CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Bogotá, D.C., veinticinco (25) de marzo de dos mil veintidós (2022) CONSEJERA PONENTE: NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Número único de radicación 250002315000202002585011 Recurso de apelación contra la sentencia de 13 de octubre de 2020, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca Solicitante: CARLOS OSSA BARRERA TESIS: NO SE CONFIGURA LA CAUSAL DE INHABILIDAD PREVISTA EN EL ARTÍCULO 43, NUMERAL 4, DE LA LEY 136 DE 1994, COMO QUIERA QUE SI BIEN LA HIJA DE LA CONCEJAL FUNGIÓ COMO COMISARIA DE FAMILIA DENTRO DE LOS DOCE (12) MESES ANTERIORES A LA ELECCIÓN DE SU SEÑORA MADRE, EN EL MISMO ENTE TERRITORIAL, LO CIERTO ES QUE NO SE DEMOSTRÓ QUE HUBIESE EJERCIDO AUTORIDAD ADMINISTRATIVA EN LOS TÉRMINOS ALEGADOS POR EL ACCIONANTE EN SU SOLICITUD DE PÉRDIDA DE INVESTIDURA.

SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Al no haber obtenido la mayoría de los votos el proyecto de fallo presentado a consideración de la Sala, por el consejero de Estado, doctor OSWALDO GIRALDO LÓPEZ, se procede a decidir el recurso de apelación interpuesto por la accionada contra la sentencia de 13 de octubre de 2020, proferida por la Sala Plena del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, por medio de la cual decretó la 1 Este proceso permanece digitalizado en el sistema para la gestión judicial SAMAI, por lo que las providencias, pruebas, memoriales y demás piezas procesales a las que se haga alusión en esta sentencia podrán ser confrontadas de forma virtual.

Número único de radicación: 25000 23 15 000 2020 02585 01 Solicitante: CARLOS OSSA BARRERA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 pérdida de investidura de la concejal municipal de Puerto Salgar (Cundinamarca), señora ROSA OSTOS DE LÓPEZ, por hechos ocurridos dentro del período constitucional 2020-2023.

I.- ANTECEDENTES I.1.- El ciudadano CARLOS OSSA BARRERA, actuando en nombre propio, solicitó decretar la pérdida de investidura de la concejal municipal de Puerto Salgar (Cundinamarca), señora ROSA OSTOS DE LÓPEZ, por hechos ocurridos dentro del período constitucional 2020-2023, al considerar que incurrió en violación del régimen de inhabilidades por haber sido elegida concejal teniendo vínculo de parentesco, en primer grado de consanguinidad, con funcionaria que, dentro de los doce (12) meses anteriores a la elección, ejerció autoridad administrativa en calidad de comisaria de familia de ese municipio, de conformidad con lo establecido en los artículos 55, numeral 2, y 43, numeral 4, de la Ley 136 de 2 de junio de 19942, este último modificado por el artículo 40 de la Ley 617 de 6 de octubre de 20003. 2 “[ ] Por la cual se dictan normas tendientes a modernizar la organización y el funcionamiento de los municipios [ ]”. 3 “[ ] Por la cual se reforma parcialmente la Ley 136 de 1994, el Decreto Extraordinario 1222 de 1986, se adiciona la Ley Orgánica de Presupuesto, el Decreto 1421 de 1993, se dictan otras normas tendientes a fortalecer la descentralización, y se dictan normas para la racionalización del gasto público nacional [ ]”.

Número único de radicación: 25000 23 15 000 2020 02585 01 Solicitante: CARLOS OSSA BARRERA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 I.2.- En apoyo de su pretensión, el solicitante adujo, en síntesis, los siguientes fundamentos de hecho y de derecho de la causal de pérdida de investidura invocada: Señaló que el 27 de octubre de 2019 se llevaron a cabo las elecciones para el concejo y que la accionada resultó elegida concejal del municipio de Puerto Salgar (Cundinamarca), con el aval del Partido Alianza Verde, para el período constitucional 2020-2023.

Dijo que la hija de la concejal, señora SLENDY MAGNOLIA LÓPEZ OSTOS, desempeña el cargo de comisaria de familia del municipio de Puerto Salgar (Cundinamarca), desde el 17 de abril de 2017 hasta la fecha de radicación de la solicitud, por lo que detentó autoridad administrativa durante los doce (12) meses anteriores a la elección de su señora madre, la señora ROSA OSTOS DE LÓPEZ, en la misma circunscripción territorial.

Sostuvo que por ello violó el régimen de inhabilidades que da lugar a que sea decretada la pérdida de su investidura, toda vez que, acorde con el artículo 83, de la Ley 1098 de 8 de noviembre de 20064, 4 “[ ] Por la cual se expide el Código de la Infancia y la Adolescencia [ ]”. Número único de radicación: 25000 23 15 000 2020 02585 01 Solicitante: CARLOS OSSA BARRERA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 los comisarios de familia forman parte de la rama ejecutiva del poder público del respectivo municipio y ejercen autoridad administrativa.

Invocó el concepto núm. 104000/046449 de 27 de julio de 2012, suscrito por el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, en adelante ICBF, en el que se afirma que las comisarías de familia “[ ] Son entidades que forman parte de la Rama Ejecutiva del Poder Público del respectivo municipio o distrito. Tienen funciones y competencias de Autoridad Administrativa con funciones judiciales, de autoridad administrativa de orden policivo y Autoridad Administrativa de Restablecimiento de Derechos, entre otras.

Como Autoridad Administrativa con funciones Judiciales le corresponde a las Comisarias de Familia recibir y tramitar las solicitudes de protección que formulen los ciudadanos o ciudadanas por hechos de violencia intrafamiliar, de conformidad con las Leyes 294 de 1996, 575 de 2000 reglamentada por el Decreto 652 de 2001 y Ley 1257 de 2008 y lo dispuesto en los numerales 1, 4 y 5 del Artículo 86 de la Ley 1098 de 2006, y en la Resolución número 3604 del 3 de noviembre del 2006 de la Fiscalía General de la Nación, por medio de la cual se otorgan transitoriamente funciones de Policía Judicial a las Comisarías de Familia en todo el Territorio Nacional.

Como autoridad Administrativa de orden policivo ejercen la vigilancia, protección, Número único de radicación: 25000 23 15 000 2020 02585 01 Solicitante: CARLOS OSSA BARRERA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 promoción, control y sanción en relación con las normas protectoras de la familia, la niñez, la mujer, la juventud y la tercera edad, de conformidad con el numeral 9 del artículo 86, en concordancia con los arts. 106 y 190 de la Ley 1098 de 2006 y los arts. 320 al 325 del Decreto 2737 de 1989 (Art. 217 Ley 1098 de 2006) y de acuerdo a las funciones o a las competencias que en cada caso particular le asigne los Concejos municipales o distritales. [ ]”.

A partir de este concepto del ICBF, afirmó que los comisarios de familia tienen autoridad administrativa dentro del respectivo municipio como jurisdicción. I.3.- La concejal, por intermedio de apoderado judicial, se opuso a la prosperidad de la solicitud, para lo cual adujo que aspiró al cargo de concejal del municipio de Puerto Salgar (Cundinamarca), en las elecciones del 27 de octubre de 2019; y que su hija SLENDY MAGNOLIA LÓPEZ OSTOS desempeña el cargo de comisaria de familia del mismo municipio, quien no ha renunciado ni debe renunciar por no existir inhabilidad alguna.

Refirió que las normas electorales deben interpretarse a favor de la persona elegida; y que la violación del régimen de inhabilidades no Número único de radicación: 25000 23 15 000 2020 02585 01 Solicitante: CARLOS OSSA BARRERA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 está prevista como causal de pérdida de investidura de concejales, pues el numeral 1 del artículo 48 de la Ley 617, establece únicamente la violación al régimen de incompatibilidades y el conflicto de intereses.

Mencionó que en materia de inhabilidades, el concepto de autoridad civil esbozado por el actor no ha sido uniforme, pues se ha considerado que algunos cargos ejercen dicha autoridad y otros no, como es el de comisaria de familia del municipio de Puerto Salgar (Cundinamarca), porque las funciones de ese empleo están enfocadas a la familia y los distintos problemas que las aquejan, con especial énfasis en niños y adolescentes, y la concejal no resultó favorecida con algún actuar o facultad conferida a la comisaria de familia.

Afirmó que en el remoto caso de que se probara la existencia de la supuesta inhabilidad por el grado de consanguinidad, no existe culpa ni dolo, debido a que no hay prueba alguna que demuestre que la concejal haya aprovechado para sí o para terceras personas, o se haya valido del cargo de comisaria de familia para incidir en la decisión de voto de las personas con las que interactuó en ejercicio de sus funciones.

Número único de radicación: 25000 23 15 000 2020 02585 01 Solicitante: CARLOS OSSA BARRERA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 Manifestó que para el año 2019, cuando la señora ROSA OSTOS DE LÓPEZ decidió inscribirse como aspirante al concejo de Puerto Salgar (Cundinamarca), para poder obtener el aval de su partido político, hizo un estudio de las funciones que tiene el cargo de comisario de familia, para lo cual fue asesorada y consultado el ‘MANUAL ESPECÍFICO DE FUNCIONES Y COMPETENCIAS LABORALES’ de la Alcaldía de Puerto Salgar (Cundinamarca), -Decreto 082 de 31 de octubre de 2017-, documentos con los que claramente se aprecia que el comisario de familia no tiene expresamente previstas facultades de autoridad o que tengan incidencia en una posible elección de candidatos al concejo; y que obrando de buena fe, con la firme convicción de actuar en derecho, tomó posesión del cargo en representación de sus electores.

Arguyó que se debe tener en cuenta en la definición de autoridad administrativa, lo señalado por la Sección Quinta del Consejo de Estado en sentencia de 20 de febrero de 2009, número único de radicación 13001233100020070080001, según el cual, “[ ] el ejercicio del poder público en poder de mando, que, por consiguiente, ubica en un extremo a los particulares obligados a obedecer, aun por medio de la fuerza pública; que permite nombrar y remover Número único de radicación: 25000 23 15 000 2020 02585 01 Solicitante: CARLOS OSSA BARRERA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 libremente empleados subordinados, aun por medio de delegación; y que autoriza sancionar a los empleados con suspensiones, multas y destituciones”.

En este orden de ideas, y en relación con el ejercicio de autoridad administrativa, que es uno de los puntos que mayor controversia ha generado en la interpretación de la citada disposición, esta Corporación ha afirmado que para efectos de que se configure la causal prevista en el numeral 4º del artículo 43 de la ley 136 de 1994 es necesario que la autoridad ejercida conlleve poderes decisorios de mando o de imposición sobre los subordinados o la sociedad, al punto que tenga la potencialidad de alterar el derecho que tienen todos los candidatos a competir en pie de igualdad para alcanzar el poder político, que es, valga la pena aclarar, lo que pretende evitar la norma [ ]”.

Resaltó que debe estudiarse lo normado en el artículo 190 de la Ley 136, que define la dirección administrativa como una facultad que, además del alcalde, la ejercen los secretarios de la alcaldía, los jefes de departamento administrativo y los gerentes o jefes de las entidades descentralizadas y los jefes de las unidades administrativas especiales, como superiores de los correspondientes servicios municipales.

También comprende a los empleados oficiales autorizados para celebrar contratos o convenios; ordenar gastos con Número único de radicación: 25000 23 15 000 2020 02585 01 Solicitante: CARLOS OSSA BARRERA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 cargo a fondos municipales; conferir comisiones, licencias no remuneradas, decretar vacaciones y suspenderlas, para trasladar horizontal o verticalmente los funcionarios subordinados reconocer horas extras, vincular personal supernumerario o fijarle nueva sede al personal de planta; a los funcionarios que hagan parte de las unidades de control interno y quienes legal o reglamentariamente tengan facultades para investigar las faltas disciplinarias.

Adujo que una vez revisadas las funciones del comisario de familia, contenidas en el Manual Específico de Funciones y Competencias Laborales de la Alcaldía de Puerto Salgar (Cundinamarca), era posible concluir que la señora SLENDY MAGNOLIA LÓPEZ OSTOS, en su cargo de comisaria de familia, no tiene funciones nominadoras, no ejerce autoridad sobre funcionarios o terceros, no maneja presupuesto público, no incide sobre contratos, no maneja campañas o reuniones sociales, según lo certificó el alcalde de Puerto Salgar (Cundinamarca), el 18 de septiembre de 2020.

