Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Bogotá, D.C., once (11) de diciembre de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Acción de tutela Radicación: 11001-03-15-000-2025-04314-01 Demandante: Viviana Salazar Gutiérrez Demandado: Tribunal Administrativo de Valle del Cauca Temas: Impugnación. Tutela contra providencia judicial.

Nulidad y restablecimiento del derecho. Nivelación salarial. Defectos sustantivo, fáctico, procedimental y desconocimiento del precedente judicial. Decisión: Revoca parcial la decisión de negar el defecto fáctico y declarar la improcedencia de ese reparo. Confirma en todo lo demás (negar amparo frente a los defectos sustantivo, procedimental y desconocimiento del precedente) La Sala decide la impugnación formulada por la parte accionante en contra de la Sentencia proferida el 6 de agosto de 2025 por la Subsección B de la Sección Segunda de esta corporación, mediante la cual negó el amparo de tutela.

I.

ANTECEDENTES Solicitud de amparo 1. El 11 de julio de 2025, Viviana Salazar Gutiérrez, por conducto de apoderado judicial, promovió acción de tutela tras considerar vulnerados sus derechos fundamentales al debido proceso, igualdad y trabajo digno. En consecuencia, solicitó dejar sin efectos la Sentencia del 27 de junio de 2025, Rad. 76019-3333-002-2013-00728-01, y ordenar al Tribunal Administrativo del Valle del Cauca emitir una decisión de reemplazo. 2.

Como fundamentos fácticos, explicó que se vinculó mediante contrato de trabajo a término fijo en la Universidad del Pacifico desde el 28 de junio de 2004 hasta el 13 de junio de 2012, desempeñando el cargo de secretaria de biblioteca. 3. Con fundamento en lo anterior, la señora Salazar Gutiérrez presentó una solicitud de nivelación salarial y prestacional respecto del cargo equivalente en la planta de personal de la institución. Petición que fue resuelta de forma negativa. 4.

Con el propósito de controvertir la legalidad de los actos administrativos que negaron una nivelación salarial y prestacional solicitada, ejerció el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Universidad del Pacífico. Indicó que dichos actos desconocieron la existencia de una relación laboral encubierta respecto de un cargo cuya naturaleza, a su juicio, correspondía a una vinculación de carácter legal y reglamentario.

Radicado: 11001-03-15-000-2025-04314-01 Demandante: Viviana Salazar Gutiérrez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 5. El proceso correspondió en primera instancia al Juzgado 2 Administrativo de Buenaventura, despacho que profirió la Sentencia el 30 de junio de 2021. Mediante dicha decisión, se declaró la nulidad del Oficio No. 1381 de 2013 expedido por la Universidad del Pacífico, se reconoció la existencia de una relación laboral entre el 28 de julio de 2004 y el 13 de julio de 2012, y se ordenó el pago de salarios y prestaciones sociales, así como la sanción moratoria por el pago extemporáneo de las cesantías.

Inconforme con lo resuelto, la parte demandada interpuso recurso de apelación. 6. El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, mediante Sentencia del 27 de junio de 2025, revocó la decisión de primera instancia, tras considerar que no era procedente realizar un test de igualdad, pues mientras la demandante estuvo vinculada mediante contrato de trabajo, las demás funcionarias cuya situación se pretendía comparar se encontraban vinculadas a través de una relación legal y reglamentaria.

Tal diferencia impedía, según el Tribunal, establecer un parámetro objetivo de comparación en términos de funciones, responsabilidades y perfiles. 7. Como fundamentos de la vulneración, la parte actora manifestó que el Tribunal Administrativo de Valle del Cauca incurrió en defecto sustantivo por desconocimiento del principio de primacía de la realidad sobre las formas (artículos 53 y 228 de la Constitución Política), toda vez que quedó acreditado que desempeñó un cargo con funciones propias de un empleo de planta, bajo subordinación, continuidad y dirección institucional. 8.

Alegó también la existencia de defecto fáctico, derivado de una valoración irrazonable de las pruebas, puesto que el Tribunal concluyó que ocupaba un cargo de trabajador oficial aun cuando tal cargo no existía en la planta de personal de la Universidad del Pacífico. Señaló que en la segunda instancia se omitió la valoración del manual de funciones de la institución, el testimonio de Flor Nelly Ruíz García y los certificados sobre la continuidad de las funciones propias del cargo de planta que fueron aportados al proceso, pruebas que sí fueron apreciadas de manera adecuada por el juez de primera instancia. 9.

