Demandante: Félix Antonio Quintero Chalarca Demandado: Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible Radicado: 54001-23-33-000-2024-00043-01 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Magistrada ponente: GLORIA MARÍA GÓMEZ MONTOYA Bogotá, D. C., cinco (5) de diciembre de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: ACCIÓN DE CUMPLIMIENTO Radicación: 54001-23-33-000-2024-00043-01 Demandante: FÉLIX ANTONIO QUINTERO CHALARCA Demandado: MINISTERIO DE AMBIENTE Y DESARROLLO SOSTENIBLE Tema: Confirma parcialmente decisión que accedió a pretensiones.
SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA OBJETO DE LA DECISIÓN La Sala decide la impugnación interpuesta por el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, contra la sentencia del 28 de febrero de 2024 proferida por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander que accedió a las pretensiones de la demanda de cumplimiento. I.
ANTECEDENTES 1.1. Solicitud de cumplimiento Con escrito radicado el 29 de enero de 2024, el señor Félix Antonio Quintero Chalarca, obrando en nombre propio, presentó acción de cumplimiento en los términos del artículo 88 de la Constitución Política y la Ley 393 de 1997, en contra del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, con miras a obtener la reglamentación ordenada en los artículos 4, 7, 9, 11, 12, 13, 14, 16, 17, 19, 31 y 34 de la Ley 22321 de 2022 y el artículo 52 de la Ley 22772 de 2022 Conforme lo anterior, formuló a título de pretensión lo siguiente: Se ordene, Al gobierno nacional por intermedio DE LA SEÑORA MINISTRA DEL AMBIENTE Y DESARROLLO SOSTENIBLE, por medio de sentencia que ponga fin a la presente acción, proferir LOS DECRETOS REGLAMENTARIOS CORRESPONDIENTES, necesarios para la implementación de las leyes 2232 y 2277 de 2022, toda vez que los decretos reglamentarios, se requieren para resguardar los 1 Por la cual se establecen medidas tendientes a la reducción gradual de la producción y consumo de ciertos productos plásticos de un solo uso y se dictan otras disposiciones. 2 Por medio de la cual se adopta una reforma tributaria para la igualdad y la justicia social y se dictan otras disposiciones.
Demandante: Félix Antonio Quintero Chalarca Demandado: Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible Radicado: 54001-23-33-000-2024-00043-01 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co derechos fundamentales a la vida, la salud y el goce de un ambiente sano, y con tal fin establece medidas orientadas a la reducción de la producción y el consumo de plásticos de un solo uso en el territorio nacional, en tal contexto, se dictan disposiciones que permitan su sustitución gradual por alternativas sostenibles y su cierre de ciclos, y se establecen medidas complementarias.3 1.2.
Hechos probados y/o admitidos La Sala encontró demostrados los siguientes supuestos fácticos relevantes para la decisión que se adoptará en la sentencia: El señor Quintero Chalarca indicó que el 17 de diciembre de 2023 remitió ante el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, escrito por medio del cual constituyó en renuencia a la entidad respecto a los artículos 4, 7, 9, 11, 12, 13, 14, 16, 17, 19, 31 y 34 de la Ley 2232 de 2022 y el artículo 52 de la Ley 2277 de 2022 del mismo año, sin que a la fecha de interposición del mecanismo constitucional hubiese recibido respuesta alguna.
Explicó que las normas sobre las cuales versa la acción de cumplimiento, contienen plazos establecidos para que el Gobierno nacional proceda a expedir las reglamentaciones pertinentes, los cuales se encuentran más que vencidos. Refirió que pese a haber radicado la solicitud en debida forma, no recibió respuesta alguna por parte de la accionada. 1.3.
Fundamentos de la solicitud de cumplimiento En sentir del accionante, las normas sobre las cuales versa la presente acción cumplen los requisitos legales y jurisprudenciales para ordenar su cumplimiento, por cuanto contienen mandatos imperativos e inobjetables, aunado que, pese a haberse dado un plazo para la expedición de los decretos reglamentarios correspondientes, el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible no ha desplegado ninguna acción. 1.4.
Admisión, notificación y contestación de la acción. Mediante proveído del 1º de febrero de 2024, el magistrado ponente del Tribunal Administrativo de Norte de Santander avocó el conocimiento del asunto y ordenó notificar al Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible. Notificado el accionado, por conducto de apoderado judicial y dentro de la oportunidad procesal pertinente, contestó la demanda en la que solicitó que se nieguen las pretensiones de la demanda.
En ese sentido, replicó una a una las disposiciones que fueron invocadas como incumplidas en los siguientes términos: 3 Transcripción original con posibles errores. Demandante: Félix Antonio Quintero Chalarca Demandado: Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible Radicado: 54001-23-33-000-2024-00043-01 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Indicó que, respecto a los artículos 4 y 13 de la Ley 2232 de 2022, actualmente se está trabajando en un proyecto de resolución que modifique la Resolución 1407 de 20184, con lo cual se lograría la reglamentación parcial.
En cuanto al artículo 7 de la citada ley, precisó que ya se cuentan con los insumos provenientes de los sectores público y privado, con base en los cuales se ha elaborado el documento inicial de política pública, el cual será sometido a la consideración de los interesados. Frente al artículo 9, afirmó: «A la fecha se construyó, de forma conjunta, la hoja de ruta con el contenido general y se avanza en la construcción del documento del plan de reconversión productiva y adaptación laboral para dar cumplimiento al artículo 9 de la ley 2232 para la gestión sostenible de plásticos».
Respecto al artículo 11, puntualizó que la expedición del reglamento técnico pertinente se encuentra sujeto al análisis de impacto normativo. En el caso de los artículos 12, 16 y 34, se expidió el Decreto 2192 de 2023, el cual reglamentó lo atinente a la Prohibición de ingreso de plásticos de un solo uso a áreas protegidas y Ecosistemas Sensibles (2.2.7C.3), Incorporación en los Planes de Gestión Integral de Residuos Sólidos -PGIRS (2.2.7C.5) y Empresas Transformadoras (2.2.7C.6) En lo que atañe a los artículos 17 y 18, adujo que en «[…] el marco del Decreto 2192, se ha formulado un nuevo proyecto de la modificación a la Resolución 1407 de 2018, expedida por el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, por la cual se reglamenta la gestión ambiental de residuos de envases y empaques en el marco de la responsabilidad extendida del productor – REP».
