramírez. 6 Radicado: 11001-03-15-000-2023-04942-00 Demandante: Andrea Nathalia Romero Figueroa Ahora bien, la Corte Constitucional11 ha señalado que la solicitud de amparo debe cumplir con unos requisitos generales de procedencia. Estos son: i) que sea relevante constitucionalmente; ii) que no se trate de tutela contra tutela; iii) que se haya presentado dentro de un plazo prudencial, el cual se ha denominado inmediatez; y iv) que se haya acudido a ella en forma subsidiaria, es decir, que se hayan agotado los recursos ordinarios y extraordinarios, siempre y cuando ellos sean idóneos y eficaces para la protección del derecho que se dice vulnerado.
Cuando no se cumpla con uno de esos presupuestos, la decisión a tomar será declarar improcedente el amparo solicitado y no se analizará el fondo del asunto. A continuación, y de acreditarse el cumplimiento de los anteriores requisitos,12 el juez deberá realizar un análisis de los posibles yerros en que incurrió la autoridad judicial, a partir de los argumentos expuestos en la solicitud y de los derechos fundamentales que se afirman vulnerados.
En ese escenario, para la prosperidad de la solicitud de amparo, debe verificarse lo siguiente: i) la configuración de alguno de los requisitos específicos alegados por el interesado; y ii) que el vicio o defecto sea de tal trascendencia que implique la amenaza o la afectación de derechos fundamentales.13 Es decir, el operador judicial debe verificar que la transgresión sea de tal entidad que incida en el sentido de la decisión y que con la solicitud no se intente reabrir el debate que se había planteado en la instancia correspondiente. 2.4.
Problema jurídico La Sala deberá definir si: ¿El Tribunal Administrativo de Antioquia vulneró los derechos fundamentales de Andrea Nathalia Romero Figueroa con ocasión de la providencia del 19 de julio de 2023, a través de la cual se confirmó, en lo que a ella se refiere, la declaratoria de desacato a la orden de amparo del 5 de junio de 2023 proferida en favor de Albeiro Graciano Martínez, con lo cual incurrió, presuntamente, en desconocimiento de precedente y defecto fáctico? 2.5.
Análisis de la Sala 2.5.1. Sobre los requisitos de procedibilidad adjetiva La Sala encuentra superados los requisitos de procedibilidad de la solicitud de tutela y, en consecuencia, sin encontrar causal de nulidad que invalide lo actuado, procederá a efectuar el estudio del fondo del asunto planteado. 2.5.2. Defecto fáctico 11 Entre otras en las sentencias T-949 del 16 de octubre de 2003;
T-774 del 13 de agosto de 2004 y C-590 de 2005. 12 Corte Constitucional, Sentencia T-309 de 2005, M.P. Jaime Córdoba Triviño. 13 Corte Constitucional, Sentencia SU-337 de 2017, M.P. Antonio José Lizarazo Ocampo. 7 Radicado: 11001-03-15-000-2023-04942-00 Demandante: Andrea Nathalia Romero Figueroa Defecto que, de acuerdo con la jurisprudencia constitucional,19 tiene una dimensión negativa y otra positiva.
La primera se configura cuando en desarrollo de la actividad probatoria el juez omite la «valoración de pruebas determinantes para identificar la veracidad de los hechos analizados por el juez»,20 «o cuando sin razón valedera da por no probado el hecho o la circunstancia que de la misma emerge clara y objetivamente».21 La segunda, se acredita cuando el operador judicial «aprecia pruebas que no ha debido admitir ni valorar porque, por ejemplo, fueron indebidamente recaudadas».22 Empero, la intervención del juez constitucional en el análisis de las pruebas que adelanta el juez natural, sólo se justifica cuando resulta en una manifiesta vía de hecho y, tiene una clara incidencia en el sentido de la decisión; por supuesto, en vigencia y garantía de los derechos constitucionales fundamentales. 2.5.3.
