Radicado: 11001 03 24 000 2019 00001 00 Demandante: Laura Ximena Pedraza Camacho y Astrid Osorio Álvarez 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Bogotá, D.C., veintitrés (23) de julio de dos mil veintiséis (2026) Radicación núm.: 11001 03 24 000 2019 00001 00 Demandante: Laura Ximena Pedraza Camacho y Astrid Osorio Álvarez Demandado: Presidencia de la República y Ministerio de Relaciones Exteriores Tesis: No procede la suspensión provisional de disposiciones reglamentarias que han perdido vigencia por haber sido sustituidas o modificadas por una norma posterior.

AUTO INTERLOCUTORIO Corresponde al Despacho resolver la solicitud de suspensión provisional del Título 3 del Decreto 1067 de 2015 «Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Administrativo de Relaciones Exteriores». I.

ANTECEDENTES 1. Las señoras Laura Ximena Pedraza y Astrid Osorio Álvarez, instauraron demanda en ejercicio del medio de control de nulidad por inconstitucionalidad previsto en el artículo 135 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (en adelante CPACA)1 y solicitaron como pretensión subsidiaria que se declarara la nulidad por inconstitucionalidad del Título 3 del Decreto 1067 de 2015 «Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Administrativo de Relaciones Exteriores» y como pretensión subsidiaria que se declarara la nulidad de los artículos 2.2.3.1.4.1., 2.2.3.1.5.1., 2.2.3.1.6.1., 2.2.3.1.6.9., 2.2.3.1.6.10., 2.2.3.1.6.11., 2.2.1.11.4.9., del Decreto 1067 de 2015. 1 Índice 29 de SAMAI, archivo: «CUADERNO PRINCIPAL(.pdf)», folios 2 a 24.

Radicado: 11001 03 24 000 2019 00001 00 Demandante: Laura Ximena Pedraza Camacho y Astrid Osorio Álvarez 2 2. En providencia del 16 de julio de 2019 el Despacho Sustanciador decidió adecuar el trámite de la demanda al de nulidad contemplado en el artículo 137 CPACA, así mismo inadmitió la demanda ordenando al extremo activo adecuar las pretensiones al medio de control de nulidad, informar la dirección física y/o electrónica del Presidente de la República y aportara las copias del escrito de corrección de la demanda, otorgando 10 días para aportar la subsanación so pena de rechazo2. 3.

En escrito de subsanación radicado el 30 de julio de 2019 la parte actora corrigió la demanda conforme a lo ordenado por el Despacho3 y señalando como pretensiones las siguientes: «PRINCIPALES PRIMERA: Que se declare la Nulidad del Título 3 del Decreto 1067 de 2015, “Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Administrativo de Relaciones Exteriores” SEGUNDA: Que, como consecuencia de la Declaratoria de Nulidad, se inste al Congreso de la República a crear una regulación que responda a la naturaleza del derecho fundamental de asilo, por medio de ley estatutaria, que atienda las garantías constitucionales y convencionales que obligan al Estado a proteger, respetar y garantizar los derechos humanos. TERCERA: Que para la creación de la norma se tenga en cuenta los actores pertinentes, esto es: Ministerio de Relaciones Exteriores, sociedad civil, academia, organismos internacionales expertos en la materia, entre otros.

CUARTA: Que en tanto se promulga la ley estatutaria sobre el derecho de asilo, incluyendo el procedimiento de refugio, se establezca un término, dentro del margen del plazo razonable, para que el Ministerio de Relaciones Exteriores proceda a dar respuesta a las solicitudes presentadas a la fecha, en que la autoridad judicial profiere sentencia. QUINTA: Que en tanto se promulga la ley estatutaria sobre el derecho de asilo, incluyendo el procedimiento de refugio, este Tribunal establezca provisionalmente un término razonable para la resolución de solicitudes de refugio que se presenten a partir de la ejecución de esta sentencia. SEXTA: Que entre tanto se defina la norma procedimental, se permita a todas las personas con salvoconducto de permanencia otorgado en el marco de una solicitud de refugio, circular libremente por el territorio colombiano y trabajar legalmente en el país, sin ser objeto de restricciones o sanciones por causa de realizar actividades lucrativas para subsistir económicamente 2 Índice 29 de SAMAI, archivo: «CUADERNO PRINCIPAL(.pdf)», folios 45 a 47 (anverso). 3 Índice 29 de SAMAI, archivo: «CUADERNO PRINCIPAL(.pdf)», folios 50 a 65.