En el artículo 19 informó que actualmente se está avanzando en la elaboración del documento técnico pertinente, a partir del cual se logre establecer los mecanismos e incentivos para mejorar la cadena de valor de la madera plástica. El artículo 31, correspondiente a las alternativas de prevención, se refirió a una política nacional para evitar el consumo en envases plásticos de un solo uso.
Por otra parte, mencionó que ya se cuenta con un borrador del proyecto de resolución que reglamente el artículo 34, el cual «[…]establece los Requisitos técnicos específicos para las alternativas sostenibles de biodegradabilidad en condiciones naturales y/o de compostabilidad». Finalmente, de cara al artículo 52 de la Ley 2277 de 2022, indicó que la cartera ministerial encargada de su reglamentación es la de Hacienda y Crédito Público. 4 Por la cual se reglamenta la gestión ambiental de los residuos de envases y empaques de papel, cartón, plástico, vidrio, metal y se toman otras determinaciones.
Demandante: Félix Antonio Quintero Chalarca Demandado: Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible Radicado: 54001-23-33-000-2024-00043-01 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1.5. Fallo de primera instancia El Tribunal Administrativo de Norte de Santander clausuró la primera instancia mediante sentencia del 28 de febrero de 2024, en la que resolvió acceder parcialmente a las pretensiones de la demanda y, en consecuencia, ordenó al Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible el cumplimiento de los artículos 4, 7, 9, 11, 13, 17, 18 y 19 de la Ley 2232 de 2022 y el artículo 52 de la Ley 2277 de 2022.
Lo anterior, por cuanto, en su criterio, se encontraban satisfechos los presupuestos de procedencia de la acción y las normas invocadas contenían mandatos imperativos e inobjetables en cabeza del citado ministerio. Respecto a los artículos 14 y 31 de la Ley 2232 de 2022 negó la solicitud de cumplimiento. Frente al primer artículo, precisó que la accionada acreditó la realización de actividades de socialización, lo cual, desde su punto de vista, constituye un acatamiento de la norma.
En cuanto al otro, acotó que la disposición no establecía un deber en cabeza del ministerio. Finalmente, de los artículos 12, 16 y 34 declaró improcedente la solicitud, dado que la constitución en renuencia no se agotó con el Gobierno nacional y, por ende, no era viable seguir adelante con el trámite. La anterior decisión se notificó a las partes e intervinientes mediante correo electrónico remitido el 4 de marzo de 2024. 1.6.
Impugnación El Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible alegó que la sentencia de primera instancia se limitó a realizar un estudio formal del caso, sin ahondar en las acciones desplegadas por la cartera encaminadas a dar cumplimiento a cada una de las normas que fueron objeto de cumplimiento. Por lo anterior, solicitó que se revoque la decisión de primera instancia y, en subsidio de lo anterior, que se modifique el plazo establecido por el a quo fijando un periodo estimado entre 12 y 18 meses.
El Despacho ponente, por auto del 10 de abril de 2024 rechazó por extemporáneo el recurso interpuesto, pues, se estimó que éste había sido formulado de manera extemporánea; no obstante, posteriormente, mediante proveído del 26 de noviembre del mismo año, se declaró la ilegalidad de la anterior decisión, pues, de la revisión de las piezas procesales se estableció que la alzada se promovió en la oportunidad procesal correspondiente.
Demandante: Félix Antonio Quintero Chalarca Demandado: Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible Radicado: 54001-23-33-000-2024-00043-01 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co II. CONSIDERACIONES 2.1. Competencia Esta Sala es competente para resolver la impugnación formulada, de conformidad con lo establecido en los artículos 3.º de la Ley 393 de 1997, 125, 150 y 152 de la Ley 1437 de 20115, y el Acuerdo 080 del 12 de marzo de 2019 de la Sala Plena del Consejo de Estado, que establece la competencia de la Sección Quinta de la Corporación para conocer de las «apelaciones contra las providencias susceptibles de ese recurso que se dicten por los Tribunales Administrativos en primera instancia en las acciones de cumplimiento». 2.2.
Problema jurídico a resolver en la presente acción de cumplimiento Corresponde a la Sala determinar si modifica, confirma o revoca la sentencia 28 de febrero de 2024 del Tribunal Administrativo de Norte de Santander, que accedió a las pretensiones del medio de control, para lo cual deberá resolver los siguientes problemas jurídicos: (i) ¿La parte actora cumplió con la constitución en renuencia del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible de conformidad con lo previsto en el artículo 8.º de la Ley 393 de 1997? De ser afirmativa la respuesta a la anterior interrogante, deberá determinarse, si se cumplen con los requisitos de procedencia, caso en el cual, advertir si: (ii) ¿Hay lugar a ordenar a la parte accionada el cumplimiento de los artículos 4, 7, 9, 11, 12, 13, 14, 16, 17, 19, 31 y 34 de la Ley 2232 de 2022 y el artículo 52 de la Ley 2277 de 2022? 2.3.
Razones jurídicas de la decisión Para resolver el problema jurídico planteado, se analizarán los siguientes temas: (i) naturaleza de la acción constitucional; (ii) requisito de procedencia; y, (iii) análisis del caso concreto. 2.3.1. Naturaleza de la acción de cumplimiento Esta acción está instituida en el artículo 87 de la Constitución Política, como un mecanismo para que toda persona pueda «acudir ante la autoridad judicial para hacer efectivo el cumplimiento de una Ley o un acto administrativo.
En caso de prosperar la acción, la sentencia ordenará a la autoridad renuente el cumplimiento del deber omitido». En igual sentido, el artículo 1° de la Ley 393 de 1997 precisa que «Toda persona podrá acudir ante la autoridad judicial definida en esta Ley para hacer efectivo el cumplimiento de normas aplicables con fuerza material de Ley o 5 Modificado por la Ley 2080 de 2021.
Demandante: Félix Antonio Quintero Chalarca Demandado: Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible Radicado: 54001-23-33-000-2024-00043-01 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co actos administrativos». Colombia es un estado social de derecho y dentro de sus fines esenciales está el de garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución, teniendo en cuenta lo anterior y que las autoridades de la República están instituidas, entre otras cosas, para asegurar el acatamiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares (artículo 2° de la Constitución Política), la acción en estudio permite la realización de este postulado logrando la eficacia material de la ley y de los actos administrativos expedidos por las diferentes autoridades en cumplimiento de sus funciones públicas.
