w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Bogotá, D.C., dieciséis (16) de febrero de dos mil veintitrés (2023) Referencia: Nulidad.
Radicación: 11001-03-25-000-2019-00295-00 (1892-2019) Demandante: SINDICATO DE TRABAJADORES DE ENTIDADES ESTATALES DEL DISTRITO DE CARTAGENA “ SINTRAEDECAR” Y OTROS Demandado: MUNICIPIO DE CARTAGENA Y COMISION NACIONAL DEL SERVICIO CIVIL- CNSC. Tema: Concurso de Méritos. Manual de Funciones, Requisitos y Competencias. Ley 1437 de 2011.
SENTENCIA DE UNICA INSTANCIA I. ASUNTO 1. La Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado en ejercicio de sus atribuciones constitucionales, como tribunal supremo de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo 1, decide en única instancia, la demanda instaurada en ejercicio del medio de control de nulidad por el Sindicato de Trabajadores de Entidades Estatales del Distrito de Cartagena “Sintraedecar” y otros, a través de apoderado judicial, en contra del Acuerdo, No. CNSC-20181000006476 del 16/10/2018 expedido por la Comisión Nacional del Servicio Civil- CNSC y del Decreto Distrital No. 1097 del 17 de septiembre de 2018.
II.
ANTECEDENTES. 2.1. La demanda. 2 1 Ordinal 1.º del artículo 237 de la Constitución Política. 2 Folios 1 al 42 del expediente. Radicación: 11001-03-25-000-2019-00295-00(1892-2019) Demandante: Sindicato de Trabajadores de Entidades Estatales del Distrito de Cartagena y otros w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 2 2.
El Sindicato de Trabajadores de Entidades Estatales del Distrito de Cartagena “SINTRAEDECAR” y otros 3, actuando a través de apoderado judicial, interpusieron demanda en ejercicio del medio de control de nulidad previsto en el artículo 137 de la Ley 1437 de 2011, en donde se pretende la nulidad del Acuerdo, No. CNSC- 20181000006476 del 16/10/2018, proferido por la Comisión Nacional del Servicio Civil, y del artículo 1º del Decreto Distrital No. 1097 del 17 de septiembre de 2018 expedido por la Alcaldía de Cartagena. 3.
Mediante escrito separado, se solicitó la suspensión provisional de los efectos de los actos administrativos demandados. 2.1.1 Normas acusadas 4. En la demanda se pretende, la nulidad de: (i) El Acuerdo No. CNSC-20181000006476 del 16/10/2018, expedido por la Comisión Nacional del Servicio Civil a través del cual “se establecen las reglas del Concurso abierto de méritos y se convoca para proveer definitivamente los empleos vacantes pertenecientes al Sistema General de Carrera Administrativa de la planta de personal de la ALCALDÍA DE CARTAGENA- BOLIVAR “Proceso de Selección No. 771 de 2018- Convocatoria Territorial Norte”” 4 y (ii) El artículo 1º del Decreto Distrital No. 1097 del 17 de septiembre de 2018 “ Por el cual se adopta el Manual de Funciones, Requisitos y Competencias del Plan de Vacantes 2018 de la Alcaldía Mayor de Cartagena de Indias D.T y C” 5 2.1.2 Hechos. 5.
En la demanda se narraron los hechos relevantes que a continuación se resumen: 3 Sindicato de Empleados del Distrito de Cartagena “SINEMDISCAR”, Sindicato de Servidores Públicos del Distrito de Cartagena “ SINSERUDISCAR”, Sindicatos de Servidores Púbicos de Colombia, Subdirectiva Cartagena “SINSERPUBLICOLOMBIA”, Asociación Nacional de Empleados de Tránsito y Transporte, Subdirectiva Cartagena “ ANDETT”. 4 Folios 373 al 396 del expediente. 5 Folios 130 al 372 del expediente.
Radicación: 11001-03-25-000-2019-00295-00(1892-2019) Demandante: Sindicato de Trabajadores de Entidades Estatales del Distrito de Cartagena y otros w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 3 6. Desde el año 2013 se han venido firmando 4 acuerdos laborales entre los sindicatos demandantes y la Alcaldía Distrital de Cartagena los cuales obligan al Estado a negociar los pliegos de solicitudes presentados por las organizaciones sindicales y a firmar los acuerdos laborales. 7.
En el acuerdo laboral suscrito en 2016 se estableció que el manual de funciones de la Alcaldía de Cartagena se revisaría con la participación de los sindicatos de empleados públicos del distrito afiliados a la CGT,CUT y CTC. 8. La Alcaldía de Cartagena después de 2013 ha creado, ajustado, revisado y actualizado manuales de funciones sin la participación de los sindicatos y por ello, se presentó una querella el 18 de octubre de 2016 en el Ministerio del Trabajo. 9.
El 7 de febrero de 2018, la Comisión Nacional del Servicio Civil emitió la Circular No. 20181000000027 en donde se solicita priorizar los gastos para adelantar el concurso de méritos y solicitó a la Alcaldía de Cartagena la suma de $1.473.500.000 para llevar a cabo el proceso de 421 empleados. 10. El 27 de febrero de 2018, el Director Financiero de la Alcaldía de Cartagena respondió que en ese momento no era viable. 11.
El 28 de febrero de 2018, SINSERPUBLICOLOMBIA interpuso derecho de petición a la Alcaldía de Cartagena solicitando explicaciones sobre el concurso, el cual fue respondido el 17 de abril del mismo año quedando claro que se hizo caso omiso de hacer partícipes a las organizaciones sindicales en la elaboración y revisión del manual de funciones. 12.
Igualmente, se presentaron peticiones el 9, 11, 25 de mayo de 2018 a la Alcaldía de Cartagena preguntando sobre el proceso, solicitando audiencia y especialmente pidiendo que se convocara a las comisiones sindicales. Radicación: 11001-03-25-000-2019-00295-00(1892-2019) Demandante: Sindicato de Trabajadores de Entidades Estatales del Distrito de Cartagena y otros w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 4 13.
El 28 de junio de 2018, la Comisión Nacional del Servicio Civil se reunió con funcionarios de la Alcaldía de Cartagena sin presencia de organizaciones sindicales y en el acta de la reunión se dejó constancia sobre que el objeto de la visita era para el reporte de la oferta pública de empleos, la remisión del manual de funciones, entre otros aspectos.
Además, se manifestó que los agentes de tránsito no se reportaron porque se requería hacer ajustes a la planta de personal y la CNSC aclaró que es necesario incluir todos los empleos que se encuentren en vacancia definitiva. 14. El 6 de julio de 2018 los sindicatos demandantes pidieron a la Alcaldía de Cartagena que se revisara el manual de funciones, la oferta OPEC de los empleados de la Alcaldía de Cartagena, los actos administrativos de ajustes de empleos y que se abstuviera de remitir a la CNSC estos documentos hasta tanto se puedan reunir con las organizaciones sindicales, entre otros temas. 15.
Adicionalmente, se le advirtió a la Alcaldía de Cartagena sobre las irregularidades en el concurso de méritos por parte de la CNSC y la necesidad imperiosa de revisar el proceso y los manuales de funciones. 16. La Alcaldía de Cartagena dio respuesta a esta petición el 24 de julio de 2018 sin contestar todas las solicitudes planteadas. 17.
El 17 de septiembre de 2018 la Alcaldía de Cartagena expidió un nuevo manual de funciones mediante el Decreto 1097, el cual fue redactado de manera unilateral a pesar de que se había solicitado mesas de trabajo para la socialización y participación de las organizaciones sindicales. 18. El 16 de octubre se expidió el Acuerdo No. CNSC- 2018000006476 del 16/10/2018. 19.
El manual de funciones se modificó sin un estudio técnico, fáctico y jurídico que justificara los cambios, además se expidieron los actos administrativos sin participación de las organizaciones Radicación: 11001-03-25-000-2019-00295-00(1892-2019) Demandante: Sindicato de Trabajadores de Entidades Estatales del Distrito de Cartagena y otros w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 5 sindicales. 20.
El 21 de noviembre de 2018 se firmó un convenio interadministrativo entre el Alcalde Distrital de Cartagena y el Departamento Administrativo de la Función Pública, el cual tenía por objeto estructurar las plantas de personal y el manual de funciones y competencias laborales. 21. El 28 de noviembre de 2018 el Ministerio del Trabajo expresó que no tenía competencia para hacer cumplir los acuerdos laborales y remitió el tema a la Procuraduría General de la Nación quien a su vez lo trasladó a la Personería Distrital de Cartagena. 22.
El 16 de enero de 2019 se presentó conjuntamente con el Alcalde de Cartagena al Director de la CNSC una solicitud de revocatoria directa del acto administrativo que da inicio al concurso. 23. El 21 de enero de 2019 se emitió por parte de la Alcaldía de Cartagena el Decreto 076 de 2019 aceptando que se cometieron errores involuntarios en el manual de funciones que se hace necesario corregir. 24.
El 22 de enero de 2019 el Alcalde de Cartagena solicitó a la CNSC se suspendiera el proceso de selección No. 771 de 2018 Convocatoria Territorial Norte, dado que las variaciones en la estructura de la planta de personal y en el manual de funciones y competencias laborales podrían modificar la OPEC. 25. El 24 de enero de 2019 la CNSC expide el Acuerdo No. CNSC - 2019000000356 modificando el artículo 11 del Acuerdo 2018000006476 del 16 de octubre de 2018. 2.1.3.
