1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SALA DE CONJUECES Bogotá, D. C., 23 de junio de dos mil veintiséis (2026) Conjuez ponente: CARLOS MARIO ISAZA SERRANO Referencia: Nulidad del Decreto 0030 del 19 de enero de 2026 Radicación: 11001-03-25-000-2026-00090-00 (0232-2026) Demandante: VÍCTOR VELÁSQUEZ REYES Demandados: NACIÓN – PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA – DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE LA FUNCIÓN PÚBLICA Y MINISTERIO DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO Asunto: Resuelve solicitud de suspensión provisional AUTO: El despacho del conjuez ponente decide la solicitud de suspensión provisional presentada por el señor Víctor Velásquez Reyes respecto del Decreto 0030 del 19 de enero de 2026, «por el cual se deroga el Decreto 2170 de 2013».

I.- ANTECEDENTES: 1.- La demanda y la solicitud cautelar: El señor Víctor Velásquez Reyes, en ejercicio del medio de control de nulidad solicitó que se retire del ordenamiento jurídico el Decreto 0030 del 19 de enero de 2026. En particular, cuestionó su artículo 1.º, en cuanto derogó el Decreto 2170 de 2013; el artículo 2.º, que fijó los efectos fiscales de la medida a partir del 20 de julio de 2026; y los considerandos que justificaron la decisión en razones de sostenibilidad fiscal y equidad.

Según el demandante, el acto acusado desconoce los límites materiales establecidos en los artículos 2.º y 15 de la Ley 4.ª de 1992, porque suprime un componente del régimen remuneratorio de los miembros del Congreso sin contar con una habilitación suficiente en la ley marco. Afirmó, además, que la derogatoria afecta derechos adquiridos, expectativas legítimas y la prohibición de desmejorar los salarios y prestaciones sociales de los servidores públicos.

El actor sostuvo que el Decreto 0030 de 2026 no tendría efectos exclusivamente sobre quienes se posesionen como congresistas a partir del 20 de julio de 2026, sino que podría incidir también en el régimen salarial y prestacional de los servidores mencionados en el artículo 15 de la Ley 4.ª de 1992, cuyos ingresos guardan relación con los percibidos por los miembros del Congreso. 2 Como medida cautelar, solicitó la suspensión provisional de la totalidad del decreto.

En su criterio, la derogatoria no constituye un simple ajuste técnico, sino la supresión sustancial de una prima especial, adoptada sin una justificación suficiente y sin una medida de transición que preserve los derechos derivados del régimen anterior. También afirmó que existe peligro en la demora, porque el acto comenzará a producir efectos fiscales el 20 de julio de 2026, circunstancia que, en su opinión, podría consolidar una situación jurídica general de difícil reversión y hacer menos eficaz una eventual sentencia estimatoria. 2.- El acto acusado: El Decreto 0030 de 2026 fue expedido en ejercicio de las facultades invocadas por el Gobierno Nacional en el numeral 11 del artículo 189 de la Constitución Política y en desarrollo de las normas generales de la Ley 4.ª de 1992.

El Decreto 2170 de 2013 había reconocido a los miembros del Congreso una prima especial mensual de servicios, reajustable anualmente en el mismo porcentaje de la asignación básica. Ese emolumento sustituyó las primas de salud, localización y vivienda previstas en el literal ll) del artículo 2.º de la Ley 4.ª de 1992 y fue considerado factor salarial para liquidar las primas de servicios y de navidad.

El Decreto 0030 derogó esa regulación y dispuso que sus efectos fiscales se producirían a partir del 20 de julio de 2026. Su artículo 4.º estableció, a su vez, que el acto rige desde la publicación y deroga el Decreto 2170 de 2013 y las demás disposiciones que le sean contrarias. En su motivación, el Gobierno Nacional invocó, entre otros fundamentos, el artículo 187 de la Constitución; el literal ll) del artículo 2.º de la Ley 4.ª de 1992; las sentencias C- 608 de 1999, C-1433 de 2000 y C-408 de 2021; la clasificación de la actividad congresional dentro del sistema de riesgos laborales; el respeto de los derechos adquiridos y el no desmejoramiento salarial; así como razones de sostenibilidad fiscal, racionalidad del gasto público, transparencia y equidad. 3.- El trámite de la medida cautelar: Mediante auto del 9 de junio de 2026 se corrió traslado de la solicitud de suspensión provisional.

Dentro de la oportunidad concedida, el Departamento Administrativo de la Presidencia de la República —DAPRE—, por medio de apoderado, se opuso a la medida. Sostuvo que no se configura una infracción inicial suficiente, pues el supuesto efecto sobre otros regímenes salariales y el alegado exceso de la potestad reglamentaria exigen un examen integral de la Ley 4.ª de 1992. 3 Añadió que el decreto se aplica a quienes se posesionen a partir del 20 de julio de 2026 y que, por ello, no afectaría derechos adquiridos, sino meras expectativas.

Finalmente, negó la existencia de peligro en la demora y afirmó que la suspensión podría ocasionar un perjuicio fiscal al obligar al Estado a continuar pagando la prima y dificultar posteriormente la recuperación de esos recursos. En consecuencia, solicitó negar la medida cautelar. El apoderado informó que los antecedentes administrativos del Decreto 0030 de 2026 serían aportados con la contestación de la demanda.