Aseveró que tampoco ejerce ninguna de las funciones que se han considerado, que haya incidido sobre personal o el electorado a favor o en contra de uno u otro candidato a elecciones; que no ha ejercido autoridad sobre persona alguna, no se ha demostrado, ni se allega Número único de radicación: 25000 23 15 000 2020 02585 01 Solicitante: CARLOS OSSA BARRERA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 prueba sumaria de que haya ejercido tal autoridad y que su actuar siempre ha sido enfocado en la protección de niños y adolescentes, junto con la familia.

Agregó que la señora SLENDY MAGNOLIA LÓPEZ OSTOS fue nombrada por la Alcaldía de Puerto Salgar (Cundinamarca), mediante Resolución núm. 158 de 31 de marzo de 2017, en provisionalidad, en el cargo de comisaria de familia, es decir, fue nombrada por otra administración por sus méritos como profesional, como mujer madre cabeza de familia, desempeñando cabalmente su cargo, en forma íntegra, transparente, sin influir en personas, solo ejerciendo la labor para la que fue asignada conforme al manual de funciones; y que actualmente está en lista para concursar por dicho cargo en titularidad.

Por último, propuso la excepción genérica por los demás hechos, motivos o circunstancias jurídicas que puedan resultar probadas y acreditadas dentro del proceso. II.- FUNDAMENTOS DE LA SENTENCIA RECURRIDA Número único de radicación: 25000 23 15 000 2020 02585 01 Solicitante: CARLOS OSSA BARRERA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 El Tribunal, a través de sentencia de 13 de octubre de 2020, decretó la pérdida de investidura de la concejal, con fundamento en los siguientes argumentos: Preguntó, como problema jurídico, si la concejal de Puerto Salgar (Cundinamarca), señora ROSA OSTOS DE LÓPEZ, había incurrido en la causal de inhabilidad establecida en el artículo 40, numeral 4, de la Ley 617, por tener vínculos de parentesco en primer grado de consanguinidad con la señora SLENDY MAGNOLIA LÓPEZ OSTOS, quien desempeñó el cargo de comisaria de familia en el mismo ente territorial durante el año anterior a la elección y, por lo tanto, ejerció autoridad administrativa.

Acotó que, acorde con lo señalado por la Sala Plena del Consejo de Estado en sentencia de 23 de julio de 2002, pese a que el artículo 48 de la Ley 617 no establece como causal de pérdida de investidura la violación del régimen de inhabilidades, ello no significa que haya sido suprimida, debido a que el numeral 6 de la misma norma instituye la posibilidad de que otras disposiciones también prevean causales de pérdida de investidura.

Número único de radicación: 25000 23 15 000 2020 02585 01 Solicitante: CARLOS OSSA BARRERA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 En relación con el factor objetivo, manifestó que pese a que el artículo 40 de la Ley 617, que modificó el artículo 43, de la Ley 136, hace referencia al parentesco en segundo grado de afinidad, la jurisprudencia ha entendido que con mayor razón la inhabilidad se configura respecto del vínculo en primer grado de consanguinidad, es decir entre padres e hijos.

Invocó los artículos 188 y 190 de la Ley 136, que desarrollan el contenido normativo de autoridad civil y dirección administrativa y recordó que la jurisprudencia del Consejo de Estado ha señalado que para determinar en qué casos se configura la autoridad administrativa puede acudirse a un criterio orgánico o a un criterio funcional; y que la Sala Plena de esta Corporación, en sentencia de 10 de febrero de 2005, precisó que, atendiendo el criterio funcional, era posible concluir que el empleo de comisario de familia comporta ejercicio de autoridad administrativa.

Señaló que la señora ROSA OSTOS DE LÓPEZ es la madre de SLENDY MAGNOLIA LÓPEZ OSTOS, conforme se acreditó con el registro civil de nacimiento y se aceptó en la contestación de la solicitud; que también se probó que la hija de la concejal ejerció el cargo de comisaria de familia del municipio de Puerto Salgar Número único de radicación: 25000 23 15 000 2020 02585 01 Solicitante: CARLOS OSSA BARRERA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 (Cundinamarca), circunscripción territorial en la que resultó elegida la accionada para el período 2020-2023, y los comicios locales se celebraron el 27 de octubre de 2019, de manera que el período inhabilitante transcurrió entre el 27 de octubre de 2018 y dicha fecha.

Indicó que para determinar si la señora SLENDY MAGNOLIA LÓPEZ OSTOS detentó autoridad administrativa durante los doce (12) meses anteriores a la elección de su madre, por el factor orgánico, no ejerció alguno de los cargos enunciados en el numeral 1 del artículo 190 de la Ley 136; y con relación a las funciones legalmente asignadas, se remitió al Código de la Infancia y la Adolescencia para concluir que, acorde con la descripción normativa, el tratamiento jurisprudencial y las pruebas allegadas al proceso, estaba probado que la hija de la concejal ejerció autoridad administrativa en el precitado municipio, y hasta el 18 de septiembre de 2020, fecha en la que se allegó la contestación de la solicitud, aún permanecía en ese empleo, de manera que estaba configurada la inhabilidad prevista en el numeral 4 del artículo 40 de la Ley 617.

Aseguró que, en este caso, no se requería probar que la comisaria de familia hubiera ejercido sus funciones para favorecer la elección Número único de radicación: 25000 23 15 000 2020 02585 01 Solicitante: CARLOS OSSA BARRERA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 de la concejal, sino que las asignadas por la Constitución, ley o reglamento conllevan el ejercicio de autoridad administrativa.

Acotó, en cuanto al elemento subjetivo de la causal, que no se allegó prueba alguna que permita establecer la edad, estado civil, profesión y grado de escolaridad de la concejal acusada o las circunstancias externas que influyeron en su conducta y sólo se tenía la afirmación que hizo para sustentar la excepción que denominó ‘buena fe exenta de culpa’; que si bien la accionada contestó que cuando decidió inscribirse como aspirante al concejo de Puerto Salgar (Cundinamarca), para poder obtener el aval de su partido político, hizo un estudio de las funciones del cargo de comisario de familia, se asesoró y consultó el manual específico de funciones y competencias laborales, no allegó prueba que diera certeza de tal hecho.

Descartó la ocurrencia del dolo, por cuanto no se acreditó que la concejal tuviera algún grado de formación en el que hubiera adquirido las competencias específicas en materias jurídicas o de administración pública, para que pudiera afirmarse que pese a que conocía plenamente que su comportamiento era constitutivo de una causal de pérdida de investidura, se inscribió y participó en los comicios en los que resultó elegida concejal; pero que se debe partir Número único de radicación: 25000 23 15 000 2020 02585 01 Solicitante: CARLOS OSSA BARRERA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 15 de la exigencia que tenía de conocer el marco normativo del cargo para ejercer sus funciones como concejal del municipio de Puerto Salgar; y que revisado el expediente, no probó que fue diligente en averiguarlo o el estado actual de la jurisprudencia del Consejo de Estado, dado que no bastaba consultar las disposiciones regulatorias.

Sostuvo que la accionada manifestó que se asesoró y que consultó el manual de funciones y requisitos de los empleos de la Alcaldía de Puerto Salgar (Cundinamarca), y de su estudio estableció que no se configuraba alguna inhabilidad por el hecho que ahora se le endilga, de lo que concluyó que conocía que el artículo 55 de la Ley 136, en armonía con el numeral 4 del artículo 40 de la Ley 617, establecen que la violación al régimen de inhabilidades constituye causal de pérdida de investidura para los concejales municipales y distritales.

Agregó que teniendo en cuenta la presunción establecida en los artículos 4° de la Constitución Política y 9° del Código Civil y lo dispuesto por la jurisprudencia, a la concejal le era exigible conocer los requisitos y el marco normativo que rigen el cargo al cual aspiraba, sin que hubiese demostrado que solicitó conceptos o se asesoró frente a la configuración de la inhabilidad para establecer si está ante una situación de buena fe exenta de culpa y solo se limitó Número único de radicación: 25000 23 15 000 2020 02585 01 Solicitante: CARLOS OSSA BARRERA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 16 a afirmar que fue asesorada para tomar la decisión de participar en la contienda electoral, de lo que concluyó que actuó con culpa.

Por último, indicó que, según el artículo 63, del Código Civil, “[ ] la alegada buena fe de la demandada devendría entonces en una conducta negligente de su parte, en la medida en que no acreditó que verificó el marco normativo que regula el régimen de inhabilidades e incompatibilidades respecto del cargo al cual aspiró, esto es, el de los concejales.

Tal constatación le hubiera permitido percatarse que tener vínculo de parentesco con quien ejerció autoridad administrativa en el mismo municipio al cual aspiraba a ser concejal, constituía una inhabilidad para ser elegida o ejercer la curul, por lo que queda descartada la buena exenta de culpa que alega [ ]”. II.- FUNDAMENTOS DEL RECURSO DE APELACIÓN La concejal, actuando por intermedio de apoderado judicial, interpuso recurso de apelación contra la referida sentencia, mediante el cual solicita revocarla y, como consecuencia de ello, se deniegue la pretensión de desinvestidura.

Número único de radicación: 25000 23 15 000 2020 02585 01 Solicitante: CARLOS OSSA BARRERA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 17 Manifiesta que la solicitud de pérdida de investidura fue formulada basada en que la comisaria de familia del municipio de Puerto Salgar (Cundinamarca), ejerció autoridad administrativa dentro de los doce (12) meses anteriores a la elección de la concejal, conclusión de la que discrepa por considerar que en realidad tales funciones son de tipo civil, siendo ello de vital importancia, toda vez que la solicitud afirmó haber ejercido autoridad administrativa.

Cita la sentencia proferida por el Consejo de Estado en el expediente con radicación núm. 44001233300220160009601 para diferenciar la autoridad administrativa del ejercicio de autoridad civil; y que en la providencia recurrida claramente se hace alusión a una sentencia (2015-00435) que trata sobre autoridad civil, cuando lo que se controvierte en la solicitud es si la acusada ejerció autoridad administrativa.

Alega que en el expediente no hay prueba siquiera sumaria con la cual se demuestre que la comisaria de familia del municipio de Puerto Salgar (Cundinamarca) hizo actos que implicaran el ejercicio de autoridad administrativa, por lo que, atendiendo al principio de in dubio pro reo, toda duda debe resolverse a su favor, ya que tampoco se probó que resultó favorecida con el actuar de la comisaria de Número único de radicación: 25000 23 15 000 2020 02585 01 Solicitante: CARLOS OSSA BARRERA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 18 familia o se hubiese aprovechado para sí o para terceras personas o potenciales electores; que lo único que se demostró es que participó en la contienda electoral a ese Concejo, tal como lo garantiza el artículo 23 de la Convención Americana de Derechos Humanos. Solicita tener en cuenta los salvamentos de voto de los magistrados del Tribunal, en los que se manifestaron que se acogía al concepto 74341 del DAPF que precisó que el comisario de familia no ejerce actividades que denoten autoridad civil, política o administrativa, y que “[ ] se refiere a la justicia rogada en el sentido que lo que se dijo en la solicitud y lo que se discutió en el honorable Tribunal fue referente a ejercer autoridad administrativa y que no era objeto de esta controversia si se trataba de autoridad civil.

Adicional se refiere al principio de congruencia, que de acuerdo con la solicitud la sustentan en que la comisaria de familia ejerce autoridad administrativa [ ]”. Señala que lo que se dijo en la solicitud y lo que se discutió por el Tribunal fue el ejercicio de autoridad administrativa por parte de la comisaria de familia “[ ] y que no era objeto de esta controversia si se trataba de autoridad civil.

Adicional, se refiere al principio de congruencia que, de acuerdo con la demanda, la sustentan en que la Número único de radicación: 25000 23 15 000 2020 02585 01 Solicitante: CARLOS OSSA BARRERA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 19 comisaria de familia ejerce autoridad administrativa y afirman que sí ejerció dicha autoridad, cuando las funciones que se confirieron a la Comisaría de Familia del municipio de Puerto Salgar, como se demostró en la solicitud y su contestación (…) no le confirieron ni ejerció autoridad administrativa [ ]”.