Concepto de la violación. 26. El apoderado de los demandantes señaló como normas vulneradas las siguientes: Radicación: 11001-03-25-000-2019-00295-00(1892-2019) Demandante: Sindicato de Trabajadores de Entidades Estatales del Distrito de Cartagena y otros w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 6 - Artículos 29 y 209 de la Constitución Política - Artículo 32 de la Ley 785 de 2005 - Artículo 137 de la Ley 1437 de 2011. - Artículo 1 del Decreto 051 de 2018. 27.
Explicó que el Decreto 1097 de 2018 por el cual se expidió el manual de funciones se hizo omitiendo la socialización obligatoria que debía hacerse con los sindicatos. 28. Sostuvo que el Decreto 051 de 2018 modificatorio del Decreto 1083 de 2015 dio cumplimiento a los acuerdos de negociación colectiva suscritos en los años 2013 al 2017 entre el Gobierno Nacional y las organizaciones sindicales y en él se previó la participación de los sindicatos en la reforma a los manuales de funciones y competencias laborales. 29.
Agregó que los demandantes suscribieron un acuerdo laboral con la Alcaldía de Cartagena en cuyo artículo 43 dispone que el municipio realizaría una revisión del manual de funciones con la participación de los sindicatos y aunque no fue adoptado por acto administrativo es de obligatorio cumplimiento, por lo que se constituye en un requisito previo necesario que si no se cumple lo vicia de nulidad. 30.
Así mismo expresó que no existe prueba de que se desarrollaran mesas de trabajo con las organizaciones sindicales y enumeró una serie de irregularidades entre las cuales se encuentran que se ofertaron solo unos cargos, no se tuvo en cuenta la guía del Departamento Administrativo de Función Pública- DAFP y se adelantó el proceso concomitante de restructuración con el acuerdo de convocatoria. 31.
Conforme a lo anterior, indicó que se vulneraron los principios constitucionales de transparencia, publicidad y mérito. 32. Señaló que el inciso segundo del artículo 2 del Decreto Ley 785 Radicación: 11001-03-25-000-2019-00295-00(1892-2019) Demandante: Sindicato de Trabajadores de Entidades Estatales del Distrito de Cartagena y otros w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 7 de 2005 es claro cuando dispone que para el establecimiento de las plantas de personal y variaciones se requiere de la presentación del proyecto de modificación de manual de funciones, requisito que se incumplió por la Alcaldía de Cartagena. 33.
Por lo anterior, concluyó que se presenta una de las causales de nulidad establecidas en el artículo 137 del CPACA que es l a de infracción de las normas, pues se vulneró el Decreto 051 de 2018 y el Decreto Ley 785 de 2005. 34. De otra parte, manifestó que no existió ninguna coordinación entre la CNSC y la Alcaldía de Cartagena para realizar el concurso, incluso esta última solicitó la suspensión del proceso de selección No. 771 de 2018 para evitar que se presentaran irregularidades y subsanar los errores que se habían cometido, no obstante la aludida Comisión no accedió a la petición. Por esta razón mencionó se vulneró el principio de coordinación previsto en el artículo 209 de la Carta Política, el numeral 10 del artículo 3 del CPACA y el artículo 31 de la Ley 909 de 2004 disposición que contempla que el acuerdo debe ser suscrito por ambos. 35.
Advirtió que la CNSC pese a la solicitud de suspensión efectuada por la Alcaldía de Cartagena por motivos de fondo que afectaban sustancialmente el proceso no realizó las gestiones tendientes a verificar y controlar la adecuación del mismo. 36. Expuso que tampoco atendió las peticiones realizadas por los sindicatos, entre ellas, la de revocatoria directa que buscaba se corrigieran los errores cometidos, lo que trae el incumplimiento del artículo 12 de la Ley 909 de 2004 y de sus funciones pre vistas en el artículo 7 del Acuerdo 01 de 2004. 37.
Relacionó las irregularidades cometidas en el Decreto 1097 de 2018 identificando cada uno de los empleos, las cuales pueden sintetizarse en: (i) se ofertaron cargos de carrera que no se encontraban vacantes, (ii) existen inconsistencias en los requisitos de estudio, experiencia, formación y en las equivalencias, (iii) Radicación: 11001-03-25-000-2019-00295-00(1892-2019) Demandante: Sindicato de Trabajadores de Entidades Estatales del Distrito de Cartagena y otros w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 8 existen empleos no identificados con el g rado y código, (iv) se relacionan funciones no específicas, que no corresponden o que contrarían la ley, (v) no existe congruencia entre las funciones y las competencias laborales y (vi) falta de claridad en el propósito principal. 38.
Se refirió específicamente al caso de los agentes de tránsito y técnicos operativos de tránsito en los que siendo ambos cargos técnicos se deberían exigir requisitos similares en virtud del principio de igualdad, no obstante para los agentes se requiere 24 meses de experiencia y para el técnico operativo 24 meses de experiencia relacionada. 39.
Expuso que este requerimiento deja a los agentes de tránsito en desventaja y vulnera el derecho a la igualdad. 2.2 Coadyuvancia a la parte demandante. 2.2.1 El Sindicato de Funcionarios Policivista del Distrito de Cartagena- “ Sinfunpolidiscar” 6 coadyuvó las pretensiones de la demanda esgrimiendo las razones que se resumen a continuación: 40.
Manifestó que la CNSC llevó a cabo la OPEC No. 73517 del cargo de Inspector de Policía Urbano, categoría especial y primera categoría, Código 233, Grado 37 y en el Manual de Funciones y competencias laborales adoptado por Decreto 1097 de 2018 no existe este empleo. En este caso debe anularse la OPEC. 41. Señaló que los actuales Inspectores de Policía Urbano Código 233, Grado 43 se inscribieron en el concurso de méritos, convocatoria 771, Territorial Norte, Opec No. 73517 cuya denominación fue la de Inspector de Policía Urbano Categoría Especial y Primera Categoría Código 233, Grado 37 y al no coincidir el cargo con el que existe en el Manual de Funciones se puede comprobar que el reporte de la OPEC ha sido defectuoso. 6 Folios 879 al 881 del expediente.
Radicación: 11001-03-25-000-2019-00295-00(1892-2019) Demandante: Sindicato de Trabajadores de Entidades Estatales del Distrito de Cartagena y otros w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 9 2.3 Contestación de la demanda. 2.3.1 La Comisión Nacional del Servicio Civil por medio de apoderado judicial, se opuso a las pretensiones de la demanda 7, con fundamento en los siguientes argumentos: 42.
Explicó que la CNSC es de creación constitucional y tiene como función la de ser el máximo organismo de administración, vigilancia y control de los sistemas de carrera administrativa. 43. Manifestó que todo lo relacionado con el manejo, administración y gerencias de las plantas de personal, adopción de Manuales de Funciones y Competencias Laborales, denominación de los empleos, entre otros, le corresponde exclusivamente al nominador, en virtud de los artículos 125 y 209 de la Constitución Política. 44.
Expuso que aunque no tiene participación alguna en el levantamiento y adopción del manual de funciones, sí es uno de los insumos básicos para la planificación de las convocatorias a concurso de méritos para la provisión de empleos de carrera, por ello en la Oferta Pública de Empleos de Carrera, OPEC se hace una transcripción literal del reporte realizado por el representante legal de la entidad en la que consta, entre otras, la información de cada empleo de conformidad con el Manual de Funciones. 45.
De lo anterior, concluyó que no se advierte responsabilidad de la CNSC, pues no tuvo ninguna injerencia en la adopción del Manual de Funciones y Competencias Laborales. 46. De otra parte, frente a la nulidad de la Resolución No. CNSC- 2018000006476 señaló que la Corte Constitucional ha sostenido que los concursos y las actuaciones derivados de éste deben realizarse con sujeción al debido proceso, derecho de igualdad y el principio de la buena fe y si es así se convierten en “ ley para las 7 Folios 862 al 870 del expediente.
Radicación: 11001-03-25-000-2019-00295-00(1892-2019) Demandante: Sindicato de Trabajadores de Entidades Estatales del Distrito de Cartagena y otros w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 10 partes”, por lo que pretender realizar una evaluación de antecedentes indicados por los sindicatos diferentes a los efectuados por los participantes violaría los principios indicados. 47.
Expresó que en el texto de la demanda se enlista una serie de normas violadas sin que se exprese las razones jurídicas por las cuales considera fueron vulneradas ni entrega prueba que permita inferir que tiene la razón. 48. Argumentó que se citó en forma parcial el Decreto 051 de 201 8 insinuando que las organizaciones sindicales demandantes no fueron convocadas, sin embargo, la CNSC facilitó la participación de los sindicatos de la Alcaldía de Cartagena antes, durante y posterior a la firma del acuerdo de convocatoria, tal como está demostrado en varias actas de reunión, entre otras, la del 8 de agosto, 13 de septiembre y 18 de enero de 2018. 49.
Explicó que el 16 de enero de 2019 se realizó una mesa de trabajo con la Alcaldía de Cartagena en la que ésta manifestó que se encontraba realizando un rediseño de la planta de personal y que deseaban que el mismo se viera reflejado en la convocatoria frente a lo cual la CNSC los ilustró sobre el procedimiento que se debía seguir dado el estado de la misma. 50.
El 21 de enero de 2019 la Alcaldía de Cartagena solicitó el ajuste al número de empleos de la OPEC y por ello, se expidió el Acuerdo Modificatorio No. 2019000000356 del 24 de enero del mismo año. 51. Recordó que la materialización del proceso de planeación de la convocatorias se surte con la entrega de tres insumos (i) certificación de la OPEC que es suscrita por el representante legal y el responsable de talento humano de la entidad (ii) el Manual de Funciones y Competencias Laborales y (iii) la apropiación del presupuesto para sufragar los costos del proceso.