Radicado: 11001 03 24 000 2019 00001 00 Demandante: Laura Ximena Pedraza Camacho y Astrid Osorio Álvarez 3 durante el periodo de estudio de la solicitud de reconocimiento de la condición de refugiado. SUBSIDIARIA PRIMERA: Que, de manera subsidiaria, de no encontrar este Tribunal procedente la Declaratoria de Nulidad del Título 3 del Decreto 1067 de 2015, se declare la Nulidad de los siguientes artículos: Artículo 2.2.3.1.4.1 Salvoconducto de permanencia: “A criterio de la Comisión Asesora para la Determinación de la Condición de Refugiado, el salvoconducto podrá expedirse circunscribiendo su validez a un ámbito territorial determinado ( ) La Comisión Asesora para la Determinación de la Condición de Refugiado comunicará al solicitante por escrito o a la dirección o correo electrónico que haya aportado en su solicitud sobre la admisión de su caso para estudio ” el Artículo 2.2.3.1.5.1.

Citación. “Una vez admitida la solicitud por parte de la Comisión Asesora para la Determinación de la Condición de Refugiado, el solicitante será citado a una entrevista personal ” Artículo 2.2.3.1.6.1. Procedimiento del solicitante una vez se encuentra dentro del país. En caso que la persona presente su solicitud de reconocimiento de la condición de refugiado encontrándose dentro del país, deberá presentarla máximo dentro del término de dos (2) meses siguientes a su ingreso al país, para su estudio por parte de la Comisión Asesora para la Determinación de la Condición de Refugiado, Artículo 2.2.3.1.6.9.

Decisión. “El expediente, junto con la recomendación adoptada por la Comisión Asesora para la Determinación de la Condición de Refugiado se enviará al Despacho del ministro de relaciones Exteriores, con el propósito de que se adopte la decisión correspondiente por medio de resolución, que será proyectada por la Comisión Asesora para la Determinación de la Condición de Refugiado, el Artículo 2.2.3.1.6.10 Notificación. “La decisión sobre el reconocimiento de la condición de refugiado será notificada de conformidad con lo establecido en las disposiciones establecidas en el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.” Artículo 2.2.3.1.6.11.

Recursos: Contra la decisión que resuelve sobre la condición de refugiado, procede el recurso de reposición en los términos que lo establece el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo; Artículo 2.2.1.11.4.9. Salvoconducto: “Al extranjero que deba permanecer en el país mientras se resuelve su situación de refugiado o asilado y la de su familia, a quienes se les podría limitar la circulación en el territorio nacional de conformidad con el artículo 2.2.3.1.4.1 ” Parágrafo: El extranjero al que se le expida un salvoconducto (SC-1) para salida del país no podrá ejercer actividad u ocupación, so pena que se le impongan las sanciones administrativas a que hubiere lugar.” Articulo 2.2.3.1.6.13.

Aplicación del Principio de Unidad Familiar. “Considerando el Principio de la Unidad de la Familia, consignado en el Acta Final de la Conferencia de Plenipotenciarios” sobre el Estatuto de los Refugiados y de los Apátridas, adoptada en Ginebra, Suiza, el 28 de julio de 1951, una vez otorgada la condición de refugiado, quien ha sido reconocido como tal, podrá presentar solicitud para que dicha condición se extienda a: 1.

El cónyuge o compañero(a) permanente. 2. Los hijos menores de edad. 3. Los hijos mayores de edad hasta los 25 años, que dependan económicamente del refugiado. 4. Los hijos en condiciones de discapacidad de acuerdo con los preceptos de la legislación colombiana. Radicado: 11001 03 24 000 2019 00001 00 Demandante: Laura Ximena Pedraza Camacho y Astrid Osorio Álvarez 4 5.

Los hijos del cónyuge o compañero(a) permanente, que se encuentren en las situaciones definidas en los numerales 2, 3 y 4 del presente artículo.

PARÁGRAFO 1 o. La dependencia económica, el parentesco y la convivencia se demostrarán mediante los medios de prueba idóneos establecidos en el Código de Procedimiento Civil Colombiano.

PARÁGRAFO 2 o. Estas solicitudes se estudiarán en las mismas condiciones de la Sección 3 de este capítulo y serán decididas mediante acto administrativo expedido por el Ministro de Relaciones Exteriores. Artículo 2.2.3.1.6.2.1. Medidas Complementarias: En los casos que la Comisión Asesora para la Determinación de la Condición de Refugiado lo estime necesario, adelantará las gestiones tendientes al trámite de documentos para los solicitantes a quienes no se les haya reconocido la condición de refugiado, a efectos de una posible regularización en el país por otra vía distinta al refugio o la salida definitiva del país, dentro del término previsto en el artículo 2.2.3.1.6.14 del presente decreto” del Decreto 1067 de 26 de mayo de 2015 “Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Administrativo de Relaciones Exteriores”.» 4.