Adicionalmente, afirmó que se configuró un defecto procedimental por exceso ritual manifiesto, ya que el análisis se restringió a la forma contractual utilizada, sin valorar integralmente la planta general de personal, el manual de funciones y las características del cargo efectivamente desempeñado, el cual correspondía a un empleo público sujeto a nombramiento.

Señaló que no se valoraron las pruebas conforme a las reglas de la sana crítica ni se integraron adecuadamente los elementos documentales y testimoniales. 10. Finalmente, sostuvo que la autoridad judicial incurrió en desconocimiento del precedente, al omitir el estudio y aplicación de decisiones vinculantes sobre el contrato realidad en empleos públicos y sobre el derecho a la igualdad prestacional Radicado: 11001-03-15-000-2025-04314-01 Demandante: Viviana Salazar Gutiérrez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 situaciones funcionalmente equivalentes.

Para ello citó jurisprudencia del Consejo de Estado1 y de la Corte Constitucional2. Intervenciones3 11. El Juzgado 2 Administrativo de Buenaventura informó que el Consejo Superior de la Judicatura dispuso la supresión del Juzgado 3 Administrativo de Buenaventura, despacho que inicialmente conoció del proceso4. En virtud de dicha supresión, los asuntos a cargo de ese despacho fueron redistribuidos entre los Juzgados 1 y 2 Administrativos de Buenaventura, conforme al Acuerdo CSJVAA22- 60 del 16 de diciembre de 2022 expedido por el Consejo Seccional de la Judicatura del Valle del Cauca. 12.

Indicó que consultada el acta de redistribución de los procesos suscrita entre los mencionados despachos, no se encontró registro del expediente objeto de esta tutela, lo cual permite inferir que, para el 11 de enero de 2023, el proceso se encontraba en el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca surtiendo el trámite del recurso de apelación interpuesto contra la sentencia de primera instancia. 13.

El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca manifestó que realizó un estudio comparativo entre las características de un vínculo derivado de un contrato de trabajo y aquellas propias de un nombramiento en un cargo de carrera administrativa, con el fin de demostrar la imposibilidad de efectuar un test de igualdad y, por consiguiente, de ordenar la equivalencia o nivelación salarial pretendida por la actora. 14.

Señaló que se concluyó que la naturaleza de su vínculo con la Universidad del Pacífico entre el 28 de julio de 2004 y el 13 de julio de 2012 correspondía a la de una trabajadora oficial. Precisó que en la sentencia se constató la existencia de contratos de trabajo a término fijo, circunstancia que, si bien evidencia una vinculación laboral, no satisface los presupuestos para adelantar un test de igualdad frente a empleos de naturaleza legal y reglamentaria, propios del sistema de carrera. 15.

Añadió que en el fallo se valoraron las pruebas allegadas, con fundamento en la normatividad y la jurisprudencia aplicables, para sustentar la improcedencia de la equivalencia salarial solicitada por la demandante. Por ello, concluyó que lo alegado por la accionante no configura un defecto de la sentencia, sino un desacuerdo con el contenido de la decisión y con la forma en que se realizó su estudio, situación que, como es sabido, no habilita per se el ejercicio de la acción de tutela contra providencias judiciales. 1 «a) Sentencia del Consejo de Estado, Rad. 760012333000-2015-01489- 01 (2020), que reconoció igualdad prestacional en casos idénticos. […] c) Sentencia unificadora del Consejo de Estado del 18 de julio de 2018, que reconoce la procedencia de la sanción moratoria por cesantías definitivas en casos de contrato realidad». 2 Corte Constitucional, Sentencias T-103 de 2002 y SU-336 de 2017. 3 Mediante Auto del 15 de julio de 2025, se admitió la acción de tutela de la referencia contra el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca y se vinculó como terceros interesados al Juzgado 2 Administrativo de Buenaventura y a la Universidad del Pacífico. 4 Acuerdo PCSJA22-12026 de 2022.

Radicado: 11001-03-15-000-2025-04314-01 Demandante: Viviana Salazar Gutiérrez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 Sentencia impugnada 16. El 6 de agosto de 2025, la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado, luego de analizar de forma conjunta los defectos sustantivo, fáctico, procedimental y desconocimiento del precedente, negó la acción de tutela. 17.