El Departamento Administrativo de la Función Pública solicitó negar la suspensión provisional. Sostuvo que la prima prevista en el Decreto 2170 de 2013 era facultativa, de acuerdo con la Sentencia C-608 de 1999; que no se evidencia, en esta etapa, una regresión salarial de los servidores públicos, y que los incrementos remuneratorios dispuestos para 2026 descartarían una afectación general del sector público.

Añadió que el demandante no efectuó una confrontación suficiente entre el acto acusado y las normas superiores y que la suspensión sería innecesaria y desproporcionada, pues ocasionaría la continuidad de una erogación fiscal mientras se decide el fondo del proceso. El Ministerio de Hacienda y Crédito Público también se opuso a la medida.

Consideró que la solicitud no revela una infracción directa y ostensible del ordenamiento, porque los cargos exigen estudiar la naturaleza de la prima, la competencia del Ejecutivo, la existencia de derechos adquiridos y la suficiencia de la justificación fiscal. Agregó que no se acreditó un perjuicio cierto, grave e inminente y que la suspensión produciría efectos negativos sobre la planeación presupuestal y la estabilidad fiscal.

De manera adicional, alegó carecer de competencia material y legitimación en la causa respecto de la regulación demandada y solicitó examinar la acumulación con el proceso radicado 11001-03-25-000-2026-00076-00, en el que también se controvierte el Decreto 0030 de 2026. La Procuradora 187 Judicial I para Asuntos Administrativos solicitó suspender provisionalmente el decreto.

Argumentó que la derogatoria puede proyectar efectos regresivos sobre las situaciones salariales consolidadas de los congresistas y sobre los regímenes remuneratorios vinculados, directa o indirectamente, con sus ingresos. Señaló que la regla de igualar sin superar prevista en el artículo 15 de la Ley 4.ª de 1992 constituye una garantía de paridad y dignidad institucional que no puede convertirse en un mecanismo descendente de reducción salarial.

También advirtió que una eventual disminución refleja podría afectar la independencia judicial y propuso diferenciar tres niveles de riesgo: uno directo respecto de los altos dignatarios cuya remuneración se vincula expresamente con la de los congresistas; otro derivado respecto de magistrados de tribunal y cargos equivalentes sujetos a porcentajes, topes o fórmulas de nivelación; y un riesgo administrativo o interpretativo respecto de los demás servidores.

Consideró, además, que la motivación del decreto no 4 explica suficientemente esos posibles efectos sistémicos y que la proximidad del 20 de julio de 2026 justifica preservar cautelarmente el estado remuneratorio existente. II.- CONSIDERACIONES DEL DESPACHO: 1.- Competencia y alcance del examen cautelar: De conformidad con los artículos 229 y 230 del CPACA, el juez o magistrado ponente puede decretar las medidas cautelares necesarias para proteger provisionalmente el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia. La decisión que se adopte no implica prejuzgamiento.

Tratándose de la suspensión provisional de los efectos de un acto administrativo, el artículo 231 dispone que la medida procede cuando la violación de las normas invocadas surja del análisis del acto demandado y de su confrontación con las disposiciones superiores señaladas como infringidas, o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud.

El régimen vigente permite realizar una valoración inicial del acto y no limita al juez a una comparación exclusivamente literal. Sin embargo, esa valoración conserva un carácter provisional; toda vez que, con ella no se puede sustituir el análisis integral de la sentencia ni resolver anticipadamente aspectos que dependen de la determinación definitiva del alcance normativo del acto, de los sujetos que puedan llegar a afectarse con su expedición o inclusive, de los antecedentes técnicos todavía no incorporados al expediente.

En este caso, la existencia de una discusión interpretativa no impide, por sí sola, decretar la suspensión de los efectos del acto demandado. O sea, cuando el acto admite varias lecturas razonables, algunas compatibles con el ordenamiento jurídico y otras no, y el material disponible no permite establecer que la contradicción alegada se proyecte necesariamente sobre la totalidad de sus efectos, esa circunstancia resulta relevante para valorar si debe privarse provisionalmente de eficacia a la regulación. Debe precisarse, además, que en los procesos de nulidad en los que se solicita exclusivamente la suspensión de los efectos del acto acusado, el primer inciso del artículo 231 no exige, como requisitos autónomos y acumulativos, la demostración del perjuicio irremediable o del peligro en la demora.

Tales exigencias aparecen previstas para las demás medidas cautelares. Por tanto, los argumentos expuestos por las partes sobre el eventual perjuicio económico pueden ser considerados para comprender los efectos de la decisión, pero no sustituyen el juicio principal de confrontación normativa. 5 2.- Problema jurídico: A esta Sala unitaria le corresponde determinar si de la confrontación inicial entre el Decreto 0030 de 2026 y las normas superiores invocadas por el demandante surge una violación suficiente para suspender provisionalmente sus efectos, en particular por el presunto desconocimiento de los artículos 2.º y 15 de la Ley 4.ª de 1992 y de los principios constitucionales de progresividad, no regresividad, protección de derechos adquiridos, confianza legítima e igualdad remuneratoria.

Concretamente, el despacho deberá establecer si la derogatoria del Decreto 2170 de 2013 solo admite la lectura propuesta por el actor —esto es, la supresión inconstitucional de un componente salarial— o si el acto acusado puede ser interpretado, para efectos cautelares, de una manera compatible con la Constitución, que preserve los derechos y situaciones salariales consolidadas bajo el régimen anterior. 3.- Análisis del caso concreto: A este respecto, la demanda plantea una controversia jurídicamente relevante.