Ante las inconsistencias que encontró la CNSC entre lo reportado en la OPEC y el Manual se efectuaron las correcciones correspondientes. Radicación: 11001-03-25-000-2019-00295-00(1892-2019) Demandante: Sindicato de Trabajadores de Entidades Estatales del Distrito de Cartagena y otros w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 11 52.
Finalmente, solicitó que para fijar las agencias en derecho se tenga en cuenta el Acuerdo PSAA-16-10554 del Consejo Superior de la Judicatura en el que se establece para los proceso s declarativos en primera instancia entre el 4% y el 10% de las pretensiones y en segunda 1 y 6 smlmv. 53. Propuso la excepción innominada. 2.3.2. El Distrito de Cartagena de Indias 8 se opuso a las pretensiones de la demanda con fundamento en las razones que se resumen a continuación: 54.
Manifestó que el acuerdo laboral del año 2016 en ningún aparte expresa que el sindicato o veeduría haría una revisión del Manual Específico de Funciones y Competencias Laborales que expida el Distrito de Cartagena, por el contrario establece que las mismas entidades harán su examen. Señaló que la cláusula 43 pactada tiene por objeto darle la facultad a los sindicatos de participar en la expedición del manual, pero esto no quiere decir que sea un requisito previo y tampoco implica que las observaciones o sugerencias deban ser acatadas obligatoriamente. 55.
De otro lado, expuso que se expidieron actos administrativos d e público conocimiento y si la parte demandante no participó es su responsabilidad y no se le puede endilgar al Estado esta omisión. 56. Presentó las siguientes excepciones: (i) Buena fe. El Distrito de Cartagena actuó de buena fe y los actos administrativos se presumen auténticos.
(ii) Falta de causa para pedir. La ley establece que el Distrito de Cartagena tiene la facultad para expedir el Manual de Funciones y Competencias Laborales por lo tanto los demandantes carecen de causa para pedir. 8 Folios 780 al 785 del expediente. Radicación: 11001-03-25-000-2019-00295-00(1892-2019) Demandante: Sindicato de Trabajadores de Entidades Estatales del Distrito de Cartagena y otros w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 12 (iii) Genérica. 2.3.3 Coadyuvancia a la parte demandada. 2.3.3.1 Camilo Torres Catalán solicitó su intervención en el proceso coadyuvando a la parte demandada exponiendo los siguientes argumentos: 57.
Sostuvo que el proceso desarrollado mediante convocatoria No. 771 de 2108 Territorial Norte se ha realizado conforme al marco normativo y respetando las garantías constitucionales y legales de todos los participantes. Igualmente, expresó que la interveción en el proceso de selección se hizo en igualdad de condiciones contando con la oportunidad de presentar reclamaciones. 2.6.
Trámite Procesal. 58. Mediante providencia del 13 de agosto de 2019 9 se admitió la demanda, conforme con el artículo 171 del CPACA y se ordenó la notificación a los sindicatos demandantes, a la CNSC, al Municipio de Cartagena, así como al agente del Ministerio Público y a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado. 59. Por auto del 13 de noviembre de 2020 10, se negó la solicitud de medida cautelar de suspensión provisional del Acuerdo No. CNSC- 20181000006476 del 16-10-2018 y del artículo 1º del Decreto 1097 del 17 de septiembre de 2018. 60.
Mediante Auto del 28 de julio de 2022 11 se prescinde de la audiencia inicial prevista en el artículo 180 del CPACA para proferir sentencia anticipada. En relación con las excepciones se observa que no existe ninguna de oficio y consideró que las propuestas por la parte demandada constituyen excepciones de mérito que deben ser resueltas al momento de proferir sentencia. 9 Folio 758 del expediente. 10 Folios 122 al 132 del expediente.
Cuaderno Medida Cautelar 11 Folios 920 al 925 del expediente. Radicación: 11001-03-25-000-2019-00295-00(1892-2019) Demandante: Sindicato de Trabajadores de Entidades Estatales del Distrito de Cartagena y otros w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 13 61.
El litigio fue fijado en los siguientes términos: «i) ¿El Distrito de Cartagena de Indias y la Comisión Nacional del Servicio Civil-CNSC debían garantizar la participación obligatoria de las organizaciones sindicales que fungen como parte demandante en el proceso de elaboración del Manual de Funciones, Requisitos y Competencias del Plan de Vacantes de la Alcaldía Mayor de Cartagena de Indias D.T. y C., adoptado en el Decreto Distrital 1097 del 17 de septiembre de 2018? ii) ¿La Comisión Nacional del Servicio Civil con la expedición del Acuerdo 20181000006476 del 16 de octubre de 2018, ¿violó los artículos 24 y 209 de la Constitución Política de Colombia; 6 de la Ley 489 de 1998; 3 numeral 10 de la Ley 1437 de 2011 y 31 de la Ley 909 de 2004, por la falta de coordinación y armonía con la Alcaldía de Cartagena? iii) ¿La Comisión Nacional del Servicio Civil vulneró los artículos 12 de la Ley 909 de 2004; 7, literales a, b y c del Acuerdo 01 de 2004 y 29 de la Constitución Política de Colombia, al no realizar las gestiones tendientes a verificar y controlar la gestión del proceso de elaboración del Manual de Funciones, Requisitos y Competencias del Plan de Vacantes de la Alcaldía Mayor de Cartagena de Indias D.T. y C.? iv) ¿Las entidades demandadas vulneraron los artículos 13, 28 y 23 de la Ley 785 de 2005; 2 numerales 1 y 2, 27 y 28 literales a, b, c, d, f, g de la Ley 909 de 2004; 13 y 29 de la Constitución Política de Colombia por la descoordinación y poca claridad en las funciones y competencias laborales de varios cargos formulados en el Manual de Funciones, Requisitos y Competencias del Plan de Vacantes de la Alcaldía Mayor de Cartagena de Indias D.T. y C.? v) ¿,Existe violación de los artículos 2, 13 y 209 de la Constitución Política, y 28 de la Ley 909 del 2004 por haberse estipulado el cargo de «agentes de tránsito» sin exigencia de la experiencia relacionada en el Manual de Funciones, Requisitos y Competencias del Plan de Vacantes de la Alcaldía Mayor de Cartagena de Indias D.T. y C.?.» 2.7 Alegatos de conclusión. 2.7.1 La parte demandante alegó de conclusión 12 solicitando se declare la nulidad de los actos administrativos demandados exponiendo los argumentos que se resumen a continuación: 12 Índice 154 SAMAI Radicación: 11001-03-25-000-2019-00295-00(1892-2019) Demandante: Sindicato de Trabajadores de Entidades Estatales del Distrito de Cartagena y otros w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 14 62.
La Alcaldía de Cartagena hizo incurrir en error a la CNSC, toda vez que esta última entidad de buena fe consideró que e l municipio había adelantado todos los trámites legales para que se realizara el concurso de méritos, lo cual no sucedió pues el manual de funciones no existía. 63. Expuso que en virtud de una acción de tutela que interpuso contra la Alcaldía de Cartagena por no dar respuesta a un derecho de petición en el que solicitó información, ésta les comunicó que no existía documentación que soportara que se realizó un estudio técnico para actualizar el Manual de Funciones y Competencias Laborales.
Así mismo frente a la idoneidad del tercero que hizo el ajuste respondió que se contrató a la señora Marlene de Jesús Romero. 64. A partir de lo anterior, concluyó que la Alcaldía de Cartagena actuó de mala fe porque el Manual debía ser ajustado conforme la sensibilización que debieron tener con los trabajadores a través de sus organizaciones sindicales y además, no reposan estudios técnicos por lo cual deduce que no existió Manual y por tanto, hizo incurrir en error a la CNSC. 2.7.2 Las entidades demandadas guardaron silencio 13. 2.8 CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO 65.
No rindió concepto en este proceso. III. CONSIDERACIONES 3.1. Competencia 66. De conformidad con el artículo 149 numeral 1 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, 13 Índice 156 SAMAI. Radicación: 11001-03-25-000-2019-00295-00(1892-2019) Demandante: Sindicato de Trabajadores de Entidades Estatales del Distrito de Cartagena y otros w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 15 en armonía con los artículos 13 y 15 del Acuerdo 80 de 12 de marzo de 201913, el Consejo de Estado es competente para conocer en única instancia la demanda de nulidad interpuesta. 3.2.
Problema jurídico. 67. De acuerdo con los argumentos presentados por la parte demandante esta Sala deberá resolver los siguientes problemas jurídicos: i) ¿El Distrito de Cartagena de Indias y la Comisión Nacional del Servicio Civil-CNSC debían garantizar la participación obligatoria de las organizaciones sindicales que fungen como parte demandante en el proceso de elaboración del Manual de Funciones, Requisitos y Competencias del Plan de Vacantes de la Alcaldía Mayor de Cartagena de Indias D.T. y C., adoptado en el Decreto Distrital 1097 del 17 de septiembre de 2018? ii) ¿La Comisión Nacional del Servicio Civil con la expedición del Acuerdo 20181000006476 del 16 de octubre de 2018, ¿violó los artículos 24 y 209 de la Constitución Política de Colombia; 6 de la Ley 489 de 1998; 3 numeral 10 de la Ley 1437 de 2011 y 31 de la Ley 909 de 2004, por la falta de coordinación y armonía con la Alcaldía de Cartagena? iii) ¿La Comisión Nacional del Servicio Civil vulneró los artículos 12 de la Ley 909 de 2004; 7, literales a, b y c del Acuerdo 01 de 2004 y 29 de la Constitución Política de Colombia, al no realizar las gestiones tendientes a verificar y controlar la gestión del proceso de elaboración del Manual de Funciones, Requisitos y Competencias del Plan de Vacantes de la Alcaldía Mayor de Cartagena de Indias D.T. y C.? iv) ¿Las entidades demandadas vulneraron los artículos 13, 28 y 23 de la Ley 785 de 2005; 2 numerales 1 y 2, 27 y 28 literales a, b, c, d, f, g de la Ley 909 de 2004; 13 y 29 de la Constitución Política de Colombia por la descoordinación y poca claridad en las funciones y competencias laborales de varios cargos formulados en el Manual de Funciones, Requisitos y Competencias del Plan de Vacantes de la Alcaldía Mayor de Cartagena de Indias D.T. y C.? v) ¿,Existe violación de los artículos 2, 13 y 209 de la Constitución Política, y 28 de la Ley 909 del 2004 por haberse estipulado el cargo de «agentes de tránsito» sin exigencia de la experiencia relacionada en el Manual de Funciones, Requisitos y Competencias del Plan de Vacantes de la Alcaldía Mayor de Cartagena de Indias D.T. y C.? Radicación: 11001-03-25-000-2019-00295-00(1892-2019) Demandante: Sindicato de Trabajadores de Entidades Estatales del Distrito de Cartagena y otros w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 16 3.3 Consideraciones Preliminares. 68.