Indicó que la autoridad judicial accionada estructuró su estudio a partir del marco normativo y jurisprudencial fijado por el Consejo de Estado y la Corte Constitucional, en relación con la pretensión de nivelación entre el cargo de secretaria de biblioteca, desempeñado mediante contratos de trabajo, y otro de similar denominación perteneciente al sistema de carrera.

De dicho análisis se evidenciaron diferencias sustanciales entre las formas de vinculación. 18. Con base en ello, concluyó que no era procedente aplicar un test de igualdad ni ordenar la nivelación salarial solicitada. Asimismo, precisó que no se calificó erróneamente el vínculo de la demandante como el de trabajadora oficial; por el contrario, reconoció la existencia de relaciones laborales, pero descartó su equivalencia jurídica con un empleo de carrera administrativa. 19.

Señaló que la autoridad judicial accionada no incurrió en ninguna de las causales específicas de procedencia de la tutela contra providencias judiciales invocadas por la parte actora, pues su decisión se sustentó en las normas y precedentes aplicables y en la valoración del material probatorio obrante en el expediente, a partir del cual adoptó la interpretación que consideró ajustada al caso. 20.

Destacó que el juez de tutela debe respetar la interpretación jurídica del juez natural y no le corresponde controvertir decisiones adoptadas dentro del ámbito de sus competencias, salvo que se evidencie una vulneración manifiesta de derechos fundamentales, circunstancia que no se acreditó en este asunto. 21. En consecuencia, lo planteado por la accionante refleja una inconformidad con el resultado de la valoración probatoria realizada por el juez natural, la cual no es susceptible de cuestionamiento a través de la acción de tutela.

La decisión adoptada por la autoridad judicial accionada contó con soporte fáctico y jurídico y fue debidamente motivada; por tanto, reiteró que este mecanismo no puede convertirse en una tercera instancia. Impugnación 22. La parte actora impugnó el fallo de primera instancia al no compartir los argumentos expuestos por el juez de tutela de primer grado.

En su escrito, además de reiterar los argumentos de la solicitud de amparo, insistió en que el Tribunal, en la providencia objeto de tutela, incurrió en un defecto fáctico, al dar por probado que el cargo de secretaria de biblioteca correspondía al de trabajadora oficial y omitir la valoración de pruebas determinantes. Alegó igualmente la configuración de un defecto sustantivo por desconocimiento del principio de primacía de la realidad y un defecto procedimental por exceso ritual manifiesto.

Radicado: 11001-03-15-000-2025-04314-01 Demandante: Viviana Salazar Gutiérrez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 23. Respecto al desconocimiento del precedente judicial, la parte actora señaló que la sentencia de tutela de primera instancia omitió examinar la aplicación concreta de las decisiones vinculantes y no explicó por qué el Tribunal podía apartarse de ellas, lo cual, a su juicio, configuró un desconocimiento del precedente aplicable, citando como referencia las Sentencias SU-336 de 2017, C-484 de 2000 y T-103 de 2002 de la Corte Constitucional, y de 9 de julio de 2020 (Rad. 76001-23- 33-000-2015-01489-01) y 18 de julio de 2018 (sin radicado) del Consejo de Estado.

II. CONSIDERACIONES Competencia 24. De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política, el Decreto 1069 de 2015, Único Reglamentario del Sector Justicia, y el Acuerdo No. 80 de 2019, Reglamento Interno del Consejo de Estado, esta Sala es competente para conocer del proceso de la referencia. Problema jurídico 25.

Corresponde a la Sala determinar si la presente acción de tutela cumple con los requisitos de procedencia para controvertir la Sentencia del 27 de junio de 2025, proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca. De encontrarse procedente, se analizará si la providencia impugnada incurrió en defectos sustantivo por desconocimiento del principio de primacía de la realidad; fáctico por falta de valoración de la prueba; procedimental por exceso ritual manifiesto de cara a la forma de vinculación (contrato de trabajo a término fijo); y desconocimiento del precedente jurisprudencial aplicable al caso y, en consecuencia, si se vulneraron los derechos fundamentales al debido proceso, igualdad y trabajo digno. Procedibilidad de la acción de tutela contra providencia judicial 26.

La Sala considera que el defecto fáctico no satisface el requisito de subsidiariedad. Esto obedece a que, si la parte actora consideraba que el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca omitió el estudio del manual de funciones de la institución, el testimonio de Flor Nelly Ruíz García y los certificados sobre la continuidad de las funciones propias del cargo de planta que fueron aportados al proceso, disponía de un medio de defensa judicial ordinario idóneo para cuestionar los presuntos yerros derivados de aquella omisión. Dicho mecanismo es el recurso extraordinario de revisión, conforme a la causal prevista en el numeral 5 del artículo 250 de la Ley 1437 de 20115. 27.