En cuanto a la culpabilidad, sostiene que su inscripción como candidata la realizó de buena fe y que “[ ] desafortunadamente el tiempo de cinco días conferido para el traslado de la solicitud, es un tiempo muy corto para recaudar pruebas (…) pero las afirmaciones de que ella consultó en la sede del partido Alianza Verde y en la Registraduría Municipal, si tenía algún impedimento o causal de inhabilidad o incompatibilidad, son ciertas [ ]”.

Afirma que es una persona del común que decidió ejercer su derecho a ser elegida y que “[ ] hay varios criterios y conceptos entre los honorables magistrados de las altas cortes respecto a la autoridad que ejercen los comisarios de familia, los cuales no son fáciles de comprender para una persona promedio, además el Estado no capacita o realiza labor pedagógica en los municipios para las personas o al menos para los que aspiran a cargos de elección popular [ ]”.

Número único de radicación: 25000 23 15 000 2020 02585 01 Solicitante: CARLOS OSSA BARRERA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 20 IV.- TRASLADO DEL RECURSO DE APELACIÓN El traslado del recurso de apelación, previsto en el artículo 14, numeral 3, de la Ley 1881, fue descorrido así: IV.1.- La concejal, a través de su apoderado, solicita que se revoque la sentencia apelada y se ratifica en lo dicho en el escrito de apelación, en el sentido de que no está configurada la causal invocada ni había lugar a decretar su desinvestidura puesto que la señora SLENDY MAGNOLIA LÓPEZ OSTOS, en calidad de comisaria de familia, no ejerció autoridad administrativa; y que “[ ] la realidad del cargo de Comisaria de Familia del municipio de Puerto Salgar, solo encuadra en algo en el numeral 1, del artículo 180, de la Ley 136, es decir, en ‘funciones civiles’, no cumple ni ejerce, ninguna de las condiciones indicadas en el artículo 190, de la Ley 136 [ ]”.

Sostiene que el Tribunal, en sustento de la providencia, citó como ejemplo un caso de ejercicio de autoridad civil y agregó: “[ ] claramente hace alusión a una sentencia (2015-00435), que trata sobre autoridad civil, siendo que lo que se controvierte en la demanda de nuestro interés, es si la comisaria de familia ejerció Número único de radicación: 25000 23 15 000 2020 02585 01 Solicitante: CARLOS OSSA BARRERA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 21 autoridad administrativa.

Basado en el principio de congruencia, reitero, la causal por la que se demandó se argumentó y se expuso en la demanda, fue que la comisaria de familia de Puerto Salgar ejerció autoridad administrativa [ ]”. Insiste en tener en cuenta los salvamentos de voto presentados por dos de los magistrados del Tribunal respecto de la sentencia que se apeló. Cita la sentencia proferida por el Consejo de Estado en el expediente con número único de radicación 44001233300220160009601, en la que se dijo que “[ ] la inhabilidad pretende impedir que el candidato, haciendo uso de la autoridad que ostentan sus familiares o parientes, influya sobre los ciudadanos, alterando la libertad en que debe ejercerse el derecho al sufragio y el principio de igualdad que debe irradiar la contienda electoral [ ]”, de manera que no comparte la argumentación entregada por la mayoría del Tribunal sobre cómo pudo incidir la comisaria de Puerto Salgar (Cundinamarca) en la decisión de los electores o a través del ejercicio de sus funciones, de forma tal que las personas votaran por uno u otro candidato, sin que tampoco exista prueba sumaria de ello.

Número único de radicación: 25000 23 15 000 2020 02585 01 Solicitante: CARLOS OSSA BARRERA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 22 En lo relacionado con la culpabilidad, reitera que la señora ROSA OSTOS DE LÓPEZ inscribió su candidatura de buena fe, confiando representar a una parte de su comunidad en el ejercicio de la administración del municipio.

IV.2.- El solicitante pide que sea confirmada la sentencia proferida por el a quo, ya que están demostrados los elementos para la configuración de la causal de pérdida de investidura invocada. Asegura que los comisarios de familia sí ejercen autoridad pese a que la concejal lo niegue y que “[ ] debe entenderse que ese poder de mando que tiene un funcionario sobre la sociedad para hacer cumplir las normas, como por ejemplo multas, medidas de protección contra personas de la tercera edad, violencia intrafamiliar y otras de carácter particular harían parte de la autoridad administrativa y al tiempo seria civil si repercuten en resoluciones o decisiones generales [ ]”.

En cuanto a la congruencia de la sentencia, luego de citar jurisprudencia de esta Corporación acerca del concepto de autoridad civil y autoridad administrativa y lo que comporta su ejercicio, manifiesta que, “[ ] si lo que pretende la parte demandada es que Número único de radicación: 25000 23 15 000 2020 02585 01 Solicitante: CARLOS OSSA BARRERA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 23 si la sentencia se refiere a autoridad administrativa y no a autoridad civil ésta debe revocarse por el cambio de esa palabra, lo cual es un concepto abrupto contra la justicia material y más con el deber de los jueces de fallar con base en el principio de justicia material sobre la formal, mucho más cuando lo que intentó la parte demandada fue decir que no existía ningún tipo de autoridad y que solo eran ‘funciones civiles’ o ‘funciones administrativas’ [ ]”.

Frente al elemento subjetivo de la conducta, aduce que la concejal ROSA OSTOS DE LÓPEZ actuó con dolo, “[ ] porque sabía que estaba cometiendo un ilícito tanto que según la página 6 de la contestación de la demanda admite que estudió el manual de funciones y que aparte estudió la ley y consecuencia a esto ella y ‘sus asesores’ (los cuales nunca menciona) determinaron que no estaba inmersa en una inhabilidad, lo cual puede evidenciarse que sabía lo que hacía, aparte su hija, la comisaria de familia, es abogada y pudo haberla consultado [ ]”; que no aportó los conceptos de los asesores que consultó y la buena fe exenta de culpa debe ser probada, concluyendo que violó el régimen de inhabilidades de manera deliberada e intencional.

Número único de radicación: 25000 23 15 000 2020 02585 01 Solicitante: CARLOS OSSA BARRERA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 24 IV.3.- Por último, el señor agente del Ministerio Público, en el concepto rendido el 8 de junio de 2021, esto es, en oportunidad, estima que está probada la condición de concejal de la accionada, el vínculo de parentesco existente con la señora SLENDY MAGNOLIA LÓPEZ OSTOS; y que para el momento en que resultó elegida concejal del municipio de Puerto Salgar (Cundinamarca), su hija ya ostentaba la dignidad de comisaria de familia desde hacía más de dos años; y frente al motivo de disenso de la parte apelante, resultaba necesario establecer si en calidad de comisaria de familia estaba investida de autoridad civil, administrativa o política.

Refiere que “[ ] dentro de los diferentes cargos existentes en la administración pública, el cargo de comisario de familia es uno de aquellos casos en los que la ley ha investido a un funcionario público de un gran número de potestades y atribuciones, mismas que a su vez le otorgan sin duda alguna, un alto grado de autoridad, autonomía y discrecionalidad en su actuar, pues nótese que éste es un funcionario que en el día a día, ejerce funciones de diferente índole, algunas de tinte casi jurisdiccional, otras policivas, algunas otras sancionatorias, e inclusive desempeña funciones como conciliador; esto, sin perjuicio de que en el municipio donde ejerce tales funciones no exista un Defensor de Familia, caso en el cual, de Número único de radicación: 25000 23 15 000 2020 02585 01 Solicitante: CARLOS OSSA BARRERA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 25 conformidad con lo dispuesto en el artículo 982 de la Ley 1098 de 2006 “Código de la Infancia y la Adolescencia”, el Comisario de Familia además de las potestades que ya le son propias, también asumirá las funciones y potestades de éste último [ ]”.

Cita jurisprudencia de la Corporación y conceptúa que, teniendo en cuenta las competencias que le atribuyen la ley y el manual de funciones del municipio de Puerto Salgar (Cundinamarca) al comisario de familia, no cabe la menor duda que se trata de un cargo con evidente autoridad administrativa. En cuanto al elemento subjetivo, señala que, contrario a lo manifestado por el apelante, no es posible desnaturalizar la acción de pérdida de investidura al punto de que se exija demostrar que la concejal o su hija incurrieron en algún tipo de delito o de falta disciplinaria por hacer uso indebido de autoridad en procura de un beneficio electoral, lo cual se aleja por completo del contenido de la causal de inhabilidad, ya que la conducta descrita en el numeral 4 del artículo 43 de la Ley 136, es de aquellas tipologías catalogadas como de mera conducta pues basta con que ocurra para que la causal se tipifique, por lo que no es dable pretender asociarla a las denominadas de resultado como erradamente lo pretende hacer ver la parte apelante.

Número único de radicación: 25000 23 15 000 2020 02585 01 Solicitante: CARLOS OSSA BARRERA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 26 Indica que la concejal argumenta que se asesoró y consultó el manual de funciones del municipio de Puerto Salgar (Cundinamarca), respecto de las funciones y competencias laborales del cargo de comisario de familia, luego de lo cual llegó a la conclusión de que no estaba incursa en causal de inhabilidad y que por ello no tenía impedimento para aspirar al concejo municipal de dicho municipio; sin embargo, revisados los medios de prueba allegados al proceso, no obra en el expediente prueba documental o testimonial que corrobore tal aseveración. Arguye que, partiendo del precepto de que la ignorancia de la ley no exime de su cumplimiento, la accionada tenía la obligación de conocer el régimen de inhabilidades e incompatibilidades del cargo al que pretendía aspirar, al mismo tiempo que al tener conocimiento de que su hija ostentaba el cargo de comisaria de familia, debió prever que se vería inmersa en la causal de inhabilidad del numeral 4 del artículo 43 de la Ley 136, lo que pondría en riesgo sus aspiraciones políticas, razones por las que solicitó confirmar la sentencia apelada.

V.- CONSIDERACIONES DE LA SALA V.1.- Problema jurídico Número único de radicación: 25000 23 15 000 2020 02585 01 Solicitante: CARLOS OSSA BARRERA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 27 Le corresponde a la Sala establecer si la concejal municipal de Puerto Salgar (Cundinamarca), elegida para el período constitucional 2020- 2023, señora ROSA OSTOS DE LÓPEZ, incurrió en violación del régimen de inhabilidades por haber sido elegida teniendo vínculo de parentesco, en primer grado de consanguinidad, con la señora SLENDY MAGNOLIA LÓPEZ OSTOS, quien dentro de los doce (12) meses anteriores a la elección ejerció autoridad administrativa en calidad de comisaria de familia de ese municipio, de conformidad con lo establecido en los artículos 55, numeral 2, y 43, numeral 4, de la Ley 136, este último modificado por el artículo 40 de la Ley 617.

V.2.- De la inhabilidad por ostentar vínculo de parentesco con quien ejerció autoridad administrativa dentro de los doce (12) meses anteriores a la elección, como causal de pérdida de investidura de concejales La causal de pérdida de investidura que se le endilga a la concejal consiste en la comisión de la inhabilidad prevista en la primera parte del artículo 43, numeral 4, de la Ley 136, modificado por el artículo 40 de la Ley 617, que ordena lo siguiente: “[…] CAPÍTULO IV.

CONCEJALES Número único de radicación: 25000 23 15 000 2020 02585 01 Solicitante: CARLOS OSSA BARRERA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 28 (…) Artículo 43. Inhabilidades. No podrá ser inscrito como candidato ni elegido concejal municipal o distrital: (…) 4.

Quien tenga vínculo por matrimonio, o unión permanente, o de parentesco en segundo grado de consanguinidad, primero de afinidad o único civil, con funcionarios que dentro de los doce (12) meses anteriores a la elección hayan ejercido autoridad civil, política, administrativa o militar en el respectivo municipio o distrito; […]” (Negrillas y subrayas fuera de texto).

A partir de lo determinado por la norma, esta causal de inhabilidad, para ser elegido concejal, se estructura siempre que concurran los siguientes requisitos configurantes: (i) Que el accionado tenga la condición de concejal. (ii) Que el accionado, desde su época de candidato al concejo, haya tenido vínculo por matrimonio, o unión permanente, o de parentesco hasta segundo grado de consanguinidad, primero de afinidad o único civil, con funcionarios.

