CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A Consejera ponente: MARÍA ADRIANA MARÍN Bogotá, D.C., catorce (14) de julio de dos mil veintitrés (2023) Radicación número: 680012333000201300494-01 (51869) Demandante: E.S.E. DE BARRANCABERMEJA Demandado: CAJA SANTANDEREANA DE SUBSIDIO FAMILIAR E.L. Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Temas: RECURSO DE APELACIÓN – Finalidad – Requisitos – Sustentación / COMPETENCIA DEL SUPERIOR: Principio de congruencia, imparcialidad del juez. / PRETENSION DE NULIDAD DE ACTOS ADMINISTRATIVOS – Exigencia de señalamiento de normas violadas y concepto de la violación – Alcance de ese requisito – Competencia del juez de la causa frente a dicha carga impuesta por la ley procesal.

Procede la Sala a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia dictada el 6 de junio de 2014, por el Tribunal Administrativo de Santander, y en la cual se denegaron las pretensiones de la demanda. I. SÍNTESIS DEL CASO El 4 de julio de 2012, entró en liquidación el Programa de la Entidad Promotora de Salud del Régimen Subsidiado EPSS de la Caja Santandereana de Subsidio Familiar -Cajasan-.

Durante dicho proceso de intervención de la entidad, compareció la E.S.E. Barrancabermeja para reclamar distintas acreencias surgidas en el marco de varios contratos de prestación de servicios del régimen subsidiado de salud, suscritos entre las partes, y de otras fuentes de ese sistema. En las Resoluciones 001 del 16 de octubre de 2012 y 004 del 27 de diciembre del mismo año, la entidad en liquidación rechazó algunos de los créditos reclamados por la E.S.E. Barrancabermeja, razón por la cual esta última demandó en el sub lite 2 Radicación N° 680012333000201300494-01 (51869) Demandante: E.S.E. Barrancabermeja Demandado: Cajasan en liquidación Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho la nulidad de tales decisiones y el restablecimiento de derechos patrimoniales derivados de ellas.

El Tribunal de primera instancia denegó las pretensiones de la demanda, por lo que la actora interpuso el recurso de apelación que en esta sentencia resolverá la Sala. II. A N T E C E D E N T E S 1. La demanda El 6 de mayo de 2013, la Empresa Social del Estado E.S.E. Barrancabermeja, obrando a través de apoderada judicial, instauró demanda en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho contra el denominado “Programa de la Entidad Promotora de Salud del Régimen Subsidiado EPSS de la Caja Santandereana de Subsidio Familiar -Cajasan- en liquidación”.

Solicitó la declaratoria de nulidad parcial de la Resolución N° 001 del 16 de octubre de 2012, y la nulidad de toda la Resolución N° 004 del 27 de diciembre de 2012, por cuanto en ellas, el agente especial liquidador del “Programa de la Entidad Promotora de Salud del Régimen Subsidiado EPSS de la Caja Santandereana de Subsidio Familiar -Cajasan- en liquidación” reconoció sólo una parte de las acreencias reclamadas por la actora, y dejó sin aprobación otras que fueron debidamente soportadas en el proceso de liquidación de la entidad.

En tal virtud, solicitó que el “Programa de la Entidad Promotora de Salud del Régimen Subsidiado EPSS de la Caja Santandereana de Subsidio Familiar - Cajasan- en liquidación” (en adelante, EPSS Cajasan E.L.) fuera condenado a reconocer y pagar el valor de las reclamaciones no aprobadas por la entidad, derivadas de seis contratos y dos “eventos” de salud, por un total de $227’676.748,57.

Respecto de esta cifra, la actora precisó 3.Costas: Se condena a la parte actora y por agencias se fija en $10’000.000, que, según el proyecto, corresponde a una tarifa del 5% del total de las pretensiones $227’676.748, cálculo que se sugiere revisar, porque el 5% corresponde a una suma mayor. en el acápite de las pretensiones, que la facturación de los contratos y eventos cuyas obligaciones dejó de reconocer la demandada ascendía a los $261’255.927,57, pero que la E.S.E. debía hacer una “deducción” 3 Radicación N° 680012333000201300494-01 (51869) Demandante: E.S.E. Barrancabermeja Demandado: Cajasan en liquidación Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho por $33’579.179, correspondientes a “los descuentos por glosas a la cápita (sic) por recobros recibidos en nuestra empresa con los radicados 1440 del 20 de septiembre de 2011 y 1848 del 5 de diciembre de 2011”.

De esta manera, los valores y conceptos pretendidos en la demanda fueron los siguientes: CONTRATO O FUENTE DE COBRO VALOR PRETENDIDO EN LA DEMANDA SOPORTE PRINCIPAL DE RECLAMACIÓN DEL SALDO ALEGADO 9022-2009-01 $ 8.121.494,05 Acta de liquidación 9060-2009-01 $ 69.218.130,75 Acta de liquidación 9079-2009-01 $ 5.286.307,09 Acta de liquidación 9060-2009-01-1 $ 99.016.510,48 Acta de liquidación 9011-2012-01 $ 24.967.033,76 Pre-conciliación de las vigencias 2010 a 2012 9012-2012-01 $ 53.884.451,49 Pre-conciliación de las vigencias 2010 a 2012 EVENTO 11 $ 677.200,00 Facturas 66490, 77155, 82662, 93064, 97191, 99065, 99926, 137515, 139691, 139772 y 160087; todo ello acompañado con fórmulas de servicios prestados y RIPS firmados por usuarios de la EPS, "entre otros soportes".

EVENTO 2 $ 84.800,00 Facturas 3783, 3790, 4069, 4072, 4139, 4622; todo ello acompañado con fórmulas de servicios prestados y RIPS firmados por usuarios de la EPS, "entre otros soportes". TOTAL NETO $ 261.255.927,572 Menos “descuentos por glosas a la cápita”, imputables a recobros recibidos en la E.S.E. Barrancabermeja por la suma de $33'579.179 $ 227.676.748,573 En la fundamentación fáctica del libelo, la entidad demandante narró, en síntesis, que en Resolución N° 001868 del 4 de julio de 2012, la Superintendencia Nacional 1 Los “eventos” reclamados por la demandante serán identificados en la sentencia como “evento 1” y “evento 2” para mayor claridad de los hechos probados y del análisis del caso. 2 La suma expresamente aducida en la demanda es la que se indica en el recuadro.

No obstante, el verdadero total de los montos referidos por la actora en cada contrato y evento, es de $261.255.927,62. 3 La suma expresamente solicitada en las pretensiones de la demanda es la que se indica en el recuadro. No obstante, el verdadero total de los montos reclamados, menos el descuento que la misma demandante aduce, es de $227’676.748,62. 4 Radicación N° 680012333000201300494-01 (51869) Demandante: E.S.E. Barrancabermeja Demandado: Cajasan en liquidación Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho de Salud revocó la habilitación del Programa EPSS Cajasan E.L. para administrar el régimen subsidiado de salud en Santander, al tiempo que dispuso la toma de posesión inmediata de todos los bienes y negocios de dicho estamento, con el fin de proceder a su liquidación. Señaló que, en el marco del proceso liquidatorio, la Superintendencia ordenó emplazar a quienes tuvieran reclamaciones crediticias contra la entidad intervenida, por lo que la E.S.E. Barrancabermeja compareció para solicitar el pago de nueve acreencias4, de las cuales el agente liquidador sólo reconoció una, por la suma de $1’722.965 -cuando el monto reclamado fue de $2’400.165, como valor de los servicios del “evento 1”-, mediante Resolución N° 001 del 16 de octubre de 2012.