La parte actora solicitó la adopción de medidas cautelares, tanto en escrito separado como en el acápite correspondiente de la demanda, en los siguientes términos: «De conformidad a lo consagrado en los numerales 3, 4 y 5 y del Parágrafo del artículo 230 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), solicitamos las siguientes medidas cautelares: a. Suspender provisionalmente las normas del Decreto 1067 que restringen la libre circulación en el territorio colombiano, así como la práctica arbitraria de imprimir en el salvoconducto emitido a los solicitantes, la anotación que enuncia la prohibición de realizar actividades lucrativas. b. Ordenar al Ministerio de Relaciones Exteriores resolver las solicitudes de refugio radicadas hasta ahora, apelando al plazo razonable en consideración a la fecha de radicación de la solicitud de refugio. c. Establecer provisionalmente, un plazo razonable para que el Ministerio de Relaciones Exteriores resuelva las nuevas solicitudes de refugio.» 5.

Como sustento de la procedencia de las medidas requeridas, sostuvo que ordenar al Ministerio de Relaciones Exteriores dar respuesta en un término razonable a las solicitudes de reconocimiento de la condición de refugiado, es una medida idónea y procedente por cuanto solo resolviendo dichas peticiones pendientes se evita el perjuicio irremediable derivado de la continuada limitación del acceso al mínimo vital de subsistencia de la población solicitante de refugio.

Radicado: 11001 03 24 000 2019 00001 00 Demandante: Laura Ximena Pedraza Camacho y Astrid Osorio Álvarez 5 6. Citó un pronunciamiento de la Sección Cuarta del Consejo de Estado (sentencia del 24 de febrero de 2015, rad. 11001 03 27 000 2014 00012 00, M.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez), según el cual, con la entrada en vigencia de la Ley 1437 de 2011, se flexibilizaron los requisitos de procedencia de la suspensión provisional frente al régimen del Decreto 01 de 1984, pues el artículo 231 del CPACA no exige que la violación sea evidente, ostensible o notoria, sino que basta con que surja del análisis del acto demandado frente a las normas invocadas como violadas o del estudio de las pruebas allegadas. 7.

En el escrito de la demanda también incluyó solicitud de suspensión provisional. Como sustento de la procedencia invocó el mismo concepto de la violación de la demanda y expuso además con apoyo en la sentencia C-756 de 2008, que el núcleo esencial de los derechos fundamentales solo puede ser regulado mediante Ley Estatutaria y que el derecho de asilo, reconocido en el artículo 36 de la Constitución y desarrollado en instrumentos internacionales como la Opinión Consultiva No. 25 de 2018 de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, se encuentra regulado en su núcleo esencial por el Decreto 1067 de 2015, norma de rango administrativo, lo cual contraviene la reserva de Ley Estatutaria exigida constitucionalmente. 8.

Adujo igualmente que el Título 3 del Decreto desconoce el derecho fundamental de petición, en tanto no regula la obligación de notificar la radicación de la solicitud, no prevé la entrega de un número de radicado, no establece un término para resolver de fondo pese a lo dispuesto en la Sentencia C-818 de 2011 y omite criterios de priorización pese a la condición de vulnerabilidad de los solicitantes reconocida en la Sentencia T-527 de 2015. 9.

En cuanto al debido proceso administrativo sostuvo con fundamento en los artículos 8 y 25 de la Convención Americana de Derechos Humanos, el artículo 29 de la Constitución y la Sentencia T-036 de 2018, que los artículos 2.2.3.1.4.1, 2.2.3.1.6.10, 2.2.3.1.6.11 y 2.2.1.11.4.9 otorgan un margen de discrecionalidad excesivo a la Comisión Asesora para la Determinación de la Condición de Refugiado, sin reglas claras sobre restricción de derechos fundamentales como la libertad de locomoción y el trabajo, citando al efecto la Sentencia SU-172 de 2015 sobre límites a las facultades discrecionales.

Sostuvo además que la Radicado: 11001 03 24 000 2019 00001 00 Demandante: Laura Ximena Pedraza Camacho y Astrid Osorio Álvarez 6 ausencia de un plazo razonable para admitir y decidir de fondo la solicitud, prevista en el artículo 2.2.3.1.6.1, desconoce el artículo 8.1 de la Convención Americana y las Sentencias T-1165 de 2003 y T-496 de 2015. 10.

Alegó igualmente que la falta de una segunda instancia frente a la negativa de la solicitud, contenida en el artículo 2.2.3.1.6.11, desconoce el artículo 8.2.h de la Convención Americana, la Declaración de Cartagena de 1984 y la Declaración y Plan de Acción de Brasil de 2014. 11. Sobre la libertad de circulación y residencia, argumentó que el artículo 2.2.3.1.4.1, al permitir circunscribir la validez del salvoconducto a un ámbito territorial determinado, limita de manera arbitraria, desproporcionada e injustificada dicha libertad, sin fundamento en las causales previstas en el artículo 12.3 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos ni en el artículo 22 de la Convención Americana y sin haber sido regulada por vía legislativa como lo exigen dichos instrumentos y el artículo 24 de la Constitución, comparando dicha regulación con el régimen alemán de asilo. 12.