Desconocimiento del precedente En cuanto al precedente judicial, es importante recordar que la Corte Constitucional14 lo ha definido como la sentencia o conjunto de ellas, anteriores a un caso determinado, que por su pertinencia y semejanza en los problemas jurídicos resueltos debe ser considerada por las autoridades judiciales al momento de proferir una decisión. En esa misma línea el tribunal constitucional ha destacado que la relevancia del precedente responde a: i) la necesidad de proteger el derecho a la igualdad y salvaguardar los principios de buena fe y seguridad jurídica de quienes acuden a la administración de justicia y; ii) el reconocimiento del carácter vinculante de las decisiones judiciales adoptadas por los órganos cuya función es unificar jurisprudencia, con lo cual se le otorga la «categoría de fuente de derecho aplicable al caso concreto».
En ese sentido y dada la imposibilidad que le asiste al legislador de regular, a partir de disposiciones de carácter general, cada situación particular y concreta que se puede presentar al interior de una sociedad, es que surge la necesidad e importancia de reconocer la obligatoriedad del precedente judicial, ya que, cuando la norma no es clara o su construcción gramatical resulta ambigua, es el juez, a partir del análisis de la situación fáctica en estudio y las normas aplicables a esta, quien define cada caso, a partir de la creación de las denominadas reglas de origen judicial15.
Es desde esa realidad que el precedente judicial adquiere la categoría de fuente formal de derecho16 que propende por la aplicación uniforme de este, como una forma de materializar el derecho a la igualdad y los principios de seguridad jurídica y confianza legítima que deben dirigir toda actuación del Estado. 14 Corte Constitucional, sentencia SU-053 de 2015. 15 Corte Constitucional, sentencia C-634 de 2011: «[…] n las sociedades contemporáneas, merced la complejidad de las relaciones entre sus agentes, es imposible que las asambleas representativas puedan configurar preceptos que solucionen, de manera específica, todos los casos posibles.
Por ende, es inevitable (y como se verá más adelante incluso necesario y valioso) que los jueces conserven la competencia para la definición concreta del derecho, a partir de reglas de origen judicial, creadas a partir de las disposiciones aprobadas por el legislador.» 16 Corte Constitucional, sentencia C-634 de 2011 8 Radicado: 11001-03-15-000-2023-04942-00 Demandante: Andrea Nathalia Romero Figueroa Asimismo, cabe advertir que la jurisprudencia constitucional ha entendido que la lectura del artículo 230 de la Constitución Política, según el cual «los jueces, en sus providencias, sólo están sometidos al imperio de la ley», debe hacerse bajo el entendido que el operador judicial también se encuentra sometido al precedente judicial, en tanto, a través de este es que se determina el contenido y alcance normativo de la ley17.
De acuerdo con lo anterior, el concepto «ley» del referido artículo 230, debe ser entendido como el conjunto de normas constitucionales y legales, incluida la interpretación que de estas hacen las autoridades judiciales. Es decir, el carácter vinculante del precedente judicial es un claro desarrollo del principio de legalidad que debe dirigir las actuaciones que adelanten los servidores públicos.
Ahora bien, de acuerdo con el artículo 237 de la Constitución Política, el Consejo de Estado como tribunal supremo de lo contencioso-administrativo tiene el deber de unificar jurisprudencia al interior de la jurisdicción, de tal manera que las decisiones emitidas por este órgano se constituyen en precedente de obligatorio cumplimiento.
Lo anterior cobra especial relevancia, al tratarse de un desarrollo del derecho a la igualdad, que se hace efectivo cuando una situación fáctica y jurídica se define con aplicación de criterios e interpretaciones adoptadas de manera previa en casos análogos, dicho en otras palabras, el derecho a la igualdad se materializa cuando asuntos con situaciones fácticas y problemas jurídicos similares se definen con base en la misma interpretación. De otra parte, como se ha expuesto en párrafos anteriores, la regla general es la obligatoriedad del precedente proferido por los órganos de cierre de la respectiva jurisdicción, sin embargo, existen ciertos eventos en los que el juez puede separarse de dicha interpretación, para lo cual la jurisprudencia constitucional18 ha establecido como requisitos: i) el de la transparencia: para lo cual, el juez debe referirse de manera expresa al precedente conforme al cual se han resuelto casos análogos y del cual estima pertinente apartarse y; ii) el de la suficiencia: este exige al operador judicial exponer razones suficientes y válidas que justifiquen un cambio en el precedente, para lo que deberá demostrar que la ratio decidendi avalada por el órgano de cierre para resolver casos con situaciones jurídicas y fácticas similares «ha perdido vigencia para resolver asuntos futuros, bien sea por el cambio normativo o por la simple transformación social».