(iii) Y, que ese funcionario, dentro de los doce (12) meses anteriores a la elección del concejal, haya ejercido autoridad administrativa en el mismo ente territorial para el cual fue elegido el cabildante. Número único de radicación: 25000 23 15 000 2020 02585 01 Solicitante: CARLOS OSSA BARRERA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 29 (iv) Ahora bien, para determinar si en ejercicio de tales funciones se ostentó autoridad administrativa o no, la Sala trae a colación lo que la Corporación ha sostenido al respecto en reiteradas ocasiones.

En efecto, en sentencia de 15 de febrero de 2011, (expediente núm. 2010-01055, consejero ponente doctor Enrique Gil Botero), la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo recogió y ratificó los diversos pronunciamientos al respecto, así5: “[…] Por su parte, el artículo 190 ibidem define la decisión administrativa de la siguiente manera: “[ ] Artículo 190o.

Dirección administrativa. Esta facultad además del alcalde, la ejercen los secretarios de la alcaldía, los jefes de departamento administrativo y los gerentes o jefes de las entidades descentralizadas, y los jefes de las unidades administrativas especiales como superiores de los correspondientes servicios municipales. También comprende a los empleados oficiales autorizados para celebrar contratos o convenios; ordenar gastos con cargo a fondos municipales; conferir comisiones, licencias no remuneradas, decretar vacaciones y suspenderlas, para trasladar horizontal o verticalmente los funcionarios subordinados; reconocer horas extras, vincular personal supernumerario o fijarle nueva sede al personal de planta; a los funcionarios que hagan parte de las unidades de control interno y quienes legal o reglamentariamente tengan facultades para investigar las faltas disciplinarias [ ]” En torno al tema, esta Corporación, en sentencia de 16 de noviembre de 2011, hizo las siguientes precisiones que, por su importancia y pertinencia, se reiteran en esta oportunidad: 5 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 16 de noviembre de 2011, número único de radicación 11001031500020110051500(PI), consejera ponente María Elizabeth García González.

Número único de radicación: 25000 23 15 000 2020 02585 01 Solicitante: CARLOS OSSA BARRERA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 30 “[ ] Como se logrará advertir, cada una de las modalidades de autoridad que tiene previstas la Ley 136 de 1994 viene caracterizada por el poder de decisión que algunos funcionarios, no todos, de la administración pública ostentan para distintos fines; la regla general es que son pocos los empleados públicos a quienes sus funciones les permiten el ejercicio de autoridad, determinada en algunos casos por un aspecto funcional, esto es por las competencias que constitucional o legalmente les hayan sido asignadas, y en otros por un criterio orgánico, pues será su ubicación en la estructura administrativa la que dirá si el servidor público está investido de autoridad o no. (…) “Y, en lo atinente a la autoridad administrativa ella es definida en el artículo 190 de la Ley 136 de 1994, a través de la conceptualización de la dirección administrativa, de manera similar a la autoridad civil, con la diferencia de que no solo la tienen quienes ejercen el gobierno, sino que también está en cabeza de los gerentes o jefes de las entidades descentralizadas y los jefes de las unidades administrativas especiales, en tanto superiores de los correspondientes servicios municipales, así como en cabeza de los empleados oficiales que tengan competencia para ejecutar cualquiera de las funciones administrativas allí mencionadas (contratación, ordenar el gasto, decidir situaciones administrativas laborales e investigar faltas disciplinarias).

Con todo, si se detallan los alcances de la autoridad administrativa frente a los de la autoridad civil, se podrá inferir que las competencias de la primera están inmersas en las competencias de la última, la que además puede proyectarse externamente, hacia los particulares, de modo que pueda recurrirse a la compulsión o a la coacción con el concurso de la fuerza pública […]6” (Negrillas por fuera de texto).

En ese mismo sentido, la Sala ha insistido en que: 6 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 8 de mayo de 2007, expediente núm. 00016, consejera ponente María Nohemí Hernández Pinzón. Número único de radicación: 25000 23 15 000 2020 02585 01 Solicitante: CARLOS OSSA BARRERA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 31 “[…] No obstante, por autoridad administrativa podría entenderse como el poder del cual está investido un funcionario para que dentro de su ámbito territorial y marco funcional y con el objeto del manejo de las personas, bienes o patrimonio a su cargo, dé aplicación a las medidas necesarias para el cumplimiento inmediato de las normas y la satisfacción y preservación de la necesidades e intereses de sus administrados, función que también puede ejercer quien tiene autoridad civil, pero éste además tiene el poder de las decisiones generales.

En relación a la autoridad administrativa, el artículo 190 de la Ley 136 de 1994, describe de la siguiente manera las funciones que corresponden a la Dirección Administrativa: ( ) 4.7. En dicho enunciado se observa que como elementos básicos de la autoridad administrativa hay un elemento orgánico, como quiera que por definición legal la ostentan: - El alcalde, - Los secretarios de la alcaldía, - Los jefes de departamento administrativo; - Los gerentes o jefes de las entidades descentralizadas; - Los jefes de las unidades administrativas especiales, como superiores de los correspondientes servicios municipales; - Quien teniendo la condición o status de “empleado oficial”, se encuentre autorizado para: i) celebrar contratos o convenios; ii) ordenar gastos con cargo a fondos municipales, iii) conferir comisiones, licencias no remuneradas, iv) decretar vacaciones y suspenderlas, v) trasladar horizontal o verticalmente los funcionarios subordinados; vi) reconocer horas extras, vii) vincular personal supernumerario o fijarle nueva sede al personal de planta; - Los funcionarios que hagan parte de las unidades de control interno y, Número único de radicación: 25000 23 15 000 2020 02585 01 Solicitante: CARLOS OSSA BARRERA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 32 - Quienes legal o reglamentariamente tengan facultades para investigar las faltas disciplinarias […]”7 (Negrillas y subrayas fuera de texto).

La Sala, en sentencia proferida el 25 de mayo de 2017, reiteró que “[…] cada una de las modalidades de autoridad que tiene previstas la Ley 136 de 1994 viene caracterizada por el poder de decisión que algunos funcionarios, no todos, de la administración pública ostentan para distintos fines; la regla general es que son pocos los empleados públicos a quienes sus funciones les permiten el ejercicio de autoridad, determinada en algunos casos por un aspecto funcional, esto es por las competencias que constitucional o legalmente les hayan sido asignadas, y en otros por un criterio orgánico, pues será su ubicación en la estructura administrativa la que dirá si el servidor público está investido de autoridad o no […]”8 (Negrillas y subrayas fuera de texto). 7 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 9 de diciembre de 2010, número único de radicación 44001-23-31-000-2010-00092-01(PI), consejero ponente Rafael E. Ostau De Lafont Pianeta. 8 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 25 de mayo de 2017, número único de radicación 25000234200020160369301, consejero ponente Roberto Augusto Serrato Valdés. Ver Sección Primera, sentencia de 17 de noviembre de 2016, número único de radicación 44001233300220160011401(PI), consejero ponente Roberto Augusto Serrato Valdés, providencia que se pronunció en el mismo sentido sobre los elementos configurativos de la inhabilidad.

Número único de radicación: 25000 23 15 000 2020 02585 01 Solicitante: CARLOS OSSA BARRERA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 33 La Sección Quinta de la Corporación, por su parte, realizó las siguientes precisiones en cuanto a dicho concepto, de la siguiente forma: “[ ] 8.4.5.

El ejercicio de autoridad administrativa ( ) Son numerosos los pronunciamientos en donde se ha desarrollado esos conceptos. Específicamente, la Sala Plena indicó, por ejemplo, que la autoridad administrativa se ejerce para ‘hacer que la administración funcione, también ejerciendo mando y dirección sobre los órganos del aparato administrativo, nombrando y removiendo sus agentes, celebrando contratos, supervigilando la prestación de servicios, castigando infracciones al reglamento, etc.

Todo eso y más, es la autoridad administrativa’9. Adicionalmente, esta Sección ha indicado que el concepto de autoridad administrativa radica en la capacidad de un servidor de ejercer poder de conformidad con sus competencias y con la estructura misma de la entidad. En sentencia de octubre de 2008 se determinó lo siguiente: “[…] el poder del cual está investido un funcionario para que dentro de su ámbito territorial y marco funcional y con el objeto del manejo de las personas, bienes o patrimonio a su cargo, dé aplicación a las medidas necesarias para el cumplimiento inmediato de las normas y la satisfacción y preservación de la necesidades e intereses de sus administrados [ ]"10.

Bajo esas condiciones esta Sala Electoral ha señalado que para poder determinar si un funcionario ejerce autoridad civil o política, o si cuenta con dirección administrativa, “es necesario acudir a dos criterios fundamentales. Uno de ellos corresponde 9 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 9 de junio de 1998, expediente AC-5779. 10 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, sentencia de 23 de octubre de 2008, consejero ponente Mauricio Torres Cuervo.

Asimismo, en Sección Quinta, sentencia de 20 de febrero de 2009, consejera ponente Susana Buitrago Valencia se manifestó que: “[ ] la autoridad administrativa es aquella que ejercen quienes desempeñan cargos de la administración nacional, general y municipal o de los órganos electorales y de control que impliquen poderes decisorios de mando o imposición sobre los subordinados o la sociedad [ ]” (Negrillas y subrayas fuera de texto).

Número único de radicación: 25000 23 15 000 2020 02585 01 Solicitante: CARLOS OSSA BARRERA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 34 al criterio orgánico, por virtud del cual el legislador entiende que determinados funcionarios de la administración, pertenecientes a niveles superiores de la misma, se hallan revestidos de esas prerrogativas, las que a nivel local están dadas a los alcaldes, los secretarios de despacho, jefes de departamento administrativo, gerentes de entidades descentralizadas y jefes de unidades administrativas especiales; llevando lo anterior al nivel seccional es claro que bajo ese criterio orgánico lo mismo se puede predicar de los gobernadores, sus secretarios de despacho y demás jefes o gerentes de las entidades precitadas, a quienes no les resulta extraño el ejercicio de la autoridad que se examinan”11.

El criterio orgánico, entonces, si bien permite señalar que el ejercicio de autoridad indefectiblemente coincide con el ejercicio de las funciones de cargos del nivel directivo que son aquellos que “comprenden los empleos a los cuales corresponden funciones de dirección general, de formulación de políticas institucionales y de adopción de planes, programas y proyectos ”12 (Decretos 770 y 785 de 2005, artículo 4, numeral 4.1.).

No obstante, existen otros empleos que no siendo de dirección en la correspondiente estructura de la entidad comportan el ejercicio de autoridad -criterio funcional o material- por tener señaladas atribuciones que implican el ejercicio un poder de mando o la capacidad de influir en las decisiones de la entidad. Desde esta perspectiva su existencia está atada al “[ ] conjunto de funciones, tareas y responsabilidades que se asignan a una persona y las competencias requeridas para llevarlas a cabo, con el propósito de satisfacer el cumplimiento de los planes de desarrollo y los fines del Estado [ ]” (Ley 909 de 2004, artículo 19).

Por tanto, cuando se pretenda indagar si una persona ejerció o no autoridad, no basta con determinar la categoría que su cargo tiene en la estructura de la administración, pues si bien aquel puede no hacer parte del nivel directivo, es posible que por las competencias asignadas a este se pueda determinar su presencia de aquella, por tenerlas expresamente atribuidas a ese cargo, en la Ley, el reglamento o el correspondiente 11 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, sentencia de 5 de junio de 2003, expediente núm. 2003-03090. 12 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, sentencia de 27 de marzo de 2014, consejera ponente Lucy Jeannette Bermúdez.

Número único de radicación: 25000 23 15 000 2020 02585 01 Solicitante: CARLOS OSSA BARRERA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 35 manual de funciones13 […]14 (Negrillas y subrayas fuera de texto). Con fundamento en lo anterior, resulta evidente que existe una definición legal orientadora que establece el alcance y contenido del concepto de autoridad administrativa y desde el cual la propia jurisprudencia ha elaborado su casuística para cada evento en particular.

Aquel atiende al pluricitado artículo 190, de la Ley 136, que establece claramente dos criterios: el orgánico según el cual, al margen de las labores que efectivamente lleguen a desarrollar, son considerados, per sé, servidores públicos con autoridad administrativa, los alcaldes, secretarios de la alcaldía, jefes de departamento administrativo y gerentes o jefes de las entidades descentralizadas, jefes de las unidades administrativas especiales 13 Sobre el particular, esta Sección ha indicado que: “[ ] Corresponde al juez determinar en cada caso concreto si un servidor público ejerce o no autoridad administrativa, en consideración con el análisis de dos elementos fácticos.