Afirmó que, tras interponer la interesada el recurso de reposición contra lo así resuelto por el liquidador de la EPSS Cajasan E.L., éste profirió la Resolución N° 004 del 27 de diciembre de 2012, en la cual, si bien repuso el acto impugnado, sólo hizo un reconocimiento pequeño que siguió siendo parcial, puesto que, de los “$264’159.548,57” solicitados, únicamente acogió la facturación de $43’455.065,65, “quedando sin aprobar acreencias que superan hasta tres veces la suma reconocida, sin justificación jurídica alguna” (fl. 357, c.1).

Señaló que la fuente de las obligaciones reclamadas fueron los contratos de salud suscritos entre la E.S.E. Barrancabermeja y la entidad demandada, en las modalidades de capitación, evento y paquete integral de servicios, definidas en el Decreto 4747 de 2007. En torno a los contratos 9022-09-01, 9060-09-01, 9079-09-01 y 9060-09-01-1, señaló que los valores reclamados en cada uno de ellos estaban debidamente acreditados con las respectivas actas de terminación y liquidación. Asimismo, adujo que en cuanto a los contratos 9011-2012-01 y 9012-2012-01 se reclamaron las sumas de $24’967.033,76 y $53’884.451,49, respectivamente, puesto que tales montos habían sido previa y expresamente aceptados por la EPSS Cajasan E.L. en las pre-conciliaciones celebradas para transar obligaciones de las vigencias 2010 a 2012, y cuyas actas, acreditaban tales cifras como saldos a favor 4 En la demanda sólo se solicitaron ocho, por cuanto la E.S.E. Barrancabermeja estimó válidas las glosas aplicadas a la novena reclamación. 5 Radicación N° 680012333000201300494-01 (51869) Demandante: E.S.E. Barrancabermeja Demandado: Cajasan en liquidación Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho de la hoy demandante después de descontar las glosas en las que no hubo desacuerdo.

Igualmente afirmó que, frente al evento 1, por el que específicamente se dejaron de reconocer $677.200, el valor rechazado correspondía a glosas impuestas a las facturas 99065, 137515 y 16008, glosas que la demandada tuvo como aceptadas por la actora, en forma contraria a la verdad. Sostuvo que, con la expedición de las resoluciones reprochadas, la demandada lesionó gravemente las finanzas de la E.S.E. Barrancabermeja, poniendo en riesgo su existencia y la adecuada prestación del servicio que le correspondía brindar en el marco del régimen subsidiado de salud. 2.

Trámite de primera instancia 2.1. La demanda fue admitida por el Tribunal Administrativo de Santander el 11 de septiembre de 2013 (fls. 383-384, c.1). 2.2. La EPSS Cajasan E.L. se opuso a las pretensiones de la demanda por considerar que el rechazo de las reclamaciones económicas de la parte actora se dispuso con el debido sustento jurídico.

Manifestó que entre las vigencias 2010 y 2012, el Gobierno Nacional introdujo múltiples modificaciones al Sistema General de Seguridad Social en Salud, que derivaron en la necesidad de aplicar las glosas y descuentos reprochados por la E.S.E. Barrancabermeja. Así, expuso que, entre otras cosas, se eliminaron los contratos físicos de administración de recursos del régimen subsidiado -suscritos entre las EPSS y los municipios- para pasar a la modalidad de contratos electrónicos, al tiempo que entró en vigencia la Base Única de Afiliados del FOSYGA, para ser manejada directamente por el Ministerio de Salud y aceptada por los municipios, que debían reconocer, con fundamento en aquella, los saldos a su cargo y los giros directos que en adelante haría el Ministerio a los prestadores de salud, como la E.S.E. Barrancabermeja.

Agregó que, aunado a ello, en 2011 se adoptaron los “giros directos anticipados” igualmente efectuados por el Ministerio de Salud, y en ese marco, el reconocimiento de novedades de afiliación retroactivas, registradas en la Base Única de Afiliados del FOSYGA a partir de abril de ese año, así como los descuentos y reintegros con 6 Radicación N° 680012333000201300494-01 (51869) Demandante: E.S.E. Barrancabermeja Demandado: Cajasan en liquidación Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho cargo a las EPSS por deficiencias en la información y giros de lo no debido, todo lo cual, según la demandada, ocasionó que se efectuaran cobros a Cajasan por esos conceptos, incluso entrado el año 2013, en el que fue requerida para el pago de $54’943.867,14.

Adujo que, por razón de los mencionados cambios introducidos mediante distintos decretos, los contratos de prestación de servicios de salud aducidos por la actora como soporte de sus reclamaciones no podían tenerse por definitivamente liquidados, ya que estaban sujetos a la liquidación previa de los contratos de administración de recursos celebrados entre Cajasan y el municipio de Barrancabermeja, negocios que a su vez sufrieron cambios que, en últimas, condujeron a la necesaria aplicación de reintegros y descuentos con cargo a la E.S.E. Barrancabermeja.

Expuso (fl. 405, C.1): Producto de cambios tan representativos en la normatividad, se advirtió por parte de Cajasan EPSS en liquidación, en la minuta de los contratos de prestación de servicios por capitación suscritos entre la ESE Barrancabermeja y Cajasan EPSS en liquidación las siguientes cláusulas: En la CLÁUSULA TERCERA, denominada VALOR DEL CONTRATO: La suma contratada se obtiene de multiplicar el porcentaje (%) de las UPC-S efectivamente recibidas por CAJASAN EPS-S por el número de afiliados carnetizados y avalados por la BASE ÚNICA DE AFILIADOS DEL FOSYGA (…).

CLÁUSULA CUARTA. FORMA DE PAGO:

PARÁGRAFO SEGUNDO: Los descuentos y reconocimientos que resulten por concepto de ajustes asociados a las novedades de ingreso o retiro de las bases de datos efectuadas por el ente territorial, serán aplicadas por CAJASAN EPSS al CONTRATISTA, al momento de la liquidación del presente contrato, al igual que los descuentos que deba efectuar CAJASAN EPSS por los usuarios No carnetizados y que por ende NO han sido efectivamente atendidos por el CONTRATISTA (…).

Señaló otras contingencias causadas en los contratos de aseguramiento, administración y prestación de salud del régimen subsidiado, a causa de las nuevas reglamentaciones del gobierno nacional, para insistir en que los descuentos aplicados a las reclamaciones de la actora se ajustaban a derecho y tenían como fundamento jurídico esas nuevas disposiciones, máxime porque en varios casos, la E.S.E. Barrancabermeja no empleó las herramientas de liquidación establecidas para reconocer determinados ítems con soporte en la base única de afiliados del FOSYGA. 7 Radicación N° 680012333000201300494-01 (51869) Demandante: E.S.E. Barrancabermeja Demandado: Cajasan en liquidación Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Propuso las excepciones de “inexistencia de la obligación”, “inexistencia de liquidación de contratos que haga exigible la obligación” y “contrato no cumplido”, ésta última, con fundamento en que la E.S.E. Barrancabermeja, según el ente demandado, no cumplió con los ítems ni con las metas pactadas en los contratos, por lo que no se le podían reconocer los valores reclamados sobre eventos no atendidos.