De este modo, este mecanismo constituye el instrumento adecuado para demandar de las autoridades o de los particulares que ejercen funciones públicas, y ante el inminente incumplimiento la efectividad de las normas con fuerza material de ley y de los actos administrativos. Como lo señaló la Corte Constitucional «el objeto y finalidad de esta acción es otorgarle a toda persona, natural o jurídica, e incluso a los servidores públicos, la posibilidad de acudir ante la autoridad judicial para exigir la realización o el cumplimiento del deber que surge de la ley o del acto administrativo y que es omitido por la autoridad, o el particular cuando asume este carácter.
De esta manera, la referida acción se encamina a procurar la vigencia y efectividad material de las leyes y de los actos administrativos, lo cual conlleva la concreción de principios medulares del Estado Social de Derecho, que tienden a asegurar la vigencia de un orden jurídico, social y económico justo»6(Subraya fuera del texto). Sin embargo, para que la acción de cumplimiento prospere, del contenido de la Ley 393 de 1997, se desprende que se deben acreditar los siguientes requisitos mínimos: a) Que el deber que se pide hacer cumplir se encuentre consignado en normas aplicables con fuerza material de ley o actos administrativos vigentes (Art. 1.º)7. b) Que el actor pruebe la renuencia de la entidad accionada frente al cumplimiento del deber, antes de formular la demanda, bien sea por acción u omisión del exigido o por la ejecución de actos o hechos que permitan deducir su inminente incumplimiento (Art. 8.º). c) El artículo 8º señala que excepcionalmente, se puede prescindir de este requisito «cuando el cumplirlo a cabalidad genere el inminente peligro de sufrir un perjuicio irremediable», caso en el cual deberá ser sustentado en 6 Corte Constitucional, sentencia C-157 de 1998.
Magistrados Ponentes Antonio Barrera Carbonell y Hernando Herrera Vergara. 7 Esto excluye el cumplimiento de las normas de la Constitución Política, que por lo general consagran principios y directrices. Demandante: Félix Antonio Quintero Chalarca Demandado: Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible Radicado: 54001-23-33-000-2024-00043-01 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co la demanda. d) Que el afectado no tenga o haya podido ejercer otro instrumento judicial para lograr el efectivo cumplimiento del deber jurídico o administrativo omitido, salvo el caso que, de no proceder el juez, se produzca un perjuicio grave e inminente para quien ejerció la acción, circunstancia esta que hace procedente la acción. Por tanto, es improcedente la acción que persigue la protección de derechos que puedan ser garantizados a través de la acción de tutela o se pretenda el cumplimiento de normas que establezcan gastos a la administración (Art. 9.º).
Solo una vez suplidas las anteriores exigencias, corresponderá analizar la existencia de un mandato imperativo e inobjetable que esté radicado en cabeza de aquella autoridad pública o del particular en ejercicio de funciones públicas que deba cumplir y frente a los cuales se haya dirigido esta acción. Este último corresponde a un análisis del fondo del asunto del cual depende la prosperidad de las pretensiones expuestas en la demanda. 2.3.2.
De la renuencia El inciso segundo del artículo 8.° de la Ley 393 de 1997, en concordancia con el numeral 5.° del artículo 10 ibidem, estableció como requisito de procedibilidad de esta acción constitucional, que con la demanda el accionante aporte la prueba de haber pedido a la entidad accionada en forma directa y con anterioridad al ejercicio de la acción, el acatamiento del deber legal o administrativo presuntamente desatendido por aquélla y, que la autoridad requerida se ratifique en el incumplimiento o guarde silencio frente a la solicitud.
De esta manera quedará acreditada la renuencia de la respectiva autoridad administrativa y el actor podrá ejercer la acción de cumplimiento. Por lo tanto, la Sala debe estudiar si la parte actora cumplió con su carga de probar que constituyó en renuencia al Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible antes de instaurar la demanda. En el requisito de procedibilidad es importante tener en cuenta, como lo ha señalado la Sala, que “el reclamo en tal sentido no es un simple derecho de petición sino una solicitud expresamente hecha con el propósito de cumplir el requisito de la renuencia para los fines de la acción de cumplimiento”8.
A partir de los hechos expuestos en la demanda y los documentos aportados con ésta, se tiene que el señor Quintero Chalarca el 15 de diciembre de 2023 radicó ante el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible escrito en el que elevó las siguientes solicitudes: 8 Sección Quinta, providencia del 20 de octubre de 2011, Exp. 2011-01063, C.P. Mauricio Torres Cuervo Demandante: Félix Antonio Quintero Chalarca Demandado: Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible Radicado: 54001-23-33-000-2024-00043-01 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1.
De manera respetuosa me permito solicitar a su distinguido despacho se me informe si ha sido proferido el Decreto que reglamenta la LEY 2232 de 2022, por la cual se establecen medidas tendientes a la reducción gradual de la producción y consumo de ciertos productos plásticos de un solo uso y se dictan otras disposiciones. 2. En el evento de que la LEY 2232 de 2022, no se encuentre reglamentada al momento de presentar esta petición, solicito se PROCEDA A EFECTUAR la reglamentación ordenada en la ley. 3.
Se me informe si ya se procedió por parte de su despacho a efectuar la Reglamentación del artículo 52 de la ley 2277 de 2022. 4. En el evento de que dicho artículo no haya sido reglamentado, me permito peticionar se proceda a su reglamentación. Acto seguido, en el mismo escrito indicó sobre cuáles disposiciones legales versaba sobre su solicitud individualizando y trascribiendo cada una de ellas.
Por su parte, el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible guardó silencio, pues, pese a que en su contestación de la demanda alegó haber dado respuesta, se echa de menos los medios de prueba que sustente su dicho. Conforme con lo anterior, no hay duda de que previo a acudir al ejercicio de la presente acción de cumplimiento, la parte demandante agotó en debida forma el requisito de renuencia. 2.3.3.
De la procedencia de la acción de cumplimiento Según lo previsto en la Ley 393 de 1997, esta acción no procederá cuando el afectado tenga o haya tenido otro instrumento de defensa judicial para hacer efectivo cumplimiento de la norma o acto administrativo, salvo que, de no proceder el juez, se cause un perjuicio grave e inminente para el accionante.