En consonancia con lo anterior, es claro que, si una autoridad judicial se aparta del precedente sin acreditar el cumplimiento de los mencionados requisitos, la consecuencia es la vulneración de los derechos fundamentales a la igualdad y el debido proceso, así como, de los principios de confianza legítima y seguridad jurídica. 2.5.4.
Caso en concreto Andrea Nathalia Romero Figueroa acudió al juez de tutela con el fin de que se ampararan sus derechos fundamentales y, en consecuencia, se dejara sin efecto la 17 Corte Constitucional, sentencia C-539 de 2011 18 Corte Constitucional, sentencias T-446 de 2013 y SU-113 de 2018 9 Radicado: 11001-03-15-000-2023-04942-00 Demandante: Andrea Nathalia Romero Figueroa providencia proferida 19 de julio de 2023 por el Tribunal Administrativo de Antioquia, en cuanto la declaró en desacato judicial a la orden de amparo contenida en la sentencia del 5 de junio de 2023, a través de la cual revocó la decisión desfavorable de primera instancia y, en su lugar, resolvió: «[…]
2. SE TUTELA el derecho fundamental de petición del señor ALBEIRO GRACIANO MARTÍNEZ el cual está siendo vulnerado por la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE ATENCIÓN Y REPARACIÓN INTEGRAL A LAS VÍCTIMAS –UARIV-.
3. SE ORDENA a la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE ATENCIÓN Y REPARACIÓN INTEGRAL A LAS VÍCTIMAS –UARIV- que en el término improrrogable de ocho (8) días hábiles contados a partir de la notificación de esta providencia, proceda a brindar una respuesta clara, congruente, completa y de fondo a la solicitud de pago de indemnización administrativa radicada el 16 de febrero de 2023 por el accionante.
Teniendo en cuenta las condiciones particulares que se presentan en este caso la UARIV deberá indicarle al señor ALBEIRO GRACIANO MARTÍNEZ un plazo razonable en el cual tendrán acceso efectivo a la medida de indemnización administrativa de la cual es beneficiario. […]». Al respecto, dada la controversia a decidir, en esta oportunidad resulta necesario establecer cada una de las actuaciones adelantadas en el trámite de desacato cuestionado para mayor claridad, así: - El 29 de junio de 202319, Albeiro Graciano Martínez radicó escrito de desacato ante el juez constitucional de conocimiento, «POR INCUMPLIMIENTO DE LA UARIV EN EL FALLO DE TUTELA DE LA REFERENCIA CON RDO: 05001-33-33-014-2023- 00122-01, DE LA FECHA 5 DE JUNIO DE 2023, […]» - Mediante auto del 5 de julio de 202320 se dio apertura al trámite incidental en contra de «la doctora MARÍA PATRICIA TOBÓN YAGARI, directora de la Unidad Administrativa para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas y de ANDREA NATHALIA ROMERO FIGUEROA, directora de Reparación en ENCARGO de la Unidad Administrativa para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas», y se les requirió para que informaran acerca del cumplimiento otorgado a la referida orden de amparo. - Previo informe rendido por la UARIV, en el que señaló que «cuenta con el término de 120 días hábiles que se inicia a contar a partir de 6 de junio de 2023 con número de radicado 6277615, toda vez que, a partir de dicha fecha se realizó la toma de la solicitud de indemnización administrativa a la accionante y se constató que toda la documentación del caso se encuentra completa [, y que por ello] se encuentra dentro del término de análisis de la solicitud, por tal motivo se continuará en el trámite por la Ruta General[, por lo que no es] es procedente otorgar una fecha de pago, pues esto vulneraría el derecho a la igualdad de las otras víctimas que se encuentren en igual situación […]», mediante auto del 14 de julio de 202321 resolvió: 19 Ver índice 14 en el expediente 05001333301420230012200 «6_RECEPCIONDESOLICITUDDEINCIDENTE_01SOLICITUDINCIDENTE(.pdf) NroActua 14» 20Ver índice 16 en el expediente 05001333301420230012200 7_AUTOAPERTURAINCIDENTEDESACATO(.pdf) NroActua 16 21 Ver índice 18 en el expediente 05001333301420230012200 «9_AUTODECLARANDODESACATOSANCIONYORDENACONSULTA(.pdf) NroActua 18» 10 Radicado: 11001-03-15-000-2023-04942-00 Demandante: Andrea Nathalia Romero Figueroa «[…]
PRIMERO. Declarar que la doctora MARÍA PATRICIA TOBÓN YAGARI, directora de la Unidad Administrativa para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas y ANDREA NATHALIA ROMERO FIGUEROA, directora de Reparación (E) de la Unidad Administrativa para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas, desacataron las órdenes dadas en la sentencia de tutela proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia el 05 de junio de 2023, en los términos allí establecidos.
