68001233300020200001301 — Consejo de Estado

Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Bogotá D.C., veintinueve (29) de agosto de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicación: 68001-23-33-000-2020-00013-01 (4247-2023) Demandante: Nubia Esperanza Latorre Contreras Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) Temas: Reconocimiento de pensión gracia. No se logró demostrar el tiempo de servicio anterior al 31 de diciembre de 1980.

Valoración probatoria. REVOCA SENTENCIA SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia proferida el dieciséis (16) de marzo de dos mil veintitrés (2023) por el Tribunal Administrativo de Santander, por medio de la cual se accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda.

ANTECEDENTES La señora Nubia Esperanza Latorre Contreras instauró demanda en contra de la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL (UGPP) en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, con el fin de que se acceda a las siguientes PRETENSIONES1 Que se declare la nulidad de las Resoluciones: (i) RDP 019349 del 27 de junio de 2019, la cual negó el reconocimiento de la pensión gracia a favor de la demandante, y (ii) RDP 025595 del 27 de agosto de 2019, la cual confirmó la negativa al resolver 1 Páginas 3 a 4, archivo: 01, EXPEDIENTE DIGITAL 2020-00013-00, carpeta: 680012333000-2020-00013-00 visible en el link referenciado en el índice 55 de SAMAI del Tribunal Administrativo de Santander.

Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 Radicado: 68001-23-33-000-2020-00013-01 (4247-2023) el recurso apelación. Que, a título de restablecimiento del derecho, se condene a la UGPP a reconocer y pagar la mencionada prerrogativa a la actora a partir del 20 de marzo de 2007, en una cuantía equivalente al 75% sobre el promedio mensual de los factores salariales devengados en el año inmediatamente anterior al cumplimiento del estatus, con los reajustes, la indexación correspondiente y los intereses moratorios, con efectos fiscales a partir del 22 de marzo de 2016, por prescripción trienal.

Que se condene en costas a la autoridad demandada por los gastos ocasionados en la presentación de la demanda. HECHOS2 Los hechos en que se fundamentó la demanda pueden resumirse de la siguiente manera: Que la reclamante inició su actividad en el magisterio el 5 de agosto de 1977 como docente del departamento de Norte de Santander hasta el 30 de noviembre de 1979.

Que luego se vinculó como educadora en el departamento de Santander desde el 21 de julio de 1989 y ejerció sus labores de manera continua al menos hasta la fecha de presentación de la demanda. Que adquirió su estatus pensional el 20 de marzo de 2007, cuando cumplió 50 años de edad, pues ya contaba con más de 20 años de servicio; por tal motivo, el 22 de marzo de 2019 solicitó ante la UGPP el reconocimiento y pago de la pensión gracia, la cual fue negada por la entidad mediante las resoluciones demandadas.

NORMAS VIOLADAS Y CONCEPTO DE VIOLACIÓN3 La parte activa aseguró que con los actos administrativos demandados se transgredieron: el artículo 13 de la Constitución Política y las Leyes 39 de 1903, 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933, 115 de 1994, 91 de 1989, 60 de 1993, 100 de 1993, los Decretos 2277 de 1979 y 2480 de 1986 y la jurisprudencia del Consejo de Estado, específicamente la Sentencia de unificación del 21 de junio de 2018 y la Sentencia del 28 de junio de 2012 con radicado 76001-23-31-000-2009-00657- 01(0209-12).

Que la docente laboró al servicio de la educación en el departamento de Norte de Santander y efectuó sus aportes para pensión desde el año de 1977, por lo que su 2 Páginas 4 a 5, archivo: 01, EXPEDIENTE DIGITAL 2020-00013-00, carpeta: 680012333000-2020-00013-00 visible en el link referenciado en el índice 55 de SAMAI del Tribunal Administrativo de Santander. 3 Páginas 6 a 21, archivo: 01, EXPEDIENTE DIGITAL 2020-00013-00, carpeta: 680012333000-2020-00013- 00 visible en el link referenciado en el índice 55 de SAMAI del Tribunal Administrativo de Santander.

Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 Radicado: 68001-23-33-000-2020-00013-01 (4247-2023) vinculación realizada fue de carácter territorial, conforme a la Ley 91 de 1989, además, ya ha cumplido con el tiempo de servicio en las calidades exigidas y a la fecha de solicitud inicial ya contaba con más de cincuenta (50) años de edad.

Que de las certificaciones anexas nunca participó la nación por lo que se desdibuja la legalidad de los actos administrativos demandados. Que, aunque en las certificaciones expedidas se indique una calidad nacional de la docente, el Consejo de Estado en repetidas ocasiones ha determinado que las certificaciones no son válidas si se demuestra que con los decretos de nombramiento la vinculación la realizó la entidad territorial.