El salario y las prestaciones de los servidores públicos no constituyen simples variables de administración fiscal. Su regulación debe respetar la protección especial del trabajo, los principios mínimos previstos en el artículo 53 de la Constitución, los derechos adquiridos y las normas que integran el régimen de las leyes marco. Sin embargo, esas premisas no conducen necesariamente a concluir que la prima especial establecida en el Decreto 2170 de 2013 fuera absoluta e inmodificable.

En la Sentencia C-608 de 1999 la Corte Constitucional examinó el literal ll) del artículo 2.º de la Ley 4.ª de 1992, según el cual el Gobierno debe tener en cuenta el reconocimiento de determinadas primas para la Rama Legislativa cuando las circunstancias lo justifiquen. Sobre el particular, la Corte Constitucional precisó que la ley no estableció directamente tales prestaciones ni las hizo obligatorias para el Ejecutivo, pues el Gobierno podía contemplarlas o no, de acuerdo con la valoración de las circunstancias que justificaran su reconocimiento; sin embargo, en la misma providencia se advirtió que los decretos dictados en desarrollo de una ley marco no pueden modificarla, sustituirla ni derogarla.

En consecuencia, el margen reconocido al Ejecutivo no es ilimitado: la regulación debe permanecer dentro de los criterios, objetivos y restricciones fijados por el legislador. Esta doble regla impide adoptar, en este momento, cualquiera de dos conclusiones absolutas. No puede afirmarse que el Gobierno estaba obligado a mantener indefinidamente la prima especial, pero tampoco que podía derogarla sin motivación suficiente ni consideración por los derechos laborales consolidados. 6 La cuestión de fondo será entonces establecer si las circunstancias que justificaron el Decreto 2170 de 2013 efectivamente variaron y si el Gobierno acreditó que la derogatoria era una medida adecuada, necesaria y proporcionada dentro del marco de la Ley 4.ª de 1992.

Ese examen exige conocer los antecedentes administrativos y técnicos del acto, los cuales, según informó el DAPRE, serán allegados con la contestación de la demanda. En relación con la derogatoria dispuesta por el acto acusado, resulta pertinente el criterio expuesto por la Corte Constitucional en la Sentencia C-529 de 1994. Aunque esa providencia examinó una derogatoria legal adoptada por el Congreso, distinguió entre la potestad de retirar una disposición del ordenamiento y los efectos materiales que esa decisión puede producir sobre situaciones jurídicas preexistentes.

Esa Corporación señaló en esa oportunidad que, la norma derogatoria debe tener, cuando menos, el mismo nivel jerárquico de la disposición derogada y ser expedida por la autoridad competente, pero advirtió que esa potestad no puede proyectarse sobre situaciones ya definidas ni desconocer derechos adquiridos. También precisó que la sola derogatoria de una norma protectora no demuestra, por sí misma, una desmejora laboral, pues esa conclusión depende del examen integral del régimen resultante y de sus efectos sobre los destinatarios.

Este criterio debe adecuarse al asunto examinado, porque aquí no se controvierte una derogatoria dispuesta por el legislador, sino la decisión del Gobierno Nacional de retirar del ordenamiento un reglamento expedido anteriormente por la misma autoridad. En principio, el Ejecutivo puede modificar o derogar sus propios actos reglamentarios cuando el nuevo decreto tiene igual jerarquía y ha sido expedido dentro del ámbito de la competencia constitucional y legal correspondiente.

Sin embargo, esa facultad no permite modificar, sustituir o desconocer la ley marco que sirve de fundamento a la regulación. La Sentencia C-608 de 1999 recordó, precisamente, que los decretos expedidos en desarrollo de una ley marco resultan contrarios al ordenamiento cuando, en lugar de desarrollarla y cumplirla, la modifican, sustituyen o derogan.

Por tanto, el hecho de que los Decretos 2170 de 2013 y 0030 de 2026 tengan naturaleza reglamentaria y hayan sido expedidos por el Gobierno Nacional hace formalmente posible que el segundo derogue al primero, pero no resuelve por sí solo el juicio de legalidad. Por tanto, será necesario establecer si, al ejercer esa potestad, el Gobierno permaneció dentro de los objetivos y criterios fijados por la Ley 4.ª de 1992 y si los efectos materiales de la derogatoria respetan los derechos adquiridos, las situaciones salariales y prestacionales consolidadas, la confianza legítima y la prohibición de regresividad. 7 De igual forma, la sola utilización de la expresión “derógase” no permite concluir, de forma inmediata, que se haya producido una regresión constitucionalmente prohibida.

Esa valoración exige determinar cuál es el régimen jurídico resultante, sobre quiénes se proyecta, si existe una regulación que preserve total o parcialmente las garantías anteriores y, especialmente, si la medida afecta situaciones jurídicas que ya se encontraban definidas. En este proceso no puede suponerse que el beneficio fue sustituido o compensado por otra disposición; tampoco puede deducirse la regresividad únicamente por causa de la desaparición formal del Decreto 2170 de 2013.

En ambos aspectos se requiere del análisis del acto acusado, sus antecedentes y sus efectos concretos. Con todo, la potestad derogatoria encuentra un límite material cierto: no puede utilizarse para extinguir pagos ya causados, derechos incorporados al patrimonio de sus titulares ni situaciones salariales o prestacionales consolidadas durante la vigencia del régimen anterior.