Sobre el derecho al trabajo en conexión con el mínimo vital, sostuvo que el parágrafo del artículo 2.2.3.1.4.1, al prohibir a los titulares del salvoconducto ejercer actividad u ocupación, desconoce el artículo 25 de la Constitución, los instrumentos internacionales relativos al derecho al trabajo de los refugiados y las Sentencias T-581A de 2011 y T-717 de 2017 sobre mínimo vital, en tanto los solicitantes no cuentan con ningún tipo de asistencia humanitaria o subsidio estatal alterno. 13.

Finalmente, en cuanto al principio de unidad familiar, sostuvo que el artículo 2.2.3.1.6.13 desconoce los artículos 42 y 44 de la Constitución y la evolución jurisprudencial sobre las distintas formas de familia, al limitar taxativamente los beneficiarios de la condición de refugiado a los enunciados en dicho artículo. II. TRASLADO DE LA SOLICITUD 14.

En auto del 30 de agosto de 2019 se corrió traslado de la solicitud de medida Radicado: 11001 03 24 000 2019 00001 00 Demandante: Laura Ximena Pedraza Camacho y Astrid Osorio Álvarez 7 cautelar a la parte demandada4. 15. El Ministerio de Relaciones Exteriores, por conducto de apoderado, descorrió el traslado de la medida cautelar y solicitó no acceder a lo pedido por la parte actora, con fundamento en los argumentos que se resumen a continuación5. 16.

Señaló que la solicitud de medida cautelar se encuentra indebidamente sustentada, toda vez que no contiene un desarrollo argumentativo propio sobre la vulneración de derechos constitucionales, sino que se remite a las consideraciones de fondo expuestas en la demanda, materia que corresponde resolverse mediante sentencia y no como medida preventiva.

Indicó que la parte actora se limitó a transcribir apartes de la sentencia 2014 00012 00 de la Sección Cuarta del Consejo de Estado, sin establecer un nexo entre dicho pronunciamiento y las normas objeto de análisis en el caso concreto. 17. Sostuvo que en lo relativo a la práctica de anotar en el salvoconducto la prohibición de realizar actividades lucrativas, la parte demandante se remitió a los fundamentos de fondo sin presentar razones jurídicas propias de la solicitud de medida cautelar, incumpliendo el artículo 231 de la Ley 1437 de 2011 al no confrontar las normas invocadas como violadas ni el material probatorio, precisando además que cada estudio de salvoconducto es personal y depende de las circunstancias particulares de cada solicitante, por lo que no es posible hacer una generalización. Solicitó que se vinculara a la Unidad Administrativa Especial Migración Colombia, por ser la entidad competente para expedir los salvoconductos conforme al numeral 7 del artículo 4 del Decreto Ley 4062 de 2011. 18.

Manifestó que el Decreto 1067 de 2015 no establece un término para resolver las solicitudes de refugio y que, dada la situación migratoria actual del país, no resulta jurídicamente viable fijar un plazo general para resolverlas todas, pues cada solicitud debe valorarse individualmente según sus circunstancias de 4 Índice 29 de SAMAI, archivo: «CUADERNO DE MEDIDAS CAUTELARES(.pdf)», folio 5 y anverso. 5 Índice 29 de SAMAI, archivo: «CUADERNO DE MEDIDAS CAUTELARES(.pdf)», folios 13 a 15.

Radicado: 11001 03 24 000 2019 00001 00 Demandante: Laura Ximena Pedraza Camacho y Astrid Osorio Álvarez 8 modo, tiempo y lugar. Afirmó que la parte demandante no aportó argumentación fáctica, jurídica ni probatoria sobre las razones para exigir la resolución de las solicitudes radicadas en un plazo razonable, sin que exista prueba de falta de diligencia o celeridad del Ministerio. 19.

Señaló que la parte actora solicitó la suspensión de la totalidad de las disposiciones del decreto relativas a la libre circulación, sin argumentar las razones jurídicas específicas de cada artículo ni la presunta vulneración de normas constitucionales respecto de cada uno, limitándose a una enunciación general. Advirtió, por último, una contradicción entre solicitar la suspensión del Título 3 del Decreto 1067 de 2015 y simultáneamente, pedir que se ordene resolver las solicitudes de refugio radicadas, pues de suspenderse dicho título no podría aplicarse la norma que sirve de fundamento para resolverlas.