De una parte, debe estudiarse el carácter funcional del cargo, o, dicho de otro modo, debe averiguar qué tipo de funciones tiene asignadas y, de otro lado, debe analizar el grado de autonomía en la toma de decisiones, esto es, la estructura orgánica del empleo. De tal manera que, si las funciones y el diseño jerárquico del cargo le otorgan a su titular potestad de mando, de dirección y autonomía decisoria, se podría concluir que el servidor público ejerce autoridad administrativa' (Sección Quinta, sentencia de 28 de febrero de 2002, expediente 2804). 14 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, sentencia de 7 de diciembre de 2016, número único de radicación 52001233300020160001601/52001233300020150084001 (acumulados), consejera ponente Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez.

Posición reiterada por la Sección Primera, entre otras, en sentencia de 20 de octubre de 2017, número único de radiación 44001233100120160005501(PI), consejero ponente Roberto Augusto Serrato Valdés. Número único de radicación: 25000 23 15 000 2020 02585 01 Solicitante: CARLOS OSSA BARRERA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 36 como superiores de los correspondientes servicios municipales y funcionarios que hagan parte de las unidades de control interno15.

Y el funcional según el cual, también ejercen autoridad administrativa, sin ser necesariamente los antes mencionados, aquellos empleados autorizados para celebrar contratos o convenios, ordenar gastos con cargo a fondos municipales, conferir comisiones, licencias no remuneradas, decretar vacaciones y suspenderlas, para trasladar horizontal o verticalmente los funcionarios subordinados, reconocer horas extras, vincular personal supernumerario o fijarle nueva sede al personal de planta; de igual forma la tienen los funcionarios que hagan parte de las unidades de control interno y quienes legal o reglamentariamente tengan facultades para investigar las faltas disciplinarias16.

V.3.- Del caso concreto Resulta necesario advertir, de forma preliminar, pese a que no se trata de un aspecto objeto de la alzada sino un argumento inicial de defensa de la concejal, que la violación al régimen de inhabilidades a que se refiere el artículo 55, numeral 2, de la Ley 136, sí resulta 15 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 13 de julio de 2017, número único de radicación 13001233300020160008901(PI), consejera ponente María Elizabeth García González. 16 Ídem.

Número único de radicación: 25000 23 15 000 2020 02585 01 Solicitante: CARLOS OSSA BARRERA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 37 aplicable como causal de pérdida de investidura aún después de la vigencia de la Ley 617. Al efecto esta Sala ha explicado: “[…] la Sala debe precisar que en reiteradas decisiones judiciales, tanto de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de la Corporación como de esta Sección, se ha considerado que pese a que el artículo 48 de la Ley 617 no contiene la violación del régimen de inhabilidades como causal de pérdida de investidura, esto no quiere decir que aquella haya sido suprimida, pues el numeral 6 del citado artículo 48, prevé con total claridad que los diputados, concejales municipales y distritales, y los miembros de juntas administradoras locales perderán su investidura “[…] por las demás causales expresamente previstas en la ley […]”. // Esas otras causales, se encuentran establecidas, entre otras normas, en el numeral 2 del artículo 55 de la Ley 136 de 2 de junio de 1994, norma que se encuentra vigente en el ordenamiento jurídico [ ]”17 (Negrillas y subrayas fuera de texto).

Por consiguiente, aunque el artículo 48 de la Ley 617, que estableció las causales de pérdida de investidura de diputados, concejales y miembros de juntas administradoras locales, no hace referencia a la violación del régimen de inhabilidades, ello no significa que haya sido suprimida, toda vez que el numeral 6, del mismo artículo, la previó “[ ] por las demás causales expresamente previstas en la ley [ ]”18. 17 Consejo de Estado.

Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Sentencia del 30 de junio de 2017. C.P. Hernando Sánchez Sánchez. Expediente radicación nro. 25000- 23-36-000-2016-00731-01 (PI). 18 Ver entre otras: Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia del 28 de junio de 2002. C.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.

Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Sentencia del 28 de junio de 2002. C.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo. Expediente radicación. 7177. Reiterada en sentencia del 13 de marzo de 2013. C.P. María Claudia Rojas Lasso. Expediente radicación 68001-23-31-000-2011-00967-01 (PI). Número único de radicación: 25000 23 15 000 2020 02585 01 Solicitante: CARLOS OSSA BARRERA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 38 A partir del acervo probatorio recaudado en el proceso, la Sala encuentra que para acreditar que la señora ROSA OSTOS DE LÓPEZ fue elegida concejal del municipio de Puerto Salgar (Cundinamarca), por el Partido Alianza Verde, para el período constitucional 2020- 2023, el solicitante aportó copia del formulario E-26 CON de 31 de octubre de 2019, expedido por la Registraduría Nacional del Estado Civil.

En el registro civil de nacimiento con indicativo serial núm. 27031301 de la Notaría Única de la Dorada (Caldas), se registró a SLENDY MAGNOLIA LÓPEZ OSTOS como hija de la señora ROSA OSTOS MAHECHA, esto es que las dos ostentan parentesco en primer grado de consanguinidad. A través de la Resolución núm. 158 de 31 de marzo de 2017, “[ ] por medio de la cual se hace un nombramiento en provisionalidad [ ]”, suscrita por la alcaldesa municipal de Puerto Salgar (Cundinamarca), se nombró, con carácter provisional, a la señora SLENDY MAGNOLIA LÓPEZ OSTOS, en el cargo de comisario de familia, código 202, grado 04, de la planta global de empleos de la administración central del municipio de Puerto Salgar Número único de radicación: 25000 23 15 000 2020 02585 01 Solicitante: CARLOS OSSA BARRERA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 39 (Cundinamarca), distribuido en la Secretaría de Gobierno y Desarrollo Social, con una asignación básica de dos millones, quinientos cuarenta y ocho mil, cuarenta y dos pesos ($2.548.042.oo) mcte., por un término no superior a los seis (6) meses, cargo del cual tomó posesión según Acta núm. 004 de 1o. de abril de 2017.

Con certificación de 18 de septiembre de 2020, expedida por el alcalde municipal de Puerto Salgar (Cundinamarca), dejó constancia que la señora SLENDY MAGNOLIA LÓPEZ OSTOS, funge como comisaria de familia de ese ente territorial, desde el 1o. de abril de 2017 hasta la fecha de elaboración de ese documento. De igual forma, se anexó el Decreto 082 de 31 de octubre de 2017, expedido por la Alcaldía Municipal de Puerto Salgar (Cundinamarca), contentivo del Manual Específico de Funciones y Competencias Laborales de los empleos de la planta de personal de ese ente territorial.

Así las cosas, se comprueba la relación de parentesco en primer grado de consanguinidad, entre la señora SLENDY MAGNOLIA LÓPEZ OSTOS, comisaria de familia de Puerto Salgar (Cundinamarca), y la concejal ROSA OSTOS DE LÓPEZ. Se trata de Número único de radicación: 25000 23 15 000 2020 02585 01 Solicitante: CARLOS OSSA BARRERA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 40 un hecho que no controvierten las partes, sumado a que, como lo ha determinado la Sala, el segundo grado de consanguinidad comprende el primero pues otro entendimiento reduciría al absurdo la aplicación de la causal y auspiciaría que parientes más cercanos influyan en la elección, so pretexto de inhabilitar solo a parientes más lejanos19.

A su vez, está acreditado que la señora SLENDY MAGNOLIA LÓPEZ OSTOS ejerció sus funciones de comisaria de familia en el municipio de Puerto Salgar (Cundinamarca), durante los doce (12) meses anteriores a la elección, los que transcurrieron entre el 27 de octubre de 2018 y el 27 de octubre de 2019, en el mismo ente territorial para el cual fue elegida concejal municipal su señora madre.

De todas las hipótesis previstas en la primera parte del numeral 4 del artículo 43 de la Ley 136, -autoridad civil, política, administrativa o militar-, el solicitante concentró todos sus esfuerzos probatorios en la eventual configuración de autoridad administrativa por parte de la comisaria de familia de Puerto Salgar (Cundinamarca) e hija de la concejal, señora SLENDY MAGNOLIA LÓPEZ OSTO, por lo que, en 19 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 9 de febrero de 2017, número único de radicación 66001233300020160008001(PI), magistrado ponente Carlos Enrique Moreno Rubio (E).

Número único de radicación: 25000 23 15 000 2020 02585 01 Solicitante: CARLOS OSSA BARRERA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 41 el mismo sentido, la defensa de la accionada estuvo direccionada, únicamente, a desvirtuar el mismo tipo de autoridad. El Tribunal, al decidir, concluyó que, según la descripción normativa del cargo y las pruebas allegadas al proceso, la señora SLENDY MAGNOLIA LÓPEZ OSTO, comisaria de familia de Puerto Salgar (Cundinamarca), sí había ejercido autoridad administrativa.

Es así como la apelante arguye que las funciones que ejerce un comisario de familia no son propias de la autoridad administrativa; y que, atendiendo al principio de congruencia, ese fue el reproche que se formuló en la accionada y frente al cual debe decidirse. Adicionalmente, solicita que sean tenidos en cuenta los argumentos de los dos magistrados del Tribunal que salvaron voto.

El artículo 190 de la Ley 136, define como autoridad administrativa aquella facultad que, además del alcalde, la ejercen los secretarios de la alcaldía, jefes de departamento administrativo y gerentes o jefes de las entidades descentralizadas y jefes de las unidades administrativas especiales, como superiores de los correspondientes servicios municipales.

Número único de radicación: 25000 23 15 000 2020 02585 01 Solicitante: CARLOS OSSA BARRERA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 42 También comprende a los empleados oficiales autorizados para celebrar contratos o convenios; ordenar gastos con cargo a fondos municipales; conferir comisiones, licencias no remuneradas, decretar vacaciones y suspenderlas, para trasladar horizontal o verticalmente los funcionarios subordinados reconocer horas extras, vincular personal supernumerario o fijarle nueva sede al personal de planta; a los funcionarios que hagan parte de las unidades de control interno y quienes legal o reglamentariamente tengan facultades para investigar las faltas disciplinarias.

La Ley 1098 de 8 de noviembre de 200620, en sus artículos 83, 84 y 86, vigentes para la época de los hechos, estableció para los comisarios de familia lo siguiente: “[ ] Artículo 83. Comisarías de Familia <Derogado por el artículo 48, literal a), de la Ley 2126 de 4 de agosto de 202121>. Son entidades distritales o municipales o intermunicipales de carácter administrativo e interdisciplinario, que forman parte del Sistema Nacional de Bienestar Familiar, cuya misión es prevenir, garantizar, restablecer y reparar los derechos de los miembros de la familia conculcados por situaciones de violencia intrafamiliar y las demás establecidas por la ley.

El Instituto Colombiano de Bienestar Familiar como entidad coordinadora del Sistema Nacional de Bienestar Familiar será el encargado de dictar la línea técnica a las Comisarías de Familia en todo el país. 20 “[ ] Por la cual se expide el Código de la Infancia y la Adolescencia [ ]”. 21 “[ ] Por la cual se regula la creación, conformación y funcionamiento de las Comisarias de Familia, se establece el órgano rector y se dictan otras disposiciones [ ]”.

Número único de radicación: 25000 23 15 000 2020 02585 01 Solicitante: CARLOS OSSA BARRERA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 43 Artículo 84. Creación, composición y reglamentación <Derogado, a partir de 4 de agosto de 2023, por el artículo 48, literal b), de la Ley 2126 de 4 de agosto de 2021>.

Todos los municipios contarán al menos con una Comisaría de Familia según la densidad de la población y las necesidades del servicio. Su creación, composición y organización corresponde a los Concejos Municipales. Las Comisarías de Familia estarán conformadas como mínimo por un abogado, quien asumirá la función de Comisario, un psicólogo, un trabajador social, un médico, un secretario, en los municipios de mediana y mayor densidad de población. Las Comisarías tendrán el apoyo permanente de la Policía Nacional.

El Gobierno Nacional reglamentará la materia con el fin de determinar dichos municipios. En los municipios en donde no fuere posible garantizar el equipo mencionado en el inciso anterior, la Comisaría estará apoyada por los profesionales que trabajen directa o indirectamente con la infancia y la familia, como los profesores y psicopedagogos de los colegios, los médicos y enfermeras del hospital y los funcionarios del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar.