Esta restricción coincide, además, con la motivación del propio Decreto 0030 de 2026, que invocó el respeto de los derechos adquiridos y reprodujo la regla jurisprudencial según la cual la desaparición de la fuente formal no implica la extinción de los derechos laborales consolidados mientras subsista la relación de servicio. En consecuencia, para efectos cautelares, la derogatoria solo puede conservar provisionalmente sus efectos bajo una lectura conforme a la Constitución, según la cual opera prospectivamente, dentro de los límites de la Ley 4.ª de 1992, sin afectar pagos causados, derechos adquiridos ni situaciones salariales y prestacionales consolidadas.

Esa interpretación debe orientar la aplicación del Decreto 0030 de 2026 mientras se adopta la sentencia, pues constituye una de las premisas jurídicas que impide concluir, en esta etapa, que la derogatoria sea integralmente y de manera manifiesta contraria al ordenamiento superior. De ahí que, en la Sentencia C-1433 de 2000 la Corte Constitucional haya señalado que del ordenamiento superior se deriva el deber estatal de conservar el poder adquisitivo de la remuneración y asegurar su movilidad.

Asimismo, relacionó ese deber con el artículo 187 de la Constitución, que ordena reajustar anualmente la asignación de los miembros del Congreso. No obstante, el Decreto 0030 de 2026 no suprime expresamente el mecanismo de reajuste anual previsto en el artículo 187. Su objeto es la derogatoria de una prima especial reglamentaria. Por ello, la Sentencia C-1433 de 2000 opera como límite material de la actuación gubernamental, pero no demuestra, que la desaparición prospectiva, por sí sola, de aquel componente sea necesariamente contraria a la Constitución. 8 De ahí que, en la Sentencia C-408 de 2021 se ofrezca otro criterio relevante para dilucidar este tópico.

En ella la Corte reiteró que el trabajo goza de especial protección, que la remuneración debe conservar su poder adquisitivo y que el Congreso y el Gobierno ejercen competencias concurrentes en la configuración del régimen salarial de los servidores públicos. Además de lo anterior, recordó que la intangibilidad de los derechos adquiridos no significa que la regulación deba permanecer petrificada indefinidamente.

A pesar de esto, esa sentencia tampoco puede trasladarse mecánicamente a la solución del caso en esta sede dado que, el asunto examinado por la Corte se refería al incremento anual fijo de una prima de localización y no a la eliminación de la prestación misma. De hecho, la prima continuó vigente. Por tanto, la providencia no autoriza a concluir que toda supresión de un componente remuneratorio sea válida; únicamente confirma que no toda modificación del régimen salarial constituye, por ese solo hecho, una regresión prohibida.

Por tanto, el análisis debe continuar desde la perspectiva del principio de progresividad. Los artículos 25, 53, 58, 83 y 93 de la Constitución obligan a interpretar las modificaciones laborales y prestacionales de forma compatible con la protección del trabajo, los derechos adquiridos, la buena fe y la confianza legítima. El artículo 53 también dispone que los convenios internacionales del trabajo debidamente ratificados hacen parte de la legislación interna y que ninguna ley, contrato, acuerdo o convenio puede menoscabar la libertad, la dignidad humana o los derechos de los trabajadores.

En el ámbito internacional, el artículo 2.1 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales impone a los Estados la obligación de avanzar progresivamente hacia la efectividad de los derechos reconocidos; el artículo 26 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos contiene un mandato semejante; y el Protocolo de San Salvador protege el derecho a condiciones justas, equitativas y satisfactorias de trabajo.

Los Convenios 95, 100 y 111 de la Organización Internacional del Trabajo aportan, a su turno, parámetros sobre protección del salario, igualdad de remuneración y prohibición de discriminación. O sea que, de este marco normativo tampoco se desprende que todo nivel de protección alcanzado sea absolutamente irreversible. Pero si se deriva de él que cualquier medida objetivamente regresiva debe ser sometida a una justificación reforzada.

De igual forma, en la Sentencia C-135 de 2018 se explicó que, una vez alcanzado determinado nivel de protección en materia de derechos sociales, el retroceso se presume contrario a la Constitución, salvo que persiga un fin constitucionalmente imperioso, no desconozca derechos adquiridos, no afecte arbitrariamente expectativas legítimas y supere un juicio estricto de proporcionalidad.

La Corte Constitucional 9 añadió que el Estado debe demostrar, con datos suficientes que la medida es conducente, necesaria, respetuosa del contenido mínimo del derecho y que el beneficio perseguido supera el costo que impone. Así las cosas, la sostenibilidad fiscal puede constituir una razón constitucionalmente relevante, pero no es una cláusula que legitime automáticamente toda reducción salarial.

Debe existir una relación verificable entre la medida adoptada, el ahorro o finalidad perseguida, las alternativas disponibles y la protección de las situaciones jurídicas consolidadas. Sobre el particular, la sentencia de fecha 14 de diciembre de 2011, expedida dentro del expediente radicado con el número 11001-03-25-000-2005-00244-01, mediante la cual esta Corporación anuló el Decreto 4040 de 2004, resulta especialmente útil para delimitar ese punto.

Allí se distinguió entre la desaparición de la fuente formal de un derecho laboral y la subsistencia de las situaciones jurídicas que se consolidaron durante su vigencia. En dicha oportunidad, la Sala de Conjueces sostuvo que si bien, la norma puede desaparecer del ordenamiento; no obstante, los derechos que, con base en ella, ingresaron al patrimonio de sus titulares permanecen protegidos mientras subsista la relación de servicio o cuando se haya adquirido un estatus con efectos salariales o prestacionales.