III. CONSIDERACIONES 3.1. De los requisitos para la imposición de una medida cautelar 20. Esta Sección ha sostenido, en cuanto a los requisitos para decretar la medida cautelar de suspensión provisional, que se deben configurar los siguientes presupuestos: i) solicitud de parte debidamente sustentada; ii) de la confrontación del acto demandando con el marco normativo que se invoca como infringido o del análisis de las pruebas allegadas con la solicitud se concluya la violación del ordenamiento jurídico, y iii) que cuando se trate de un medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, que se acredite, de manera sumaria, los perjuicios que se alegan como causados6. 6 “A voces del artículo 231 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, la suspensión provisional de los efectos de los actos administrativos procede por violación de las disposiciones invocadas en la demanda o en la respectiva solicitud, «cuando tal violación surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud».

Entonces, su procedencia está determinada por la violación del ordenamiento jurídico y la necesidad de proteger provisionalmente la legalidad, mientras se profiere la decisión definitiva respecto del acto administrativo demandado. Dice así el citado artículo: ‘Artículo 231. Requisitos para decretar las medidas cautelares. Cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo, la suspensión provisional de sus efectos procederá por violación de las disposiciones invocadas en la demanda o en la solicitud que se realice en escrito separado, cuando tal violación surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud.

Cuando adicionalmente se pretenda el restablecimiento del derecho y la indemnización de perjuicios deberá probarse al menos sumariamente la existencia de los mismos. Radicado: 11001 03 24 000 2019 00001 00 Demandante: Laura Ximena Pedraza Camacho y Astrid Osorio Álvarez 9 21. El artículo 230 CPACA señala: «Artículo 230. Contenido y alcance de las medidas cautelares.

Las medidas cautelares podrán ser preventivas, conservativas, anticipativas o de suspensión, y deberán tener relación directa y necesaria con las pretensiones de la demanda. Para el efecto, el Juez o Magistrado Ponente podrá decretar una o varias de las siguientes medidas: 1. Ordenar que se mantenga la situación, o que se restablezca al estado en que se encontraba antes de la conducta vulnerante o amenazante, cuando fuere posible. 2.

Suspender un procedimiento o actuación administrativa, inclusive de carácter contractual. A esta medida solo acudirá el Juez o Magistrado Ponente cuando no exista otra posibilidad de conjurar o superar la situación que dé lugar a su adopción y, en todo caso, en cuanto ello fuere posible el Juez o Magistrado Ponente indicará las condiciones o señalará las pautas que deba observar la parte demandada para que pueda reanudar el procedimiento o actuación sobre la cual recaiga la medida. 3.

Suspender provisionalmente los efectos de un acto administrativo. 4. Ordenar la adopción de una decisión administrativa, o la realización o demolición de una obra con el objeto de evitar o prevenir un perjuicio o la agravación de sus efectos. 5. Impartir órdenes o imponerle a cualquiera de las partes del proceso obligaciones de hacer o no hacer.

Parágrafo. Si la medida cautelar implica el ejercicio de una facultad que comporte elementos de índole discrecional, el Juez o Magistrado Ponente no podrá sustituir a la autoridad competente en la adopción de la decisión correspondiente, sino que deberá limitarse a ordenar su adopción dentro del plazo que fije para el efecto en atención a la urgencia o necesidad de la medida y siempre con arreglo a los límites y criterios establecidos para ello en el ordenamiento vigente.» 3.2.

Del análisis de la medida cautelar solicitada En los demás casos, las medidas cautelares serán procedentes cuando concurran los siguientes requisitos: 1. Que la demanda esté razonablemente fundada en derecho. 2. Que el demandante haya demostrado, así fuere sumariamente, la titularidad del derecho o de los derechos invocados. 3. Que el demandante haya presentado los documentos, informaciones, argumentos y justificaciones que permitan concluir, mediante un juicio de ponderación de intereses, que resultaría más gravoso para el interés público negar la medida cautelar que concederla. 4.

Que, adicionalmente, se cumpla una de las siguientes condiciones: a) Que al no otorgarse la medida se cause un perjuicio irremediable, o b) Que existan serios motivos para considerar que de no otorgarse la medida los efectos de la sentencia serían nugatorios’.” Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Consejera ponente: María Elizabeth García González.

Providencia del 13 de julio de 2016. Radicación número: 11001-03-24-000-2014-00704-00. Radicado: 11001 03 24 000 2019 00001 00 Demandante: Laura Ximena Pedraza Camacho y Astrid Osorio Álvarez 10 22. Para efectos de la presente decisión debe precisarse que, si bien el acápite de fundamentos de la violación de la demanda desarrolla argumentos frente a los artículos 2.2.3.1.5.1 (citación a entrevista), 2.2.3.1.6.1 (procedimiento del solicitante dentro del país), 2.2.3.1.6.9 (decisión), 2.2.3.1.6.10 (notificación), 2.2.3.1.6.11 (recursos) y 2.2.3.1.6.13 (unidad familiar) del Decreto 1067 de 2015, ninguno de los tres literales de la solicitud de medida cautelar tiene por objeto la suspensión de estas disposiciones.