Parágrafo 1. Las entidades territoriales podrán suscribir convenios de asociación con el objeto de adelantar acciones de propósito común para garantizar el cumplimiento de los derechos de los niños, las niñas y los adolescentes. Parágrafo 2. Los municipios tendrán un término improrrogable de un (1) año a partir de la vigencia de esta ley, para crear la Comisaría de Familia.

El incumplimiento de esta obligación será causal de mala conducta sancionada de acuerdo con lo establecido en el Código Único Disciplinario. Artículo 86. Funciones del Comisario de Familia. <Derogado por el artículo 48, literal a), de la Ley 2126 de 4 de agosto de 2021>. Corresponde al Comisario de Familia: 1. Garantizar, proteger, restablecer y reparar los derechos de los miembros de la familia conculcados por situaciones de violencia intrafamiliar. 2.

Atender y orientar a los niños, las niñas y los adolescentes y demás miembros del grupo familiar en el ejercicio y restablecimiento de sus derechos. Número único de radicación: 25000 23 15 000 2020 02585 01 Solicitante: CARLOS OSSA BARRERA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 44 3.

Recibir denuncias y adoptar las medidas de emergencia y de protección necesarias en casos de delitos contra los niños, las niñas y los adolescentes. 4. Recibir denuncias y tomar las medidas de protección en casos de violencia intrafamiliar. 5. Definir provisionalmente sobre la custodia y cuidado personal, la cuota de alimentos y la reglamentación de visitas, la suspensión de la vida en común de los cónyuges o compañeros permanentes y fijar las cauciones de comportamiento conyugal, en las situaciones de violencia intrafamiliar. 6. <Numeral CONDICIONALMENTE exequible> Practicar rescates para conjurar las situaciones de peligro en que pueda encontrarse un niño, niña o adolescente, cuando la urgencia del caso lo demande. 7.

Desarrollar programas de prevención en materia de violencia intrafamiliar y delitos sexuales. 8. Adoptar las medidas de restablecimiento de derechos en los casos de maltrato infantil y denunciar el delito. 9. Aplicar las medidas policivas que correspondan en casos de conflictos familiares, conforme a las atribuciones que les confieran los Concejos Municipales [ ]” (Negrillas y subrayas fuera de texto).

En consonancia con lo anterior, la Ley 294 de 16 de julio de 199622, cuyo objeto es desarrollar el artículo 42, inciso 5°, de la Carta Política, mediante un tratamiento integral de las diferentes modalidades de violencia en la familia, a efecto de asegurar a ésta su armonía y unidad, determina lo siguiente: 22 “[ ] Por la cual se desarrolla el artículo 42 de la Constitución Política y se dictan normas para prevenir, remediar y sancionar la violencia intrafamiliar [ ]”.

Número único de radicación: 25000 23 15 000 2020 02585 01 Solicitante: CARLOS OSSA BARRERA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 45 “[ ] Artículo 4o. <Modificado por el artículo 16, de la Ley 1257 de 4 de diciembre de 200823. El nuevo texto es el siguiente:> Toda persona que dentro de su contexto familiar sea víctima de daño físico, psíquico, o daño a su integridad sexual, amenaza, agravio, ofensa o cualquier otra forma de agresión por parte de otro miembro del grupo familiar, podrá pedir, sin perjuicio de las denuncias penales a que hubiere lugar, al comisario de familia del lugar donde ocurrieren los hechos y a falta de este al Juez Civil Municipal o Promiscuo Municipal, una medida de protección inmediata que ponga fin a la violencia, maltrato o agresión o evite que esta se realice cuando fuere inminente.

Cuando en el domicilio de la persona agredida hubiere más de un despacho judicial competente para conocer de esta acción, la petición se someterá en forma inmediata a reparto. Parágrafo. En los casos de violencia intrafamiliar en las comunidades indígenas, el competente para conocer de estos casos es la respectiva autoridad indígena, en desarrollo de la jurisdicción especial prevista por la Constitución Nacional en el artículo 246 [ ]” (Negrillas y subrayas fuera de texto).

( ) “[ ] Artículo 11. <Modificado por el artículo 6o. de la Ley 575 de 9 de febrero de 200024. El nuevo texto es el siguiente:> El Comisario o el Juez, según el caso, recibirá y avocará en forma inmediata la petición, y si estuviere fundada en al menos indicios leves, podrá dictar dentro de las cuatro (4) horas hábiles siguientes, medidas de protección en forma provisional tendientes a evitar la continuación de todo acto de violencia, agresión, maltrato, amenaza u ofensa contra la víctima, so pena de hacerse el agresor acreedor a las sanciones previstas en esta ley para el incumplimiento de las medidas de protección. Contra la medida provisional de protección no procederá recurso alguno. Igualmente podrá solicitar prueba pericial, técnica o científica, a peritos oficiales, quienes rendirán su dictamen conforme a los procedimientos establecidos por el Instituto de Medicina Legal y Ciencias Forenses [ ]” (Negrillas y subrayas fuera de texto). 23 “[ ] Por la cual se dictan normas de sensibilización, prevención y sanción de formas de violencia y discriminación contra las mujeres, se reforman los Códigos Penal, de Procedimiento Penal, la Ley 294 de 1996 y se dictan otras disposiciones [ ]”. 24 “[ ] Por medio de la cual se reforma parcialmente la Ley 294 de 1996 [ ]”.

Número único de radicación: 25000 23 15 000 2020 02585 01 Solicitante: CARLOS OSSA BARRERA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 46 “[ ] Artículo 12. <Modificado por el artículo 7o. de la Ley 575 de 9 de febrero de 2000. El nuevo texto es el siguiente:> Radicada la petición, el Comisario o el Juez, según el caso, citará al acusado para que comparezca a una audiencia que tendrá lugar entre los cinco (5) y diez (10) días siguientes a la presentación de la petición. A esta audiencia deberá concurrir la víctima.

La notificación de citación a la audiencia se hará personalmente o por aviso fijado a la entrada de la residencia del agresor. Parágrafo. Si las víctimas son personas discapacitadas en situación de indefensión deberá ser notificada la personería. El Personero o su delegado deberá estar presente en las audiencias. Su ausencia no impide la realización de la misma, pero constituye falta grave disciplinaria [ ]” (Negrillas y subrayas fuera de texto).

( ) “[ ] Artículo 16. <Artículo modificado por el artículo 10 de la Ley 575 de 9 de febrero de 2000. El nuevo texto es el siguiente:> La resolución o sentencia se dictará al finalizar la audiencia y será notificada a las partes en estrados. Se entenderán surtidos los efectos de la notificación desde su pronunciamiento. Si alguna de las partes estuviere ausente, se le comunicará la decisión mediante aviso, telegrama o por cualquier otro medio idóneo.

De la actuación se dejará constancia en acta, de la cual se entregará copia a cada una de las partes. Parágrafo. En todas las etapas del proceso, el Comisario contará con la asistencia del equipo interdisciplinario de la Institución [ ]” (Negrillas y subrayas fuera de texto). “[ ] Artículo 17. <Modificado por el artículo 11 de la Ley 575 de 9 de febrero de 2000.

El nuevo texto es el siguiente:> El funcionario que expidió la orden de protección mantendrá la competencia para la ejecución y el cumplimiento de las medidas de protección. Las sanciones por incumplimiento de las medidas de protección se impondrán en audiencia que deberá celebrarse dentro de los diez (10) días siguientes a su solicitud, luego de haberse Número único de radicación: 25000 23 15 000 2020 02585 01 Solicitante: CARLOS OSSA BARRERA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 47 practicado las pruebas pertinentes y oídos los descargos de la parte acusada.

No obstante, cuando a juicio de Comisario sean necesario ordenar el arresto, luego de practicar las pruebas y oídos los descargos, le pedirá al Juez de Familia o Promiscuo de Familia, o en su defecto, al Civil Municipal o al Promiscuo que expida la orden correspondiente, lo que decidirá dentro de las 48 horas siguientes. La Providencia que imponga las sanciones por incumplimiento de la orden de protección, provisional o definitiva, será motivada y notificada personalmente en la audiencia o mediante aviso [ ]” (Negrillas y subrayas fuera de texto).

“[ ] Artículo 18. <Modificado por el artículo 12 de la Ley 575 de 9 de febrero de 2000. El nuevo texto es el siguiente:> En cualquier momento, las partes interesadas, el Ministerio Público, el Defensor de Familia, demostrando plenamente que se han superado las circunstancias que dieron origen a las medidas de protección interpuestas, podrán pedir al funcionario que expidió la orden, la terminación de los efectos de las declaraciones hechas y la terminación de las medidas ordenadas.

Contra la decisión definitiva sobre una medida de protección que tomen los Comisarios de Familia o los Jueces Civiles Municipales o Promiscuos Municipales, procederá en el efecto devolutivo, el Recurso de Apelación ante el Juez de Familia o Promiscuo de Familia. Serán aplicables al procedimiento previsto en la presente ley las normas procesales contenidas en el Decreto número 2591 de 1991, en cuanto su naturaleza lo permita [ ]” (Negrillas y subrayas fuera de texto).

( ) “[ ] Artículo 30. <Modificado por el artículo 13 de la Ley 575 de 9 de febrero de 2000. El nuevo texto es el siguiente:> Los municipios que no hayan dado cumplimiento a lo previsto en el artículo 295 del Código del Menor, dispondrán de un año, contado a partir de la fecha de vigencia de la presente ley, para crear y poner en funcionamiento por lo menos una Comisaría de Familia que cuente con el equipo Número único de radicación: 25000 23 15 000 2020 02585 01 Solicitante: CARLOS OSSA BARRERA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 48 interdisciplinario del que habla el artículo 295, inciso 2°, del Código del Menor.

Parágrafo. <Parágrafo derogado, a partir del 4 de agosto de 2023, por el artículo 48, literal b), de la Ley 2126 de 4 de agosto de 2021> A partir de la vigencia de esta ley los Comisarios de Familia serán funcionarios de Carrera Administrativa [ ]” (Negrillas y subrayas fuera de texto). El Decreto 082 de 31 de octubre de 2017, expedido por el alcalde de Puerto Salgar (Cundinamarca), “[ ] por la cual se establece el Manual Específico de Funciones y de Competencias Laborales para los empleos de la Planta de Personal de la Alcaldía Municipal de Puerto Salgar–Cundinamarca [ ]”, establece que dentro de la planta global del municipio existe un (1) comisario de familia, del nivel profesional, con código 202 y grado 06, cuyas funciones esenciales, muy en la línea de lo previsto en la Ley 1098, son: Número único de radicación: 25000 23 15 000 2020 02585 01 Solicitante: CARLOS OSSA BARRERA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 49 Número único de radicación: 25000 23 15 000 2020 02585 01 Solicitante: CARLOS OSSA BARRERA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 50 Como se advierte, el propósito principal de este cargo de comisario de familia consiste en prevenir, garantizar, restablecer y reparar los derechos de los miembros de la familia vulnerados por situaciones de violencia intrafamiliar y las demás establecidas por la ley.

Desarrollar planes, programas y acciones tendientes a la prevención y tratamiento de las situaciones familiares que así lo amerite, así como la protección a los menores que se hallen en situación irregular y en los casos de conflictos familiares en colaboración con los organismos del orden departamental y nacional en el marco de la Ley 1098.

Adicionalmente, mediante la certificación de 18 de septiembre de 2020, expedida por el alcalde municipal de Puerto Salgar (Cundinamarca), con destino a este proceso, se certificó lo siguiente: “[ ] Se certifica que conforme (sic) Decreto 082 de 2017, se tiene como funciones de la señora Slendy Magnolia López Ostos, la cual funge como Comisaria de Familia con código 202, grado 06 desde el 1 de abril de 2017, conforme Resolución 158 de 2017, se consignan como funciones de la misma: 1.

Garantizar, prevenir, proteger, restablecer y reparar los derechos de los miembros de la familia conculcados por situaciones de violencia intrafamiliar. 2. Atender y orientar a los niños, las niñas y los adolescentes y demás miembros del grupo familiar en el ejercicio y restablecimiento de sus derechos. Número único de radicación: 25000 23 15 000 2020 02585 01 Solicitante: CARLOS OSSA BARRERA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 51 3.