En dicha providencia se encontró, además, que la reducción del parámetro remuneratorio del 80% al 70 % afectó a servidores que ya venían cobijados por el régimen anterior y produjo una diferencia salarial injustificada entre funcionarios comparables. Es decir, el juicio de nulidad no se apoyó simplemente en que hubiera una regulación nueva, sino en que esa regulación incidió sobre derechos consolidados y estableció un trato desigual carente de justificación adecuada.

En este orden de ideas, el supuesto examinado en aquella sentencia no es idéntico al presente caso. No obstante, su criterio resulta aplicable para advertir que la derogatoria de una fuente reglamentaria no puede ser entendida como autorización para desconocer pagos causados, derechos adquiridos o situaciones salariales y prestacionales consolidadas, máxime cuando el propio Decreto 0030 de 2026 incorporó esta regla dentro de su motivación. En efecto, en el mismo acto se citó la sentencia de 2011 y se reconoció que los derechos laborales consolidados permanecen incólumes mientras subsista el vínculo o cuando hayan ingresado al patrimonio de sus titulares.

También invocó el artículo 2.º de la Ley 4.ª de 1992, que impone al Gobierno respetar los derechos adquiridos y prohíbe desmejorar los salarios y prestaciones sociales. Por ello, no resulta constitucionalmente admisible interpretar el Decreto 0030 como una regulación que permite borrar, por el solo efecto de la derogatoria, las situaciones protegidas bajo el Decreto 2170 de 2013. 10 Las intervenciones recibidas reflejan dos aproximaciones contrapuestas.

Las oposiciones del DAPRE, del DAFP y del Ministerio de Hacienda apoyan la conclusión según la cual no surge, en esta etapa, una infracción que imponga suspender integralmente el Decreto 0030 de 2026. Sin embargo, este planteamiento no puede acogerse en toda su extensión. En cuanto a la afirmación del DAPRE según la cual todos los destinatarios del decreto solamente tienen meras expectativas pasa por alto la situación particular de los congresistas inmediatamente reelegidos.

Quienes continúan en el ejercicio de la función y se posesionan el 20 de julio para el período siguiente y que, por lo tanto, no se encuentran en la misma situación de quienes ingresan por primera vez, pues respecto de aquellos debe examinarse la continuidad material y temporal del vínculo y la existencia de situaciones salariales consolidadas.

Tampoco basta la existencia de incrementos generales o de bonificaciones reconocidas en otros decretos para descartar toda posible regresividad. Esos reajustes no resuelven, por sí solos, si la eliminación de un componente específico afecta situaciones consolidadas ni cuál es su incidencia sobre los regímenes sujetos a reglas de remisión, paridad o equivalencia. El Ministerio de Hacienda y Crédito Público, a su turno, sostuvo que la solicitud no revela una infracción directa y ostensible, porque exige examinar la naturaleza jurídica de la prima, la competencia del Ejecutivo, la existencia de derechos adquiridos y la suficiencia de la motivación fiscal.

Agregó que la suspensión podría comprometer la planeación presupuestal y la estabilidad fiscal. Los planteamientos relativos a su falta de competencia material y a la posible acumulación con otro proceso no hacen parte del objeto específico de este pronunciamiento cautelar y deberán resolverse en la oportunidad procesal correspondiente.

De ahí que, la distinción entre derechos adquiridos, situaciones consolidadas, expectativas legítimas y meras expectativas deba hacerse con relación a cada grupo potencialmente afectado. Por esto, en relación con quienes sean elegidos por primera vez y se posesionen bajo el nuevo régimen, no se advierte, en esta etapa, una situación salarial anterior derivada del Decreto 2170 de 2013 que haya ingresado previamente a su patrimonio.

Así pues, la conclusión del DAPRE sobre la inexistencia de derechos adquiridos puede resultar atendible frente a ese grupo, sin perjuicio del examen definitivo de los demás cargos. En cambio, la situación de los congresistas que vienen ejerciendo la función, resultan reelegidos y se posesionan el 20 de julio para el periodo inmediatamente siguiente es distinta.

En particular, porque el artículo 123 de la Constitución les reconoce como servidores públicos la calidad de miembros de corporaciones públicas. Por su parte, el artículo 132 establece que los senadores y representantes son elegidos para un periodo de cuatro años que comienza el 20 de julio siguiente a la elección. Cuando la 11 reelección es inmediata y la posesión se produce en esa misma fecha, no existe un interregno temporal entre el periodo anterior y el siguiente en la prestación de la función congresional.

Por tanto, la nueva posesión constituye el acto que habilita el ejercicio de la investidura durante el nuevo periodo constitucional, pero no puede ser tomada, por esa sola formalidad, como una ruptura material de la relación de servicio. Sobre este punto, la Sentencia SL981-2019 que, aunque fue dictada por la Sala de Casación Laboral en un contexto distinto, nos permite extraer un criterio general útil: la solución de continuidad debe apreciarse materialmente y no únicamente a partir de la sucesión de actos formales.