SEGUNDO. Imponer a la doctora MARÍA PATRICIA TOBÓN YAGARI, directora de la Unidad Administrativa para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas y a ANDREA NATHALIA ROMERO FIGUEROA, directora de Reparación (E) de la Unidad Administrativa para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas, una multa de un (01) salario mínimo legal mensual vigente al día del pago a cada una, […]» Lo anterior, al considerar que «si bien la Unidad para las Víctimas allegó contestación informando que se encuentra en término para dar respuesta; considera el Despacho que la anterior respuesta no es de fondo, ya que la orden contenida en la sentencia de segunda instancia exterioriza que se debe suministrar respuesta clara, congruente, completa y de fondo a la solicitud de pago de indemnización administrativa radicada el 16 de febrero de 2023 por el accionante, “[t]eniendo en cuenta las condiciones particulares que se presentan en este caso la UARIV deberá indicarle al señor ALBEIRO GRACIANO MARTÍNEZ un plazo razonable en el cual tendrán acceso efectivo a la medida de indemnización administrativa de la cual es beneficiario. […]» (Subrayado texto original) - El 17 de julio de 202322 la UARIV insistió ante el juez de desacato en que: «[…] lo que tiene que ver con la petición elevada por el señor ALBEIRO GRACIANO MARTINEZ, en relación con el acceso a la medida de indemnización administrativa a la que considera tener derecho, por el hecho victimizante de Desplazamiento Forzado, informamos a su Señoría que, ha ingresado al procedimiento por la Ruta General, de que trata la Resolución 01049 de 15 de marzo de 2019, toda vez que no acredito alguno de los criterios de priorización de acuerdo a las situaciones de urgencia manifiesta o extrema vulnerabilidad establecidos en el artículo 4 de la Resolución 1049 de 2019 y primero de la Resolución 582 de 2021, esto es: i) tener más de 68 años de edad, o, ii) tener enfermedad huérfana, de tipo ruinoso, catastrófico o de alto costo definidas como tales por el Ministerio de Salud y Protección Social, o iii) tener discapacidad que se certifique bajo los criterios, condiciones e instrumentos pertinentes y conducentes que establezca el Ministerio de Salud y Protección Social o la Superintendencia Nacional de Salud.
En este sentido, una vez validado aplicativo indemniza, se observa que se ha culminado el proceso de documentación, por lo anterior, se procedió a realizar la toma de la solicitud para el acceso a la indemnización administrativa el día 6 de junio de 2023 con número de radicado 6277615. Así las cosas, la Unidad cuenta con un término de 120 días hábiles a partir del día 6 de junio de 2023, fecha de la toma de la solicitud de indemnización administrativa para brindarle una respuesta de fondo al accionante, en la que se indicará si tienen derecho o no a la entrega de la medida de indemnización administrativa.
Por lo anterior, nos encontramos dentro del término de análisis de la solicitud. lo anterior conforme lo cita el Articulo 11 de la Resolución 01049 de 2019: […] 22Ver índice 21 en el expediente 05001333301420230012200 «12_RECIBODEMEMORIAL_08CONTESTACIONUARIV(.pdf) NroActua 21» 11 Radicado: 11001-03-15-000-2023-04942-00 Demandante: Andrea Nathalia Romero Figueroa Lo anterior, no implica un desconocimiento de la calidad de víctima de la parte accionante, ni mucho menos resulta esta respuesta negatoria del derecho, pues, en principio, conforme a lo dispuesto en la Resolución 01049 de 15 de marzo de 2019, cumple con los presupuestos para acceder a la indemnización administrativa.