El literal a) se circunscribe a las normas sobre libre circulación y prohibición de actividades lucrativas, y los literales b) y c) se limitan a solicitar una orden de resolver en plazo razonable. En consecuencia, por no haber sido propuestos como objeto de la medida cautelar, el Despacho se abstiene de pronunciarse en este auto sobre los seis artículos mencionadas, sin perjuicio del análisis que sobre su vigencia y aplicación corresponda realizar en la sentencia que resuelva de fondo la pretensión principal de nulidad del Título 3 del Decreto 1067 de 2015. 23.

Establecido lo anterior y antes de entrar al análisis de fondo de la solicitud cautelar, conviene precisar con claridad qué disposición del Decreto 1067 de 2015 corresponde a cada uno de los tres literales de la solicitud, pues la parte actora no hizo esa relación de manera expresa y ello resulta indispensable para ordenar el estudio que sigue. 24.

El literal a) contiene en realidad dos peticiones distintas dentro de un mismo enunciado: (i) se trata de la suspensión de las normas del Decreto 1067 de 2015 que restringen la libre circulación en el territorio nacional, lo cual corresponde al artículo 2.2.3.1.4.1, que regula el salvoconducto de permanencia y contemplaba la posibilidad de circunscribir su validez a un ámbito territorial determinado y (ii) la suspensión de la práctica de anotar en el salvoconducto la prohibición de realizar actividades lucrativas, lo cual corresponde al parágrafo del artículo 2.2.1.11.4.9, que regula los distintos tipos de salvoconducto y contenía la prohibición de ejercer actividad u ocupación7. 7 La demanda atribuyó por error esta segunda prohibición al artículo 2.2.3.1.4.1, cuando por su contenido corresponde al artículo 2.2.1.11.4.9.

Radicado: 11001 03 24 000 2019 00001 00 Demandante: Laura Ximena Pedraza Camacho y Astrid Osorio Álvarez 11 25. Los literales b) y c) no solicitan la suspensión de una norma en particular, sino que se dirigen a que se ordene al Ministerio de Relaciones Exteriores resolver dentro de un plazo razonable las solicitudes de refugio ya radicadas y las que llegaren a radicarse en el futuro.

Se trata, en consecuencia, de peticiones de una naturaleza distinta a la del literal a) pues no persiguen la suspensión provisional de un acto administrativo en los términos del artículo 231 del CPACA, sino el decreto de una orden de hacer, de las previstas en los numerales 4 y 5 del artículo 230 del CPACA. 26. Previo a decidir sobre las solicitudes cautelares, es pertinente señalar que las disposiciones cuya suspensión provisional se solicita en el literal a) no se encuentran vigentes. 27.

En efecto, el artículo 2.2.3.1.4.1 del Decreto 1067 de 2015 fue objeto de una primera modificación mediante el Decreto 1016 de 14 de julio de 2020, «Por medio del cual se modifican los artículos 2.2.1.11.4.9 y 2.2.3.1.4.1 del Decreto 1067 de 2015». Dicho decreto fijó por primera vez un término de 180 días calendario, prorrogables por lapsos iguales, para la vigencia del salvoconducto de los solicitantes de refugio, sin alterar la anotación de invalidez para salir del país ni la posibilidad de circunscribir el salvoconducto a un ámbito territorial determinado, aspectos ambos que la solicitud cautelar cuestiona. 28.

Posteriormente, el Gobierno Nacional expidió el Decreto 89 de 25 de enero de 2025, «Por el cual se sustituye el Título 3 de la Parte 2 del Libro 2 y se modifica parcialmente el artículo 2.2.1.11.4.9 de la sección 4 del Capítulo 11 del Título 1 de la Parte 2 del Libro 2, del Decreto Único Reglamentario 1067 de 2015», cuyo artículo 1 sustituyó integralmente el Título 3 del Decreto 1067 de 2015, título dentro del cual se encontraba el artículo 2.2.3.1.4.1, reemplazándolo por el nuevo artículo 2.2.3.1.1.6. 29.

De cara al asunto, resulta pertinente cotejar el contenido de los artículos 2.2.3.1.4.1 y 2.2.1.11.4.9 del Decreto 1067 de 2015, con las modificaciones que sobre dichas disposiciones introdujeron sucesivamente el Decreto 1016 de 2020 y el Decreto 89 de 2025: Radicado: 11001 03 24 000 2019 00001 00 Demandante: Laura Ximena Pedraza Camacho y Astrid Osorio Álvarez 12 Disposición demandada (Decreto 1067 de 2015) Contenido original cuestionado Modificación introducida por el Decreto 1016 de 2020 Situación tras el Decreto 89 de 2025 Artículo 2.2.3.1.4.1 Salvoconducto de permanencia Preveía que el salvoconducto contendría la anotación «NO VÁLIDO PARA SALIR DEL PAÍS NI PARA DESPLAZARSE A ZONAS DE FRONTERA DISTINTAS A AQUELLA POR LA CUAL INGRESÓ A TERRITORIO NACIONAL» y que, a criterio de la Comisión Asesora, «podrá expedirse circunscribiendo su validez a un ámbito territorial determinado».