Esa providencia señaló que las interrupciones aparentes o meramente formales no destruyen la unidad de la relación cuando las circunstancias revelan continuidad real del servicio. Sin embargo, vale aclarar que la extrapolación de ese criterio no supone convertir la investidura congresional en un contrato laboral ordinario. No, su utilidad es más limitada; toda vez que, permite advertir que, para efectos de establecer la continuidad de una situación salarial, debe atenderse a la realidad del servicio y no solo al hecho formal de que se haya surtido una nueva elección y posesión en el mismo cargo.

En consecuencia, cuando un congresista pasa de un periodo constitucional al siguiente por efecto de una reelección inmediata y toma posesión el 20 de julio, la continuidad temporal y material del servicio impide equiparar su situación, sin más, a la de quien ingresa por primera vez al Congreso. Esta diferencia también resulta relevante frente al principio de igualdad salarial.

Y si bien, en la Sentencia SU-519 de 1997 se reiteró que “a trabajo igual, salario igual”, también se aclaró que la igualdad exige el mismo trato para quienes están en idéntica situación y admite reglas distintas cuando existen circunstancias objetivamente diferentes. Es decir, toda diferenciación debe estar apoyada en elementos ciertos y razonables, no en la voluntad o arbitrariedad de quien fija o aplica el correspondiente régimen.

Por su parte, en la Sentencia SL12814-2016, se admitió que trabajadores ubicados en cargos iguales conservaran remuneraciones diferentes cuando esa situación obedeciera a la obligación de respetar niveles salariales anteriores y derechos adquiridos después de una reestructuración. A este respecto, la Sala Laboral concluyó que la diferencia era legítima porque se apoyaba en razones objetivas y no en un proceder arbitrario o discriminatorio.

Este criterio permite advertir que una eventual diferencia entre congresistas reelegidos y congresistas elegidos por primera vez no sería necesariamente contraria a la igualdad remuneratoria. Aunque la diferencia no podría justificarse en la simple denominación de “reelegido” o “nuevo”, sino en una circunstancia jurídica relevante: la 12 continuidad o inexistencia de una relación de servicio previamente cobijada por el régimen anterior y la presencia o ausencia de una situación salarial consolidada.

Así, la protección del régimen anterior respecto de quienes continúan sin solución de continuidad puede constituir una razón objetiva para un tratamiento remuneratorio diferente. Entonces, lo proscrito sería que la diferencia careciera de fundamento jurídico verificable o se apoyara en criterios personales, políticos o arbitrarios. Para efectos estrictamente cautelares, la lectura constitucional del Decreto 0030 de 2026 exige, entonces, entender que sus disposiciones no pueden ser aplicadas en perjuicio de quienes, habiendo sido beneficiarios del régimen previsto en el Decreto 2170 de 2013, resulten reelegidos y continúen en el ejercicio de la función congresional sin solución de continuidad, en cuanto sean titulares de pagos causados, derechos adquiridos o situaciones salariales y prestacionales consolidadas.

En todo caso, esta conclusión no significa que todo congresista reelegido sea titular, de manera indefinida, de un derecho adquirido a la prima. Tampoco implica petrificar el régimen remuneratorio. Significa que la nueva posesión no puede operar, por sí sola, como causa automática para desconocer las condiciones protegidas que se hubieren consolidado durante una relación de servicio que continúa materialmente.

La determinación definitiva del alcance de esas situaciones, de su naturaleza jurídica y de los efectos del nuevo periodo constitucional corresponde elucidarla en la sentencia de mérito. Esto, porque lo relevante en esta etapa es que existe una lectura del decreto capaz de armonizar la modificación reglamentaria con la progresividad, la no regresividad, la igualdad salarial, la confianza legítima y los derechos adquiridos.

Por su parte, el planteamiento del Ministerio Público resulta relevante al identificar que el denominado efecto cascada no debe afirmarse de manera automática ni indiscriminada, sino atendiendo al grado concreto de conexión normativa. Sin embargo, esa advertencia no conduce necesariamente a suspender todo el decreto, dado que, puede ser atendida mediante una interpretación conforme a derecho que, impida utilizarlo como fundamento para reducir situaciones salariales consolidadas o propagar efectos regresivos sobre otros regímenes mientras se profiere sentencia. También debe aclararse que la relación invocada por el actor, entre la remuneración congresional y el régimen de los servidores mencionados en el artículo 15 de la Ley 4.ª de 1992, plantea un asunto que debe examinarse en la sentencia y no en esta sede cautelar.

En otras palabras, la existencia de ese referente normativo no permite concluir automáticamente que la derogatoria produzca una reducción inmediata y uniforme sobre todos los altos funcionarios a los que alude la demanda. Esa consecuencia exige interpretar el artículo 15 y los decretos que desarrollan cada régimen. 13 En todo caso, las razones de sostenibilidad fiscal invocadas por las entidades demandadas tampoco pueden considerarse demostradas definitivamente en este momento.

El propio DAPRE informó que los antecedentes administrativos serían aportados posteriormente con la contestación de la demanda. En consecuencia, la necesidad, suficiencia y proporcionalidad de la justificación fiscal deben permanecer reservadas para el juicio de fondo Por eso, la sostenibilidad fiscal invocada por el Gobierno debe ser examinada dentro de ese marco.

La Ley 2294 de 2023 incorporó la estabilidad macroeconómica como eje transversal del Plan Nacional de Desarrollo y dispuso que los gastos financiados con recursos del Presupuesto General de la Nación deben guardar consistencia con el Plan Macroeconómico y el Marco Fiscal de Mediano Plazo. Estas disposiciones permiten reconocer que la disponibilidad de recursos y la racionalidad del gasto son criterios jurídicamente relevantes.