Recibir denuncias y adoptar las medidas de emergencia y de protección necesarias en casos de delitos contra los niños, las niñas y los adolescentes. 4. Recibir denuncias y tomar las medidas de protección en casos de violencia intrafamiliar. 5. Definir provisionalmente sobre la custodia y cuidado personal, la cuota de alimentos y la reglamentación de visitas, la suspensión de la vida en común de los cónyuges o compañeros permanentes y fijar las cauciones de comportamiento conyugal, en las situaciones de violencia intrafamiliar. 6.

Practicar rescates para conjurar las situaciones de peligro en que pueda encontrarse un niño, niña o adolescente, cuando la urgencia del caso lo demande. Desarrollar programas de prevención en materia de violencia intrafamiliar y delitos sexuales. 7. Llevar registros y mantener estadísticas de las acciones que adelanta la Comisaria de Familia.

Adoptar las medidas de restablecimiento de derechos en los casos de maltrato infantil y denunciar el delito. 8. Aplicar las medidas policivas que correspondan en casos de conflictos familiares, conforme a las atribuciones que les confieran los Concejos Municipales. Con relación al Sistema Nacional de Bienestar Familiar 1. Suministrar toda la información y documentación requerida, en lo que a materia de conciliación se refiera, a la Dirección de Conciliación del Ministerio del Interior y de Justicia. 2.

Informar a la Dirección Regional o Seccional del ICBF, para efectos estadísticos, el número y naturaleza de los casos atendidos, de acuerdo con el instrumento de información que se dispondrá para tal efecto. 3. Verificar en compañía del equipo interdisciplinario que integra la Comisaria de Familia el estado de cumplimiento de los derechos de los niños, las niñas y los adolescentes de que trata el artículo 52 del Código de la Infancia y la Adolescencia. 4.

Para efectos del seguimiento de las medidas de protección o de restablecimiento de derechos adoptadas por las Comisarías de Familia, éstas remitirán inmediatamente copia del auto o Número único de radicación: 25000 23 15 000 2020 02585 01 Solicitante: CARLOS OSSA BARRERA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 52 resolución que así lo disponga al Coordinador del Centro Zonal del ICBF respectivo.

Con relación a las funciones que debe asumir de manera subsidiaria 1. Según está previsto en el artículo 98 de la Ley 1098 de 2006, en los municipios donde no haya Defensor de Familia, las funciones que este Código le atribuye serán cumplidas por el Comisario de Familia. Por lo anterior, la señora Slendy Magnolia López Ostos dentro de sus funciones no tiene facultades nominadoras y además no funge como ordenadora del gasto [ ]” (Negrillas y subrayas fuera de texto).

Con fundamento en lo revisado, la Sala considera que la comisaria de familia del municipio de Puerto Salgar (Cundinamarca), señora SLENDY MAGNOLIA LÓPEZ OSTOS, desde el punto de vista orgánico, no ejerció autoridad administrativa en desarrollo de dicho empleo público, por no estar expresamente enlistado en los cargos superiores de los correspondientes servicios municipales, -alcaldes, jefes de departamento administrativo, gerentes o jefes de las entidades descentralizadas y jefes de las unidades administrativas especiales-.

Tampoco ostentó autoridad administrativa desde el punto de vista funcional porque de sus labores no se desprende la ejecución de tareas relativas a la celebración de contratos o convenios, ordenación del gasto con cargo a fondos municipales, otorgamiento de Número único de radicación: 25000 23 15 000 2020 02585 01 Solicitante: CARLOS OSSA BARRERA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 53 comisiones y licencias no remuneradas, decreto y suspensión de vacaciones, traslado horizontal o vertical de funcionarios subordinados, reconocimiento de horas extras, vinculación de personal supernumerario o fijación de nueva sede al personal de planta, -todo esto atiende a la decisión de situaciones administrativas laborales-; asimismo, no es un funcionario que haga parte de las unidades de control interno ni se demostró que tuviera facultades legales o reglamentarias para investigar faltas disciplinarias.

Asimismo, el expediente carece de pruebas que evidencien que a la señora SLENDY MAGNOLIA LÓPEZ OSTOS le hubiesen sido asignadas, de forma alterna, por un superior, labores o funciones adicionales a las expresamente enumeradas en la ley y reglamento, que hayan implicado el ejercicio de autoridad administrativa alguna. Ahora bien, las providencias citadas por el Tribunal para sustentar que el cargo de comisario de familia es de aquellos que ejerce autoridad administrativa, aspecto que la recurrente controvierte que se haya invocado como sustento de la decisión, corresponden a las sentencias proferidas por esta Sección de (i) 10 de febrero de 2005, con número único de radicación 23001233100020040021701 (consejero ponente Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta), y (ii) 29 de Número único de radicación: 25000 23 15 000 2020 02585 01 Solicitante: CARLOS OSSA BARRERA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 54 septiembre de 2016, con número único de radicación 47001233300220150043501 (consejera ponente María Claudia Rojas Lasso).

La Sala, luego de revisar con detenimiento la sentencia de 10 de febrero de 2005, observa que en esa oportunidad la Sección estudió las funciones del cargo de comisario de familia para sostener, en esencia, que dicho empleo es de aquellos que ejercen autoridad civil, a pesar de que a lo largo de las consideraciones se refirió indistintamente a la expresión ‘administrativa’ y/o ‘civil’, como si se trataran de la misma.

En efecto, resolvió confirmar la sentencia de 5 de febrero de 2004 proferida por el Tribunal Administrativo de Córdoba, mediante la cual decretó la pérdida de investidura de un concejal municipal de Purísima (Córdoba), elegido para el período constitucional 2004- 2007, luego de concluir que, según las funciones y facultades que los artículos 299 del Decreto 2737 de 27 de noviembre de 198925, - código derogado-, y 4º de la Ley 294, modificada por la Ley 575, le asignan a las Comisarías de Familia, el cargo de comisario de familia sí está revestido de autoridad civil con poder decisorio en el ejercicio 25 “[ ] Por el cual se expide el Código del Menor [ ]”.

Número único de radicación: 25000 23 15 000 2020 02585 01 Solicitante: CARLOS OSSA BARRERA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 55 de sus funciones; y que, por ello, y al desempeñarse como tal, el accionado sí ejerció autoridad civil, luego sí estaba inhabilitado para ejercer como concejal en el citado municipio.

Dijo la Sección: “[ ] CONCEJAL - Pérdida de la investidura por ejercicio de empleo público con autoridad civil: Comisario de Familia / AUTORIDAD CIVIL - La ejerce el Comisario de Familia: pérdida de la investidura de concejal / COMISARIO DE FAMILIA - Atribuciones como autoridad civil: pérdida de la investidura de concejal ( ) 5.2.

Respecto de la segunda cuestión planteada, la Sala observa que les asiste razón al a quo y al representante del Ministerio Público, en cuanto es claro que el cargo que desempeñó el actor (Comisarios de Familia) comporta ejercicio de jurisdicción o autoridad administrativa, pues la ley que lo crea y le asigna sus funciones le da un claro carácter de autoridad policiva administrativa, pues las mismas son justamente atribuciones propias de la función policiva administrativa, es decir, que en salvaguardia y prevención del orden público, circunscrito a la seguridad y tranquilidad de la familia, tiene expresas facultades para decidir, ordenar, prohibir e imponer conductas o medidas correctivas a personas concretas, naturales o jurídicas, lo cual encuadra en la definición que para efectos de lo previsto en la Ley 136 de 1994 contiene el artículo 188 de la misma, así:

ARTÍCULO 188. AUTORIDAD CIVIL. Para efectos de lo previsto en esta Ley, se entiende por autoridad civil la capacidad legal y reglamentaria que ostenta un empleado oficial para cualquiera de las siguientes atribuciones: 1. Ejercer el poder público en función de mando para una finalidad prevista en esta Ley, que obliga al acatamiento de los particulares y en caso de desobediencia, con facultad de la compulsión o de la coacción por medio de la fuerza pública.

Número único de radicación: 25000 23 15 000 2020 02585 01 Solicitante: CARLOS OSSA BARRERA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 56 2. Nombrar y remover libremente los empleados de su dependencia, por si o por delegación. 3. Sancionar a los empleados con suspensiones, multas o destituciones.

Es así como, según lo advierte el a quo, los artículos 299 del Decreto 2737 de 1989 (Código del Menor), y 4, 5, 6 y 7 de la Ley 294 de 1996, modificados por la Ley 575 de 2000, revisten a los comisarios de familia de atribuciones que encuadran en dicha descripción normativa. Para la debida ilustración basta traer a colación las señaladas en el artículo 299 en cita, a saber:

ARTÍCULO 299. Son funciones de las comisarías de familia: 1. Recibir a prevención denuncias sobre hechos que puedan configurarse como delito o contravención, en los que aparezca involucrado un menor como ofendido o sindicado, tomar las medidas de emergencia correspondientes y darles el trámite respectivo de acuerdo con las disposiciones del presente Código y de los de Procedimiento Penal, Nacional, Departamental, Municipal o Distrital de Policía, y de las demás normas pertinentes, el primer día hábil siguiente al recibo de la denuncia. 2.

Aplicar las sanciones policivas de acuerdo con las facultades previstas en este Código y las que le otorgue el respectivo Concejo Municipal o Distrital. 3. Efectuar las comisiones, peticiones, práctica de pruebas y demás actuaciones que le soliciten el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar y los funcionarios encargados de la Jurisdicción de Familia, en todos los aspectos relacionados con la protección del menor y la familia que sean compatibles con las funciones asignadas. 4.

Practicar allanamientos para conjurar las situaciones de peligro en que pueda encontrarse un menor, cuando la urgencia del caso lo demande, de oficio o a solicitud del Juez o del Defensor de Familia, de acuerdo con el procedimiento señalado para el efecto por este Código. 5. Recibir a prevención las quejas o informes sobre todos Número único de radicación: 25000 23 15 000 2020 02585 01 Solicitante: CARLOS OSSA BARRERA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 57 aquellos aspectos relacionados con conflictos familiares, atender las demandas relativas a la protección del menor, especialmente en los casos de maltrato y explotación, y atender los casos de violencia familiar, tomando las medidas de urgencia que sean necesarias, mientras se remiten a la autoridad competente. 6.

Las demás que le asigne el Concejo Municipal o Distrital y que sean compatibles con la naturaleza policiva de sus responsabilidades. Para efectos de la inhabilidad en comento, lo que interesa es que el cargo revista a su titular de jurisdicción en cualquiera de los ámbitos señalados en la norma, y por ende eso es lo que se ha de probar, de modo que es irrelevante que durante su desempeño hubiera o no realizado actos correspondientes a una u otra de sus atribuciones o funciones, por lo tanto resulta infundado el alegato del impugnante en ese sentido, es decir, que no está demostrado en el plenario que hubiera realizado actos que implicaran ejercicio de autoridad administrativa.

Como el demandado fue elegido concejal de Purísima para el periodo que se inició el 1º de enero de 2004, y el cargo de Comisario de Familia en ese municipio lo desempeñó hasta el 6 de abril de 2003, es evidente que dentro de los doce (12) meses anteriores a la fecha de la respectiva elección ejerció, como empleado público, jurisdicción o autoridad administrativa en dicho ente territorial; luego incurrió en la violación de la inhabilidad que se le ha endilgado, de allí que se configure la causal de pérdida de investidura respectiva, prevista en el artículo 48, numeral 1, de la Ley 617 de 2000.

En consecuencia, se confirmará la sentencia apelada, que decreta la pérdida de investidura del concejal impugnante […]”26 (Negrillas y subrayas fuera de texto). No obstante, lo anterior, en la sentencia de 29 de septiembre de 2016, la Sección aclaró dicha imprecisión, luego de citar las consideraciones de la anterior providencia como antecedente 26 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 10 de febrero de 2005, número único de radicación 23001233100020040021701, consejero ponente Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta.

Número único de radicación: 25000 23 15 000 2020 02585 01 Solicitante: CARLOS OSSA BARRERA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 58 jurisprudencial y fundamento jurídico para acceder a la solicitud de desinvestidura de un concejal municipal de Ciénaga (Magdalena), elegido para el período constitucional 2012-2015, por haberse violado el régimen de inhabilidades establecido en el artículo 40 de la Ley 617 de 2000, al encontrar que su hermana se había desempeñado como comisaria de familia del mismo ente territorial, dentro del año inmediatamente anterior a su elección, lo que comportó el ejercicio de autoridad civil en el respectivo municipio, - que no administrativa-.