Previo al análisis de cada uno de los problemas jurídicos planteados, la Sala estima necesario hacer algunas consideraciones relacionadas con la competencia de la CNSC para la convocatoria a concursos públicos de méritos y el fundamento legal y las características de los Manuales de Funciones y Competencias Laborales en el orden territorial. 3.3.1 Competencia de la CNSC para la convocatoria a concursos públicos de méritos. 69.
La Comisión Nacional del Servicio Civil, CNSC, fue creada mediante el artículo 130 de la Constitución Política como la entidad responsable de la administración y vigilancia de las carreras de los servidores públicos, salvo aquellos de carrera especial. Es un órgano autónomo e independiente que no pertenece a ninguna de las ramas del poder público. 70.
La Corte Constitucional en sentencia C 471/2013 explicó la razón de su independencia: “se buscó con ello que fuera ajeno a las influencias de otras instancias del poder público, para asegurar que el sistema de concurso de méritos para la provisión de los empleos en los órganos y entidades del Estado, para el ascenso dentro de los mismos y para el retiro del servicio, se lleve a cabo de manera transparente, idónea e imparcial, conforme con los postulados constitucionales y legales que regulan la materia.
El propósito constitucional, por lo tanto, es asegurar que los procesos de selección de personal se adelanten sin presiones de ninguna clase y lejos de los intereses políticos o burocráticos.” 71. Ahora bien, dentro de las funciones que tiene la CNSC relacionadas con la administración de la carrera administrativa establecidas en el artículo 11 de la Ley 909 de 2004 se encuentran, entre otras, las de: Radicación: 11001-03-25-000-2019-00295-00(1892-2019) Demandante: Sindicato de Trabajadores de Entidades Estatales del Distrito de Cartagena y otros w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 17 “a) Establecer de acuerdo con la ley y los reglamentos, los lineamientos generales con que se desarrollarán los procesos de selección para la provisión de los empleos de carrera administrativa de las entidades a las cuales se aplica la presente ley; b) Acreditar a las entidades para la realización de procesos de selección de conformidad con lo dispuesto en el reglamento y establecer las tarifas para contratar los concursos, en concordancia con lo dispu esto en el artículo 30 de la presente ley; c) Elaborar las convocatorias a concurso para el desempeño de empleos públicos de carrera, de acuerdo con los términos y condiciones que establezcan la presente ley y el reglamento;
(…) g) Administrar, organizar y actualizar el registro público de empleados inscritos en carrera administrativa y expedir las certificaciones correspondientes; h) Expedir circulares instructivas para la correcta aplicación de las normas que regulan la carrera administrativa; i) Realizar los procesos de selección para el ingreso al empleo público a través de las universidades públicas o privadas o instituciones de educación superior, que contrate para tal fin;” 72.
Por su parte, en el artículo 12 de la Ley 909 de 2004 se establecen las funciones relacionadas con la vigilancia de la aplicación de las normas de carrera administrativa: “a) Una vez publicadas las convocatorias a concursos, la Comisión podrá en cualquier momento, de oficio o a petición de parte, adelantar acciones de verificación y control de la gestión de los procesos con el fin de observar su adecuación o no al principio de mérito; y, dado el caso, suspender cautelarmente el respectivo proceso, mediante resolución motivada; b) Dejar sin efecto total o parcialmente los procesos de selección cuando se compruebe la ocurrencia de irregularidades, siempre y cuando no se hayan producido actos administrativos de contenido particular y concreto relacionados con los derechos de carrera, salvo que la irregularidad sea atribuible al seleccionado dentro del proceso de selección impugnado; c) Recibir las quejas, reclamos y peticiones escritas, presentadas a través de los medios autorizados por la ley y, en virtud de ellas u oficiosamente, realizar las investigaciones por violación de las normas de carrera que estime necesarias y resolverlas observando los principios de celeridad, eficacia, economía e imparcialida d. Toda resolución de la Comisión será motivada y contra las mismas procederá el recurso de reposición;
(…) Radicación: 11001-03-25-000-2019-00295-00(1892-2019) Demandante: Sindicato de Trabajadores de Entidades Estatales del Distrito de Cartagena y otros w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 18 g) Poner en conocimiento de las autoridades competentes los hechos constitutivos de violación de las normas de carrera, para efectos de establecer las responsabilidades disciplinarias, fiscales y penales a que haya lugar; h) Tomar las medidas y acciones necesarias para garantizar la correcta aplicación de los principios de mérito e igualdad en el ingreso y en el desarrollo de la carrera de los empleados públicos, de acuerdo a lo previsto en la presente ley;
(…)
PARÁGRAFO 1 o. Para el correcto ejercicio de sus competencias en esta materia, la Comisión Nacional del Servicio Civil estará en contacto periódico con las unidades de personal de las diferentes entidades públicas que ejercerán sus funciones de acuerdo con lo previsto en la presente ley….” 3.3.2. Fundamento legal y características de los Manuales de Funciones y Competencias Laborales en el orden territorial. 73.
El manual específico de funciones tiene fundamento en lo previsto en los artículos 122 y 125 de la Constitución Política, los cuales prescriben: “ARTICULO 122. No habrá empleo público que no tenga funciones detalladas en ley o reglamento y para proveer los de carácter remunerado se requiere que estén contemplados en la respectiva planta y previstos sus emolumentos en el presupuesto correspondiente.
(…)” ( Subraya fuera de texto) “ARTICULO 125. (…) El ingreso a los cargos de carrera y el ascenso en los mismos, se harán previo cumplimiento de los requisitos y condiciones que fije la ley para determinar los méritos y calidades de los aspirantes. (…)” 74. Por su parte, el artículo 19 de la Ley 909 de 2004 define empleo público como: “ARTÍCULO
19. EL EMPLEO PÚBLICO. 1. El empleo público es el núcleo básico de la estructura de la función pública objeto de esta ley. Por empleo se entiende el conjunto de funciones, tareas y responsabilidades que se asignan a una persona y las competencias requeridas para llevarlas a cabo, con el propósito de satisfacer el cumplimiento de los planes de Radicación: 11001-03-25-000-2019-00295-00(1892-2019) Demandante: Sindicato de Trabajadores de Entidades Estatales del Distrito de Cartagena y otros w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 19 desarrollo y los fines del Estado.” ( Subraya fuera de texto) 75.
Ahora bien, la Ley 909 de 2004 en su artículo 53 otorgó facultades extraordinarias al Presidente de la República para establecer “El sistema general de nomenclatura y clasificación de empleos aplicable a las entidades del orden territorial que deban regirse por la presente ley” y, “El sistema de funciones y requisitos aplicable a los organismos y entidades de los órdenes nacional y territorial que deban regirse por la presente ley, con excepción del Congreso de la República.” ( Subraya fuera de texto) En virtud de esta facultad se expidió el Decreto ley 785 de 2005. 76.
A su vez, el Decreto 785 de 2005 en su artículo 2 definió 14 de la misma forma que la Ley 909 el empleo público y dispuso además: “ Las competencias laborales, funciones y requisitos específicos para su ejercicio serán fijados por las autoridades competentes para crearlos, con sujeción a lo previsto en el presente decreto-ley y a los que establezca el Gobierno Nacional, salvo para aquellos empleos cuyas funciones y requisitos estén señalados en la Constitución Política o en leyes especiales.” 77.
De otro lado, en el artículo 32 del Decreto ibidem se regula la expedición de los manuales de funciones por parte de las entidades: “ARTÍCULO 32. Expedición. La adopción, adición, modificación o actualización del manual específico se efectuará mediante acto administrativo de la autoridad competente con sujeción a las disposiciones del presente decreto.
(…) Corresponde a la unidad de personal de cada organismo o a la que haga sus veces, adelantar los estudios para la elaboración, actualización, modificación o adición del manual de funciones y de requisitos y velar por el cumplimiento de lo dispuesto en el presente decreto.” 78. En este orden de ideas, el manual de funciones ha sido definido por esta Sección como: 14 “ARTÍCULO 2º.
Noción de empleo. Se entiende por empleo el conjunto de funciones, tareas y responsabilidades que se asignan a una persona y las competencias requeridas para llevarlas a cabo, con el propósito de satisfacer el cumplimiento de los planes de desarrollo y los fines del Estado.” Radicación: 11001-03-25-000-2019-00295-00(1892-2019) Demandante: Sindicato de Trabajadores de Entidades Estatales del Distrito de Cartagena y otros w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 20 “…una herramienta de gestión del empleo que establece las responsabilidades, labores y facultades propias de cada cargo que compone la planta de personal, al igual que las exigencias para su desempeño, las cuales están referidas a conocimientos, experiencia y otros factores con los que se miden las aptitudes requeridas para ocupar un determinado empleo.” 15 79.