Sin embargo, la Ley del Plan no constituye una habilitación específica y autónoma para derogar el régimen salarial de los congresistas, porque la fuente de competencia debe continuar buscándose en la Constitución y en la Ley 4.ª de 1992. Además, los antecedentes administrativos completos del Decreto 0030 todavía no obran en el expediente cautelar.

Por tanto, no es posible concluir en este momento que la motivación fiscal sea suficiente, que las alternativas hayan sido evaluadas o que la medida supere definitivamente el juicio de proporcionalidad. Pero tampoco existe material suficiente para afirmar que aquellas razones sean inexistentes, falsas o manifiestamente inadecuadas. De ahí, que la alegación del DAPRE acerca del eventual perjuicio fiscal producido por la suspensión de los efectos del acto tampoco aparezca, por ahora, acompañada de una cuantificación técnica, razón por la cual, no puede ser utilizada como fundamento autónomo para decidir la medida cautelar; del mismo modo que, la afirmación del demandante sobre la difícil reversión de los efectos económicos que no acredita, por sí sola, la violación normativa requerida por el artículo 231 del CPACA.

En consecuencia, en esta primera etapa, el despacho no puede prescindir de las posibles salidas hermenéuticas que ofrece el acto acusado. En suma, porque el examen inicial de legalidad no obliga a adoptar como única lectura posible aquella que produce la mayor incompatibilidad con el ordenamiento, cuando el texto admite un entendimiento compatible con las normas superiores.

Los artículos 1.º y 2.º del Decreto 0030 relacionan los efectos de la derogatoria con el 20 de julio de 2026, mientras que el artículo 4.º establece su vigencia desde la publicación. Esas disposiciones deben interpretarse de manera sistemática. Por esta razón, no resultaría coherente entender que la vigencia formal permite afectar, antes de la fecha fiscal señalada, derechos que el propio acto declara respetar. 14 Del mismo modo, tampoco resulta inevitable concluir que la referencia a quienes se posesionen desde el 20 de julio de 2026 incluye, sin distinción alguna, a quienes ingresan por primera vez y a quienes continúan materialmente en el ejercicio de la función como consecuencia de una reelección inmediata.

Por eso, la lectura que permite conservar provisionalmente los efectos del acto y por ende, guiar su aplicación, es aquella según la cual la nueva regulación opera prospectivamente frente a quienes ingresan bajo el nuevo régimen, pero no puede desconocer pagos causados, derechos adquiridos, situaciones salariales y prestacionales consolidadas ni expectativas legítimas protegidas de quienes venían cobijados por el Decreto 2170 de 2013 y continúan en el servicio sin solución de continuidad.

Es decir, esta interpretación conforme a derecho no constituye únicamente una razón para negar la suspensión provisional integral, sino que también debe orientar la aplicación temporal del decreto mientras se adopta la sentencia de fondo que dirima el debate judicial. Dado que, no sería coherente conservar provisionalmente sus efectos porque existe una lectura compatible con la Constitución y, simultáneamente, permitir que la administración lo aplique conforme a un entendimiento distinto, que desconozca los límites constitucionales sobre los cuales descansa la negativa de la medida cautelar.

Por consiguiente, mientras se decide el fondo del proceso, la nueva posesión de un congresista reelegido no podrá ser considerada, por sí sola, como causa suficiente para extinguir situaciones salariales o prestacionales consolidadas bajo el régimen anterior. En esta etapa, la continuidad material y temporal del servicio y la preexistencia de una situación salarial y prestacional protegida constituyen el criterio objetivo que impide aplicar el nuevo régimen en perjuicio de quienes continúan sin solución de continuidad.

La eventual suficiencia de las razones fiscales para alterar ese entendimiento queda reservada al juicio de fondo y no puede quedar sometida a la valoración autónoma de la administración. Sin embargo, también vale advertir que esta precisión no equivale a una declaración definitiva de legalidad condicionada. Únicamente, se limita a señalar el entendimiento que, en esta etapa, permite mantener la eficacia provisional del acto sin desconocer los principios de progresividad, no regresividad, buena fe, confianza legítima e igualdad salarial.

Incluso si determinadas aplicaciones del Decreto 0030 llegaran a presentar tensiones con el ordenamiento, ello no conduciría necesariamente a suspender la totalidad del acto. Al dictar sentencia, el juez contencioso administrativo podrá determinar si existe algún contenido separable contrario a normas superiores y, según lo que resulte probado, adoptar una nulidad parcial, excluir interpretaciones incompatibles o delimitar material o temporalmente los efectos de la decisión. 15 Y aunque la posibilidad de esas soluciones importa desde ahora porque impide concluir que todas las aplicaciones del decreto sean necesariamente contrarias a la Constitución y a la Ley 4.ª de 1992; lo cierto es que, la suspensión integral solo estaría justificada si la incompatibilidad se proyectara con suficiente claridad sobre el acto en su conjunto, circunstancia que no se encuentra acreditada en este momento.

Ahora bien, en cuanto a los considerandos cuestionados, estos no contienen, en principio, mandatos autónomos separables de la parte resolutiva. Por eso, deben ser examinados como elementos de motivación para establecer si la decisión se apoyó en razones ciertas y jurídicamente suficientes. En esta fase, las referencias a sostenibilidad fiscal, racionalidad del gasto y equidad no demuestran por sí mismas la legalidad del decreto, pero tampoco revelan una contradicción inmediata que permita suspenderlas de manera autónoma.