En ese orden de ideas, de acuerdo con la Sentencia de Unificación SU-026 de 2021 de la Corte Constitucional, la subsidiariedad se incumple cuando el ordenamiento jurídico dispone de medios judiciales ordinarios o extraordinarios aptos para controvertir los defectos alegados en sede constitucional. En particular, la Corte ha precisado que el recurso extraordinario de revisión constituye un 5 «Artículo 250.

Causales de revisión. Sin perjuicio de los previsto en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, son causales de revisión: […] 5. Existir nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación.» Radicado: 11001-03-15-000-2025-04314-01 Demandante: Viviana Salazar Gutiérrez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 mecanismo idóneo y eficaz para cuestionar omisiones probatorias, situaciones asociadas a la aparición de nuevos elementos de convicción o irregularidades que afecten la dimensión material del debido proceso.

En tales eventos, la tutela resulta improcedente comoquiera que el examen propio del juez constitucional no está llamado a sustituir las competencias asignadas al juez natural. 28. Respecto de los defectos sustantivo, procedimental y desconocimiento del precedente jurisprudencial, la Sala advierte que sí se cumplieron los requisitos generales de procedencia porque (1) la controversia goza de relevancia constitucional, comoquiera que el debate gira en torno a la presunta vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso, igualdad y trabajo digno, no se trata de una discusión de raigambre eminentemente legal y, en todo caso, los reparos fueron dirigidos concretamente contra la decisión del juez de segunda instancia;

(2) se encuentra satisfecha la legitimación en la causa por activa y por pasiva, debido a que, por un lado, la accionante tenía la calidad de demandante en el proceso nulidad y restablecimiento del derecho y, por el otro, el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca profirió la decisión que se cuestiona; (3) se encuentra acreditada la exigencia de subsidiariedad, comoquiera que se agotaron todos los mecanismos judiciales que tenía para procurar la defensa de sus derechos;

(4) la acción de tutela se presentó el 11 de julio de 2025, es decir, dentro de los 6 meses siguientes a la notificación de la Sentencia de 27 de junio de 2025 (2 de julio de 20256); (5) se identificaron razonablemente los hechos y argumentos con fundamento en los cuales se alega la vulneración de derechos fundamentales; (6) el reparo planteado constituye una presunta irregularidad procesal que se presenta como intrascendental, de cara a los hechos materiales del caso; y (7) la tutela no se interpone contra una providencia de igual naturaleza. 29.

Por lo anterior, la Sala revocará la decisión en lo que respecta al defecto fáctico para declarar su improcedencia y procederá a realizar el estudio de fondo de los demás reparos planteados en el escrito de tutela. Análisis de la vulneración alegada: estudio de los defectos 30. La Sala confirmará la decisión de negar la solicitud de amparo en lo correspondiente al defecto sustantivo y procedimental, con fundamento en las consideraciones que se exponen a continuación: 31.

Para efectuar el estudio de los defectos sustantivo y procedimental, la Sala considera indispensable tener en cuenta los argumentos expuestos en la sentencia del 27 de junio de 2025 sobre los contratos celebrados entre la accionante y la Universidad del Pacífico. 32. En dicha providencia se examinó el régimen del empleo público7, el principio de trabajo igual a salario igual 8 y la jurisprudencia aplicable al caso.

Señaló que al revisar los contratos de trabajo9 y certificación expedida por la 6 Fecha de envió de mensaje de datos. 7 Artículos 122 y 125 de la Constitución Política; 13 del Decreto 1042 de 1978; 3,12 de la Ley 4 de 1992; Ley 909 de 2004. 8 Artículos 13,25, 53 de la Constitución Política; y 143 del Código Sustantivo del Trabajo (CST) 9 30 contratos Radicado: 11001-03-15-000-2025-04314-01 Demandante: Viviana Salazar Gutiérrez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 Universidad del Pacifico, la actora desempeñó el cargo de secretaria de biblioteca mediante contratos a término fijo inferiores a 1 año, con prestaciones legales, lo que impedía asimilar su situación a la de un empleo de carrera, dada la diferencia en las condiciones de ingreso y permanencia. 33.