Por otro lado, la entidad formuló en escrito separado la excepción previa de “inepta demanda por falta de los requisitos formales”, por considerar que no le era dable a la actora incoar el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho sin agotar previamente el trámite administrativo previsto para el reconocimiento de las sumas pretendidas, cual era la liquidación efectiva de los contratos presentados como soporte, liquidación que, por no haberse realizado, hacía inoperante la vía judicial instaurada.

Agregó que, en cuanto a los valores reclamados con otros títulos de recaudo, tampoco podían solicitarse en sede de juicio porque el pago de tales conceptos se supeditaba a los descuentos realizados en la liquidación de otros contratos del régimen subsidiado, “suscritos y/o ejecutados durante el período a liquidar”. 2.3. En audiencia inicial realizada el 21 de febrero de 20145, el Tribunal Administrativo de Santander denegó la excepción previa de “inepta demanda por falta de los requisitos formales”, formulada por Cajasan EPSS EL; y tras constatar la ausencia de vicios e impedimentos procesales para proseguir con la actuación, fijó el litigio determinando que el problema jurídico que debía resolverse en la causa consistía en establecer si eran nulas las Resoluciones 001 del 16 de octubre de 2012 y 004 del 27 de diciembre del mismo año, para lo cual debía examinarse: i) si la no contestación por parte de la E.S.E. Barrancabermeja a las glosas efectuadas por Cajasan EPSS, a un primer grupo de reclamaciones (las correspondientes a eventos) daba lugar al rechazo de las mismas; ii) si la existencia de una “preconciliación” de obligaciones surgidas de la liquidación de los contratos 9011- 2012-01 y 9012-2012-01 y de otros negocios jurídicos, en la que se determinaron saldos pendientes a cargo de la hoy demandante y a favor de Cajasan, daba lugar al rechazo de los créditos reclamados por la actora con base en los indicados contratos; iii) si a las acreencias surgidas en la liquidación de los contratos 9022-09- 01, 9060-09-01, 9060-09-01-1 y 9079-09-01, aducidos por la demandante, se les 5 El magnético con la grabación de la audiencia obra en el folio 438 del cuaderno N° 1. 8 Radicación N° 680012333000201300494-01 (51869) Demandante: E.S.E. Barrancabermeja Demandado: Cajasan en liquidación Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho debía descontar el saldo arrojado contra ésta en el balance final de los contratos 9038-08, 9057-08, 9000-09 y 9002-09, “ocasionando que el crédito reclamado no fuera reconocido”; y, iv) cuál era el efecto jurídico de guardar silencio frente a una glosa hecha por una administradora del régimen subsidiado de salud frente a reclamaciones de la E.S.E, presentadas para el cobro de la liquidación de un contrato.

En torno al objeto del litigio, el Tribunal manifestó: CONCEPTO DE VIOLACIÓN. Aunque en forma específica la parte demandante no aduce ningún concepto de violación, del escrito se extrae que los actos administrativos son acusados por falsa motivación, por cuanto en los mismos no fueron reconocidas las obligaciones que se produjeron con causa y [con] ocasión de contratos suscritos entre las dos entidades que son aquí parte, atendiendo [a que], al momento de suscribir las actas de liquidación y terminación de éstos, resultaron saldos a favor de la E.S.E. Barrancabermeja, correspondientes tanto a servicios pactados en los contratos como [a] eventos; que siendo negadas dichas obligaciones, no tienen fundamento alguno. Por tanto, considera que los actos administrativos vulneran, lesionan y maltratan los estados financieros y la estabilidad de la E.S.E. Barrancabermeja, además son visiblemente contrarios a la ley, por lo que solicita se ordene el reconocimiento y pago de las obligaciones no reconocidas en los actos demandados. 2.4.

La audiencia de pruebas fue celebrada el 24 de abril de 2014 y en ella, una vez cerrada la fase pertinente, se ordenó correr el traslado a las partes para alegar de conclusión y al Ministerio Público para la rendición de su concepto (fl. 458, c.1). 2.5. En dicha etapa procesal, las partes reiteraron lo manifestado en la demanda y en su contestación. 2.6.

El Ministerio Público guardó silencio. 3. La sentencia impugnada Fue proferida el 6 de junio de 2014 por el Tribunal Administrativo de Santander, quien denegó las pretensiones de la demanda. El a quo comenzó por establecer la naturaleza jurídica de la entidad demandada y el marco aplicable a su liquidación, al tiempo que refirió el contenido de varias normas relativas a la prestación y pago de los servicios de salud en el régimen 9 Radicación N° 680012333000201300494-01 (51869) Demandante: E.S.E. Barrancabermeja Demandado: Cajasan en liquidación Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho subsidiado, así como al efecto que pueden tener los arreglos económicos a los que lleguen las partes involucradas en esa actividad.

Seguidamente, reiteró el problema jurídico esbozado al fijar el litigio en la audiencia inicial y tuvo por demostrado, en primer término, que la demandante no desvirtuó ni refutó por las vías legales dispuestas para ello, las glosas que en su momento, antes de entrar en liquidación, había impuesto Cajasan EPSS a las reclamaciones de la E.S.E. Barrancabermeja sobre los eventos 1 y 2, por lo que no existía mérito para cuestionar tales glosas ni para atribuir ilegalidad alguna al rechazo de los indicados cobros, dispuesto por la demandada en los actos acusados.

Así, frente al evento 1, sobre el que la actora pretendió en juicio el pago de $677.000, el Tribunal tuvo por demostradas las reclamaciones hechas con las facturas “99065, 137515 y 16007”, por ese valor, pero estableció igualmente que, si bien en sede administrativa, y antes de la entrada en liquidación de Cajasan, la E.S.E. Barrancabermeja se opuso a las glosas fijadas por el ente demandado a tales facturas, éste citó a la contratista para conciliarlas, sin obrar prueba de que posteriormente la EPSS modificara las glosas, como tampoco se probó que la actora hubiera agotado el trámite de cobro previsto en la Ley 1438 de 2011, por lo cual, a su juicio, no había lugar "por parte de la demandante, a reclamar el valor de unas facturas que ya tienen una situación jurídica consolidada".

Lo propio concluyó frente a las glosas impuestas por Cajasan a las facturas 3783 y 3790, presentadas después por la actora, durante la liquidación de la EPSS, para reclamar el pago del evento 2. A este respecto, el a quo señaló que no existía prueba de que tales glosas hubieran sido objetadas por la E.S.E. Barrancabermeja, razón por la que debían tenerse por aceptadas y, por tanto, aplicables por Cajasan E.L. al resolver sobre la reclamación de las aludidas acreencias.

En cuanto a la denominada “preconciliación” invocada en la demanda como base de las pretensiones relativas a los contratos 9011-2012-01 y 9012-2012-01, el Tribunal halló probado que si bien obraba un acta de “preconciliación” indicativa de que dichos negocios jurídicos, en específico, arrojaron a favor de la E.S.E. Barrancabermeja los saldos de $24’967.033,76 y $53’884.451,49, respectivamente, era igualmente cierto que en ese mismo acuerdo se efectuaron otros cruces de cuentas para establecer, con base en otros contratos y en descuentos originados 10 Radicación N° 680012333000201300494-01 (51869) Demandante: E.S.E. Barrancabermeja Demandado: Cajasan en liquidación Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho en el reporte de usuarios hecho por Cajasan pero no cargado al Fosyga, todos los valores adeudados mutuamente por ambas entidades, determinándose un saldo general y final a favor de la EPSS Cajasan6, que fue el valor descontado a la actora al resolverse su reclamación. A ese respecto, el Tribunal concluyó que, si bien no fue ese acuerdo una conciliación propiamente dicha, sí tenía validez como un contrato en el que dos entidades públicas establecieron, previa auditoría de cuentas, las sumas de dinero mutuamente adeudadas por concepto de toda la prestación de servicios de salud en el régimen subsidiado, por lo que no existía mérito alguno para refutar los resultados de la aludida preconciliación y, subsiguientemente, los descuentos que con base en ella hizo la entidad en liquidación al estudiar los créditos reclamados por la hoy demandante con base en los contratos 9011-2012-01 y 9012-2012-01.