La importancia del manual específico de funciones radica en que el servidor público puede enterarse de manera detallada de las tareas que debe desarrollar en ejercicio del cargo, saber las responsabilidades que tiene y conocer los requisitos para su desempeño. 3.4 Análisis de los problemas formulados. 80. Primer problema. ¿El Distrito de Cartagena de Indias y la Comisión Nacional del Servicio Civil-CNSC debían garantizar la participación obligatoria de las organizaciones sindicales que fungen como parte demandante en el proceso de elaboración del Manual de Funciones, Requisitos y Competencias del Plan de Vacantes de la Alcaldía Mayor de Cartagena de Indias D.T. y C., adoptado en el Decreto Distrital 1097 del 17 de septiembre de 2018? a. La Postura de la parte actora. 81.
La parte demandante manifestó que el Decreto 1097 de 2018 por el cual se expidió el manual de funciones se hizo omitiendo la socialización obligatoria que debía hacerse con los sindicatos y que se incumplió no sólo el Decreto 051 del 2018 sino el acuerdo laboral celebrado entre ellos y la Alcaldía de Cartagena en el que se previó que se realizaría una revisión del manual de funciones con la participación de las organizaciones sindicales, constituyéndose en un requisito previo obligatorio y su omisión vicia el acto de nulidad por haberse expedido de manera irregular. 15 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, Sentencia 15 de julio de 2021.
Rad 11001 -03-25-000-2019- 00084-00(0351-19) Radicación: 11001-03-25-000-2019-00295-00(1892-2019) Demandante: Sindicato de Trabajadores de Entidades Estatales del Distrito de Cartagena y otros w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 21 b. Pronunciamiento de la Sala. 82.
Para el efecto es necesario revisar el artículo 1º del Decreto 051 del 16 de enero de 2018 16, norma vigente para la fecha de expedición del Decreto 1097 de 2018:
ARTÍCULO 1. Adicionar el Parágrafo 3 al artículo 2.2.2.6.1 del Decreto 1083 de 2015, Reglamentario Único del Sector de la Función Pública, el cual quedara as í: "PARÁGRAFO 3. En el marco de lo señalado en el numeral 8 del artículo 8 de la Ley 1437 de 2011, Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, las entidades deberán publicar, por el término señalado en su reglamentación, las modificacione s o actualizaciones al manual especifico de funciones y de competencias laborales.
La administración, previo a la expedición del acto administrativo lo socializara con las organizaciones sindicales. Lo anterior sin perjuicio de la autonomía del jefe del organismo para adoptarlo, actualizarlo o modificarlo.” (Negrilla fuera de texto) 83. De la lectura de la norma anterior se establece que las entidades públicas antes de expedir el acto administrativo por el cual se adopta, modifica o actualiza un Manual Específico de Funciones y Competencias Laborales deben “socializarlo” con las organizaciones sindicales que en términos del Diccionario Real de la Academia es “2.
Tr. Extender al conjunto de la sociedad algo ilimitado antes a unos pocos.” quiere ello decir, darlo a conocer. 84. Así se plasmó en la modificación que se efectuó con posterioridad al Decreto 051 de 2018 en el Decreto 498 de 2020 la cual se refirió a que “se dará (sic) conocer el alcance de la modificación o actualización, escuchando sus ob servaciones e inquietudes”. 85.
De otro lado, se citó como incumplido el Acuerdo laboral de 2016 en la cláusula 43 17 que, aunque en el expediente no se 16 Norma modificada por el artículo 4 del Decreto 498 de 2020 17 Visible Folio 74 del expediente. Radicación: 11001-03-25-000-2019-00295-00(1892-2019) Demandante: Sindicato de Trabajadores de Entidades Estatales del Distrito de Cartagena y otros w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 22 encuentra suscrito por las partes, tanto la Alcaldía de Cartagena como los demandantes se refieren al mismo, cuyo texto dispone: “REVISIÓN DEL MANUAL DE FUNCIONES DISTRITO: LA ALCALDIA MAYOR DE CARTAGENA DE INDIAS, ENTIDADES DESCENTRALIZADAS, ORGANOS D E CONTROL, PERSONERÍA Y CONTRALORÍA DISTRITAL DE CARTAGENA;
Y CONCEJO DISTRITAL DE CARTAGENA, realizará una revisión del MANUAL ESPEC ÍFICO DE FUNCIONES DE COMPETENCIA Y REQUISITOS, acorde a los procesos misionales y de apoyo de cada dependencia con participación de los sindica tos de empleado públicos del distrito afiliados a las centrales CGT,CUT y CTC. Lo anterior en un término de 2 meses a la firma del presente acuerdo” 86.
Del punto transcrito y acordado se desprende el compromiso de la Alcaldía de Cartagena de revisar los manuales de funciones con la participación de las organizaciones sindicales. 87. Así, de la norma y el acuerdo citados se desprende la intención de democratizar el procedimiento administrativo que como lo ha indicado esta Subsección 18 tiene por objetivo facilitar la participación de todos en las decisiones que los afectan, lo que permite que el acto administrativo tenga en consideración los intereses de dichos grupos. 88.
No obstante, esta garantía no influye en la unilateralidad que caracteriza al acto administrativo, pues las observaciones y sugerencias de los interesados carecen de efectos vinculantes para las autoridades quiénes sólo están sujetos a la Constitución y la ley y en general a los principios que rigen la función adminis trativa. De esta manera se contempla en el Decreto 051 de 2018 cuando se establece que la socialización se realiza sin perjuicio de la autonomía del jefe del organismo que lo expide. 89.Bajo ese entendido es necesario verificar si obra prueba en el expediente sobre si se efectuó la respectiva socialización con las organizaciones sindicales.
Al respecto reposa en el plenario: 18 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, Sentencia del 26 de mayo de 2022, Radicación 11001032500020190034700 (2234-2019) Radicación: 11001-03-25-000-2019-00295-00(1892-2019) Demandante: Sindicato de Trabajadores de Entidades Estatales del Distrito de Cartagena y otros w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 23 • Acta No. 1 de Reunión realizada en la CNSC del 4/07/2018 19 en la que participaron algunos sindicatos 20 en la que se refirieron a las dificultades que se presentaron en la Alcaldía de Cartagena con el manual de funciones y quedaron de remitir un soporte. • Derecho de petición del 9 de mayo de 2018 21 en el que el Presidente de “Sinserpublicolombia” solicita a la Alcaldía de Cartagena informar si en el ajuste del Manual de Funciones y de Competencias laborales se tuvo en cuenta a las organizaciones sindicales del distrito o las comisiones sindicales establecidas en los acuerdos laborales. • Oficio del 23 de mayo de 2018 22 en el que el Director de Talento Humano responde el derecho de petición relacionado con anterioridad y en el que manifestó que hasta la realización de los estudios previos de la contratación las organizaciones sindicales no habían reportado los nombres de quienes integrarían las comisiones y, por lo tanto, no era posible convocarlos. • Comunicación del 6 de julio de 2018 23 dirigida a la Alcaldesa del Distrito de Cartagena por parte de los varios presidentes de sindicatos 24 en el que expresaron que encontraron “ muchas situaciones irregulares en cuanto al MANUAL DE FUNCIONES (…)” y mencionó algunas de sus falencias contenidas en el Decreto 0523 de 2018, como cargos en el que se amplió el perfil a otras profesiones no equivalentes, requisitos de estudio y experiencia errores en el propósito principal, etc. remitiendo algunos manuales modificados como consideraban debe ser. 19 Folios 855 y 856 del expediente. 20 Se lee en el acta que se presentaron representantes de los sindicatos “Sincepudiscar” “Sincepublicolombia” “Sintradegan” y “Sinedriscar” 21 Folios 103 y 104 del expediente. 22 Folios 107 y 108 del expediente. 23 Folios 117 al 121 del expediente. 24 “Sinserpublicolombia” “ Sinemdiscar” “Sit¡ntraedecar” “ Sinserpudiscar” Radicación: 11001-03-25-000-2019-00295-00(1892-2019) Demandante: Sindicato de Trabajadores de Entidades Estatales del Distrito de Cartagena y otros w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 24 • Respuesta del 24 de julio de 2018 25 realizada por la Directora Administrativa de Talento Humano de la Alcaldía de Cartagena dirigida a los sindicatos solicitantes en la que expresó que la encuesta realizada por la contratista para el trabajo de modificación del manual no es un documento oficial, pues sólo contiene la información suministrada por los empleados. • Oficio del 31 de julio de 2018 26 dirigido por la Directora Administrativa de Talento Humano de la Alcaldía de Cartagena a unos profesionales especializados del Departamento Administrativo Distrital de Salud en el que les informa que el 30 de junio de 2018 se convocó a una reunión con los presidentes de agremiaciones sindicales para aclarar dudas en relación con unas funciones de algunos empleos. 90.
Es preciso inicialmente advertir que de los considerandos del citado Decreto 1097 del 17 de septiembre de 2 018 se establece que este acto administrativo unifica lo dispuesto por el Decreto 0523 del 7 de mayo de 2018 por el cual se adoptó el Manual de Funciones Específicas, Requisitos y Competencias Laborales para los empleos que integraban de plan de vacantes y el Decreto 1014 del 31 de agosto de 2018, que lo modificó, sin que se indique si se realizaron nuevas modificaciones o solo se uniformó el texto. 91.