Fijó, por primera vez, un término de vigencia del salvoconducto de 180 días calendario, prorrogables por lapsos iguales, mientras se resuelve la solicitud de reconocimiento de la condición de refugiado. Mantuvo inalteradas la anotación de invalidez para salir del país y la posibilidad de circunscribir el salvoconducto a un ámbito territorial determinado.

Sustituido en su integridad por el artículo 2.2.3.1.1.6, en virtud de la sustitución total del Título 3 dispuesta por el artículo 1 del Decreto 89 de 2025. La nueva redacción no contempla la posibilidad de circunscribir el salvoconducto a un ámbito territorial determinado, el parágrafo se limita a señalar que el documento «no será válido para salir o ingresar a Colombia», sin la cláusula de restricción territorial discrecional que la solicitud cautelar cuestionaba.

Parágrafo del artículo 2.2.1.11.4.9 Salvoconducto (SC) Establecía, sin distinción por tipo de salvoconducto: «El extranjero al que se le expida un salvoconducto (SC-1) para salida del país no podrá ejercer actividad u ocupación, so pena que se le impongan las sanciones administrativas a que hubiere lugar.» No modificó el parágrafo relativo a la prohibición de ejercer actividad u ocupación; introdujo el término de 180 días de vigencia del salvoconducto SC- 2 de solicitantes de refugio, remitiendo la limitación de circulación al artículo 2.2.3.1.4.1.

Modificado por el artículo 2 del Decreto 89 de 2025. La prohibición de ejercer actividad u ocupación se mantiene, pero circunscrita exclusivamente al SC-1 (salida del país por deportación, expulsión y demás causales del listado). Para el SC- 2 el salvoconducto que se expide «al extranjero que deba permanecer en el país mientras se resuelve su situación de refugiado», se dispone expresamente que dicho documento «le permitirá la permanencia regular en el territorio nacional y Radicado: 11001 03 24 000 2019 00001 00 Demandante: Laura Ximena Pedraza Camacho y Astrid Osorio Álvarez 13 el ejercicio de actividades u ocupaciones, conforme a los requisitos establecidos en la legislación laboral, tributaria, migratoria y demás normas concordantes colombianas». 30.

La sustitución de la norma tras el Decreto 89 de 2025 eliminó la anotación de invalidez para salir del país y la posibilidad de circunscribir el salvoconducto a un ámbito territorial determinado. Adicionalmente, el artículo 2 del mismo Decreto 89 de 2025 modificó el artículo 2.2.1.11.4.9, precisando que la prohibición de ejercer actividad u ocupación aplica exclusivamente al salvoconducto SC-1, mientras que el salvoconducto SC-2 correspondiente a los solicitantes de refugio, permite expresamente dicho ejercicio.

En otras palabras, ni la restricción territorial ni la prohibición de trabajar que la parte actora cuestiona en el literal a) de su solicitud se encuentran hoy vigentes pues ambas fueron suprimidas por las reformas reglamentarias antes descritas. 31. En consecuencia, al haber perdido vigencia las disposiciones demandadas, resulta aplicable lo dispuesto en el artículo 91 del CPACA que establece lo siguiente: «Artículo 91.

Pérdida de ejecutoriedad del acto administrativo. Salvo norma expresa en contrario, los actos administrativos en firme serán obligatorios mientras no hayan sido anulados por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Perderán obligatoriedad y, por lo tanto, no podrán ser ejecutados en los siguientes casos: 1. Cuando sean suspendidos provisionalmente sus efectos por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. 2.

Cuando desaparezcan sus fundamentos de hecho o de derecho. 3. Cuando al cabo de cinco (5) años de estar en firme, la autoridad no ha realizado los actos que le correspondan para ejecutarlos. 4. Cuando se cumpla la condición resolutoria a que se encuentre sometido el acto. 5. Cuando pierdan vigencia.» (Subrayas del Despacho). 32. La Sección Primera del Consejo de Estado ha sostenido de manera reiterada que, en eventos asociados a la pérdida de fuerza ejecutoria del acto Radicado: 11001 03 24 000 2019 00001 00 Demandante: Laura Ximena Pedraza Camacho y Astrid Osorio Álvarez 14 demandado, debe negarse la solicitud de medida cautelar de suspensión provisional de sus efectos, en los siguientes términos8: «Cabe señalar que a voces del artículo 91 del CPACA, los actos administrativos pierden obligatoriedad y no pueden ser ejecutados cuando, entre otros eventos, no están vigentes. […] Es importante destacar que la característica primordial de la medida cautelar consistente en la suspensión provisional de los efectos de los actos administrativos es impedir que actos contrarios al ordenamiento jurídico puedan continuar surtiendo efectos, mientras se decide su legalidad en el proceso; de ahí que al desaparecer dichos efectos la medida se torne improcedente, por configurarse lo que la Jurisprudencia ha denominado una carencia de objeto por sustracción de materia.