Por último, respecto de las compensaciones aplicadas por la EPSS Cajasan al liquidar los contratos 9022-09-01, 9060-09-01, 9060-09-01-1 y 9079-09-01, descontando sumas arrojadas en el balance de otros negocios jurídicos, el sentenciador de primer grado señaló que tal cruce de cuentas entre unos y otros acuerdos de voluntades no resultaba contrario a derecho, por lo que tampoco se daban los elementos para concluir que los descuentos aplicados por la demandada a las reclamaciones de la actora, por concepto de esas específicas liquidaciones, fueran violatorios de la ley.

En cierre de su análisis, expresó el Tribunal (fls. 205-503): [E]l proceso liquidatorio es un proceso especial, en el cual el liquidador debe determinar si paga o no las acreencias que se le presenten a partir de los soportes que acompañan los documentos presentados. En efecto, lo ocurrido en el caso bajo examen fueron tres circunstancias que no permitieron el pago total de las acreencias reclamadas, tales como las glosas efectuadas por la entidad demandada, las pre-conciliaciones y los cruces de cuentas efectuados de común acuerdo entre los dos extremos de la presente relación judicial, circunstancias que son las señaladas en los actos administrativos que se discuten y fueron corroboradas por esta Colegiatura (…).

Corolario de lo anterior es que la entidad demandante no logró desvirtuar la presunción de legalidad de las Resoluciones No. 01 del 16 de octubre de 2012 y 004 del 27 de diciembre de 2012, ya que, del estudio del expediente se desprende que la entidad demandada aplicó las normas pertinentes al proceso de liquidación (…). 6 Aunque la sentencia no hace alusión a la cifra concreta, ésta fue de $6’955.168,52, según lo indicó la EPSS Cajasan EL en la Resolución N° 004 de 2012. 11 Radicación N° 680012333000201300494-01 (51869) Demandante: E.S.E. Barrancabermeja Demandado: Cajasan en liquidación Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho 4.

El recurso de apelación La E.S.E. Barrancabermeja interpuso recurso de apelación contra la sentencia dictada por el Tribunal Administrativo de Santander insistiendo en que Cajasan EPSS EL no debió desconocer las actas suscritas entre las partes, menos aún cuando no era válido establecer “nuevas” glosas sobre cuentas previamente reconocidas y rubricadas por ambas entidades.

Afirmó que, en las actas de liquidación de los contratos 9022-2009-01, 9060-2009- 01, 9060-2009-01-1 y 9709-2009-01, había quedado establecido que las glosas inicialmente impuestas a las facturas de cada negocio jurídico habían sido saneadas u objetadas por la E.S.E. Barrancabermeja, siendo entonces claro que tales actas ya contenían los descuentos a que había lugar por concepto de glosas, de modo que, reiteró, no era procedente invocar otras adicionales.

Adujo: Puede observarse en el contenido de las mismas actas que las glosas para los contratos de dicha vigencia no sólo habían sido aceptadas y aclaradas por las partes, sino que se descontaron del valor cancelar (sic) a favor de la E.S.E. Barrancabermeja, quedando así saneada y reconocida por parte de la EPSS de la Caja de Subsidio Familiar – Cajasan en liquidación, la deuda adquirida con la entidad demandante.

Seguidamente, pasó a señalar la procedencia de declarar la nulidad de actos administrativos por la causal de falsa motivación y manifestó que, de conformidad con el artículo 57 de la Ley 1438 de 2011, una vez formuladas las glosas a una factura, no procedía imponer unas nuevas sobre ese mismo título, y que en el caso concreto, Cajasan EPSS EL nunca requirió a la E.S.E Barrancabermeja “para objetar las liquidaciones” de los contratos, de suerte que las únicas obligaciones a cargo de las partes eran las reconocidas en tales instrumentos.

Tras insistir en que no se ajustaban a derecho las alegadas “nuevas glosas”, agregó: [T]ampoco resultaba procedente hablar de glosa o rechazar la acreencia según lo dispuesto en la normatividad definida en el anexo técnico número 6 de la resolución 3047 de 2008, ya que no nos encontramos en esta circunstancia frente a una factura por servicios de salud prestados, sino frente a unos saldos a favor, producto de unos contratos legalmente celebrados (…). [L]a E.S.E. Barrancabermeja (…) presentó una acreencia que efectivamente se encontraba reconocida por el representante legal de Cajasan, y adeudada, prueba de ello son las actas de liquidación suscritas por las partes. 12 Radicación N° 680012333000201300494-01 (51869) Demandante: E.S.E. Barrancabermeja Demandado: Cajasan en liquidación Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho A lo largo del recurso, reiteró en forma recurrente los anteriores argumentos, es decir, que no era de recibo que, en sede de estudio del crédito durante el proceso de liquidación de la entidad, se consideraran “nuevas glosas”, menos aun si los contratos respectivos estaban debidamente liquidados y reconocidos por ambas partes; y que en la causa era palmario que la E.S.E. Barrancabermeja había reclamado unas acreencias plenamente aceptadas con anterioridad por el ente ahora intervenido.

Por último, adujo que el valor total que se le debía reconocer en el juicio era de $262’978.892,62, “producto de las obligaciones contraídas en los contratos No. 9022-09-01, 9060-09-01, 9079-09-01, 9060-09-01-1, 9011-2012-01, 9012-20112- 01, y que según las actas suscritas entre las partes, eran pagaderas a los 30 días de la presentación y radicación de la factura correspondiente por parte de la E.S.E. Barrancabermeja” (fl. 513, c.1). 5.

Trámite en segunda instancia 5.1. El recurso de apelación fue concedido el 3 de julio de 2014 y admitido por esta Corporación el 28 de agosto del mismo año (fl. 521 A). 5.2. En proveído del 9 de octubre de 2014, se corrió traslado del proceso a las partes para que alegaran de conclusión y al Ministerio Público para que rindiera su concepto (fl. 527). 5.3.

En esta oportunidad procesal, la entidad demandada reiteró lo expuesto en la contestación de la demanda y los interrogantes esbozados en la fijación del litigio como problemas jurídicos centrales de la causa, para señalar que las glosas y los otros conceptos por los cuales se hicieron descuentos sobre las sumas reclamadas por la actora se ceñían a la normativa aplicable y no eran violatorios del ordenamiento ni de los contratos celebrados entre las partes, en particular porque las glosas mencionadas nunca fueron contestadas por la E.S.E. Barrancabermeja, por lo cual, de conformidad con los Decretos 4747 de 2007 y 1281 de 2012, debían tenerse por aceptadas, con la consecuencia de no generar para la reclamante ningún reconocimiento pecuniario.