Fue entonces que, en esta última sentencia, la Sección determinó lo siguiente: “[ ] La demanda plantea que el Concejal JUAN CARLOS TORREGROZA CALDERÓN está incurso en la causal de pérdida de investidura establecida en el artículo 40, numeral 4, de la Ley 617 de 2000, por cuanto su hermana IRAYMA TEIRÚ TORREGROZA CALDERÓN, se desempeñó como Comisaria de Familia del municipio de Ciénaga (Magdalena), cargo que implica ejercicio de autoridad civil; y que dicho cargo se ejerció dentro de los doce (12) meses anteriores a la elección de aquél como Concejal en el municipio de Ciénaga.

( ) De lo que ha quedado reseñado, se concluye que la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, precisó que la autoridad civil se expresa por medio de i) la toma de decisiones, o su injerencia efectiva en ellas, o ii) la ejecución de las mismas. Las primeras deben denotar la idea de mando, poder, dirección, coordinación y control que se tiene sobre los ciudadanos, los bienes que posee o administra el Estado, o sobre los sectores sociales y económicos; pero no se trata de cualquier clase de decisión -las cuales adopta, incluso, un funcionario del nivel operativo de una organización, en la Número único de radicación: 25000 23 15 000 2020 02585 01 Solicitante: CARLOS OSSA BARRERA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 59 labor diaria que tiene a cargo-, sino de aquellas que determinan originariamente el modo de obrar mismo del Estado.

La segunda supone la realización práctica de las tareas que desarrolla la entidad, y su puesta en práctica demuestra el control que se tiene sobre la administración, los funcionarios y los ciudadanos destinatarios de las políticas que se trazan desde un vértice de la administración pública. La Sala en sentencia de 10 de marzo de 2005 estudió las funciones del cargo de Comisario de Familia y sostuvo que dicho cargo es de aquellos que ejerce autoridad civil.

Dijo la Sala: “Es claro que el cargo que desempeñó el actor (Comisarios de Familia) comporta ejercicio de jurisdicción o autoridad administrativa, pues la ley que lo crea y le asigna sus funciones le da un claro carácter de autoridad policiva administrativa, pues las mismas son justamente atribuciones propias de la función policiva administrativa, es decir, que en salvaguardia y prevención del orden público, circunscrito a la seguridad y tranquilidad de la familia, tiene expresas facultades para decidir, ordenar, prohibir e imponer conductas o medidas correctivas a personas concretas, naturales o jurídicas, lo cual encuadra en la definición que para efectos de lo previsto en la Ley 136 de 1994 contiene el artículo 188 de la misma, así: “ ”.

Es así como, según lo advierte el a quo, los artículos 299 del Decreto 2737 de 1989 (Código del Menor), y 4, 5, 6 y 7 de la Ley 294 de 1996, modificados por la Ley 575 de 2000, revisten a los comisarios de familia de atribuciones que encuadran en dicha descripción normativa. Para la debida ilustración basta traer a colación las señaladas en el artículo 299 en cita, a saber:” ”.

Para efectos de la inhabilidad en comento, lo que interesa es que el cargo revista a su titular de jurisdicción en cualquiera de los ámbitos señalados en la norma, y por ende eso es lo que se ha de probar, de modo que es irrelevante que durante su desempeño hubiera o no realizado actos correspondientes a una u otra de sus atribuciones o funciones, por lo tanto resulta infundado el alegato del impugnante en ese sentido, es decir, que no está demostrado en el plenario que hubiera realizado actos que implicaran ejercicio de autoridad administrativa.

Como el demandado fue elegido concejal de Purísima para el periodo que se inició el 1º de enero de 2004, y el cargo de Comisario de Familia en ese municipio lo desempeñó hasta el 6 de abril de 2003, es evidente que Número único de radicación: 25000 23 15 000 2020 02585 01 Solicitante: CARLOS OSSA BARRERA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 60 dentro de los doce (12) meses anteriores a la fecha de la respectiva elección ejerció, como empleado público, jurisdicción o autoridad administrativa en dicho ente territorial; luego incurrió en la violación de la inhabilidad que se le ha endilgado, de allí que se configure la causal de pérdida de investidura respectiva, prevista en el artículo 48, numeral 1, de la Ley 617 de 2000.

En consecuencia, se confirmará la sentencia apelada, que decreta la pérdida de investidura del concejal impugnante.” ( ) Dicho lo anterior, considera la Sala que las pruebas allegadas demuestran de manera inequívoca que, dentro de los 12 meses anteriores a la elección de concejales, que lo fue el 30 de octubre de 2011, la hermana del demandado ejerció dicha autoridad civil en Ciénaga (Magdalena), pues fungió como Comisaria de Familia dentro del año inmediatamente anterior a la elección como concejal del demandado.

Fuerza es, entonces confirmar la sentencia apelada, conforme se dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia [ ]”27 (Negrillas y subrayas fuera de texto). La Sala, a partir de esta revisión conceptual, lejos de ratificar las consideraciones del Tribunal, que en el caso concreto apuntaron a que la comisaria de familia del municipio de Puerto Salgar (Cundinamarca), señora SLENDY MAGNOLIA LÓPEZ OSTOS, había ejercido autoridad administrativa a partir del entendimiento equívoco de las dos sentencias referidas, debe advertir que en ningún momento estas providencias significaron atribución alguna de ese 27 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 29 de septiembre de 2016, número único de radicación 47001233300220150043501, consejera ponente María Claudia Rojas Lasso.

Número único de radicación: 25000 23 15 000 2020 02585 01 Solicitante: CARLOS OSSA BARRERA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 61 tipo de autoridad al cargo municipal en cuestión, menos aún le sirven de cimiento a la deducción construida por el a quo. Las funciones que guardan relación con la adopción de medidas de emergencia, de protección y restablecimiento de derechos en los casos de maltrato infantil, fijación de cauciones de comportamiento conyugal en las situaciones de violencia intrafamiliar y aplicación de las medidas policivas en casos de conflictos familiares, no están revestidas de los elementos propios que componen la autoridad administrativa, no son características del poder administrativo concebido bajo la concepción del artículo 190 de la Ley 136, ni se desprenden del entendimiento jurisprudencial de este.

Por su parte, el concepto núm. 144 de 11 de septiembre de 2012, suscrito por el jefe de la Oficina Asesora Jurídica del ICBF, como respuesta al derecho de petición radicado bajo el núm. 10400/046449 de 27 de julio de 2012, fue invocado por el accionante como fundamento de su solicitud para acreditar el ejercicio de autoridad administrativa por parte de la señora SLENDY MAGNOLIA LÓPEZ OSTOS, comisaria de familia de Puerto Salgar (Cundinamarca).

Número único de radicación: 25000 23 15 000 2020 02585 01 Solicitante: CARLOS OSSA BARRERA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 62 Sin embargo, la Sala pone de presente que este concepto tampoco brinda soporte a lo alegado en la solicitud porque se expidió en un contexto ajeno al de la configuración de autoridad administrativa, como respuesta a preguntas que atienden a asuntos disímiles al del caso sub iudice: [ ] ¿Tiene facultades un Juez de Familia para emitir la orden de captura por el incumplimiento de una medida de protección? ¿La conversión de una multa en arresto a causa del incumplimiento de una medida de protección emitida por el Comisario de Familia hace perder el carácter de administrativo del proceso? [ ]”.

Y, además, porque al referirse a la definición de las comisarías de familia y sus funciones, el concepto se refirió a éstas como ‘autoridades administrativas’ pero a partir de la definición legal recogida por el artículo 83 de la Ley 1098, según la cual son entidades distritales o municipales o intermunicipales de carácter administrativo e interdisciplinario, con facultades judiciales, de orden policivo, de restablecimiento de derechos y conciliatorias, entre otras, sin hacer alusión alguna al desempeño de autoridad administrativa en los términos del artículo 190 de la Ley 136.

Número único de radicación: 25000 23 15 000 2020 02585 01 Solicitante: CARLOS OSSA BARRERA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 63 No sobra advertir que la interpretación y aplicación de las causales del proceso sancionatorio de pérdida de investidura, entre estas las de inhabilidades, son restrictivas y taxativas, lo cual no solo conduce a una reserva constitucional o legal respecto de su fuente normativa, -lo que implica la prohibición de adaptarlas por vía analógica-, sino que también le imponen al solicitante el deber procesal de señalarla e invocarla, expresa e inequívocamente, así como formular su debida explicación argumentativa y comprobación fáctica28.

Es así como, verbigracia, los distintos y múltiples escenarios que prevén cada uno de los cuatro numerales que conforman el artículo 43 de la Ley 136, relativo a las inhabilidades de los concejales, exigen que la solicitud sea precisa al individualizar cuál de todas esas hipótesis es la endilgada al cabildante, con su respectiva alegación y suministro probatorio, sin que resulte suficiente, para la prosperidad de la acción, limitarse a invocar el numeral de forma genérica, como pretendiendo abarcar todos los supuestos inhabilitantes a la vez, sin la singularización necesaria que le permita al Juez decidir el asunto 28 Ley 1881 de 2018: “[ ] Artículo 5o.

Cuando la solicitud sea presentada ante el Consejo de Estado por un ciudadano, esta deberá formularse por escrito y contener, al menos: ( ) c) Invocación de la causal por la cual se solicita la pérdida de la investidura y su debida explicación; d) La solicitud de práctica de pruebas, si fuere el caso [ ]”. Número único de radicación: 25000 23 15 000 2020 02585 01 Solicitante: CARLOS OSSA BARRERA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 64 concreto sin sustituir la carga procesal del accionante en el marco de un proceso sancionatorio.

Vale la pena resaltar, a partir de ello, que en el asunto bajo examen no le es dable a la Sala abarcar el análisis de un tipo de autoridad que no fue rogada ni enrostrada ni sustentada en la solicitud de pérdida de investidura contra la concejal, pues solo se incluyó la autoridad administrativa, expresamente, y así fue contestada por la defensa y discutida en el transcurso del proceso, autoridades que, por demás, resultan disímiles entre sí y guardan sustanciales diferencias que demandan peso argumentativo y probatorio para lograr constatarlas; esto, en garantía de los principios de interpretación restrictiva y taxativa tanto de las causales de desinvestidura en general como de inhabilidad en particular, así como del debido proceso y congruencia que gobiernan los procesos sancionatorios.

Con fundamento en lo anterior, la Sala procederá a revocar la sentencia apelada y, en su lugar, denegará la solicitud de pérdida de investidura contra la concejal municipal de Puerto Salgar (Cundinamarca), señora ROSA OSTOS DE LÓPEZ, por hechos ocurridos dentro del período constitucional 2020-2023, habida Número único de radicación: 25000 23 15 000 2020 02585 01 Solicitante: CARLOS OSSA BARRERA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 65 cuenta que si bien su hija, la señora SLENDY MAGNOLIA LÓPEZ OSTOS, fungió como comisaria de familia del mismo ente territorial, durante los doce (12) meses anteriores a la elección de aquella, lo cierto es que el accionante no demostró que hubiese ejercido autoridad administrativa en dicho lapso, de conformidad con el cargo expuesto en su escrito inicial.

Por último, se tendrá al doctor ÓSCAR MAURICIO TAFUR CALDERÓN como apoderado de la concejal municipal de Puerto Salgar (Cundinamarca), señora ROSA OSTOS DE LÓPEZ, de conformidad con el poder y los documentos anexos visibles a índice 26 de SAMAI. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, F A L L A:

PRIMERO: REVOCAR la sentencia de 13 de octubre de 2020, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, y, en su lugar, DENEGAR la solicitud de pérdida de investidura contra la Número único de radicación: 25000 23 15 000 2020 02585 01 Solicitante: CARLOS OSSA BARRERA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 66 concejal municipal de Puerto Salgar (Cundinamarca), señora ROSA OSTOS DE LÓPEZ.

SEGUNDO: TENER al doctor ÓSCAR MAURICIO TAFUR CALDERÓN como apoderado de la concejal municipal de Puerto Salgar (Cundinamarca), señora ROSA OSTOS DE LÓPEZ, de conformidad con el poder y los documentos anexos visibles a índice 26 de SAMAI.

TERCERO: Una vez ejecutoriada esta providencia, DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen. CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. Se deja constancia de que la anterior sentencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión del día 25 de marzo de 2022. ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Presidente Salva voto NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.