Es necesario hacer claridad respecto a que, no existe ni ha existido vulneración alguna a derechos fundamentales de la accionante, al pretender someter al accionante al agotamiento de las etapas administrativas y el respeto al debido proceso propias de la indemnización administrativa en igualdad con las demás víctimas del conflicto armado. […]» - El anterior escrito fue reiterado ante el Tribunal Administrativo de Antioquia el 17 de julio de 202323. - Con providencia del 19 de julio de 202324 ad quem modificó la decisión consultada en el entendido de declarar en desacato y sancionar únicamente a «la doctora ANDREA NATHALIA ROMERO FIGUEROA, en calidad de directora de Reparación (E) de la Unidad Administrativa para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas», al considerar «que la UNIDAD DE VÍCTIMAS no ha dado cumplimiento a la orden dada en el fallo de tutela, toda vez que, desde el 16 de febrero de 2023, el accionante adjuntó con su solicitud todos los anexos necesarios para que la petición fuera tramitada adecuadamente, por lo tanto, es a partir de esa fecha que se debían empezar a contar los 120 días con los que cuenta la entidad para dar una respuesta de fondo si se tuviera en cuentan la normatividad citada». - El 16 de agosto de 2023 la UARIV solicitó ante el juez de desacato la inaplicación de la sanción impuesta a Andrea Nathalia Romero Figueroa, toda vez que i) la Dirección Técnica de Reparación la asumió Sandra Viviana Alfaro Yara desde el 2 de agosto de 2023, y ii) la petición de Albeiro Graciano Martínez fue atendida desde el 6 de julio de 2023, informándosele que su solicitud se encuentra en la fase de análisis, en los términos de la Resolución 01049 de 2019; lo cual fue decidido mediante auto del 24 de agosto de 202325, en el sentido de «estarse a lo resuelto en auto del 15 de agosto de 2023 en el cual se ordenó enviar el proceso a la jurisdicción coactiva de la Rama Judicial para perseguir el cobro de la obligación».
Establecidas las actuaciones judiciales adelantadas en el expediente de desacato cuestionado, se recuerda que la demandante considera que la decisión proferida el 19 de julio de 2023 por el Tribunal Administrativo de Antioquia incurrió en defecto fáctico por indebida valoración de los informes rendidos en su oportunidad, en los que se hicieron especial énfasis en la Resolución 01049 de 201926, y 23 Ver índice 4 de SAMAI en el expediente 05001333301420230012202 «2_RECEPCIONMEMORIALPORCORREOELECTRONICO_CONTESTACION_CONSULT(.pdf) NroActua 4» 24 Ver índice 6 de SAMAI en el expediente 05001333301420230012202 «5_AUTOQUERESUELVECONSULTA_RESUELVE(.pdf) NroActua 6» 25 Ver índice 31 de SAMAI en el expediente 05001333301420230012200.
Archivo denominado «24_AUTOQUERESUELVE(.pdf) NroActua 31» 26 Por lo cual se adopta el procedimiento para reconocer y otorgar la indemnización por vía administrativa, se crea el método técnico de priorización, se derogan las Resoluciones 090 de 2015 y 01958 de 2018 y se dictan otras disposiciones 12 Radicado: 11001-03-15-000-2023-04942-00 Demandante: Andrea Nathalia Romero Figueroa desconocimiento del procedente contenido en la sentencia SU-034 de 2018 de la Corte Constitucional.
En cuanto a los cargos alegados por la demandante, se hace necesario revisar el contenido del acto administrativo y la sentencia de unificación referidas, en aras de establecer si su contenido pudiera tener impacto en la decisión que hoy se cuestiona. Respecto de la Resolución 01049 de 2019, por la cual el director de la UARIV, entre otras, reguló el procedimiento para reconocer y otorgar la indemnización por vía administrativa, se resalta: Artículo 6.