En respaldo de estas premisas, expuso el origen y fundamento jurídico de los descuentos efectuados a cada una de las facturas y contratos aducidos por la 13 Radicación N° 680012333000201300494-01 (51869) Demandante: E.S.E. Barrancabermeja Demandado: Cajasan en liquidación Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho entidad demandante, refiriendo no solamente las glosas tácitamente aceptadas sino también otros conceptos, tales como la no ejecución de recursos en determinadas vigencias “por afiliados no activos en la base de datos”, ajustes asociados a las novedades de ingreso o retiro de la base de datos y usuarios no carnetizados que “por ende no han sido efectivamente atendidos”. 5.4.

El Ministerio Público y la parte actora guardaron silencio. II.- CONSIDERACIONES 1. Presupuestos procesales 1.1. Competencia El Consejo de Estado es competente para conocer del presente proceso puesto que el artículo 104 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo –en vigor para la fecha de interposición de la demanda- estableció que a esta jurisdicción le corresponde decidir las controversias originadas en actos, contratos, omisiones, operaciones y hechos sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas entidades públicas.

En efecto, en esta oportunidad se somete a consideración de la Sala la alegada nulidad de las Resoluciones 001 del 16 de octubre de 2012 y 004 del 27 de diciembre del mismo año, actos mediante los cuales la demandada Cajasan EPSS EL resolvió sobre las reclamaciones económicas presentadas por la E.S.E. Barrancabermeja y rechazó algunas de las sumas solicitadas, por lo que sólo hizo reconocimientos parciales a favor de la demandante.

En cuanto a la vocación del proceso para ser tramitado en segunda instancia ante esta Corporación, se advierte que en el sub judice se cumplen los presupuestos de ley, puesto que la cuantía fijada en la demanda es superior a los 300 S.M.L.M.V. ($176’850.0007), establecidos en el artículo 152, numeral 3 del C.P.A.C.A., vigente en la fecha en que fue incoado este proceso8.

En efecto, la cuantía de los perjuicios 7 El salario mínimo legal mensual que rigió en 2013 era de $589.500 (Decreto 2738 del 28 de diciembre de 2012). 8 Norma posteriormente modificada por la Ley 2080 del 25 de enero de 2021, cuyas disposiciones relativas a la competencia entraron a regir un año después, es decir, el 25 de enero de 2022.

El texto del artículo 152 del CPACA, vigente en el momento de presentación de la demanda, establecía: “Los Tribunales Administrativos conocerán en primera instancia de los siguientes asuntos: (…).3. De los 14 Radicación N° 680012333000201300494-01 (51869) Demandante: E.S.E. Barrancabermeja Demandado: Cajasan en liquidación Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho que se alegan como causados a la E.S.E. Barrancabermeja fue estimada en la suma de $227’676.748,579, correspondiente a las sumas descontadas por la entidad demandada durante el proceso de su liquidación, al resolver sobre la reclamación económica de la actora. 1.2.

Oportunidad para demandar En lo atinente al ejercicio oportuno de la acción, de conformidad con el artículo 164, numeral 2 – literal d) del CPACA, las demandas de nulidad y restablecimiento del derecho deben interponerse en el término de cuatro (4) meses contados a partir del día siguiente al de la notificación, comunicación o publicación del acto administrativo.

En el presente caso, como ya se anotó, se demanda la declaratoria de nulidad del de las Resoluciones 001 y 004 de 2012, decisiones en las que se rechazaron parcialmente las reclamaciones económicas de la E.S.E. Barrancabermeja, presentadas durante la liquidación de Cajasan EPSS. El acto de cierre se notificó personalmente al gerente de la entidad demandante el 11 de enero de 2013, de suerte que el término para instaurar el medio de control vencía el 12 de mayo de ese año. Dado que el medio de control fue incoado el 6 de mayo de 2013, huelga concluir que no se configuró la caducidad. 2.

Alcance del recurso de apelación y de la demanda Advierte la Sala que, a efectos de establecer o delimitar el problema jurídico que, en principio, le correspondería resolver en esta instancia -bajo los límites de la competencia que la ley le asigna al juzgador de segundo grado-, se estima necesario hacer, de manera preliminar, las siguientes precisiones: de nulidad y restablecimiento del derecho en que se controviertan actos administrativos de cualquier autoridad, cuando la cuantía exceda de trescientos (300) salarios mínimos legales mensuales vigentes (…)”.

En virtud de la modificación introducida por la Ley 2080 de 2021, hoy este texto corresponde al numeral 2 del artículo 152 del CPACA y el límite de la cuantía es de quinientos (500) salarios mínimos legales mensuales vigentes. 9 Suma expresamente señalada en la demanda, aunque el verdadero total de los montos reclamados era de $227’676.748,62. 15 Radicación N° 680012333000201300494-01 (51869) Demandante: E.S.E. Barrancabermeja Demandado: Cajasan en liquidación Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Las pretensiones de la E.S.E. Barrancabermeja se centraron en tres grupos de solicitudes económicas, a saber: i) las originadas en los contratos 9022-09-01, 9060- 09-01, 9079-09-01 y 9060-09-01-1, cuyas reclamaciones en sede administrativa se soportaron con las actas de liquidación de tales negocios jurídicos; ii) las fundamentadas en los contratos 9011-2012-01 y 9012-20112-01, y soportadas con la alegada preconciliación que las partes celebraron en septiembre de 201210; y iii) las relativas a los eventos 1 y 2, en los que los descuentos efectuados por la EPSS Cajasan E.L. se fundaron en las glosas previamente formuladas sobre algunas facturas correspondientes a tales acreencias.

Sobre cada uno de los indicados puntos de debate, el Tribunal de primer grado resolvió, en esencia, lo siguiente: i) Constató la existencia de las actas de liquidación de los contratos 9022-09-01, 9060-09-01, 9079-09-01 y 9060-09-01-1, todas ellas con saldos a favor de la demandante. No obstante, advirtió que Cajasan EPSS E.L. adujo en las resoluciones acusadas la vigencia de obligaciones a su favor, y en cabeza de la E.S.E. Barrancabermeja -por la suma de $6'955.169,28, según los actos demandados-; y estableció que si bien ese monto -señalado por la demandada para negar el pago total de los contratos invocados- surgió en la liquidación de negocios jurídicos distintos a los reclamados en juicio, lo cierto es que sí era procedente y conforme a la ley ese cruce de cuentas efectuado por el ente en liquidación, por lo que en ese punto no se desvirtuaba la legalidad de la decisión contenida en las resoluciones reprochadas. ii) Advirtió que, ciertamente, la E.S.E Barrancabermeja y Cajasan EPSS firmaron un acta que se denominó “preconciliación”, para establecer el estado final de las obligaciones y cuentas causadas entre las partes durante las vigencias transcurridas entre 2010 y 2012, y en el instrumento se evidenció que los contratos 9011-2012-01 y 9012-2012-01 arrojaron saldos a favor de la E.S.E. hoy demandante, por las respectivas sumas de $24.967.033,76 y $53.884.451,49.