En el sub judice la parte actora solicitó que se ordene a la entidad accionada la expedición de la reglamentación mandada por el legislador, lo que implica materializar una obligación de hacer. Con relación a ello, no se advierte que la parte actora cuente con otro medio de defensa judicial para procurar por el acatamiento de los artículos 4, 7, 9, 11, 12, 13, 14, 16, 17, 19, 31 y 34 de la Ley 2232 de 2022 y el artículo 52 de la Ley 2277 de 2022; además, las disposiciones son actualmente exigibles porque no están derogadas ni suspendidas y su cumplimiento, en principio, no implican el establecimiento de gastos no presupuestados para la Administración. Tampoco se evidencia que lo pretendido por el accionante involucre la protección de derechos fundamentales que puedan ser invocados vía acción de tutela, lo que torna procedente la acción de cumplimiento.
Demandante: Félix Antonio Quintero Chalarca Demandado: Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible Radicado: 54001-23-33-000-2024-00043-01 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2.4. Procedencia de la acción de cumplimiento frente a la potestad reglamentaria del poder ejecutivo9 Sea lo primero advertir, que la jurisprudencia actualmente vigente, en materia de cumplimiento, ha determinado que la acción constitucional sí es el mecanismo idóneo para exigir al Gobierno nacional el ejercicio de la potestad reglamentaria cuando el legislador le ha impuesto este deber, siempre y cuando se materialicen ciertas condiciones.
La acción de cumplimiento procede para ordenar el ejercicio de la potestad reglamentaria, en todos los casos en los que el legislador haya impuesto al ejecutivo el deber de reglamentar determinada materia, con independencia de si se impuso término o no al efecto10 debido a que, como se explicará, la ausencia de un lapso específico no puede entenderse como una circunstancia que impida la procedencia de la acción de cumplimiento.
Conviene advertir, que el Congreso de la República al desarrollar las funciones legislativas contempladas en el artículo 150 constitucional, puede imponer una serie de obligaciones a los diferentes órganos del poder público, con el objetivo de garantizar la eficacia plena de la ley, un ejemplo claro de ello se encuentra cuando el legislador impone al ejecutivo el deber de ejercer la potestad reglamentaria en determinadas materias.
Ahora bien, la potestad reglamentaria se ha entendido como el ejercicio de la atribución contemplada en el numeral 11 del artículo 189 Superior, a través de la cual el poder ejecutivo tiene la facultad de dictar las normas que estime necesarias a fin de garantizar la efectiva aplicación de las leyes, cuando de ellas se advierta la existencia de aspectos que deben precisarse o ahondarse mediante la expedición de decretos, resoluciones y órdenes11.
En principio, el poder ejecutivo tiene plena autonomía para decidir cuándo ejerce la potestad reglamentaria reconocida en la Constitución. No obstante, y como se anotó en muchos eventos el legislador, en aplicación del principio de colaboración armónica, es quien compele al Gobierno Nacional a ejercer dicha atribución. Esto es así, porque algunas leyes están permeadas de tecnicismos que solo pueden ser desarrolladas a través de una normativa detallada y expedida por un experto que usualmente se encuentra en el Gobierno Nacional.
Asimismo, es de anotar que algunas normas solo pueden alcanzar su efecto útil en la medida en que se expida 9 Sección Quinta, sentencia del 27 de octubre de 2022, expediente con radicado número 25000-23- 41-000-2022-00942-01, M.P. Pedro Pablo Vanegas Gil. 10 Sección Quinta, sentencia del 26 de noviembre de 2015, expediente con radicado número 63001- 23-33-000-2015-00227 01, M.P. Rocío Araújo Oñate. 11 Dicha definición se adoptó por el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, Sentencia del 16 de agosto de2002, dictada en el expediente número AC-0165, y se reiteró en sentencia del 6 de septiembre de 2004, radicado 66001-23-31-000-2003-00619- 01(ACU) MP.
Reinaldo Chavarro Buriticá. Demandante: Félix Antonio Quintero Chalarca Demandado: Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible Radicado: 54001-23-33-000-2024-00043-01 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co la reglamentación exigida por la ley. Por supuesto, la orden contenida en la ley relacionada con reglamentar determinada materia, no significa que el poder ejecutivo quede despojado de la discrecionalidad con la que cuenta para reglamentar, pues el mandato que aquella impone no delimita la potestad reglamentaria, ni asigna los parámetros de contenido en los cuales deba surtirse.
Así pues, el legislador a través de la ley puede imponer un plazo al Gobierno nacional para que proceda a hacer la respectiva reglamentación o guardar silencio al respecto, y únicamente establecer el deber de reglamentar. Esto es así, porque la ausencia de un término para ejercer la potestad reglamentaria no significa que aquel mandato no sea exigible, razón por la cual la acción de cumplimiento sí es procedente para solicitar la materialización de esa clase de disposiciones.
En efecto, sería un contrasentido afirmar que la carencia de un plazo para ejercer la potestad reglamentaria, deriva en que el mandato contemplado en la ley se torna inane, inexistente o carente de exigencia, cuando lo cierto es que aquel es plenamente exigible. Así las cosas, huelga manifestar que la acción de cumplimiento, se erige como el mecanismo idóneo para exigir el ejercicio de la potestad reglamentaria, aun cuando en la ley no se haya estipulado un lapso expreso para satisfacerla. 2.5.
Análisis del caso concreto La finalidad de la acción de cumplimiento es que toda persona pueda acudir ante la autoridad judicial competente para hacer efectivo el acatamiento de una ley o de un acto administrativo, tal como lo dispone el artículo 87 constitucional. No obstante, a través de esta acción no es posible ordenar ejecutar toda clase de disposiciones, sino aquellas que contienen prescripciones que se caracterizan como “deberes”.
Los deberes legales o administrativos que pueden ser cumplidos a través de las órdenes del juez constitucional son los que albergan un mandato perentorio, claro y directo a cargo de determinada autoridad, un mandato “imperativo e inobjetable”. Al respecto, resulta importante recordar que esta sección ha indicado las características que deben tener los deberes legales o administrativos que pueden ser cumplidos a través de las órdenes del juez constitucional: mandatos imperativos, expresos e inobjetables.