Fases del procedimiento para acceso a la indemnización administrativa. El procedimiento para el acceso de.la indemnización administrativa se aplicará para todas las solicitudes que se eleven con posterioridad a la entrada en vigencia del presente acto administrativo y se desarrollará en cuatro fases, así: a) Fase de solicitud de indemnización administrativa. b) Fase de análisis de la solicitud. c) Fase de respuesta de fondo a la solicitud. d) Fase de entrega de la medida de indemnización. Artículo7.
Fase de solicitud de indemnización para víctimas residentes en el territorio nacional. Las víctimas residentes en el territorio nacional que a la entrada en vigencia de la presente resolución no hayan presentado solicitud de indemnización, deberán hacerlo de manera personal y voluntaria, así: a) Solicitar el agendamiento de una cita a través de cualquiera de los canales de atención y servicio al ciudadano dispuestos por la Unidad para las Víctimas.
Al agenciarse la cita, la Unidad para las Víctimas informará y orientará a la víctima acerca del procedimiento previsto en el presente acto administrativo, así como de los documentos conducentes y pertinentes que deben presentar para cada caso. b) Acudir a la cita en la fecha y hora señalada, y adicionalmente: 1. Presentar la solicitud de indemnización con la documentación requerida según el hecho victimizante por el cual se solicita la indemnización administrativa. 2.
En caso de no presentar la documentación solicitada, la víctima deberá completarla, para lo cual, la Unidad para las Víctimas concederá una nueva cita. 3. Una vez se haya presentado la totalidad de la documentación requerida, la víctima debe diligenciar el formulario de la solicitud de indemnización administrativa, en conjunto con la Unidad para las Víctimas y de manera exclusiva con el talento humano que se disponga para tal efecto.
Solo hasta que se haya diligenciado el formulario de la solicitud de indemnización, se entenderá completa la solicitud y se entregará a la víctima un radicado de cierre. Parágrafo 1. Cuando la víctima no pueda acudir a un punto presencial para entregar la documentación y efectuar el diligenciamiento conjunto, la Unidad para las Víctimas dispondrá del canal telefónico o virtual, así como de jornadas móviles, cuyas fechas serán oportunamente divulgadas.
Parágrafo 2. Cuando la solicitud verse sobre un único destinatario y éste sea menor de edad, podrá realizar el procedimiento a través de su representante legal. En caso de discapacidad o enfermedad que dificulte acercarse a cumplir la cita, se podrá autorizar a un tercero con firma y/o huella. Artículo 10. Fase de análisis de la solicitud.
Se trata de una fase en la cual se analizará en los diferentes registros administrativos la identificación de la víctima solicitante, la información sobre indemnizaciones reconocidas con anterioridad, los soportes que acrediten la situación de urgencia manifiesta o extrema vulnerabilidad, así como los demás documentos pertinentes y conducentes para resolver la solicitud.
Adicionalmente a lo anterior, se verificará: 13 Radicado: 11001-03-15-000-2023-04942-00 Demandante: Andrea Nathalia Romero Figueroa a) La conformación del hogar y que su inclusión en el Registro Único de Víctimas guarde relación cercana y suficiente con el conflicto armado 1 cuando la solicitud trate sobre desplazamiento forzado. b) El parentesco de los destinatarios de la indemnización, respecto de la víctima directa, de acuerdo con la normatividad aplicable a la solicitud, cuando la solicitud trate sobre hechos victimizantes de homicidio y desaparición forzada. c) La acreditación de las lesiones personales que generaron discapacidad o incapacidad en caso de los hechos victimizantes de lesiones que no generaron incapacidad permanente, lesiones que generaron incapacidad permanente, atentados, actos terroristas, combates y/o hostigamientos, tortura o tratos inhumanos o degradantes y accidentes sufridos por MAP/MUSE/AEI.
Parágrafo: Si durante la fase de análisis de la solicitud se concluye que la víctima se encuentra en una situación de urgencia manifiesta o extrema vulnerabilidad, conforme a lo previsto en el artículo 4 de la presente resolución, se priorizará el pago de la medida en su favor, sin que por ello, dicha medida se haga extensiva a las demás personas que hagan parte de la solicitud.