Sin embargo –prosiguió-, la misma preconciliación reflejó obligaciones adicionales surgidas de otras fuentes, especialmente los “descuentos de los usuarios” reportados por Cajasan pero no cargados por el Fosyga, de suerte que el saldo final 10 En la demanda se hizo mención de unas “preconciliaciones”, en plural; pero tanto el acto administrativo como la sentencia dan cuenta de un solo acuerdo celebrado con esa denominación, y en el que las partes transaron obligaciones surgidas en los períodos 2010 a 2012. 16 Radicación N° 680012333000201300494-01 (51869) Demandante: E.S.E. Barrancabermeja Demandado: Cajasan en liquidación Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho y general de esa acta de preconciliación resultó a favor de la entidad demandada, por lo que era procedente que ésta descontara dicho saldo de los valores reclamados por la actora, dado que el acta en mención, por ser acuerdo de voluntades legítimo, gozaba de plena validez. iii) En lo atinente al no pago de las sumas de $677.000 y $84.800, solicitadas por la actora como valor rechazado en la reclamación de los eventos 1 y 2, el a quo señaló que esos montos correspondían a glosas previamente interpuestas por Cajasan EPSS a las facturas presentadas para cobrar los servicios de dichos eventos, sin que la E.S.E. Barranquilla hubiera respondido ni objetado tales glosas en la forma establecida por la ley, de suerte que debían reputarse aceptadas, como lo hizo la demandada en los actos enjuiciados.

No obstante estos planteamientos del a quo, en el recurso de apelación la parte actora se limitó a señalar que las actas de liquidación de los contratos 9022-09-01, 9060-09-01, 9079-09-01 y 9060-09-01-1 eran válidas, y que en ellas se habían incluido los descuentos por glosas previas ya resueltas por ambas partes, de manera que no era procedente la imposición de “nuevas glosas” frente a esos instrumentos.

Tal fue el único argumento que desarrolló a lo largo de su alzada, expresando que por esa alegada arbitrariedad del ente demandado, los actos administrativos censurados adolecían de falsa motivación, por “volverse a presentar una nueva glosa sobre hechos y situaciones ya acordadas por los representantes legales de ambas entidades”. De esta manera se evidencia que la parte apelante no está refutando, en realidad, ningún componente del análisis que sirvió de basamento a las conclusiones del fallo apelado, pues en primer lugar, guardó silencio sobre los motivos que expuso el a quo para denegar las pretensiones relacionadas con los eventos 1 y 2, y sobre la validez y el contenido de la preconciliación que, según la sentencia impugnada, no arrojó saldos finales a favor de la actora sino de Cajasan EPSS E.L.; y en segundo lugar, aun cuando la censora se refirió a las actas de liquidación de los contratos 9022-09-01, 9060-09-01, 9079-09-01 y 9060-09-01-1, lo hizo -se reitera- para reprochar las supuestas “nuevas glosas” que, alegó, le impuso arbitrariamente Cajasan EPSS EL, cuestión que no fue expuesta en forma alguna en la sentencia ni en la demanda -como tampoco en los actos acusados-, por lo que no sólo no está sustentado en debida forma el recurso de apelación, sino que además está 17 Radicación N° 680012333000201300494-01 (51869) Demandante: E.S.E. Barrancabermeja Demandado: Cajasan en liquidación Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho introduciéndose en él un nuevo reproche, distinto a los formulados en la demanda y a los que estructuraron todo el juicio resuelto en el fallo de primer grado.

Así, en suma, con respecto a las glosas de las facturas correspondientes a los eventos 1 y 2 reclamados por la actora, y a las sumas pretendidas con base en los contratos 9011-2012-01 y 9012-2012-01 -objeto de “preconciliación”-, se tiene que, pese a haber sido temas centrales de la controversia resueltos por el Tribunal de primer grado, la Sala debe abstenerse de pronunciarse sobre ellos, precisamente porque tales materias no fueron referidas ni refutadas por la E.S.E. Barrancabermeja en el recurso de apelación. Ello, en observancia de lo dispuesto en el artículo 328 del CGP, en cuanto establece que el superior “deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante”, por lo que cualquier análisis acerca de elementos o aspectos no reprochados en la apelación necesariamente es ajeno al margen de competencia del sentenciador de segunda instancia, quien solo está facultado para examinar las inconformidades específicas planteadas por el recurrente, el cual, en el presente caso, contrajo la impugnación a la validez de las actas de conciliación de los contratos 9022-09-01, 9060-09-01, 9079-09-01 y 9060-09-01-1, sin hacer referencia ni mención alguna de las demás materias resueltas en el fallo de primer grado.

Al respecto, ha dicho la jurisprudencia11: [E]l marco de la competencia del juez en segunda instancia lo constituyen los cargos planteados en contra de la decisión recurrida, razón por la cual, no basta con la simple interposición del recurso o con la manifestación general de no estar conforme con la decisión apelada, toda vez que quien tiene interés en que el asunto sea analizado de fondo debe señalar cuáles fueron los yerros o desaciertos en los que incurrió el juez de primera instancia al resolver la litis presentada.

Ciertamente, el artículo 320, inciso segundo, del Código General del Proceso, también señala que “podrá interponer el recurso la parte a quien le haya sido desfavorable la providencia”, pero tal canon normativo no puede interpretarse en el sentido de que el juez de segunda instancia esté llamado a examinar todo aquello 11 Consejo de Estado – Sección Tercera – Subsección A. Sentencia del 31 de enero de 2019, exp.

N° 66001-23-31-000-2012-00271(52663). 18 Radicación N° 680012333000201300494-01 (51869) Demandante: E.S.E. Barrancabermeja Demandado: Cajasan en liquidación Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho que pudiera oponerse al interés del recurrente12 aunque éste se abstenga de reprobarlo expresamente, pues ello se contrapone a la lealtad procesal y a la imparcialidad del juez, al tiempo que haría nugatoria y vacía la carga que la misma ley le impone a la parte inconforme con el fallo, de sustentar el recurso de apelación, incluso como condición expresa para que le pueda ser concedido tal mecanismo procesal13.

Acerca de la indicada sustentación, cabe anotar que este requisito es además necesario para establecer las razones de inconformidad de la parte desfavorecida, no solo porque ellas demarcan la competencia del ad quem al tenor del artículo 320, inciso primero, del CGP14, sino también porque el ordenamiento reconoce el derecho y la libertad que le asiste a la parte vencida, de allanarse a la sentencia y guardar silencio, razón por la que la sustentación permite especificar con certeza los aspectos que el recurrente aspira a que se revisen y modifiquen, y prescindir de lo que no fue objeto de censura por decisión del mismo apelante.

Ahora bien, en lo atinente al debate sobre las reclamaciones fundadas en las actas de liquidación de los contratos 9022-09-01, 9060-09-01, 9079-09-01 y 9060-09-01- 1, y tal como se señaló con anterioridad, si bien la E.S.E. Barrancabermeja reprochó en su alzada que no se tuviera en cuenta la exigibilidad de dichos balances de cuentas, sustentó esa puntual inconformidad sobre unas bases no expuestas en el fallo apelado ni en la demanda, como tampoco referidas en la contestación: la supuesta imposición de glosas nuevas a unas actas de origen contractual 12 Como lo ha señalado la Corte Suprema de Justicia: “[N]o sólo el principio antes aludido [la prohibición de la reformatio in pejus] constituye una limitación a los poderes de decisión del sentenciador ad quem, puesto que no siendo absoluto o irrestricto, también se encuentra restringido por el objeto mismo sobre el cual versa el recurso de alzada, o sea, sobre la sujeta materia de apelación. El sentenciador de segundo grado no tiene más poderes que los que le ha asignado el recurso formulado, pues no está autorizado para modificar las decisiones tomadas en la sentencia que no han sido impugnadas por la alzada, puesto que al efecto no tiene competencia, como quiera que se trata de puntos que escapan a lo que es materia del ataque” (Sala de Casación Civil, sentencia del 4 de julio de 1979.

G.J. CLIX, primera parte, pp. 236 a 241). Sobre la competencia del juez de la apelación, consultar, entre otras, las sentencias dictadas por el Consejo de Estado – Sección Tercera, el 6 de febrero de 2004 (exp. N° 26261, CP. Alier Hernández Enríquez), el 9 de junio del 2010, (exp. N° 17605, CP. Mauricio Fajardo Gómez), el 11 de febrero de 2011 (exp.

N° 16306, C.P. Hernán Andrade Rincón), el 3 de diciembre de 2015 (exp. N° 36867, C.P. Olga Mélida Valle de De La Hoz) y el 15 de febrero de 2018 (exp. N° 55438, C.P. Marta Nubia Velásquez Rico). 13 De conformidad con el artículo 247, numeral 2 del CGP -vigente en la época de la apelación-, “si el recurso fue sustentado oportunamente y reúne los demás requisitos legales, se concederá mediante auto en el que se dispondrá remitir el expediente al superior (…)”. 14 “El recurso de apelación tiene por objeto que el superior examine la cuestión decidida, únicamente en relación con los reparos concretos formulados por el apelante” (se destaca). 19 Radicación N° 680012333000201300494-01 (51869) Demandante: E.S.E. Barrancabermeja Demandado: Cajasan en liquidación Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho previamente aceptadas por la entidad contratante, antes de entrar en liquidación, y la incurrencia en falsa motivación de los actos administrativos enjuiciados, por razón de ese supuesto hecho.

De esta manera, la apelante modificó la causa petendi en el juicio, cuestión que se opone al principio de congruencia, al debido proceso y al derecho de defensa de la parte demandada. En efecto, la jurisprudencia de esta Corporación ha señalado que el recurso de apelación “no puede entenderse como un mecanismo para reformar la demanda o cambiar su causa petendi”15, la cual abarca no sólo el conjunto de hechos señalados en el libelo para sustentar las pretensiones, sino también los fundamentos de derecho de ese petitum, vale decir, las razones jurídicas que esboza el demandante para justificar o invocar la protección específica que el ordenamiento le da al derecho que alega, o bien, para sustentar la nulidad que solicita contra un acto administrativo16.

En el presente caso, el proceder que el apelante le reprocha a Cajasan EPSS EL, consistente en la alegada imposición de “nuevas glosas” a las actas de liquidación de los contratos 9022-09-01, 9060-09-01, 9079-09-01 y 9060-09-01-1, no fue mencionado en la demanda, ni aun en forma sucinta o circunstancial, como tampoco la causal de nulidad consistente en la falsa motivación, pues las censuras expuestas en el libelo se circunscribieron al hecho de que las decisiones del ente demandado le ocasionaron perjuicios económicos a la E.S.E. Barrancabermeja en forma “injustificada”, sin exponerse al respecto un fundamento fáctico adicional ni un sustento jurídico–normativo concreto17. 15 Consejo de Estado – Sala de lo Contencioso Administrativo – Sección Tercera.

Sentencia del 30 de marzo de 2006, exp. N° 31789. C.P. Alier Eduardo Hernández Enríquez. 16 Como lo señala la Corte Constitucional: “En relación con la causa petendi o causa de pedir, (…) ésta hace referencia a las razones que sustentan las peticiones del demandante ante el juez. Es así como la causa petendi contiene, por una parte, un componente fáctico constituido por una serie de hechos concretos y, de otro lado, un componente jurídico, constituido no solo por las normas jurídicas a las cuales se deben adecuar los hechos planteados sino, también, por el específico proceso argumentativo que sustenta la anotada adecuación. En suma, es posible afirmar que la causa petendi es aquel grupo de hechos jurídicamente calificados de los cuales se busca extraer una concreta consecuencia jurídica” (énfasis fuera de texto).

(Corte Constitucional, sentencia T-048 de 1999) 17 Para fundamentar la nulidad solicitada en el libelo respecto de las resoluciones ya mencionadas, la E.S.E. Barrancabermeja esbozó, esencialmente, lo siguiente: “[E]l acto administrativo demandado (…) vulnera, lesiona y maltrata los intereses financieros y la estabilidad de la E.S.E. Barrancabermeja, además que quedará plenamente probado que la Resolución N° 004 del 27 de diciembre de 2012 es visiblemente contraria a la ley.

La nulidad y el restablecimiento del derecho, está consagrado (sic) en el código de procedimiento administrativo y de lo contencioso administrativo (…). De la definición que nos trae este nuevo código, se puede observar que el artículo dice: ‘toda persona’, sin hacer distinción alguna sobre las dos clases de personas existentes en el derecho colombiano; por lo que en ese orden de ideas, mi representada (…) puede accionar la justicia 20 Radicación N° 680012333000201300494-01 (51869) Demandante: E.S.E. Barrancabermeja Demandado: Cajasan en liquidación Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Por todas estas razones es palmario que, en el presente caso, la Sala no puede entrar a examinar los argumentos del recurso de apelación, tal como está planteado; pues los razonamientos jurídicos en él expuestos no sólo son extraños a la sentencia impugnada, sino que además no hicieron parte del fundamento normativo de la demanda.

En ese sentido, si en gracia de discusión se aceptara que lo que la actora pretende debatir es que las obligaciones que Cajasan EPSS E.L. compensó para descontar los saldos de los contratos 9022-09-01, 9060-09-01, 9079-09-01 y 9060-09-01-1 en contra de la E.S.E. equivalen a glosas nuevas, en todo caso el examen de ese planteamiento requeriría la revisión de aspectos no esbozados en el libelo y la consulta de diferentes normas no referidas en él, con lo cual la Sala estaría haciendo inferencias no solicitadas por las partes ni pertinentes para resolver la cuestión que sí plantearon, y estaría supliendo indebidamente las cargas de la parte apelante, siendo evidente, además, que el aludido argumento no se plasmó en la alzada como una contestación clara a las motivaciones del Tribunal acerca de dichos acuerdos de voluntades y sus actas de liquidación. En otras palabras, se trataría en todo caso de un análisis jurídico que no fue debidamente propuesto ni formulado en el proceso, lo que implica que, si en la presente instancia se procediera a establecer, v.gr., lo que debe y no debe entenderse por glosa en el cobro de servicios de salud del régimen subsidiado, mediante la presente demanda y solicitar la nulidad del lesivo acto administrativo aquí demandado, probando, claro está, como lo haremos en este escrito, que se ha lesionado un derecho subjetivo amparado en norma jurídica; y además de ello se solicita el restablecimiento del derecho conculcado o negado (…), ordenando su despacho el reconocimiento y pago de la totalidad de las obligaciones no reconocidas en el acto ibídem (…) (fl. 358, c.1).

Pasó la actora a referir los contratos 9022-09-01, 9060-09-01, 9079-09-01 y 9060-09-01-1, para señalar que los valores reclamados con base en tales negocios jurídicos estaban demostrados con las respectivas actas de liquidación, suscritas por las partes, de suerte que, en tales instrumentos, según su dicho, la EPSS Cajasan se comprometió a pagar los valores allí plasmados como saldos a favor de la E.S.E. Barrancabermeja.