Ahora bien, en las pruebas relacionadas solo está demostrado que los sindicatos conocieron el Decreto 0523 de 2018 y pudieron realizar observaciones al mismo relacionando las falencias que en su sentir tenía dicha disposición, pero no está probado que el texto del Decreto 1097 de 2018 haya sido socializado y el impacto que tuvieron las modificaciones efectuadas al manual inicial. 92.
En este orden de ideas para la Sala no existe evidencia de que la Alcaldía de Cartagena cumplió con el procedimiento previsto en 25 Folios 127 y 128 del expediente. 26 Folio 648 del expediente. Radicación: 11001-03-25-000-2019-00295-00(1892-2019) Demandante: Sindicato de Trabajadores de Entidades Estatales del Distrito de Cartagena y otros w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 25 el Decreto 051 de 2018, por lo que se hace necesario determinar si dicha omisión vicia el acto de nulidad por expedición irregular. 93.
La causal de nulidad de expedición irregular se predica de los defectos en el elemento formal del acto, el cual comprende dos aspectos a saber: el procedimiento y la forma de la declaración 27. Sobre lo primero, la expedición irregular se configura cuando se incumplen las condiciones y fases previstas en el ordenamiento jurídico para la formación del acto.
Y frente a lo segundo, el vicio se presenta en los casos en los que la manifestación unilateral de voluntad de la administración adolece de formalidades esenciales para su validez, tales como la motivación. 94. Sin embargo, es necesario precisar que la Corporación ha señalado de manera reiterada que en virtud de la prevalencia de lo sustancial sobre lo formal 28 las irregularidades que no tengan trascendencia en los derechos y garantías fundamentales pueden ser subsanadas y no implican necesariamente la anulación del acto. 95.
En este sentido, a pesar que la entidad demandada dejó de aplicar una norma legal que contiene una regla referida a una ritualidad prevista para el ejercicio del derecho de participación, la Subsección ha sostenido que para concluir si el incumplimiento del requisito de socialización conlleva a la nulidad del acto administrativo es necesario acudir al mecanismo de ponderación y determinar la transcendencia de la afectación, que se vea representada en la posibilidad de haberse tomado una decisión diferente a si la formalidad omitida o incumplida hubiese sido observada 29. 27 Cfr. MIGUEL LARGACHA MARTÍNEZ y DANIEL POSSE VELÁSQUEZ, op. cit, p. 27. 28 CP, art. 228: «La Administración de Justicia es función pública.
Sus decisiones son independientes. Las actuaciones serán públicas y permanentes con las excepciones que establezca la ley y en ellas prevalecerá el derecho sustancial. Los términos procesales se observarán con diligencia y su incumplimiento será sancionado. Su funcionamiento será desconcentrado y autónomo». (Negrita fuera de texto). 29Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, Sentencia del 3 de junio de 2021, Radicación 110010325000201801551 00 (5060 -2018).
Radicación: 11001-03-25-000-2019-00295-00(1892-2019) Demandante: Sindicato de Trabajadores de Entidades Estatales del Distrito de Cartagena y otros w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 26 96. En el caso sub examine no se probó que la omisión de la socialización haya tenido repercusiones graves en el contenido final de las decisiones, sobre todo teniendo en cuenta que esta unificaba dos actos administrativos expedidos con anterioridad y que por lo menos está demostrado que sobre uno se efectuaron observaciones. 97.
Por su parte, si se declara la nulidad del Decreto 1097 de 2018 el grado de afectación de la función pública sería importante ya que una decisión de estas invalidaría la determinación de las funci ones del plan de vacantes que fue objeto de un concurso de méritos en la Alcaldía de Cartagena e implicaría la eventual vulneración de derechos y expectativas legítimas de los concursantes de la Convocatoria. 98.
Así las cosas, cabe concluir que la omisión de requisito de socialización no invalida per se la adopción del Manual de Funciones, Requisitos y Competencias del Plan de Vacantes 2018 de la Alcaldía Mayor de Cartagena de Indias, pues no es un requisito esencial de validez del acto administrativo lo que permite resolver las irregularidades acudiendo a la ponderación realizada. 99.
Segundo problema jurídico. ¿La Comisión Nacional del Servicio Civil con la expedición del Acuerdo 20181000006476 del 16 de octubre de 2018, ¿violó los artículos 24 y 209 de la Constitución Política de Colombia; 6 de la Ley 489 de 1998; 3 numeral 10 de la Ley 1437 de 2011 y 31 de la Ley 909 de 2004, por la falta de coordinación y armonía con la Alcaldía de Cartagena? a. La Postura de la parte actora. 100.
La parte actora manifestó que no existió ninguna coordinación entre la CNSC y la Alcaldía de Cartagena para realizar el concurso, incluso esta última solicitó la suspensión del proceso de selección Radicación: 11001-03-25-000-2019-00295-00(1892-2019) Demandante: Sindicato de Trabajadores de Entidades Estatales del Distrito de Cartagena y otros w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 27 No. 771 de 2018 para evitar que se presentarán irregularidades y subsanar los errores que se habían cometido. b. Pronunciamiento de la Sala. 101.
El principio de coordinación establecido en el artículo 209 constitucional se ha entendido por la Corte Constitucional como: “…una comunicación constante entre los distintos niveles para armonizar aquellos aspectos relacionados, por ejemplo, con la garantía de protección de los derechos constitucionales fundamentales así como aquellos asuntos vinculados con el efectivo cumplimiento de las metas sociales del Estado.” 30 En este mismo sentido se dispone en el artículo 6 de la Ley 489 de 1998 en virtud del principio de coordinación, la colaboración armónica que debe existir entre las autoridades administrativas en el ejercicio de sus funciones con el fin de lograr los cometidos estatales. 102.
En materia de carrera administrativa como se expuso en las consideraciones preliminares, si bien es cierto, la CNSC ejerce funciones autónomas e independientes sin la injerencia de otras entidades administrativas, también lo es, que está regida por los principios de la función administrativa contemplados en el artículo 209 de la Constitución Política, entre ellos, el de coordinación. 103.
Esta Corporación ha sostenido que la participación de la entidad beneficiaria del concurso de méritos se da en un marco de cooperación interinstitucional “que se manifiesta en una serie de acciones de planeación conjunta con la CNSC para que pueda llevarse a cabo el proceso de selección, tales como la entrega del estudio de las cargas de personal, el listado de vacantes, la emisión del certificado de disponibilidad presupuestal, entre otros.” 31 30 Sentencia C 983/05 31 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, Sentencia del 12 de agosto de 2021, Radicación 11001-03-25- 000-2018-01702-00(5952-18) Radicación: 11001-03-25-000-2019-00295-00(1892-2019) Demandante: Sindicato de Trabajadores de Entidades Estatales del Distrito de Cartagena y otros w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 28 104.
En el caso sub lite el Acuerdo No. CNSC-2018 20181000006476 del 16-10-2018 mediante el cual se establecen las reglas del concurso abierto y se convoca para proveer los cargos vacantes de carrera administrativa de la Alcaldía de Cartagena en el proceso de selección 771 de 2018 se encuentra suscrito por el Presidente de la CNSC y el Alcalde de Cartagena lo que materializa de manera inequívoca la voluntad de la entidad beneficiaria de convocar el concurso. 105.
Además, en los considerandos del acto administrativo se establece que la “CNSC realizó conjuntamente con delegados de la ALCALDÍA DE CARTAGENA (…) la etapa de planeación para adelantar el concurso abierto de méritos…” y está acreditado que para el efecto se adelantaron reuniones 32 y actividades conjuntas. Igualmente, se mencionó que la Alcaldía de Cartagena consolidó la OPEC en el Sistema de Apoyo para la Igualdad, el Mérito y la Oportunidad SIMO y suscribió la certificación generada por éste. 106.
Así las cosas, está demostrada la participación activa y concurrente de la Alcaldía de Cartagena en el proceso de selección colaborando de manera armónica con el CNSC y dando cumplimiento al principio de coordinación. 107. No obstante, la parte demandante consideró que por el hecho de solicitar el alcalde en enero de 2019 la suspensión del proceso de selección motivado en que se encontraba en un rediseño institucional que podría incidir en la OPEC y no acceder la CNSC a esta petición se estaría vulnerando el principio de coordinación. 108.
Frente a este punto, la CNSC explicó en la contestación de la demanda que tal petición no era procedente, por cuanto el proceso se encontraba en ejecución, toda vez que había sido publicado el 24 de diciembre de 2018 y que lo pertinente era hacer una modificación. Por esta razón se expidió el Acuerdo Modificatorio 32 Reposa en el folio 11 del expediente acta de reunión del 28/06/2018 entre la Alcaldía de Cartagena y la CNSC.
Radicación: 11001-03-25-000-2019-00295-00(1892-2019) Demandante: Sindicato de Trabajadores de Entidades Estatales del Distrito de Cartagena y otros w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 29 No. 2019000000356 del 24 de enero de 2019, el cual se encuentra motivado en los ajustes requeridos por el ente territorial. 33 109.
En conclusión, para la Sala está demostrado que la Alcaldía de Cartagena y la CNSC trabajaron de manera armónica, en virtud del principio de coordinación y el hecho de que no se haya suspendido el proceso y se procediera a ajustar los empleos ante s de dar inicio a la etapa de inscripciones es precisamente muestra de la labor conjunta para cumplir con un fin común que es realizar el proceso de selección. Además, como ya se expuso, la competencia de la CNSC para reglamentar las convocatorias de carrera es exclusiva y excluyente, y no depende de la aprobación de ninguna otra autoridad, ni siquiera de las entidades beneficiarias de los concursos. 110.