Al respecto, esta Sección ha sostenido9: “La Jurisprudencia de la Corporación ha precisado que, por tratarse de una medida cautelar, cuando se han cumplido o ejecutado los efectos del acto acusado, no es procedente su decreto. Ello, por cuanto, los efectos que se pretenden suspender ya se produjeron, configurándose una carencia de objeto, por sustracción de materia” En este orden de ideas, se impone para la Sala Unitaria denegar la medida cautelar solicitada, por sustracción de materia, como en efecto se dispondrá en la parte resolutiva de la presente providencia.» (Negrilla del Despacho). 33.

De acuerdo con la normativa y jurisprudencia citadas, teniendo en cuenta que el artículo 2.2.3.1.4.1 del Decreto 1067 de 2015 no se encuentra vigente tras la modificación introducida por el Decreto 1016 de 2020, que además fue sustituido en su integridad por el artículo 2.2.3.1.1.6 en virtud del Decreto 89 de 2025, el Despacho encuentra que no es procedente decretar la medida cautelar de suspensión provisional de los efectos de las disposiciones acabadas de mencionar. 34.

En cuanto al parágrafo del artículo 2.2.1.11.4.9., se tiene que este precepto fue igualmente modificado por el Decreto 1016 de 2020 y posteriormente por el artículo 2 del Decreto 89 de 2025, con una redacción que no incluye la prohibición 8 Consejo de Estado, Sección Primera, 22 de marzo de 2024, número único de radicación: 110010324 000 2021 00424 00, C.P. Nubia Margoth Peña Garzón. 9 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Sala Unitaria, número único de radicación 2012-00496-01, auto de 17 de julio de 2014, C.P. María Elizabeth García González, reiterado en las providencias de 13 de abril de 2015 (número único de radicación 2014- 00497-00) y 20 de abril de 2017 (número único de radicación 2015-00524- 00).

Radicado: 11001 03 24 000 2019 00001 00 Demandante: Laura Ximena Pedraza Camacho y Astrid Osorio Álvarez 15 de ejercer actividad u ocupación para los solicitantes de refugio titulares del salvoconducto SC-2. 35. Por todo lo expuesto se negará la solicitud de medida cautelar de suspensión provisional formulada en el literal a), por configurarse una carencia de objeto por sustracción de materia respecto de las disposiciones que constituyen su objeto. 36.

Ahora bien, la conclusión anterior también incide en el examen de procedencia de las medidas cautelares solicitadas en los literales b) y c), en tanto estas se sustentan en el mismo supuesto normativo. 37. Las solicitudes consistentes en ordenar al Ministerio de Relaciones Exteriores resolver dentro de un plazo razonable las solicitudes de refugio ya radicadas y las que llegaren a radicarse en el futuro, parten de esa misma premisa.

En efecto, la parte actora las justifica como necesarias para evitar el perjuicio irremediable derivado de la continuada afectación del mínimo vital de subsistencia de la población solicitante de refugio, perjuicio que atribuye a la violación manifiesta derivada del contenido y alcance del articulado demandado, esto es, a los artículos 2.2.3.1.4.1 y 2.2.1.11.4.9 del Decreto 1067 de 2015. 38.

En esa medida, al haber perdido vigencia el fundamento normativo del cual la parte actora deriva la vulneración manifiesta que sustentaría la urgencia de las órdenes solicitadas, tampoco resulta procedente decretar las medidas cautelares previstas en los literales b) y c), pues su justificación depende de la subsistencia de una vulneración que, como ya se explicó, carece de sustento en el texto vigente del Decreto 1067 de 2015.

En tal contexto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, en Sala Unitaria, RESUELVE:

PRIMERO: NEGAR la solicitud de medida cautelar formulada por la parte actora, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. Radicado: 11001 03 24 000 2019 00001 00 Demandante: Laura Ximena Pedraza Camacho y Astrid Osorio Álvarez 16 Notifíquese y cúmplase, PABLO ANDRÉS CÓRDOBA ACOSTA Consejero de Estado El presente auto fue firmado electrónicamente por el consejero en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad y conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.