Seguidamente, enunció los soportes documentales de las demás reclamaciones referidas en la demanda, para finalmente reprochar que el ente demandado no accediera a reconocer y pagar la totalidad de las sumas solicitadas en sede de su proceso liquidatorio; y señaló que “al negarse al pago” de los montos rechazados, Cajasan EPSS EL puso en riesgo la existencia de la Empresa Social del Estado.

Dijo al respecto (fl. 361, c.1): “El Programa de la Entidad Promotora de Salud del Régimen Subsidiado EPSS de la Caja Santandereana de Subsidio Familiar -Cajasan en Liquidación, con la expedición de la resolución No. 004 del 27 de diciembre de 2012, lesiona gravemente las finanzas de la Empresa Social del Estado E.S.E. Barrancabermeja, pues al negarse al pago de la suma de dinero reclamada, dentro del proceso liquidatorio, y aquí reclamada, pone en riesgo la existencia de la misma, toda vez que a pesar de tener la capacidad de atender la cantidad de usuarios que es mencionada en los acápites anteriores, es una empresa que subsiste únicamente de la venta de los servicios de salud de primer nivel de conformidad con lo estatuido por la ley (…).

La demandante mencionó, a continuación, características muy generales del régimen subsidiado de salud, pero no refirió las razones que expuso Cajasan EPSS EL en los actos administrativos para el no reconocimiento de las sumas pretendidas en el libelo, ni mucho menos refutó las argumentaciones de la entidad suprimida. Se reitera que tampoco expuso ni desarrolló, ni aun formalmente, o siquiera bajo alguna referencia incluida en los hechos de la demanda o en otro acápite de ésta, cargos específicos bajo las causales de nulidad señaladas en el artículo 137 del CPACA. 21 Radicación N° 680012333000201300494-01 (51869) Demandante: E.S.E. Barrancabermeja Demandado: Cajasan en liquidación Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho necesariamente se requeriría revisar normas no invocadas -oportunamente- por la actora ni por ninguna de las partes, lo cual -se reitera- quebrantaría la imparcialidad del juez, al tiempo que atentaría contra otros principios como el de congruencia y los demás ya mencionados.

En ese orden de ideas, se confirmará el fallo objeto de recurso, pues no se dan los elementos procesales y sustanciales para revocar la decisión adoptada por el Tribunal de primera instancia en dicha providencia, dado que no fue debidamente sustentado el recurso contra ella interpuesto. 3. Costas De conformidad con el artículo 188 de la Ley 1437 de 201118, en la sentencia debe disponerse sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por el estatuto procesal civil.

A su vez, el artículo 365 del Código General del Proceso19 establece que hay lugar a condenar en costas, entre otras, a la parte vencida en el juicio y a quien se le resuelva desfavorablemente el recurso de apelación que haya interpuesto, sin perjuicio de que, a la luz del numeral 5 de la misma norma, el juez pueda abstenerse de imponer las costas o hacerlo de manera parcial, si prospera una parte de las pretensiones de la demanda.

Por tanto, en el presente caso se condenará en costas a la entidad demandante, por cuanto no prosperó su recurso de apelación. En este punto debe señalarse que, bajo las reglas del Código en cita, la condena en costas no requiere de la apreciación o calificación de una conducta temeraria de la parte a la cual se le imponen, toda vez que en el régimen actual ese concepto se determina con fundamento en un criterio puramente objetivo.

Por otro lado, se advierte que las costas serán liquidadas de manera concentrada en la Secretaría del Tribunal de origen, de conformidad con lo establecido en el artículo 366 del CGP. En relación con las agencias en derecho correspondientes a la segunda instancia, el artículo 366, numeral 4, del CGP, establece que en su fijación se deben aplicar las tarifas del Consejo Superior de la Judicatura, teniendo en cuenta, además, “la 18 Por la fecha de interposición de la demanda – 30 de agosto de 2013- y del recurso de apelación – 22 de mayo de 2017-, no es aplicable al caso concreto la reforma incluida en el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021. 19 “Se condenará en costas a la parte vencida en el proceso, o a quien se le resuelva desfavorablemente el recurso de apelación, casación, queja, súplica, anulación o revisión que haya propuesto.

Además, en los casos especiales previstos en este código”. 22 Radicación N° 680012333000201300494-01 (51869) Demandante: E.S.E. Barrancabermeja Demandado: Cajasan en liquidación Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho naturaleza, calidad y duración de la gestión realizada por el apoderado o la parte que litigó personalmente, la cuantía del proceso y otras circunstancias especiales”, sin que pueda exceder el máximo de las indicadas tarifas.

Atendiendo a estos parámetros, se tiene que el presente caso corresponde a un proceso de nulidad y restablecimiento del derecho cuya cuantía se estableció en la suma de $227’676.748,57 como valor de los perjuicios que la E.S.E. Barrancabermeja manifestó haber sufrido por el rechazo parcial de las reclamaciones formuladas ante la EPSS Cajasan en liquidación. Se aprecia además que, después de interpuesta y concedida la alzada, el proceso cursó ante esta Corporación por un término superior a un año, en el cual la entidad demandada presentó de manera oportuna alegatos de conclusión por conducto de apoderado judicial debidamente designado, debiendo así cubrir los gastos de su defensa para toda la segunda instancia. Por lo anterior, y en aplicación de lo dispuesto por el Consejo Superior de la Judicatura en el Acuerdo N° 1887 de 2003 -vigente para la fecha en que se presentó la demanda-, se estima procedente la fijación de agencias en derecho en diez millones de pesos ($10’000.000), a cargo de la E.S.E. Barrancabermeja y a favor de Cajasan EPSS EL.

Se dispone todo lo anterior, por cuanto el artículo 6 del indicado Acuerdo N° 1887 de 200320 establece como tarifa para las agencias en derecho, causadas en segunda instancia en asuntos de lo contencioso administrativo, “hasta el cinco por ciento (5%) del valor de las pretensiones reconocidas o negadas en la sentencia”. 20 “Artículo. 6—Tarifas.

Fijar las siguientes tarifas de agencias en derecho (…): III CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO (…) 3.1.2. Primera instancia. Sin cuantía: Hasta quince (15) salarios mínimos mensuales legales vigentes. Con cuantía: Hasta el veinte por ciento (20%) del valor de las pretensiones reconocidas o negadas en la sentencia. 3.1.3. Segunda instancia. Sin cuantía: Hasta siete (7) salarios mínimos mensuales legales vigentes.

Con cuantía: Hasta el cinco por ciento (5%) del valor de las pretensiones reconocidas o negadas en la sentencia”. 23 Radicación N° 680012333000201300494-01 (51869) Demandante: E.S.E. Barrancabermeja Demandado: Cajasan en liquidación Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando Justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: CONFÍRMASE la sentencia de primera instancia, esto es, la proferida por el Tribunal Administrativo de Santander el 6 de junio de 2014.

SEGUNDO: CONDÉNASE EN COSTAS a la parte demandante. Se fija como valor de las agencias en derecho de la segunda instancia la suma de diez millones de pesos ($10’000.000). Las costas se liquidarán de manera concentrada en el Tribunal a quo.

TERCERO: Ejecutoriada esta providencia, DEVUÉLVASE el expediente al Tribunal de origen para su cumplimiento. Se deja constancia de que esta providencia fue aprobada por la Sala en la fecha de su encabezado y que se firma en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar la integridad y autenticidad del presente documento en el link http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/validador.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Firmado Electrónicamente Firmado Electrónicamente MARÍA ADRIANA MARÍN JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ Firmado Electrónicamente MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO VF