En síntesis, como los cargos formulados por el demandante requieren de un examen de fondo, será necesario determinar si el Gobierno permaneció dentro de los límites de la ley marco; si las circunstancias que justificaron la prima efectivamente variaron; si la motivación fiscal cuenta con soporte técnico; cómo opera la derogatoria respecto de congresistas reelegidos; y cuál es su incidencia real sobre los servidores mencionados en el artículo 15 de la Ley 4.ª de 1992.

En resumen, la necesidad de resolver esos interrogantes no significa que el asunto sea ajeno al juicio cautelar. Significa que, con los elementos actualmente disponibles, la violación alegada no surge con la suficiencia necesaria para suspender los efectos del Decreto 0030 de 2026. Por lo tanto, se negará la medida solicitada, bajo el entendimiento constitucional expuesto y sin que esta decisión comporte un pronunciamiento definitivo sobre la legalidad del acto.

En mérito de lo expuesto, el despacho: III.- Resuelve:

PRIMERO. - Negar la solicitud de suspensión provisional de los efectos del Decreto 0030 del 19 de enero de 2026, presentada por el señor Víctor Velásquez Reyes, por las razones expuestas en esta providencia.

SEGUNDO. - Precisar, para efectos exclusivamente cautelares y sin que ello implique prejuzgamiento, que la conservación provisional de los efectos del Decreto 0030 de 2026 se sustenta en una interpretación conforme a la Constitución Política y a la Ley 4.ª de 1992, según la cual su aplicación: i).- No puede desconocer pagos causados, derechos adquiridos ni situaciones salariales o prestacionales consolidadas bajo el régimen previsto en el Decreto 2170 de 2013; ii).- No puede afectar arbitrariamente expectativas legítimas protegidas; iii).- No 16 puede considerar la nueva posesión de un congresista inmediatamente reelegido como causa suficiente, por sí sola, para desconocer las situaciones jurídicas consolidadas durante una relación de servicio que continúa sin interrupción temporal o material; y iv).- El nuevo régimen debe aplicarse a quienes ingresen por primera vez al Congreso desde el 20 de julio de 2026, pero no a quienes sean reelegidos de manera inmediata y continúen sin solución de continuidad, respecto de las situaciones salariales y prestacionales consolidadas bajo el Decreto 2170 de 2013, mientras se produce el fallo de fondo.

TERCERO. - Advertir que la interpretación señalada en el numeral anterior constituye el fundamento sobre el cual se preservan provisionalmente los efectos del acto acusado mientras se profiere la sentencia.

CUARTO. – Acotar que esta decisión no constituye pronunciamiento definitivo sobre la competencia del Gobierno Nacional, la suficiencia de la motivación fiscal, el alcance de los derechos adquiridos, las expectativas legítimas, la igualdad salarial ni la incidencia del decreto sobre los servidores mencionados en el artículo 15 de la Ley 4.ª de 1992.

QUINTO. - Reconocer personería a los abogados SEGUNDO GABRIEL PARRA RODRÍGUEZ, identificado con cédula de ciudadanía No. 91.011.923 y tarjeta profesional No. 92.020, como apoderado del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República; CÉSAR AUGUSTO LIMA MUÑOZ, identificado con cédula de ciudadanía No. 93.389.729 y tarjeta profesional No. 123.560, como apoderado del Departamento Administrativo de la Función Pública; y LUISA FERNANDA CUELLAR COGOLLO, identificada con cédula de ciudadanía No. 1.016.091.804 y tarjeta profesional No. 338.864, como apoderada del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, en los términos y para los efectos de los poderes allegados.

Asimismo, tener a la doctora ZULLY MARICELA LADINO ROA, Procuradora 187 Judicial I para Asuntos Administrativos, como agente especial del Ministerio Público dentro de esta actuación.

SEXTO. – Ordenar que, por Secretaría, para efectos de determinar si hay lugar a aplicar el artículo 148 del Código General del Proceso, por remisión del artículo 306 del CPACA, se informe al despacho acerca del proceso radicado con el número 11001-03- 25-000-2026-00076-00, que, según manifestó la apoderada del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, cursa ante el despacho del conjuez Héctor Santaella Quintero y tiene por objeto el control de legalidad del Decreto 0030 de 2026.

El informe deberá indicar: i). - Las partes que intervienen en ese proceso; ii). - Su objeto, pretensiones y acto demandado; iii). - Los hechos y cargos en que se fundamenta la demanda; 17 iv). - Las excepciones de mérito propuestas y si estas se sustentan en hechos coincidentes con los debatidos en el presente asunto; v). - La etapa procesal en la que se encuentra y las medidas cautelares solicitadas o resueltas; y vi). - La existencia de cualquier otro proceso que tenga por objeto el control de legalidad del Decreto 0030 de 2026, con indicación de los mismos datos.

SÉPTIMO. – Por Secretaría, notificar esta providencia a las partes, al Ministerio Público y a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, en la forma legal correspondiente.

OCTAVO. - Cumplida la orden impartida en el numeral sexto, por Secretaría ingrésese el expediente al despacho para decidir lo que corresponda respecto de la eventual acumulación de procesos y continuar con el trámite correspondiente. Ejecutoriada esta providencia, continuar con el trámite del proceso.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE CARLOS MARIO ISAZA SERRANO Conjuez ponente