Artículo 11. Fase de respuesta de fondo a la solicitud. Se trata de la fase en la cual la Unidad para las Víctimas resolverá de fondo sobre el derecho a la indemnización. Una vez se entregue a la víctima solicitante el radicado de cierre de la solicitud en los términos del artículo 7, la Unidad para las Víctimas contará con un término de ciento veinte (120) días hábiles para resolver de fondo la solicitud, al cabo de lo cual, la Dirección Técnica de Reparación deberá emitir un acto administrativo motivado en el cual se reconozca o se niegue la medida.
La materialización de la medida tendrá en cuenta la disponibilidad presupuesta! que tenga la Unidad para las Víctimas, además de la clasificación de las solicitudes de indemnización de las que habla el artículo 9 de la presente resolución. En caso de que proceda el reconocimiento de la indemnización, también deberán definirse en su parte resolutiva los montos, distribuciones y reglas que establecen en los artículos 2.2.7.3.4., 2.2.7.3.5., 2.2.7.3.9., 2.2.7.3.14 y 2.2.7.4.10 del Decreto 1084 de 2015 y la presente resolución, o las normas que las modifiquen.
Esta decisión deberá notificarse a la víctima, frente a la cual, procederán los recursos en los términos y condiciones establecidos en la Ley 1437 de 2011. Parágrafo. Tratándose de víctimas de desplazamiento forzado interno, la distribución de la indemnización administrativa se realizará entre los integrantes del hogar que se encuentren incluidos en el Registro Único de Víctimas al momento del cierre de la solicitud.
De acuerdo con el contenido de la referida resolución y la orden de amparo proferida, era clara la necesidad de que el Tribunal Administrativo de Antioquia, para resolver el grado jurisdiccional de consulta, valorara los argumentos traídos por la AURIV en sus informes, pues no se trata simplemente de atender una petición, sino de reconocer y pagar un derecho cuya regulación es precisa y estricta respecto de cualquier víctima que se considere beneficiaria.
Por otra parte, en cuanto al desconocimiento del procedente contenido en la SU- 034 de 2018 de la Corte Constitucional, en la que se evidenció el no cumplimiento de órdenes de amparo dirigidas al pago inmediato de indemnizaciones administrativas, «no por negligencia o rebeldía de las funcionarias de la UARIV frente a las órdenes judiciales, sino porque es materialmente imposible entregar de forma inmediata y simultánea las indemnizaciones a todas las víctimas del país, a tal punto que se ha hecho necesario implementar mecanismos legales y ajustes estructurales (propiciados en buena medida por esta Corte) para conjurar la crisis originada en la violación masiva de derechos desencadenada por el conflicto armado», se advierte que, en efecto, el Tribunal Administrativo de Antioquia al resolver acerca de la declaratoria de desacato 14 Radicado: 11001-03-15-000-2023-04942-00 Demandante: Andrea Nathalia Romero Figueroa respecto de Andrea Nathalia Romero Figueroa, directora de Reparación (E) de la UARIV, se limitó a estudiar de forma objetiva el cumplimiento o no de la orden de amparo, pero nada dijo frente a la imposibilidad alegada por la incidentada de indicar «un plazo razonable» en el que Albeiro Graciano Martínez tendría acceso efectivo a la indemnización administrativa pretendida, se insiste, respecto de cuyo reconocimiento se advirtió no se ha agotado el trámite administrativo correspondiente.
En este punto, recuérdese que en el precedente alegado como desconocido, precisamente, la Corte Constitucional en cuanto a los factores objetivos y/o subjetivos para tener en cuenta al momento de decidir acerca de una solicitud de desacato por el presunto incumplimiento de una orden de tutela, consideró: «[…] De lo expuesto, se colige que al momento de resolver un incidente de desacato, la autoridad judicial debe tomar en consideración si concurren factores objetivos y/o subjetivos determinantes para valorar el cumplimiento de una orden de tutela por parte de su destinatario.
Entre los factores objetivos, pueden tomarse en cuenta variables como (i) la imposibilidad fáctica o jurídica de cumplimiento, (ii) el contexto que rodea la ejecución de la orden impartida, (iii) la presencia de un estado de cosas inconstitucional, (iv) la complejidad de las órdenes, (v) la capacidad funcional de la persona o institucional del órgano obligado para hacer efectivo lo dispuesto en el fallo, (vi) la competencia funcional directa para la ejecución de las órdenes de amparo, y (vii) el plazo otorgado para su cumplimiento.