Es así, que en reciente providencia precisó su postura de la siguiente manera12: 12Consejo de Estado, Sección Quinta, Sentencia de 25 de enero de 2024, radicado 25000-23-41- 000-2022-00243-01, MP Pedro Pablo Vanegas Gil. Demandante: Félix Antonio Quintero Chalarca Demandado: Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible Radicado: 54001-23-33-000-2024-00043-01 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co [E]l mandato previsto en la ley o en el acto administrativo no tiene que consistir en una obligación clara, expresa y exigible, bastara con que se trate de un deber imperativo, expreso e inobjetable.
Considerar que, si el precepto no tiene todas las circunstancias de tiempo, modo y lugar no puede ser exigible para el sujeto pasivo de la obligación, implicaría aceptar que las disposiciones son ineficaces desde todo punto de vista y por tanto no podrían ser enjuiciables vía acción de cumplimiento. Esto a su vez, supondría ir en contra del espíritu del constituyente quien estatuyo en el artículo 87 de la Carta, una acción que le permita a toda persona solicitar la realización efectiva de los mandatos señalados en las leyes y los actos administrativos ante cualquier autoridad, para «hacerle frente a las omisiones de las autoridades públicas, y de los particulares que ejerzan funciones públicas, en el ejercicio de toda actividad jurídica o material, legalmente debida y cuya ejecución sea posible de realizar»13.
Expuesto lo anterior, acomete la Sala el estudio de la acción constitucional, la cual, se reitera, pretende el cumplimiento de los artículos 4, 7, 9, 11, 12, 13, 14, 16, 17, 19, 31 y 34 de la Ley 2232 de 2022 y el artículo 52 de la Ley 2277 de 2022, para lo cual resulta pertinente indicar que el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, el 24 de junio de 2024 expidió la Resolución No. 80314, «Por la cual se desarrollan parcialmente las disposiciones de la Ley 2232 de 2022, sobre la reducción gradual de la producción y consumo de ciertos productos plásticos de un solo uso, el artículo 2.2.7C.7 del Decreto 1076 de 2015 que establece medidas tendientes a la reducción gradual de la producción y consumo de ciertos plásticos de un solo uso y se adoptan otras disposiciones».
En ese sentido, en aras de verificar el eventual cumplimiento del deber reglamentario en cabeza del Gobierno nacional, se hará un paralelo entre las disposiciones invocadas como incumplidas y la producción del ejecutivo con miras a reglamentar cada una de estas. Ley 2232 de 2022 Resolución 803 de 2024 Artículo 4. Prohibición y sustitución gradual de los plásticos de un solo uso. […] Parágrafo 1.
El Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible reglamentará en un plazo de doce (12) meses, contado a partir de la entrada en vigencia de la presente ley, las características, requisitos y certificación de los productos que sustituirán los plásticos de un solo uso referidos en el artículo 5°, incluyendo aquellos productos que sean comercializados mediante plataformas digitales.
Para lo cual, el Ministerio deberá garantizar la participación ciudadana efectiva previa a la expedición de esta reglamentación. Artículo 2. Modifíquese el artículo 2 de la Resolución 1407 de 2018, el cual quedará así: Artículo 2. Ámbito de aplicación. La presente resolución aplica en todo el territorio nacional a los productores de envases y empaques y fabricantes o importadores de productos plásticos de un solo uso, según lo dispuesto en el parágrafo transitorio del artículo 4 y el artículo 17 de la Ley 2232 de 2022; a los productores de productos plásticos de un solo uso, conforme a lo dispuesto en el numeral 9 del parágrafo del artículo 5, el parágrafo 3 del artículo 18 de la Ley 2232 ibídem y el artículo 2.2.7C.7 del Decreto 1076 de 2015 y a las entidades públicas y privadas conforme al parágrafo 2 del artículo 13 de la Ley 2232 de 2022.
Artículo 7°. Política nacional de Sustitución del Plástico de Un Solo Uso. El Ministerio del Ambiente y Desarrollo Sostenible o quien haga sus veces, elaborará y pondrá en marcha una Política nacional cuyo objeto principal será la reducción de la producción y consumo de productos plásticos de un No cuenta con reglamentación alguna hasta la fecha. 13 Ramelli Arteaga, A. 2000.
La acción de cumplimiento: ¿Un instrumento jurídico al servicio del Estado social de derecho en Colombia? Revista derecho del Estado. 8 (jun. 2000), 85–125. 14 https://www.minambiente.gov.co/documento-normativa/resolucion-0803-del-24-de-junio-de-2024/ Demandante: Félix Antonio Quintero Chalarca Demandado: Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible Radicado: 54001-23-33-000-2024-00043-01 12 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co solo uso, para lo cual deberá incluir acciones efectivas para lograr la sustitución progresiva por alternativas sostenibles en los términos del artículo 2°, en cumplimiento del Plan nacional para la Gestión Sostenible de los plásticos de un solo uso y hacer efectiva la prohibición relativa a la introducción al mercado, comercialización y/o distribución de estos productos en los plazos señalados en el artículo 5°.
Para la formulación de la Política, se debe tener en cuenta la participación efectiva del sector público, el sector privado y a la sociedad civil con el fin de promover la sustitución de plástico de un solo uso por alternativas sostenibles. […] Parágrafo 2°. El Ministerio del Ambiente y Desarrollo Sostenible o quien haga sus veces tendrá doce (12) meses desde la entrada en vigencia de la presente ley para desarrollar la Política nacional y su respectivo plan de acción. Al término de los plazos establecidos en el artículo 6º, la meta de sustitución de plásticos de un solo uso consagrados en dicho artículo deberá ser del 100% de los productos.
Artículo 9°. Plan de Reconversión Productiva y Adaptación Laboral. El Gobierno nacional en cabeza del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, con la participación del Ministerio de Ciencia, Tecnología e innovación, el Ministerio de Comercio Industria y Turismo y Ministerio de Trabajo, en el término diez y ocho (18) meses desde la entrada en vigencia de la presente ley, formulará un Plan de Adaptación Laboral y reconversión productiva para la sustitución de productos plásticos de un solo uso por alternativas sostenibles en los términos de la presente ley, que permita a los trabajadores y a las empresas, adaptarse a las disposiciones contempladas en la presente ley. […] No cuenta con reglamentación alguna hasta la fecha.