Tras examinar el acervo probatorio, las normas aplicables y la jurisprudencia pertinente, el Tribunal concluyó lo siguiente: «De lo anterior se tiene que la señora Viviana Salazar Gutiérrez estuvo vinculada a la Universidad del Pacífico con las condiciones de una relación contractual de trabajo. Esto significa que, contrario al razonamiento del juez de primera instancia, es una condición diferente desde el punto de vista material en relación con un empleado de carrera administrativa, frente a quienes pretendió la parte actora la nivelación salarial al considerar que las funciones que desempeñó eran iguales a las de aquellos.

Es decir, que el vínculo laboral de un empleado que tiene una vinculación de carácter legal y reglamentario, de carrera administrativa -nombrado mediante un acto administrativo-, el origen y característica de ese vínculo es diferente, lo cual es un aspecto significativo al momento de realizar un juicio de igualdad.» 34. Del examen realizado sobre la actuación del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, se concluye que no se configuró ninguno de los defectos alegados.

En efecto, dicha autoridad valoró dentro del marco de sus competencias los contratos de trabajo aportados por la accionante, siendo la pretensión principal de la demanda la nivelación salarial y, como subsidiaria, el reconocimiento de una relación laboral, la cual nunca se desconoció ya que se suscribieron múltiples contratos de trabajo. 35.

En relación con el supuesto desconocimiento del precedente judicial, se observa que en la sentencia enjuiciada se realizó un análisis jurisprudencial ajustado a los hechos y a la naturaleza de los vínculos laborales de la actora. 36. Las sentencias citadas por la accionante en su escrito de tutela no son aplicables al presente caso.

Lo anterior se debe a que: (i) la Sentencia C-484 de 2000 de la Corte Constitucional analiza la constitucionalidad de los artículos 99, 100, 101 y 102 de la Ley 42 de 199310, materia que difiere sustancialmente del asunto de nivelación salarial y contrato laboral. (ii) Por su parte, la Sentencia T-103 de 2002, aunque aborda aspectos relativos a la igualdad salarial, produce efectos interpartes, razón por la cual no es vinculante para la resolución del caso.

(iii) Respecto de la Sentencia de 9 de julio de 2020 (Rad. 76001-23-33-000-2015- 01489-01) del Consejo de Estado, se precisa que no se trata de una sentencia de unificación, por lo que no es vinculante para la decisión en cuestión. No obstante, el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca la citó como antecedente jurisprudencial para explicar las diferencias entre empleados públicos y trabajadores oficiales, así como la imposibilidad de ordenar nivelación salarial. 37.

(iv) Finalmente, en cuanto a la denominada «sentencia unificadora del 18 de julio de 2018», es preciso señalar que se trata de la Sentencia CE-SUJ2-012- 18, que fijó reglas sobre la sanción moratoria por el pago tardío de cesantías (Ley 1071 de 2006) respecto de docentes del sector oficial. Providencia que no guarda 10 Sobre la organización del sistema de control fiscal financiero y los organismos que ejercen.

Radicado: 11001-03-15-000-2025-04314-01 Demandante: Viviana Salazar Gutiérrez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 relación con el asunto objeto de estudio. 38. En consecuencia, se revocará parcialmente la Sentencia del 6 de agosto de 2025, proferida por la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado, exclusivamente en lo concerniente a la procedencia de la acción frente al defecto fáctico, para declarar su improcedencia, dado que existía un medio de defensa judicial adecuado para lograr la proyección que ahora se pretende a través de la solicitud de amparo. 39.

En lo demás, tras analizar los presuntos defectos sustantivo, procedimental y desconocimiento del precedente, se confirmará la sentencia de primera instancia, pues el Tribunal aplicó la normativa legal y constitucional vigente, así como la jurisprudencia consolidada para el caso. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley III.

RESUELVE

PRIMERO. REVOCAR la Sentencia de 6 de agosto de 2025 proferida por la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado, en lo que respecta al defecto fáctico y, en su lugar, DECLARAR IMPROCEDENTE la acción de tutela instaurada por Viviana Salazar Gutiérrez contra el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca respecto de dicho reparo.

SEGUNDO. CONFIRMAR en todo lo demás de decisión impugnada.

TERCERO. Ejecutoriada esta providencia, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Consejero de Estado Firmado electrónicamente JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Consejero de Estado Firmado electrónicamente LUIS EDUARDO MESA NIEVES Consejero de Estado Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente a través de la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.