Tercer problema. ¿La Comisión Nacional del Servicio Civil vulneró los artículos 12 de la Ley 909 de 2004; 7, literales a, b y c del Acuerdo 01 de 2004 y 29 de la Constitución Política de Colombia, al no realizar las gestiones tendientes a verificar y controlar la gestión del proceso de elaboración del Manual de Funciones, Requisitos y Competencias del Plan de Vacantes de la Alcaldía Mayor de Cartagena de Indias D.T. y C.? a. La Postura de la parte actora. 111.
Los demandantes fundaron su cargo en que la CNSC omitió la obligación de resolver de fondo la solicitud de suspensión del proceso realizada por el Alcalde de Cartagena y la petición de revocatoria presentada por los sindicatos violando el artículo 12 de la ley 909 de 2004 al no efectuar acciones de verificación y control. b. Pronunciamiento de la Sala. 112.
Como se expuso con anterioridad la CNSC es el órgano responsable de la administración y vigilancia de las carreras de los servidores públicos. La función de vigilancia se ha entendido como 33 Folios 541 y 542 del expediente. Radicación: 11001-03-25-000-2019-00295-00(1892-2019) Demandante: Sindicato de Trabajadores de Entidades Estatales del Distrito de Cartagena y otros w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 30 “el control sobre el cuidado, atención y cumplimiento exacto de las cosas que están a cargo de cada uno” es decir, el “poder de hacer cumplir sus normas a efectos de permitírsele poder cumplir con sus funciones.”34. 113.
De este modo, la CNSC debe hacer efectiva la aplicación de las normas de carrera para lo cual la entidad puede emitir órdenes a quiénes se encuentre sujetos a ésta, incluso tiene un poder sancionatorio a fin de que las mismas no sean desatendidas. 35 114. Dentro del marco legal se encuentran como funciones de vigilancia en el artículo 12 de la Ley 909 de 2004 la de recibir quejas, peticiones escritas o reclamos relacionados con la violación de las normas de carrera y la de adelantar investigaciones al respecto de manera oficiosa. 115.
En este sentido se hace necesario verificar si la CNSC omitió sus funciones de vigilancia al no pronunciarse sobre la solicitud de suspensión del proceso de selección y de la revocatoria del Acuerdo No. CNSC 20181000006476 del 16-10-2018 y del Decreto Distrital 1097 de 2018 presentada por los sindicatos. 116. En primer lugar, en cuanto a la suspensión del proceso de selección como ya se examinó, la CNSC aunque no accedió a ella dado que ya se encontraba en ejecución, su actuación no comporta una irregularidad ya que al modificar la convocatoria ajustando el número real de empleos se subsana cualquier error que se hubiere cometido por la Alcaldía. 117.
Además está previsto en la normatividad que se puede modificar o complementar la convocatoria en cualquier aspecto antes de que se inicie la inscripción a la misma. Al respecto el artículo 2.2.6.4 del Decreto 1083 de 2015 dispuso: 34 Sentencia C 1265/05 35 Ibidem. Radicación: 11001-03-25-000-2019-00295-00(1892-2019) Demandante: Sindicato de Trabajadores de Entidades Estatales del Distrito de Cartagena y otros w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 31 Artículo 2.2.6.4 Modificación de la convocatoria.
Antes de iniciarse las inscripciones, la convocatoria podrá ser modificada o complementada en cualquier aspecto por la Comisión Nacional del Servicio Civi l, lo cual deberá ser divulgado por la entidad que adelanta el proceso de selección. (…) 118.En relación con la petición de revocatoria fue presentada por los sindicatos el 15 de enero de 2019 36 fundamentada en las supuestas irregularidades que se presentan en el Manual de Funciones adoptado por el Decreto 1097 de 2018 y puesto a disposición en el Acuerdo de apertura de la convocatoria. 119.
La CNSC se pronunció respecto a esta petición mediante comunicación Radicada con No. 20192210057641 del 5 de febrero de 2019 37 en la que informó a los solicitantes que en su criterio no se configuró ninguna causal de las establecidas en el artículo 93 del CPACA y que “ …uno de los insumos básicos para el proceso de planificación de las convocatorias a concurso abierto de méritos para la provisión de empleos de carrera administrativa, es el Manual Específico de Funciones y Competencias Laborales en el cual se determinan no solo las funciones a cumplir por parte de los servidores públicos en ejercicio de sus empleos, sino también los requisitos (…) y competencias (…) y (…) corresponde exclusivamente a la entidad determinar los manuales…”. 120.
Como se observa las supuestas irregularidades no se derivan directamente del Acuerdo No. CNSC 20181000006476 del 16-10- 2018 sino que se originan, según los sindicatos solicitantes, en el Manual de Funciones y Competencias Laborales expedido por la Alcaldía de Cartagena. 121. En este sentido, la Sala considera que le asiste razón a la CNSC cuando no encontró configurada ninguna causal de revocatoria directa prevista en el CPACA, pues la supuesta ilegalidad o agravio justificado devendría del manual de funciones y no del acto de apertura de la convocatoria, es decir, lo que 36 Folios 485 al 518 del expediente. 37 Folios 547 al 549 del expediente.
Radicación: 11001-03-25-000-2019-00295-00(1892-2019) Demandante: Sindicato de Trabajadores de Entidades Estatales del Distrito de Cartagena y otros w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 32 realmente pretendían los demandantes era que se modificara el Decreto 1097 de 2018 lo cual sólo podía hacerse por la autoridad que lo profirió, o sea el Alcalde de Cartagena. 122.
Ahora bien, la CNSC en la contestación de la demanda manifestó que en virtud de las funciones de vigilancia procedió a corregir los errores de digitación, transcripción u omisión de palabras en el ingreso de la OPEC al SIMO frente a lo previsto en el Manual de Funciones en el proceso de selección de la Convocatoria Territorial Norte No. 771 y para el efecto expidió el Acuerdo No. CNSC 2019 1000008546 del 13 de agosto de 2019 38 123.
En este orden de ideas, la Sala encuentra que la CNSC no omitió ejercer sus funciones de vigilancia al no hallar procedentes las peticiones realizadas tanto por la Alcaldía como por los sindicatos y como se expuso con anterioridad existían mecanismos alternos como el de modificar la convocatoria que en el caso sub lite fueron utilizados por la CNSC actuando dentro del marco normativo citado y dentro del ámbito de sus competencias. 124.
Cuarto problema ¿Las entidades demandadas vulneraron los artículos 13, 28 y 23 de la Ley 785 de 2005; 2 numerales 1 y 2, 27 y 28 literales a, b, c, d, f, g de la Ley 909 de 2004; 13 y 29 de la Constitución Política de Colombia por la descoordinación y poca claridad en las funciones y competencias laborales de varios cargos formulados en el Manual de Funciones, Requisitos y Competencias del Plan de Vacantes de la Alcaldía Mayor de Cartagena de Indias D.T. y C.? a. La Postura de las actora e interviniente. 125.
Los demandantes e intervinientes señalaron algunas irregularidades presentadas en el Decreto 1097 de 2018 por el cual se adoptó el Manual de Funciones, Requisitos y Competencias del 38 https://historico.cnsc.gov.co/index.php/normatividad -744-a-799-805-826-y- 827-territorial-norte Radicación: 11001-03-25-000-2019-00295-00(1892-2019) Demandante: Sindicato de Trabajadores de Entidades Estatales del Distrito de Cartagena y otros w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 33 Plan de Vacantes 2018 de la Alcaldía Mayor de Cartagena en varios de los cargos. b. Pronunciamiento de la Sala. 126.
La Sala en relación con este problema jurídico evidencia que la parte demandante enlista varios empleos en los que señaló varios hechos que a su juicio constituyen irregularidades limitándose afirmar que vulneran unas disposiciones constitucionales y legales sin precisar el concepto de violación. 127. La carga procesal de indicar las normas violadas y expresar el concepto de violación delimita el marco en que el Juez administrativo debe confrontar y verificar la legalidad del acto acusado 39.
Esta exigencia establecida como requisito de la demanda fue objeto de pronunciamiento por la Corte Constitucional la cual la encontró justificada y al respecto sostuvo: “…no resulta irrazonable, desproporcionado ni innecesario que el legislador haya impuesto al demandante la mencionada obligación, la cual contribuye además a la racional, eficiente y eficaz administración de justicia, si se tiene en cuenta que el contorno de la decisión del juez administrativo aparece enmarcado dentro de la delimitación de la problemática jurídica a considerar en la sentencia, mediante la determinación de las normas violadas y el concepto de la violación.” 40 128.
En este sentido, la Sala no puede proceder al estudio de las irregularidades denunciadas en este punto porque la indicación de manera general de las normas que se consideran vulneradas o los yerros cometidos es insuficiente para analizar si se configuró o no una causal de nulidad del acto acusado desvirtuando la pre sunción de legalidad del mismo.
Se hace necesario que quien acusa la norma realice una carga argumentativa en la que señale la causa 39 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, Sentencia del 11 de julio de 2013. Radicado Interno No. 1982 - 09 40 Sentencia C 197-99 Radicación: 11001-03-25-000-2019-00295-00(1892-2019) Demandante: Sindicato de Trabajadores de Entidades Estatales del Distrito de Cartagena y otros w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 34 de la contradicción entre las normas invocadas como vulneradas y el acto administrativo demandado, máxime cuando la jurisdi cción contenciosa administrativa tiene como uno de sus principios el de justicia rogada. 129.
Además, la parte demandante y la interviniente señalaron como irregularidades hechos que podrían constituir causal de violación al indicar, la primera, que se ofertaron empleos que no se encontraban vacantes al ser desempeñados por funcionarios con derechos de carrera administrativa y la segunda que se ofertó en la OPEC No. 73517 el cargo de Inspector de Policía Urbano, categoría especial y primera categoría, Código 233, Grado 37 y en el Manual de Funciones y competencias laborales adoptado por Decreto 1097 de 2018 no existe este empleo, en este caso la confrontación debe hacerse es con la planta de personal la cual no fue aportada.
Así las cosas, no cumplieron con la carga de probar esas afirmaciones, razón por la cual la Sala tampoco podrá pronunciarse, toda vez que de conformidad con el artículo 167 del Código General del Proceso es a las partes a quien les incumbe probar “el supuesto de hecho de las normas que consagran el efecto jurídico que ellas persiguen.” y se torna imposible verificar la vulneración de las normas invocadas. 130.
Quinto problema. ¿Existe violación de los artículos 2, 13 y 209 de la Constitución Política, y 28 de la Ley 909 del 2004 por haberse estipulado el cargo de «agentes de tránsito» sin exigencia de la experiencia relacionada en el Manual de Funciones, Requisitos y Competencias del Plan de Vacantes de la Alcaldía Mayor de Cartagena de Indias D.T. y C.? a. La Postura de la parte actora. 131.
La parte actora manifestó que a los cargos de Agente de Tránsito Código 340, Grado 17 y los Técnicos Operativos de Tránsito Código 339, Grado 21, aunque son ambos empleos del Radicación: 11001-03-25-000-2019-00295-00(1892-2019) Demandante: Sindicato de Trabajadores de Entidades Estatales del Distrito de Cartagena y otros w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 35 nivel técnico se le exigen requisitos diferentes en cuanto a la experiencia, toda vez que para el técnico se requiere que ésta sea relacionada mientras que para los agentes no, dándoles una ventaja a los Técnicos Operativos que se encuentran en provisionalidad y vulnerando el derecho a la igualdad. b. Pronunciamiento de la Sala. 132.En el Decreto Ley 785 de 2005 se establecen las funciones y los requisitos generales de los empleos de las entidades territoriales por cada uno de los niveles jerárquicos (directivo, asesor, profesional, técnico y asistencial) determinando en el artículo 4 la naturaleza de las funcione s del nivel técnico como las que exigen el desarrollo de procesos y procedimientos en labores técnicas misionales y de apoyo, así como las relacionadas con la aplicación de la ciencia y tecnología. 133.
De otro lado, en el artículo 13 prevé los requisitos de estudio y experiencia exigibles según el nivel en el que pueda clasificarse el cargo y la categoría a la que pertenezca la autoridad territorial. En lo relativo al nivel técnico de municipios de categoría especial, como lo es el de Cartagena, los requerimientos son: “13.2.4. Nivel Técnico 13. 2.4.1.
Para los empleos de los Departamentos, Distritos y Municipios de categorías: Especial, primera, segunda y tercera: Mínimo: Diploma de bachiller en cualquier modalidad. Máximo: Al fijar el requisito específico podrá optar por el título de formación técnica profesional o tecnológica y experiencia o terminación y aprobación del pénsum académico de educación superior en formación profesional y experiencia.” 134.
Luego, la entidad tiene una discrecionalidad relativa que le permite moverse con libertad entre los mínimos y máximos legalmente establecidos, sin que pueda entenderse que puede definirlos de manera arbitraria. Radicación: 11001-03-25-000-2019-00295-00(1892-2019) Demandante: Sindicato de Trabajadores de Entidades Estatales del Distrito de Cartagena y otros w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 36 135.
En el caso que nos ocupa para los cargos mencionados se determinaron los siguientes requisitos de estudio y experiencia en el Manual de Funciones del Distrito de Cartagena: REQUISITOS DE ESTUDIO TECNICO OPERATIVO DE TRANSITO AGENTE DE TRANSITO Título de Bachiller en cualquier modalidad. Título de Bachiller en cualquier modalidad.
Ser colombiano con situación militar definida Ser colombiano con situación militar definida Poseer licencia de conducción de 2º y 4º categoría. Poseer licencia de conducción de 2º y 4º categoría. Ser mayor de edad. Ser mayor de edad. No haber sido condenado por sentencia judicial, pena privativa de la libertad excepto por delitos políticos culposos No haber sido condenado por sentencia judicial, pena privativa de la libertad excepto por delitos políticos culposos Curso aprobado de capacitación de tránsito con intensidad mínima de 60 horas.
Curso aprobado de capacitación de tránsito con intensidad mínima de 60 horas. REQUISITOS DE EXPERIENCIA 24 meses de experiencia relacionada 24 meses de experiencia laboral 136. Como se observa al cargo de (i) técnico operativo se le exige experiencia relacionada entendida como la adquirida en el ejercicio del empleo que tenga funciones similares a las del cargo a proveer o en una determinada área de la profesión, ocupación, arte u oficio 41 y en el de (ii) agente de tránsito se requiere experiencia laboral, es decir, la adquirida en el ejercicio de cualquier empleo, ocupación, arte u oficio. 137.
Frente al desconocimiento del principio de igualdad por exigencias de experiencia diferentes entre dos cargos del nivel técnico, se debe recordar que en virtud de este precepto la ley no puede dar un trato diferente a un sector de la población sin un a causa justificada. 41 Artículo 11 del Decreto Ley 785 de 2005. Radicación: 11001-03-25-000-2019-00295-00(1892-2019) Demandante: Sindicato de Trabajadores de Entidades Estatales del Distrito de Cartagena y otros w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 37 138.
Al respecto la Corte ha señalado que el artículo 13 Superior no debe entenderse «como un mandato que establece una igualdad mecánica o automática» 42, por lo que ha diferenciado entre aquellas medidas que implican un trato discriminatorio y aquellas que, aunque otorgan un trato desigual, se basan en circunstancias objetivas y razonables y, por lo tanto, se ajustan a la Constitución, 139.
En el caso que nos ocupa se trata de cargos del mismo nivel que tienen requisitos de experiencia diferente por lo que le corresponde a la Sala examinar si el trato diferenciado está constitucionalmente justificado. 140. Para efectuar el análisis respectivo es relevante advertir que en el expediente no se encuentra el estudio técnico en el que se fundamentó las modificaciones al manual ni la entidad territorial demandada presentó alguna justificación al respecto. 141.
No obstante, en una de las actas de reunión entre la CNSC y la Alcaldía de Cartagena que reposan en el expediente 43 se manifestó que el cargo de agentes de tránsito se debe cambiar del nivel asistencial al técnico en cumplimiento de la normatividad vigente. 142. Es importante recordar que la Corte Constitucional en sentencia C- 577 de 2006 declaró inexequible la expresión agentes de tránsito contenida en el artículo 20 del Decreto Ley 785 de 2005 que catalogaba el empleo en el nivel asistencial y que la Ley 1310 de 2009 lo clasificó en el nivel técnico. 143.
Luego, se evidencia una justificación para que a los agentes de tránsito se les exija solo experiencia laboral dado que los servidores que ocupaban este empleo que anteriormente era de carácter asistencial, carecían de experiencia en el nivel técnico, cuyas funciones implican, de conformidad con la definición 42 Corte Constitucional, sentencia T-587 de 2006. 43 Visible folio 14 del expediente.
Radicación: 11001-03-25-000-2019-00295-00(1892-2019) Demandante: Sindicato de Trabajadores de Entidades Estatales del Distrito de Cartagena y otros w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 38 realizada por el Decreto Ley 785 de 2005, el ejercicio de actividades de apoyo y complementarias de las tareas propias de los niveles superiores o en tareas de simple ejecución 44. 144.
Además, la diferenciación puede hallar también su justificación en las funciones desempeñadas en cada uno de los cargos, el de agente de tránsito y el técnico operativo, pues debe presumirse que los perfiles responden a las necesidades del servicio y por lo tanto la presunción de legalidad que ampara el acto administrativo se mantiene incólume.
La parte demandante no explicó porque podría existir una similitud en las labores desarrolladas que amerite un tratamiento idéntico en cuanto a la experiencia exigida. 145. Por estas razones la Sala estima que frente a estos empleos no se vulneró el derecho a la igualdad, por cuanto la autoridad territorial no sólo se ajustó a los parámetros de experiencia legalmente exigidos sino que el trato diferenciado se encuentra constitucionalmente justificado.
IV DECISIÓN. En consideración a lo expuesto, la Sala concluye que las normas demandadas no se encuentran viciadas de nulidad, por lo que se denegarán las pretensiones de la demanda. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley,
RESUELVE
PRIMERO. NEGAR las pretensiones de la demanda interpuesta por el Sindicato de Trabajadores de Entidades Estatales del Distrito de Cartagena “Sintraedecar” y otros, en contra del Acuerdo No. CNSC- 44 Artículo 4 del decreto Ley 785 de 2005. Radicación: 11001-03-25-000-2019-00295-00(1892-2019) Demandante: Sindicato de Trabajadores de Entidades Estatales del Distrito de Cartagena y otros w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 39 20181000006476 del 16/10/2018 expedido por la Comisión Nacional del Servicio Civil- CNSC y del Decreto Distrital No. 1097 del 17 de septiembre de 2018 proferido por la Alcaldía Mayor de Cartagena de Indicas D.T.y C, por las razones expuestas en la parte motiva de esta sentencia.
SEGUNDO. En firme esta providencia, archívese el expediente y realícense las anotaciones correspondientes en el Sistema de Gestión judicial SAMAI del Consejo de Estado.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión celebrada el dieciséis (16) de febrero de dos mil veintitrés (2023). GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Consejero de Estado Consejero de Estado