Por otro lado, entre los factores subjetivos el juez debe verificar circunstancias como (i) la responsabilidad subjetiva (dolo o culpa) del obligado, (ii) si existió allanamiento a las órdenes, y (iii) si el obligado demostró acciones positivas orientadas al cumplimiento. Vale anotar que los factores señalados son enunciativos, pues, en el ejercicio de la función de verificación del cumplimiento, el juez puede apreciar otras circunstancias que le permitan evaluar la conducta del obligado en relación con las medidas protectoras dispuestas en el fallo de tutela. […]» Como se observa, el juez de desacato no solamente debe valorar acerca del cumplimiento de la orden de amparo, sino también, en el evento de no acreditarse, los factores objetivos como subjetivos de ello, en aras de establecer si es procedente la imposición de sanciones en contra de la autoridad incidentada.
A juicio de la Sala, el tribunal demandado al decidir el grado jurisdiccional de consulta respecto de la providencia proferida el 14 de julio de 2023 por el Juzgado Catorce Administrativo del Circuito Judicial de Medellín incurrió en defecto fáctico y desconocimiento del precedente, pues omitió valorar el contenido de los informes rendidos por la AURIV (procedimiento descrito en la Resolución 01049 de 2019 para el reconocimiento y pago de la indemnización administrativa) y las consideraciones contenidas en la SU-034 de 2018 de la Corte Constitucional, pese a la complejidad que conlleva la ejecución inmediata de la orden de tutela cuyo cumplimiento se persigue.
En consecuencia, i) se dejará sin efectos el auto proferido el 19 de julio de 2023 por el Tribunal Administrativo de Antioquia, en el trámite del grado jurisdiccional de 15 Radicado: 11001-03-15-000-2023-04942-00 Demandante: Andrea Nathalia Romero Figueroa consulta 05001-33-33-014-2023-00122-02, y ii) se le ordenará a esa corporación judicial que, en el término de 5 días siguientes, contados a partir de la notificación de la presente providencia, emita un pronunciamiento de reemplazo, de conformidad con los argumentos expuestos en precedencia. Por otra parte, se ordenará al Juzgado Catorce Administrativo del Circuito Judicial de Medellín que adopte las medidas judiciales que considere con ocasión de la orden de amparo concedida, pues, según lo informó, mediante auto del 15 de agosto de 2023 ordenó «enviar el proceso a la jurisdicción coactiva de la Rama Judicial para perseguir el cobro de la obligación».
En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso- administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia y por autoridad de la ley F A L L A: Primero. Amparar los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia de Andrea Nathalia Romero Figueroa, de conformidad con la parte motiva de esta providencia. Segundo. Dejar sin efectos el auto proferido el 19 de julio de 2023 por el Tribunal Administrativo de Antioquia, en el trámite del grado jurisdiccional de consulta 05001- 33-33-014-2023-00122-02.
Tercero. Ordenar al Tribunal Administrativo de Antioquia, que, en el término de 5 días siguientes, contados a partir de la notificación de la presente providencia, emita un pronunciamiento de reemplazo, de conformidad con los argumentos expuestos en la parte motiva de esta providencia. Resaltándose que, en todo caso, el juez natural del asunto preserva su criterio y autonomía para adoptar la decisión de fondo a que haya lugar.
Cuarto. Ordenar al Juzgado Catorce Administrativo Judicial de Medellín que adopte las medidas judiciales que considere con ocasión de la orden de amparo concedida, pues, según lo informó, mediante auto del 15 de agosto de 2023 ordenó «enviar el proceso a la jurisdicción coactiva de la Rama Judicial para perseguir el cobro de la obligación».
Quinto. Notificar a las partes y a los intervinientes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991. Sexto. Si no fuere impugnada esta decisión dentro de los tres (3) días siguientes a su notificación, remítase el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. 16 Radicado: 11001-03-15-000-2023-04942-00 Demandante: Andrea Nathalia Romero Figueroa
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR CÉSAR PALOMINO CORTÉS Firmado Electrónicamente Firmado Electrónicamente Se deja constancia de que esta providencia se firma en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema valida la integridad y autenticidad del presente documento en el link http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador