CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN B MAGISTRADO PONENTE: CÉSAR PALOMINO CORTÉS Bogotá D.C., veinte (20) de abril de dos mil veintitrés (2023) Radicado: 11001-03-25-000-2019-00967-00 Nº interno: 6678-2019 Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social -UGPP Demandado: Zulma Cuesta de Córdoba Tema: Recurso extraordinario de revisión contra la sentencia del 28 de junio de 2018, proferida por el Tribunal Administrativo del Chocó. Causal regulada en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 La Sala decide el recurso extraordinario de revisión presentado por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP contra la sentencia del 28 de junio de 2018, proferida por el Tribunal Administrativo del Chocó, que confirmó parcialmente la sentencia de primera instancia dictada por el Juzgado Cuarto Administrativo Mixto del Circuito de Quibdó del 29 de febrero de 2016 que accedió parcialmente a las súplicas de la demanda instaurada por la señora Zulma Cuesta de Córdoba contra la Unidad Administrativo Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP, dentro del proceso 27001-33-33-001-2014- 00209.
I.
ANTECEDENTES 1. La sentencia objeto de revisión[1] El Tribunal Administrativo del Chocó, mediante sentencia del 28 de junio de 2018 confirmó parcialmente la providencia de primera instancia, en la cual se accedió a las pretensiones de la demanda interpuesta por la señora Zulma Cuesta de Córdoba en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP, en la cual pretendía que se ordenara a la UGPP reliquidar la pensión de jubilación con la inclusión de todos los factores salariales percibidos en el último año de servicio, el pago de las diferencias que resulten, así como la indexación de dichas sumas.
El Juzgado Cuarto Administrativo Mixto del Circuito de Quibdó, en fallo dictado el 29 de febrero de 2016, decidió[2]: (i) declarar no probadas las excepciones de cobro de lo no debido e inexistencia de la obligación; (ii) declarar la nulidad parcial de las Resoluciones 46247 de 29 de diciembre de 2005 y 59425 de 16 de noviembre de 2006; (iii) declarar la nulidad de las Resoluciones RDP 027646 de 19 de junio de 2013 y 59425 de 16 de noviembre de 2006, así como del Auto ADP 011440 de 12 de agosto de 2012;
(iv) ordenar a la UGPP que reliquide la pensión, en cuantía equivalente al 75% del promedio mensual de todos los factores salariales devengados durante el último año de servicio (1 de marzo de 2005-28 de febrero de 2006), teniendo en cuenta la asignación básica, la bonificación por servicios prestados y las primas de navidad, de servicio y de vacaciones;
(v) condenar a la UGPP a pagar los valores no pagados que resulten de la diferencia entre lo reconocido inicialmente y lo ordenado mediante sentencia judicial; (vi) ordenar a la UGPP que realice los descuentos sobre los aportes no efectuados, abarcando lo devengado durante toda la relación laboral por dichos conceptos; (vii) declarar probada la excepción de prescripción de las sumas causadas con anterioridad al 11 de octubre de 2010.
El Tribunal en la decisión recurrida confirmó parcialmente y modificó los numerales tercero y cuarto del fallo de primera instancia, en lo siguiente: (iii) declarar la nulidad de la Resolución RDP 0048624 de 18 de octubre de 2013; y (iv) ordenar a la UGPP reliquidar la pensión teniendo en cuenta el último año de servicio (28 de febrero de 2005-28 de febrero de 2006).
Indicó que, según lo considerado por la Sección Segunda del Consejo de Estado en la sentencia de unificación proferida el 4 de agosto de 2010, la Ley 62 de 1985 no indica en forma taxativa los factores salariales que conforman la base de liquidación pensional, sino que los mismos están enunciados, sin que impida la inclusión de otros conceptos devengados durante el último año de prestación de servicios.
Advirtió que la demandante tiene derecho a que se reliquide su pensión con el 75% del promedio mensual de salarios devengados durante el último año de servicio, teniendo en cuenta la jurisprudencia emitida sobre la materia por el Consejo de Estado, la cual ha sido reiterada en diferentes decisiones. 2. El recurso extraordinario de revisión[3] La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social interpuso recurso extraordinario de revisión contra la sentencia dictada el 28 de junio de 2018 por el Tribunal Administrativo del Chocó, con fundamento en la causal prevista en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, según la cual procede la revisión de pensiones: “b) Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables”.
Solicitó que se infirmen totalmente las sentencias proferidas el 29 de febrero de 2016 por el Juzgado Cuarto Administrativo Mixto del Circuito de Quibdó, modificada por el fallo dictado el 28 de junio de 2018 por el Tribunal Administrativo del Chocó; y, en su lugar, ordene a la UGPP reliquidar y pagar la mesada pensional de la señora Zulma Cuesta de Córdoba, adoptando como ingreso base de liquidación el calculado conforme a lo dispuesto en el inciso 3º del artículo 36 o, en su defecto el 21 de la Ley 100 de 1993, y teniendo como factores solamente los determinados en el Decreto 1158 de 1994 y sobre los que se haya cotizado, siguiendo las reglas previstas por la Corte Constitucional en las sentencias C-168 de 1995, C- 258 de 2013, SU-230 de 2015, SU-395 de 2017 y SU-023 de 2018.
Igualmente, pidió que se ordene a la señora Zulma Cuesta de Córdoba restituir a la UGPP los dineros percibidos y recibidos en exceso por la reliquidación de la mesada pensional, debidamente indexados. Señaló que la señora Zulma Cuesta de Córdoba nació el 3 de marzo de 1950 y laboró en diferentes entidades, así: (i) ESE Hospital Departamental San Francisco de Asís (1 de septiembre de 1972-1 de noviembre de 1975; 1 de abril de 1995-31 de octubre de 1999);
(ii) Departamento Administrativo de Salud del Chocó (1 de noviembre de 1975-12 de mayo de 1980; 25 de mayo de 1980-30 de marzo de 1995); y (iii) ESE Hospital Local Ismael Roldán Valencia (1 de noviembre de 1999-28 de febrero de 2006), entidad en la cual ocupó el cargo de Auxiliar de enfermería. Que mediante la Resolución 046247 de 29 de diciembre de 2005, la extinta Cajanal reconoció y ordenó el pago de una pensión de vejez a la señora Zulma Cuesta de Córdoba, con el 75% del promedio devengado entre el 1 de abril de 1994 y el 30 de junio de 2005, en cuantía de $656.715,67, efectiva a partir del 1 de julio de 2005, condicionada a demostrar el retiro definitivo del servicio.
A través de la Resolución 59245 de 16 de diciembre de 2006, Cajanal reliquidó la pensión de vejez por retiro definitivo del servicio, en cuantía de $725.975,95, efectiva a partir del 1 de marzo de 2006. Posteriormente, por la Resolución RDP 027646 de 19 de junio de 2013 se negó la solicitud de extensión de jurisprudencia y mediante el Auto ADP 11440 de 12 de agosto de 2013 se declaró improcedente el recurso de apelación interpuesto contra el anterior acto administrativo.
A través de la Resolución RDP 048624 de 18 de octubre de 2013, se negó la reliquidación pensional. En virtud de lo anterior, la señora Zulma Cuesta de Córdoba interpuso una demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra los anteriores actos administrativos, proceso en el cual se profirió la decisión hoy recurrida en la que se ordenó a la UGPP reliquidar la pensión de jubilación. La UGPP expidió la Resolución RDP 043724 de 9 de noviembre de 2018, en la cual se dio cumplimiento a lo resuelto por los jueces de instancia, en cuantía de $818.648, efectiva a partir del 1 de marzo de 2006 y con efectos fiscales a partir del 11 de octubre de 2010, por prescripción trienal.
En relación con la causal invocada, señaló que la cuantía del derecho reconocido excede lo debido, de acuerdo con la ley, al haberse dispuesto la reliquidación de la pensión en contravía de lo previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993. Agregó que, en el proceso se acreditó que la señora Zulma Cuesta de Córdoba es beneficiaria del régimen de transición previsto en la Ley 100 de 1993, por lo que se debía aplicar lo dispuesto en la Ley 33 de 1985, en lo correspondiente a la edad, tiempo y monto (tasa de reemplazo) de la prestación, sin embargo, el IBL no debe calcularse de acuerdo con lo dispuesto en el régimen anterior, sino con lo establecido en el inciso 3 del artículo 36 de la Ley 100 de 1993.
Aseguró que la reliquidación ordenada por la decisión recurrida conllevó a que se presentara una afectación a la sostenibilidad financiera del sistema y un abuso palmario del derecho, pues en dicha providencia se desconocen los precedentes obligatorios y vinculantes proferidos por la Corte Constitucional sobre la forma de liquidar el IBL de las personas beneficiarias del régimen de transición de la Ley 100 de 1993, lo cual conllevó a un incremento de la mesada pensional de la causante, sin que exista justificación legal ni jurisprudencial para ello. 3.
Trámite del recurso extraordinario de revisión Mediante auto del 20 de mayo de 2021 el Despacho sustanciador admitió el recurso extraordinario de revisión[4]. Por auto del 25 de noviembre de 2021 se prescindió del máximo periodo probatorio[5]. 4. Oposición al recurso extraordinario de revisión La señora Zulma Cuesta de Córdoba no presentó escrito de oposición al recurso extraordinario de revisión. 5.
Concepto del Ministerio Público El Ministerio Público no presentó concepto de fondo en el asunto de la referencia. II. CONSIDERACIONES 1. Competencia El presente recurso extraordinario de revisión se rige por el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, Ley 1437 de 2011, y esta Subsección es competente para conocer del recurso contra la sentencia del 28 de junio de 2018, proferida por el Tribunal Administrativo del Chocó de conformidad con lo establecido en el inciso 2º del artículo 249 ídem. 2.
Oportunidad y legitimación en la causa por activa en la presentación del recurso extraordinario de revisión El recurso extraordinario de revisión fue interpuesto oportunamente, el 28 de noviembre de 2019[6], pues la sentencia recurrida se dictó el 28 de junio de 2018, y conforme con el artículo 251 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y la sentencia de la Corte Constitucional SU-114 de 2018, en el caso de las causales del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 o en las situaciones contrarias a la ley por fraude o abuso del derecho, la UGPP tiene legitimación para interponer este medio extraordinario en un término de 5 años.
Asimismo, la Sala advierte que el artículo 20 de la Ley 797 de 2003 facultó al Gobierno para que, por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del Contralor General de la República o del Procurador General de la Nación, soliciten ante el Consejo de Estado o la Corte Suprema de Justicia la revisión de aquellas providencias judiciales en las que se reconozcan prestaciones periódicas a cargo del tesoro público o de fondos de naturaleza pública.
A su vez, se observa que el numeral 6 del artículo 6 del Decreto 575 de 2013 “Por el cual se modifica la estructura de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) y se determinan las funciones de sus dependencias”, establece como función de la UGPP “6. Adelantar o asumir, cuando haya lugar, las acciones previstas en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003 o normas que la adicionen o modifiquen”.
En virtud de lo anterior, la Sala considera que la UGPP está legitimada en la causa por activa para interponer el recurso extraordinario de revisión previsto en la Ley 797 de 2003 y que lo hizo de manera oportuna, pues no transcurrieron 5 años desde la fecha en que se dictó la providencia recurrida y la presentación del recurso extraordinario de revisión. 3.
Problema Jurídico En los términos del recurso extraordinario de revisión presentado, la Sala debe establecer si procede infirmar la sentencia del 28 de junio de 2018, proferida por el Tribunal Administrativo del Chocó, que confirmó parcialmente la decisión de primera instancia que accedió a las pretensiones de la demanda. Por consiguiente, la Sala debe determinar si en la sentencia de segunda instancia se incurrió en las causales de revisión alegadas por el recurrente, esto es, si la cuantía del derecho reconocido a la señora Zulma Cuesta de Córdoba excede lo debido de acuerdo con la ley, por haberse ordenado la reliquidación de la pensión de jubilación con la inclusión de todos los factores salariales devengados en el último año de servicios.
Para resolver el problema jurídico, se analizará el objeto del recurso extraordinario de revisión, el alcance de la causal invocada por la entidad demandante, para, finalmente, descender al caso concreto. 3.1. Objeto y alcance del recurso extraordinario de revisión La jurisprudencia de esta Corporación, de manera pacífica, ha considerado que el propósito del recurso extraordinario de revisión es permitir que se garantice una justicia material en un caso que ya se ha decidido; un caso que si bien ha hecho tránsito a cosa juzgada y respecto del cual se pregona su certeza y ejecutoriedad, por razones distintas al debate mismo de la instancia que dio lugar a la decisión judicial, se permite que esa fuerza de cosa juzgada se rompa y pueda dar paso a la protección, en algunos asuntos, de derechos fundamentales que fueron desconocidos o amenazados por el operador judicial.
Las causales que el legislador prevé como únicas para superar y quebrar la seguridad jurídica que se deriva de una sentencia judicial, en caso de su prosperidad, atienden a circunstancias específicas y objetivas que no corresponden a un cuestionamiento de valoraciones de tipo jurídico, fáctico o probatorio adelantado por el juzgador en el proceso que dio lugar a la decisión cuestionada.
Por ello, no puede utilizarse este medio impugnativo so pretexto de reabrir el debate jurídico o revivir una valoración probatoria que fue realizada por el juez de instancia. De forma consistente, la jurisprudencia del Consejo de Estado ha precisado que la rigurosidad de esta clase de asuntos no permite que el juzgador se aproxime a alguna causal que no fue debidamente planteada y soportada, ni tampoco permite convertir esta vía en una tercera instancia, pues ello desnaturalizaría la función de esta clase de instrumentos extraordinarios[7].
Ahora bien, el artículo 250 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo incorporó, a las causales allí establecidas, las previstas en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, para que, por el trámite del recurso extraordinario de revisión, se resolviera esta acción especial, dentro de la cual también pueden invocarse las causales señaladas en el artículo 250 citado.