Artículo 11. Etiquetado de los productos. El Gobierno nacional, a través del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible en el término de doce (12) meses desde la entrada en vigencia de la presente ley, expedirá un reglamento técnico de etiquetado para los plásticos de un solo uso, incluidos los plásticos biobasados y los plásticos de un solo uso que no estén referidos en el artículo 5º de la presente ley y que, de acuerdo con el artículo 18, deberán ser incorporados por el sector privado y el Gobierno nacional dentro del cierre de ciclos del modelo de economía circular y de Responsabilidad Extendida del Productor (REP), con el objetivo de informar: […] No cuenta con reglamentación alguna hasta la fecha.
Artículo 12. Prohibición de ingreso de plásticos de un solo uso en áreas protegidas y ecosistemas sensibles. Se prohíbe el ingreso y uso de plásticos de un solo uso en las áreas del Sistema de Parques Nacionales Naturales, páramos, humedales Ramsar, ecosistemas marinos sensibles, reservas de biósfera y, en general, a las Áreas del Sistema Nacional de Áreas Protegidas.
Para efectos del presente artículo, se consideran prohibidos los elementos listados en el artículo 5° de la presente ley, así como las bolsas plásticas para contener líquidos y las botellas plásticas personales para agua y demás bebidas incluyendo sus tapas. Reglamentado por el Gobierno Nacional con ocasión del Decreto 2192 de 2023, que dispone en su artículo 2.2.7C.3: La prohibición establecida en el artículo 12 de la Ley 2232 de 2022 aplica para todas las áreas pertenecientes al Sistema Nacional de Áreas Protegidas, según se determinan en el artículo 2.2.2.1.2.1 de este reglamento, al igual que para las áreas del Sistema Regional de Áreas Protegidas de acuerdo con los lineamientos que establezcan las autoridades ambientales competentes.
Aplica igualmente a humedales incluidos en la lista de humedales de importancia internacional (RAMSAR), Demandante: Félix Antonio Quintero Chalarca Demandado: Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible Radicado: 54001-23-33-000-2024-00043-01 13 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Parágrafo 1°.
El Gobierno nacional en un término de doce (12) meses a partir de la entrada en vigencia de esta ley, reglamentará la materia. Parágrafo 2°. Se exceptúan de la restricción del ingreso de plásticos de un solo uso a las comunidades y guardaparques que viven en estas áreas protegidas. Parágrafo 3°. Se exceptúan de la restricción señalada en el presente artículo aquellos plásticos de un solo uso señalados en el parágrafo del artículo 5° de la presente ley. ecosistemas de páramos, ecosistemas marinos sensibles y reservas de biósfera.
Artículo 13. Prohibición institucional del uso de elementos y/o productos elaborados y/o que contengan plásticos de un solo uso y fomento a las compras públicas de productos sustitutos. […] Parágrafo 2°. El Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible o quien haga sus veces dictará las medidas administrativas y brindará la asistencia técnica necesaria para garantizar el cumplimiento de lo establecido en la presente ley.
Artículo 25. Medidas Administrativas para la Reducción Gradual del Uso de los Productos Plásticos de Un Solo Uso y Transición Hacía Alternativas Sostenibles en Entidades Públicas. Para la reducción gradual de los productos plásticos de un solo uso y su transición hacía alternativas sostenibles en entidades públicas, se establecen las siguientes medidas administrativas: […] Artículo 14.
Estrategia de comunicación y sensibilización ambiental en las entidades públicas. Todas las entidades del Estado que integren las ramas y funciones del poder público, como la legislativa, la ejecutiva, la judicial, la banca pública, los entes de control y demás órganos autónomos e independientes; así como todas las personas jurídicas que ejerzan la función administrativa, deberán realizar campañas de difusión y concientización sobre el consumo responsable del plástico y la promoción del plástico reutilizable al interior de las instituciones.
Parágrafo. El Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible o quien haga sus veces, impulsará campañas de sensibilización ambiental y estrategias de comunicación para la reducción de los plásticos de un solo uso. La norma en estricto rigor no contiene un deber de reglamentación en cabeza del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible.
Artículo 16. Formalización de los actores de la cadena de valor del plástico. […] Parágrafo. El Gobierno nacional definirá las entidades competentes para promover la formalización de los actores de la cadena de valor del plástico en un término de seis (6) meses contados a partir de la entrada en vigencia de la presente ley.
Reglamentado por el Gobierno Nacional con ocasión del Decreto 2192 de 2023, que dispone en su artículo 2.2.7C.6: En el marco de lo dispuesto en el artículo 16 de la Ley 2232 de 2022, los Ministerios de Comercio, Industria y Turismo y de Ambiente y Desarrollo Sostenible promoverán las acciones orientadas a estimular la formalización de las empresas transformadoras de plástico, así como la divulgación de la oferta programática para el desarrollo e impulso de este sector.
Artículo 17. Responsabilidad extendida del productor. […[ Dicha incorporación deberá realizarse de forma articulada con los instrumentos de manejo y control ambiental previstos en la normativa vigente en materia de gestión de residuos posconsumo de envases y empaques. El Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, dentro de los doce (12) meses siguientes a la entrada en vigencia de la presente ley, determinará los instrumentos de manejo y control ambiental requeridos para la implementación de la REP, considerando, pero sin limitarse al establecimiento de metas de aprovechamiento en El Capítulo II de la Resolución 803 de 2024, denominado Cumplimiento de las Metas, instrumentos de manejo y control ambiental para implementar la Responsabilidad extendida del productor – REP.
Ver los artículos 4 a 12. Demandante: Félix Antonio Quintero Chalarca Demandado: Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible Radicado: 54001-23-33-000-2024-00043-01 14 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co porcentaje en peso, relacionadas con la cantidad de producto puesto en el mercado, la cantidad de residuos plásticos de un solo uso generados y el establecimiento de mecanismos de reporte de información ante las autoridades y su certificación. Artículo 18.
Alternativas sostenibles con enfoque de economía circular. […] Parágrafo 3°. El Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible reglamentará en un plazo máximo de seis (6) meses posteriores a la entrada en vigencia de esta norma los aspectos técnicos necesarios para implementar lo señalado en el presente artículo. Artículo 14. Proceso de evaluación de la conformidad.
Los procesos de evaluación de la conformidad de las alternativas sostenibles con enfoque de economía circular deberán cumplir con los requisitos que garanticen la veracidad y transparencia de la información. Por solicitud del productor, el organismo Evaluador de la Conformidad de la Certificación de Productos, Procesos y Servicios, será el encargado del proceso de evaluación del cumplimiento de la acción 100, o la acción 110, del artículo 18 de la Ley 2232 de 2022, o la norma que la modifique o sustituya, y deberá emitir un certificado de cumplimiento de tercera parte.
Artículo 19. Incentivo a la madera plástica y otros productos derivados de materiales de fuentes de reciclaje nacional, incluyendo el polialuminio. […] Parágrafo 1°. El Gobierno nacional, a través del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible y las demás entidades que considere relevantes, reglamentará, dentro de los doce (12) meses siguientes a la entrada en vigencia de la presente ley, las condiciones técnicas necesarias para materializar el incentivo señalado en el presente artículo.
No cuenta con reglamentación alguna hasta la fecha. Artículo 31. Alternativas de prevención. En aras de reducir el consumo de envases de un solo uso, especialmente las botellas PET de agua potable tratada, las entidades públicas fomentarán gradualmente el consumo de agua potable en su interior, así como en otros espacios públicos, lo anterior mediante el uso de dispensadores de agua o el uso de envases reutilizables, entre otros.
Así mismo, los establecimientos pertenecientes al sector de hotelería y turismo deberán ofrecer a los consumidores, clientes o usuarios de sus servicios, la posibilidad de consumo de agua no envasada de manera gratuita y complementaria a la oferta del mismo establecimiento. La norma en estricto rigor no contiene un deber de reglamentación en cabeza del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible.
Artículo 34. Criterios para determinar los productos plásticos biodegradables en condiciones naturales. […] Parágrafo 1°. El Gobierno nacional, a través de la entidad que señale, expedirá las normas técnicas referentes a las condiciones que deben cumplir los productos plásticos de un solo uso que se biodegraden en condiciones ambientales naturales y/o composten en condiciones ambientales naturales.
Para ello, tomará en consideración lo dispuesto por la Sociedad Americana para la Prueba (ASTM) y la Organización Internacional para la Estandarización (ISO), sin perjuicio de la existencia de otras entidades o normas que considere a título de referencia. Así mismo, se reglamentarán las condiciones necesarias para que la industria del plástico, en el territorio nacional, pueda desarrollar los estudios e investigaciones técnicas para el cumplimiento de los estándares de biodegradación Artículo 19.
Alternativas sostenibles de biodegradabilidad y/o compostabilidad en condiciones ambientales naturales. El Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible definirá la reglamentación técnica que deberá ser adoptada para que los productores que estén fabricando o importando productos plásticos objeto de la prohibición y sustitución gradual en virtud de lo establecido en el artículo 5° de la ley de la Ley 2232 de 2022 puedan acogerse a lo dispuesto en el artículo 34 ibidem.
Lo anterior, sin perjuicio de la aplicación de los términos de las prohibiciones de conformidad con lo previsto en el artículo 6° de la citada Ley. […] Dentro de los doce (12) meses siguientes a la expedición de esta resolución, los productores a los que se hace referencia en el inciso anterior y cuyo plazo de prohibición inicia dos años después de la expedición de la Ley 2232 de 2022, deberán presentar el “ANEXO VIII, REPORTE DE Demandante: Félix Antonio Quintero Chalarca Demandado: Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible Radicado: 54001-23-33-000-2024-00043-01 15 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co en condiciones ambientales naturales señalados en el presente artículo. […] Parágrafo 3°.
Lo expuesto en el presente artículo deberá ser reglamentado por parte del Gobierno nacional dentro de los seis (6) meses siguientes a la entrada en vigencia de la presente norma. RESULTADOS DE BIODEGRADABILIDAD Y/O DE COMPOSTABILIDAD EN CONDICIONES AMBIENTALES NATURALES”, que se incorpora como parte integral de esta resolución y presentarlo al Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, acompañado de los resultados de verificación del porcentaje de biodegradación de los productos plásticos de un solo uso en condiciones ambientales naturales y/o compostaje en condiciones ambientales naturales y que demuestren la ausencia de sustancias de interés en los resultados de la biodegradación del ensayo de laboratorio, así como los métodos de ensayo acreditados nacional o internacionalmente para tales efectos ARTÍCULO 52° Ley 2277 de 2022.
NO CAUSACIÓN. El impuesto nacional sobre productos plásticos de un solo uso utilizados para envasar, embalar o empacar bienes no se causará cuando el sujeto pasivo presente la Certificación de Economía Circular - CEC, que será reglamentada por el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible en un plazo de seis (6) meses a partir de la fecha de expedición de esta ley en el marco de las obligaciones y las metas de aprovechamiento del plástico contenidas en la Ley 2232 de 2022.
Parágrafo. El impuesto nacional sobre productos plásticos de un solo uso utilizados para envasar, embalar o empacar bienes no será deducible en el impuesto sobre la renta y complementarios. No cuenta con reglamentación alguna hasta la fecha. A partir del anterior cuadro, la Sala anticipa que revocará parcialmente la decisión de primera instancia proferida por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander, en atención a lo siguiente: El a quo concluyó que los artículos 12, 16 y 34 de la Ley 2232 de 2022 no podían ser demandados vía cumplimiento, dado que no se constituyó en renuencia al Gobierno nacional; no obstante, se tiene que, con independencia del acatamiento de requisito de procedibilidad, los artículos 12 y 16 ya habían sido reglamentados con ocasión del Decreto 2192 de 202315, el cual fue expedido con antelación a la presentación de la demanda, y el artículo 34 que fue reglamentado en el artículo 19 de la Resolución 803 de 2024.
En este punto, resulta pertinente precisar que la falta de constitución en renuencia es una causal de rechazo de la acción de cumplimiento, dado que ésta se erige como requisito de procedibilidad para acudir a la jurisdicción, conforme se colige del artículo 8 de la Ley 393 de 1997. Por lo que erró el juez de primera instancia al estimar que esta circunstancia constituye una causal de improcedencia, en la medida que los escenarios en que debe acudirse a esta figura se contraen a la existencia de otros mecanismos de defensa, el acatamiento de la norma conlleva un gasto, o el debate involucra la protección de derechos fundamentales que sean susceptibles de amparo vía acción de tutela. 15 La norma entró a regir el 22 de diciembre de 2023.
Demandante: Félix Antonio Quintero Chalarca Demandado: Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible Radicado: 54001-23-33-000-2024-00043-01 16 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En suma, se revocará el numeral cuarto de la decisión, para en su lugar negar la pretensión de cumplimiento conforme lo expuesto en líneas precedentes.
Ahora, en lo que atañe a los artículos 14 y 31 de la Ley 2232 de 2022, se debe indicar que la norma no estableció deber alguno de reglamentación en cabeza del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, lo que significa que se debe negar la pretensión respecto a estas disposiciones. Los artículos 4, 13, 17, 18 y 34 de la Ley 2232 de 2022 consignaron la obligación de reglamentación en cabeza del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible sobre las materias de «i) Prohibición y sustitución gradual de los plásticos de un solo uso, ii) Prohibición institucional del uso de elementos y/o productos elaborados y/o que contengan plásticos de un solo uso y fomento a las compras públicas de productos sustitutos, iii) Responsabilidad extendida del productor, Alternativas sostenibles con enfoque de economía circular, y iv) Criterios para determinar los productos plásticos biodegradables en condiciones naturales».
A su turno, se tiene que las disposiciones de la Resolución 803 de 2024 abordaron las anteriores temáticas, sin que sea competencia del juez de cumplimiento determinar si la reglamentación se encuentra acompasada con el ordenamiento jurídico, dado que dicha circunstancia implicaría un juicio de validez sobre la decisión de la administración, tema que excede la naturaleza de la acción constitucional.
Por lo anterior, se revocará parcialmente la decisión de primera instancia, por cuanto la Resolución 803 de 2024 reglamentó los artículos 4, 13, 17, 18 y 34 de la Ley 2232 de 2022 y, en ese sentido, se negarán las pretensiones de la demanda frente a estas disposiciones. En lo que atañe a los artículos 7, 9, 11 y 19 de la Ley 2232 de 2022 y 52 de la Ley 2277 de 2022, contienen un mandato imperativo e inobjetable a cargo de la accionada el cual, conforme quedó consignado en el cuadro que antecede, no se ha cumplido por cuanto no se han expedido las disposiciones correspondientes para su garantizar su reglamentación y acatamiento.
En este punto, vale la pena mencionar que no se desconocen los esfuerzos adelantados por la accionada encaminados a lograr la reglamentación a plenitud de los dos cuerpos normativos. No obstante, lo anterior, la Sala considera, que a pesar de que se han adelantado gestiones tendientes al cumplimiento demandado, resulta evidente que aún subsiste el incumplimiento respecto a varias de las disposiciones sobre las cuales se presentó el mecanismo constitucional.
En efecto, debe recordarse que, en materia de acción de cumplimiento, en sentencia Demandante: Félix Antonio Quintero Chalarca Demandado: Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible Radicado: 54001-23-33-000-2024-00043-01 17 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co C-157 de 1998, la Corte Constitucional indicó que: «[…] el deber de cumplir una norma legal o un acto administrativo no admite graduaciones, esto es, la autoridad cumple o no cumple, y naturalmente, no cumple o incumple a medias; el incumplimiento es algo que debe ser apreciado dentro de la autonomía e independencia del juez para juzgar en el caso concreto. […]».
(Subraya la Sala). 2.5.1. Síntesis de la decisión La Sala confirmará parcialmente el numeral primero de la decisión del Tribunal Administrativo de Norte de Santander, en lo que tiene que ver con la orden de cumplimiento, únicamente respecto a la reglamentación de los artículos 7, 9, 11 y 19 de la Ley 2232 de 2022 y 52 de la Ley 2277 de 2022.
En el caso de los artículos los artículos 4, 13, 17, 18 y 34 de la Ley 2232 de 2022, sobre los que se ordenó el cumplimiento, se revocará parcialmente el numeral primero de la decisión de primera instancia, para, en su lugar, negar las pretensiones en razón a que las normas ya fuero reglamentadas. Frente a los artículos 14 y 31 de la Ley 2232 de 2022 se confirmará el numeral tercero de la decisión de primera instancia, haciendo la salvedad que es por la inexistencia de un mandato en cabeza de la accionada sobre el deber de reglamentación. En cuanto a los artículos 12, 16 y 34 de la Ley 2232 de 2022 se revocará el numeral cuarto de la decisión que declaró improcedente la acción, para, en su lugar, negar las pretensiones al haberse expedido la reglamentación demandada.
Por lo expuesto, el Consejo de Estado en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: CONFIRMAR parcialmente el numeral primero de la sentencia del 28 de febrero de 2024, proferida por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander, bajo el entendido que las normas que se encuentran en estado de incumplimiento y sobre las que se debe expedir la reglamentación correspondiente son los artículos 7, 9, 11 y 19 de la Ley 2232 de 2022 y 52 de la Ley 2277 de 2022.
SEGUNDO: REVOCAR parcialmente el numeral primero de la sentencia del 28 de febrero de 2024, proferida por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander, respecto a los artículos 4, 13, 17, 18 y 34 de la Ley 2232 de 2022, para, en su lugar, NEGAR las pretensiones de la demanda.
TERCERO: CONFIRMAR el numeral tercero de la sentencia del 28 de febrero de 2024, proferida por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander, pero por las Demandante: Félix Antonio Quintero Chalarca Demandado: Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible Radicado: 54001-23-33-000-2024-00043-01 18 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co razones expuestas en la parte considerativa de la presente decisión.
CUARTO: REVOCAR el numeral cuarto de la sentencia del 28 de febrero de 2024, proferida por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander, para, en su lugar, NEGAR las pretensiones de la demanda.
QUINTO: En todos lo demás se CONFIRMA la decisión de primera instancia.
SEXTO: NOTIFICAR a las partes en la forma prevista en el artículo 22 de la Ley 393 de 1997.
SÉPTIMO: En firme esta sentencia, DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. OMAR JOAQUÍN BARRETO SUÁREZ Presidente Salva voto LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Magistrado GLORIA MARÍA GÓMEZ MONTOYA Magistrada PEDRO PABLO VANEGAS GIL Magistrado Esta decisión fue generada con firma electrónica, la cual tiene plena validez y efectos jurídicos, conforme a lo dispuesto en la Ley 527 de 1999 y el Decreto 2364 de 2012.