En efecto, el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, establece: “ARTÍCULO
20. REVISIÓN DE RECONOCIMIENTO DE SUMAS PERIÓDICAS A CARGO DEL TESORO PÚBLICO O DE FONDOS DE NATURALEZA PÚBLICA. <Apartes tachados INEXEQUIBLES> Las providencias judiciales que en cualquier tiempo hayan decretado o decreten reconocimiento que impongan al tesoro público o a fondos de naturaleza pública la obligación de cubrir sumas periódicas de dinero o pensiones de cualquier naturaleza podrán ser revisadas por el Consejo de Estado o la Corte Suprema de Justicia, de acuerdo con sus competencias, a solicitud del Gobierno por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del Contralor General de la República o del Procurador General de la Nación. La revisión también procede cuando el reconocimiento sea el resultado de una transacción o conciliación judicial o extrajudicial.
La revisión se tramitará por el procedimiento señalado para el recurso extraordinario de revisión por el respectivo código y podrá solicitarse en cualquier tiempo por las causales consagradas para este en el mismo código y además: a) Cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso, y b) Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables”.
La inclusión o correspondencia en cuanto al trámite o causales de estos dos mecanismos extraordinarios de revisión, no significa, como lo explicó la Sala Especial de Decisión 25, en sentencia del 4 de junio de 2019, “que la acción especial contenida en esa normativa y el referido recurso sean equiparables jurídicamente, sino solo que el trámite[8] y sus causales generales[9] le resultan aplicables a aquella por remisión”, pues esta acción especial “tiene un carácter sui generis[10], dado que, más allá de que pueda infirmar una sentencia ejecutoriada – al igual que el recurso extraordinario de revisión –, presenta unas particularidades que le otorgan una entidad propia[11]”, como es el análisis que sobre su configuración realiza el juez de esta acción especial, debido a las dos causales de revisión que se pueden invocar[12].
Ciertamente, debido a las causales que son procedentes en este recurso extraordinario de revisión, concretamente, en cuanto a la cuantía del derecho reconocido, permite que el juez extraordinario, de alguna manera, analice aspectos de fondo, como, por ejemplo, frente a los factores que se tienen en cuenta para la cuantificación del derecho[13].
Así mismo, es importante precisar que, al igual como sucede en el estudio de las causales del recurso extraordinario de revisión, los motivos para pretender la nulidad de la sentencia que ha reconocido el derecho a una prestación periódica a cargo del Tesoro Nacional, en virtud de lo dispuesto en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, son de análisis restringido y riguroso frente a los cargos endilgados, pues tampoco le está permitido al juzgador aproximarse a una causal que no fue planteada en la demanda o efectuar una revisión integral del fallo, pues su naturaleza no es de ser una tercera instancia. 3.2.
Alcance de la causal invocada por la entidad demandante La causal invocada es la prevista en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 “cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto, o convención colectiva que le eran legalmente aplicables”, es decir, cuando la sentencia reconoce una prestación por un monto que no corresponde a lo legal o convencionalmente viable.
De la lectura de la disposición que consagra esta causal de revisión, la Sala advierte que lo pretendido por el legislador, es que las entidades públicas que menciona el artículo 20 de la Ley 797 de 2003 tengan la legitimación para accionar contra una sentencia judicial ya ejecutoriada y que ha hecho tránsito a cosa juzgada, para corregirla, en cuanto ha reconocido una prestación periódica cuyo monto o cuantía excede a lo legalmente previsto, buscando restablecer el propósito y la sostenibilidad del sistema pensional, bajo los principios de solidaridad y equilibrio financiero. 4.
Caso concreto La UGPP planteó como causal de revisión, la contenida en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, bajo el argumento que la sentencia cuya revisión se pretende ordenó la reliquidación de la pensión de jubilación reconocida a la señora Zulma Cuesta de Córdoba, en cuantía del 75%, con la inclusión de todos los factores salariales percibidos en el último año de servicios, lo que a su juicio causa un detrimento al erario, pues es beneficiaria del régimen de transición previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, por lo que debe aplicarse el tiempo de servicio, la edad de retiro y la tasa de reemplazo prevista en la Ley 33 de 1985, pero teniendo en cuenta el IBL y el periodo sobre el cual se debe liquidar la pensión, previsto en virtud en la Ley 100 de 1993 y en el Decreto 1158 de 1994.
La Sala advierte que, en el asunto de la referencia no se discute el derecho pensional reconocido por la Caja Nacional de Previsión Social a favor de la señora Zulma Cuesta Córdoba en la Resolución 046247 de 29 de diciembre de 2005, así como tampoco la reliquidación por retiro del servicio realizada a través de la Resolución 59425 de 16 de noviembre de 2008; sino la decisión adoptada por el Tribunal Administrativo del Chocó, mediante la cual se confirmó parcialmente la sentencia que declaró la nulidad de los actos acusados y, como consecuencia de lo anterior, ordenó a la entidad de previsión social reliquidar la pensión de jubilación con la inclusión de los factores salariales devengados en el último año de servicio.
Sea lo primero indicar que, la señora Zulma Cuesta de Córdoba, laboró en diferentes entidades públicas, siendo beneficiaria del régimen de transición previsto en la Ley 33 de 1985, aplicable para quienes no pertenecen a regímenes pensionales especiales, como el caso de la actora. Aclarado lo anterior, se observa que lo planteado por la UGPP es que existe un incremento injustificado de la mesada pensional por haberse reliquidado esta prestación con la inclusión de todos los factores salariales devengados en el último año, razón por la cual la Sala procede a estudiar el acto administrativo mediante el cual se dio cumplimiento a la sentencia recurrida, con el fin de establecer si procede infirmar dicha decisión. Pues bien, a través de la Resolución RDP 043724 de 9 de noviembre de 2018[14], la UGPP reliquidó la pensión de vejez reconocida a la señora Zulma Cuesta de Córdoba en cumplimiento del fallo dictado por el Tribunal Administrativo del Chocó. En dicha decisión se estableció lo siguiente: “[…] Que de conformidad con lo ordenado por el TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DEL CHOCÓ es procedente efectuar la siguiente liquidación así: |AÑO |FACTOR |VALOR |VALOR IBL |VALOR IBL | | | |ACUMULADO | |ACTUALIZAD| | | | | |O | |2005|ASIGNACIÓN BÁSICA MES |8,704,920.|8,704,920.|8,704,920.| | | |00 |00 |00 | |2005|BONIFICACIÓN SERVICIOS |304,672.00|304,672.00|304,672.00| | |PRESTADOS | | | | |2005|HORAS EXTRAS |54,406.00 |45,338.00 |45,338.00 | |2005|PRIMA DE NAVIDAD |972,093.00|972,093.00|972,093.00| |2005|PRIMA DE SERVICIOS |447,941.00|149,314.00|149,314.00| |2005|PRIMA DE VACACIONES |466,605.00|466,605.00|466,605.00| |2006|ASIGNACIÓN BÁSICA MES |2,129,403.|2,129,403.|2,129,403.| | | |00 |00 |00 | |2006|PRIMA DE SERVICIOS |326,012.00|326,012.00|326,012.00| IBL: 1,091,530 x 75.0 = $818,648 SON: OCHOCIENTOS DIECIOCHO MIL SEISCIENTOS CUARENTA Y OCHO PESOS M/CTE.
Que en el presente caso la normatividad aplicable es la siguiente: TIPO PENSIÓN |FECHA STATUS (DD/MM/AAAA) |FECHA EFECTIVIDAD (AA/MM/AAAA) |IBL |% |VALOR PENSIÓN |VALOR PENSIÓN ACTUAL | |20 años de servicio al Estado y 55 años de edad– Legal. |03/03/2005 |01/03/2006 |1,091,530.00 |75.00 |818,648.00 |1,351,702.00 | | […]”. Precisado lo anterior, se evidencia lo siguiente: (i) mediante la Resolución 046247 de 29 de diciembre de 2005, la extinta Cajanal reconoció y ordenó el pago de una pensión de vejez a favor de la señora Zulma Cuesta de Córdoba por valor de $656.715,67, efectiva a partir del 1 de julio de 2005;
(ii) a través de la Resolución 59425 de 16 de noviembre de 2008, Cajanal reliquidó la pensión teniendo en cuenta el retiro del servicio, en cuantía de $725.975,95, efectiva a partir del 1 de marzo de 2006; (iii) mediante la Resolución RDP 027646 de 19 de junio de 2013 se negó la solicitud de extensión de jurisprudencia; (iv) por la Resolución RDP 048624 de 18 de octubre de 2013, se negó la solicitud de reliquidación de la pensión con la inclusión de los factores salariales devengados en el último año de servicio;
(v) en cumplimiento del fallo proferido en segunda instancia por el Tribunal Administrativo del Chocó, la UGPP expidió la Resolución RDP 043724 de 9 de noviembre de 2018, en la cual reliquidó la pensión de la señora Zulma Cuesta de Córdoba, por valor de $818.648, efectiva a partir del 1 de marzo de 2006, con efectos fiscales desde el 11 de octubre de 2010, por prescripción trienal.
En ese orden de ideas, se tiene que entre la reliquidación efectuada por la UGPP inicialmente y la determinada en virtud del fallo judicial de nulidad y restablecimiento del derecho, el monto de la mesada pensional reajustada a favor de la señora Zulma Cuesta de Córdoba aumentó en un valor de $92.672,05. Ciertamente, la Sala advierte que en la sentencia revisada se dispuso la reliquidación de la pensión de vejez a favor de la parte accionada con la inclusión de todos los factores salariales devengados en el último año de servicio, bajo el argumento que la norma aplicable en materia pensional en su caso era la Ley 33 de 1985 y acogiendo la postura adoptada por esta Corporación para esa fecha, pero contraria a la establecida en la actualidad.
Ahora bien, la diferencia que resulta entre el valor que venía recibiendo el pensionado antes de promover la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho ($725.975,95) y la reliquidación efectuada en cumplimiento de un fallo judicial ($818.648) corresponde a la suma de $92.672,05, lo que equivale a un incremento de la mesada de un 12.76% aproximadamente.
A su vez, se encuentra probado que la señora Zulma Cuesta de Córdoba laboró al servicio de diferentes entidades públicas por más de 20 años, así: (i) ESE Hospital Departamental San Francisco de Asís (01/09/1972-01/11/1975 y del 01/04/1995-31/10/1999); (ii) Departamento Administrativo de Salud del Chocó (01/11/1975-12/05/1980 y del 25/05/1980-30/03/1995); y (iii) ESE Hospital Local Ismael Roldán Valencia (01/11/1999-28/02/2006), última entidad en la cual ocupó el cargo de Auxiliar de Enfermería, sin que se presentara un cambio en el cargo, por nombramientos en provisionalidad o en encargo.
De lo anterior se puede concluir que, la UGPP no alegó ni acreditó si la reliquidación de la pensión se efectuó con abuso del derecho o con fraude a la ley. Adicionalmente, se encuentra probado que en la decisión judicial y en el acto administrativo que da cumplimiento a la sentencia, se dispuso el descuento por aportes sobre los conceptos incluidos en la reliquidación y que no se hubieran realizado los mismos.
Sobre la procedencia del recurso extraordinario de revisión en casos como el presente, esta Subsección se ha pronunciado en otras oportunidades. Al respecto, en sentencia del 27 de mayo de 2021, se indicó lo siguiente[15]: […] 34. Teniendo en cuenta lo anterior, es pertinente señalar que la acción de revisión se erige como una herramienta judicial cuyo ejercicio hace prevalecer el interés de la colectividad por encima del particular al detener o armonizar con la ley el pago de pensiones reconocidas en exceso, bien sea por error, ignorancia o desconocimiento del funcionario judicial o administrativo de las disposiciones reguladoras de la pensión o ya sea por adoptarse una interpretación que no se acompasa con los principios reguladores del sistema de seguridad social en pensiones vertidos en la Carta Superior. 35.
En ese sentido, un abuso del derecho en el sistema de seguridad social en pensiones se produce cuando en ejercicio de las garantías que aquel cobija, un individuo con una posición económica privilegiada obtiene, además de las ventajas que ostenta en la sociedad, otras adicionales que desafían los principios de la seguridad social en pensiones y resisten su orientación equitativa, tal como lo reconoció la Sentencia C-258 de 2013 al sostener que <<para que se produzca este abuso del derecho, el aumento [de la mesada pensional], se repite, debe ser claramente desproporcionado y debe ser evidente que no corresponde a su historia laboral>>.
Subrayado nuestro. 36. Entonces, se justifica la revisión de las sentencias controvertidas por vía de las acciones extraordinaria de revisión, en aquellos casos en los cuales, al constatar que la ventaja irrazonable que generó el fallo cuestionado pone en riesgo el sostenimiento fiscal del sistema y por ende, la expectativa de los demás afiliados del sistema de seguridad social, con ocasión de una anomalía en la interpretación judicial, carga que por supuesto, está a cargo de quien invoca la causal y que tiene el deber de demostrarlo. […]”.
Igualmente, la Sala Especial de Decisión 2 del Consejo de Estado, en sentencia del 24 de septiembre de 2021, estableció lo siguiente[16]: “65. Evidentemente, no puede considerarse que el presente caso se trate de una pensión obtenida con abuso del derecho o con fraude a la ley o que se trate de una pensión injustificada o excesivamente privilegiada, teniendo en cuenta que la cuantía de la pensión inicialmente determinada en $1.356.900,61 fue reliquidada por el retiro del señor García García a la suma de $1.541.1540,41 mediante Resolución 15191 del 12 de agosto de 2003 (aclarada por la Resolución 004902 del 27 de febrero de 2004) y, posteriormente, determinada en $1.932.465,13, mediante Resolución 27739 del 13 de junio de 2007, a través de la cual CAJANAL EICE dio cumplimiento al fallo de nulidad y restablecimiento del derecho, según consta en el folio 106 del cuaderno de anexos del recurso extraordinario de revisión. 66.
Por otra parte, a juicio de la Sala, la pensión, en el monto así reconocido por el Consejo de Estado hace más de 15 años, no atenta contra el interés general, ni tiene una repercusión en detrimento de los recursos estatales; además, que, en tales condiciones, no pone en desequilibrio la sostenibilidad fiscal del sistema pensional, primero porque no corresponde a una de aquellas pensiones excesivas, privilegiadas, o a uno de los beneficios desproporcionados que, entre otros aspectos, dieron origen a la necesidad de modificar el sistema pensional para ponerles término[17] y, segundo, porque la sentencia recurrida en revisión, dispuso que en el evento de no haberse pagado la totalidad de los aportes de ley, la Caja debería realizar las compensaciones correspondientes, lo cual, responde precisamente a la observancia de este criterio de sostenibilidad financiera del sistema, como reiteradamente lo consideraba el Consejo de Estado, en sus diferentes salas, al señalar, en algunos de sus pronunciamientos, que “la decisión que accedió al reconocimiento de la reliquidación pensional, no podía pasar por alto el criterio de sostenibilidad fiscal consagrado en la Carta Política (art. 48), lo que se manifiesta en la orden de descuento de los aportes al sistema general de seguridad social en pensiones, como se acaba de indicar”[18].”.
Quiere decir lo anterior, que la reliquidación efectuada en virtud del fallo proferido por el Tribunal Administrativo del Chocó, sobre la pensión de vejez reconocida a la señora Zulma Cuesta de Córdoba, no muestra un incremento excesivo o injustificado, pues no se evidencia la existencia de un abuso del derecho, así como tampoco que se haya reconocido o reliquidado la pensión con fraude a la ley.
Al respecto, el Acto Legislativo 01 de 2005 constitucionalizó la revisión de las pensiones cuando se presenta un abuso del derecho, en este sentido indicó: "La ley establecerá un procedimiento breve para la revisión de las pensiones reconocidas con abuso del derecho o sin el cumplimiento de los requisitos establecidos en la ley o en las convenciones y laudos arbitrales válidamente celebrados".
La Sala considera que, si bien no se ha expedido una nueva ley que regule este aspecto, la aplicación del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, debe estudiarse desde la configuración de este elemento. En virtud de lo anterior, la Sala ha analizado los asuntos presentados en ejercicio de estas acciones especiales de revisión, con el fin de establecer en cada caso particular, si el incremento pensional se da porque existió un nombramiento en provisionalidad o en encargo en el último año de servicios, o si los fallos ordenaron la inclusión de una cantidad desproporcionada de factores sobre los cuáles no se realizaron aportes, lo que conlleve a que dicho incremento de la mesada pensional se torne injustificado.
Pues bien, visto lo anterior, la Sala concluye que, como el incremento de la pensión reconocida a la señora Zulma Cuesta de Córdoba no se derivó de un abuso del derecho, siendo este indispensable para acceder a la revisión de la sentencia a través de este mecanismo, se declarará infundado el presente recurso. Para finalizar, sobre la condena en costas, es importante destacar que no procede de manera automática, pues tal y como se indica en el numeral 8 del artículo 365 del Código General del Proceso, “(…) solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación (…)”.
Siendo así, como en el trámite del presente recurso no se observa su causación, esta Sala no condenará en costas al recurrente. III. DECISION Así las cosas, la Sala declarará infundado el recurso extraordinario de revisión presentado por la UGPP y no se condenará en costas. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA PRIMERO: DECLARAR infundado el recurso extraordinario de revisión interpuesto por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP contra la sentencia del 28 de junio de 2018, proferida por el Tribunal Administrativo del Chocó, de acuerdo con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: No hay lugar a condena en costas, por no haberse causado. Se deja constancia de que esta providencia se firma en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema valida la integridad y autenticidad del presente documento en el link http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador.
CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. La anterior providencia se discutió y aprobó por la Sala en la sesión de la fecha. (Firmado electrónicamente) CÉSAR PALOMINO CORTÉS (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR CARMELO PERDOMO CUÉTER ----------------------- [1] Folios 136 reeverso-146 reverso. [2] Folios 106-113 reverso. [3] Folios 1-8 reverso. [4] Folios 253-255. [5] Folios 275-reverso. [6] Folio 8 reverso. [7] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, C.P. Alier Eduardo Hernández Enríquez, 24 de febrero de 2004, exp. 15001-03-15- 000-00793-00 y Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, C.P. Alberto Yepes Barreiro, 26 de febrero de 2013, exp. 15001-03-15-000-01027-00. [8] Esta Corporación ha indicado que con la demanda de revisión se inicia una instancia con trámite propio y diferentes etapas procesales que culminan con un fallo definitorio sobre la legalidad de la sentencia ejecutoriada, conclusión que la ha llevado a concluir que el recurso extraordinario de revisión constituye un nuevo proceso o inclusive una acción o medio de control más. Ver: Sala Plena de lo Contencioso Administrativo.
Auto de 12 de agosto de 2014 [Rad. 11001-03-15-000-2013- 02110-00]. MP. Bertha Lucía Ramírez de Páez; Salas Especiales de Decisión No. 22 y 25. Sentencias de 3 de marzo de2015 [Rad. 11001-03-15-000-2014- 00579-00 (REV)]. MP. Alberto Yepes Barreiro [Rad. 11001-03-15-000-2012- 01776-00 (REV)]. MP. (E) Hernán Andrade Rincón. La Corte Constitucional, en el marco de la acción especial revisión, ha aceptado que esta se realiza a través de una demanda sometida a las formalidades y requisitos del recurso extraordinario de revisión. Ver: Sala Plena.
Sentencia C-835 de 2003. MP. Jaime Araújo Rentería. [9] Sala 4ª Especial de Decisión. Sentencia de 1 de agosto de 2017 [Rad. 11001-03-15-000-2016-02022-00(REV)]. MP. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez. [10] Corte Constitucional. Sala Plena. Sentencia C-835 de 2003. MP. Jaime Araújo Rentería. En esta providencia se indicó, como una novedad del artículo 20 de la Ley 797/03, que la acción especial o “sui generis” de revisión procedía no solo contra sentencias sino también contra los actos contentivos de transacciones o conciliaciones judiciales o extrajudiciales, con base en las causales generales y el trámite previsto para el recurso extraordinario de revisión en el CCA – hoy en el CPACA –.
Agregó que las dos (2) causales especiales introducidas por esa norma sólo se predicaban únicamente respecto de las sentencias. [11] Esta Corporación ha destacado que las particularidades de la acción especial de revisión le otorgan una entidad propia, reflejada principalmente en la legitimación por activa calificada y su finalidad. Ver: Sección Segunda.
Auto de 27 de marzo de 2014 [Rad. 11001-03-25-000- 2012-00561-00(2129-12)]. MP. Gerardo Arenas Monsalve, y [sA] sentencia de 17 de mayo de 2018 [Rad. 11001-03-25-000-2014-00665-00(2074-14)]. MP. William Hernández Gómez. [12] Consejo de Estado, Sala Especial de Decisión 25, Exp. 2014-02013-00. M.P. Dra. Marta Nubia Velásquez Rico. [13] De acuerdo con la exposición de motivos del proyecto de ley 56 de 2002, que culminó con la promulgación de la Ley 797 de 2003, la intención del legislador con la consagración de la acción especial estuvo centrada en la revisión de los montos de las pensiones reconocidas irregularmente o en contra de lo establecido por la ley, en orden a salvaguardar el equilibrio entre la prestación y su legalidad, así como también proteger los recursos limitados del tesoro público, la liquidez, solvencia y sostenibilidad del sistema de seguridad social y el principio de universalidad que lo gobierna.
Ver: Sala de lo Contencioso Administrativo. Sala 4ª Especial de Decisión. Sentencia de 1 de agosto de 2017 [Rad. 11001-03-15-000-2016-02022- 00(REV)]. MP. Sandra Lisset Ibarra Vélez; Sección Segunda. Subsección A. Sentencias de 21 de junio de 2018 [Rads. 11001-03-25-000-2014-00845-00(2572- 14) y 11001-03-25-000-2014-00845-00(2743-13)], 12 de julio de 2018 [Rad. 11001-03-25-000-2013-00036-00(0091-13)] y 9 de agosto de 2018 [Rad. 11001- 03-25-000-2017-00216-00(1223-17)].
MP. Rafael Francisco Suárez Vargas. [14] Folios 230-234. [15] Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B. Sentencia del 27 de mayo de 2021. Radicado: 11001-03-25-000-2018-01538-00. M.P.: Sandra Lisset Ibarra Vélez. [16] Consejo de Estado, Sala Especial de Decisión 2. Sentencia del 24 de septiembre de 2021. Radicado: 11001-03-15-000-2018-01426-00.
Recurrente: UGPP. M.P. César Palomino Cortés. [17] En la Sentencia de Unificación del 11 de junio de 2020, citada anteriormente, se explicó como la sostenibilidad financiera fue el fundamento del esquema pensional instituido por el Acto Legislativo 01 de 2005, así: “Como era alarmante la situación fiscal por la que venía atravesando el Estado, puesto que había comprometido seriamente sus finanzas públicas, producto del reconocimiento y pago de excesivas pensiones a su cargo, hecho sumado al retraso en la vigencia plena del nuevo sistema pensional, con ocasión de un régimen de transición que estipuló el derecho a jubilarse con el régimen anterior que fuera aplicable, se presentó la necesidad de adicionar el artículo 48 de la Constitución Política a través del Acto Legislativo 01 de 2005, en cuyo artículo 1.° se estableció que al Estado, no solo le corresponde respetar los derechos adquiridos de conformidad con la ley, sino que, además, garantizar la sostenibilidad financiera del sistema de pensiones, al igual que asumir el pago de la deuda pensional que estuviera a su cargo (subraya fuera del texto). [18] Consejo de Estado, Sección Cuarta, sentencia de 19 de abril de 2018 (exp. 2017-01534-01), reiterada en sentencia del 14 de marzo de 2019, (exp. 2018-00683-01(AC), C.P. Stella Jeannette Carvajal Basto.