Que, por tanto, no puede calificarse la plaza como nacional, debido a que la docente no fue nombrada por el Gobierno Nacional - Ministerio de Educación Nacional, sino por una autoridad del orden territorial y que fue objeto de traslados e incorporaciones sin perder la condición territorial. Que las pretensiones de la demanda están llamadas a prosperar teniendo en cuenta que la accionante tiene una vinculación del orden territorial y cumple con los requisitos exigidos por las Leyes 114 de 1913 y 91 de 1989 para el reconocimiento de la pensión gracia reclamada.

TRÁMITE DE PRIMERA INSTANCIA La demanda fue admitida el 5 de noviembre de 20204 y notificada a la UGPP5, quien contestó6 manifestando que a la demandante no le asiste el derecho reclamado y que si bien el periodo laborado entre el 21 de julio de 1989 y el 14 de febrero de 2003 fue nacionalizado, el prestado desde el 5 de agosto de 1977 al 30 de noviembre de 1979 fue nacional, esto conforme al certificado de información laboral No. 44903, por lo que no acredita haber estado vinculada al 31 de diciembre de 1980 como docente oficial de carácter territorial y/o nacionalizado ni completar mínimo 11 años de servicio al 29 de diciembre de 1989.

Propuso como excepciones las que denominó: (i) presunción de legalidad de los actos administrativos, (ii) falta de título y causa, (iii) cobro de lo no debido, (iv) buena fe, (v) prescripción, y (vi) genérica e innominada. 4 Archivo: 04. Auto admite demanda 05.11.2020, carpeta: 680012333000-2020-00013-00 visible en el link referenciado en el índice 55 de SAMAI del Tribunal Administrativo de Santander. 5 Archivo: 05. 2020-00013 Notificación Admisorio, carpeta: 680012333000-2020-00013-00 visible en el link referenciado en el índice 55 de SAMAI del Tribunal Administrativo de Santander. 6 Archivo: 12.

Memorial del 22.04.2021 Contestación demanda UGPP, carpeta: 680012333000-2020-00013-00 visible en el link referenciado en el índice 55 de SAMAI del Tribunal Administrativo de Santander. Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 Radicado: 68001-23-33-000-2020-00013-01 (4247-2023) En auto del 13 de mayo del 20227 el tribunal declaró que no existían excepciones que debieran ser resueltas, fijó el objeto del litigio, efectuó el decreto de pruebas e incorporó al expediente las aportadas.

Solicitó pruebas de oficio y manifestó que una vez allegadas las mismas se correría traslado a las partes para alegar de conclusión. SENTENCIA OBJETO DE IMPUGNACIÓN8 El Tribunal Administrativo de Santander, mediante sentencia del 16 de marzo de 2023, accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda al señalar que la docente laboró a favor del departamento de Norte de Santander en calidad nacionalizada, desde el 5 de agosto de 1977 hasta el 30 de noviembre de 1979, esto conforme al certificado de historia laboral expedido por la secretaria de educación de la misma entidad territorial el 11 de octubre de 2022 y que respecto al estatuto jurídico de la institución educativa a la que estuvo vinculada la educadora estimó que, por el Decreto No. 000891 del 30 de septiembre de 2002 el centro educativo fue fusionado junto con otros seis, conocida en la actualidad como Institución Educativa Misael Pastrana Borrero de Cúcuta, creada mediante Ordenanza No. 002 del 12.05.2000, por lo que concluyó que el centro docente en el que trabajó la actora, fue desde su creación hasta su fusión del orden territorial.

Sostuvo que la maestra también prestó sus servicios al departamento de Santander desde el 21 de julio de 1989 y al menos hasta la fecha de expedición del último certificado de historia laboral (24 de octubre de 2018) como docente nacionalizada, según se indica en el referido certificado. Consideró que la accionante adquirió el estatus pensional el 14 de febrero de 2008, cuando cumplió con los 20 años de servicio y declaró prescritas las mesadas anteriores al 22 de febrero 2016.

RECURSOS DE APELACIÓN9 La parte demandada mostró su inconformidad y solicitó que se revoque la sentencia para que en su lugar se nieguen las pretensiones de la demanda. Argumentó que la accionante no aportó prueba que contrariare la decisión de la entidad para negar su derecho, así las cosas, la docente no acreditó los 20 años de servicio de carácter territorial o nacionalizado, ni una vinculación al 31 de diciembre de 1980 en las referidas calidades, así como tampoco el haber completado mínimo 11 años de servicio al 29 de diciembre de 1989. 7Archivo:3_680012333000202000013001AUTORESUELVEE20220513081155, carpeta: 680012333000-2020- 00013-00 visible en el link referenciado en el índice 55 de SAMAI del Tribunal Administrativo de Santander. 8 Índice 45, SAMAI Tribunal Administrativo de Santander. 9 Índice 48, ídem.

Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 Radicado: 68001-23-33-000-2020-00013-01 (4247-2023) Que, del material probatorio se evidencia el certificado de información laboral No. 44903, el cual indica que el tiempo comprendido entre el 5 de agosto de 1977 al 30 de noviembre de 1979 corresponde a una categoría nacional, información que difiere de la señalada en el certificado No. 7808 de 26 de diciembre de 2018; y aunque se aportó copia del Decreto No. 1381 de 4 de diciembre de 2018 el cual reconstruyó el expediente laboral, no puede determinarse cuál es la fuente documental del certificado No. 44903 de 2016, ocasionando dudas la contradicción evidenciada por lo que no se puede determinar el tipo de vinculación de la demandante durante el periodo en mención. Consideró también que los salarios de la educadora fueron financiados con recursos del Situado Fiscal, hoy llamado Sistema General de Participaciones, reforzando la calificación nacional de la plaza ocupada con este argumento.

Señaló que, los documentos obrantes en expediente administrativo de la entidad no son idóneos para el reconocimiento de la pensión, ya que a partir del 1° de julio de 2019 se requieren únicamente formatos CETIL. Manifestó también en esta oportunidad su desacuerdo respecto a la condena en costas impuesta. TRÁMITE DE SEGUNDA INSTANCIA El recurso de apelación fue admitido el 14 de julio de 202310, y se dispuso que, una vez se notificara la decisión, el proceso pasaría a despacho para dictar sentencia. PRONUNCIAMIENTO DE LAS PARTES La parte demandada11 en memorial allegado el 21 de julio de 2023 reiteró lo solicitado en el recurso de apelación y adicionó que debe desacreditarse la calidad nacionalizada otorgada en primera instancia al no encontrarse vinculada la docente con anterioridad al 1° de enero de 1976, esto conforme lo establecido en el artículo 1° de la ley 91 de 1989.

También manifestó que según la Ley 60 de 1993 todos los docentes vinculados al servicio oficial son considerados del orden nacional, y se rigen por el régimen pensional de los docentes nacionales. POSICIÓN DE MINISTERIO PUBLICO La Procuradora Tercera Delegada ante esta Corporación12, solicitó confirmar la sentencia apelada, toda vez que la demandante demostró haber sido vinculada el 19 de septiembre de 1975 y desempeñó su labor docente por más de 20 años con vinculación municipal. 10 Ver índice 9 en SAMAI. 11 Ver índice 7 en SAMAI. 12 Folios 243 a 254.

Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 Radicado: 68001-23-33-000-2020-00013-01 (4247-2023) CONSIDERACIONES DE LA SALA El problema que debe resolver la Subsección es el de determinar si la actora cumplió con la totalidad de los requisitos para el reconocimiento de la pensión gracia, especialmente el relativo a mantener una o varias vinculaciones con carácter territorial o nacionalizado durante al menos 20 años de servicio, y acreditar algún período en tal calidad anterior al 31 de diciembre de 1980.

Marco normativo y jurisprudencial Inicialmente, es de destacar que la pensión gracia ostenta esa denominación, habida cuenta de que es un beneficio que no requiere efectuar cotizaciones de ninguna clase, sino, entre otros requisitos, esencialmente demostrar la acumulación de un tiempo de servicio al Estado, tal como se determinó en la Ley 114 de 1913, que en su artículo 1.° señaló que: «Los maestros de escuelas primarias oficiales que hayan servido en el magisterio por un término no menor de veinte años, tienen derecho a una pensión de jubilación vitalicia, en conformidad con las prescripciones de la presente ley […]» Por su parte, el artículo 3.° de dicha norma estableció que: «Los veinte años de servicio podrán contarse computando servicios en diversas épocas y se tendrán en cuenta los prestados en cualquier tiempo anterior a la ley que la creó», mientras que el artículo 4.º consagró que, para gozar de la gracia de la pensión, se torna indispensable que el reclamante demuestre el cumplimiento de los siguientes postulados: «[…] Artículo 4º.- Para gozar de la gracia de la pensión será preciso que el interesado compruebe: 1.

Que en los empleos que ha desempeñado se ha conducido con honradez y consagración. 2. (Derogado por la Ley 45 de 1931). 3. Que no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional. Por consiguiente, lo dispuesto en este inciso no obsta para que un Maestro pueda recibir a un mismo tiempo sendas pensiones como tal, concedidas por la Nación o por un Departamento. 4.

Que observe buena conducta. 5. (Derogado artículo 8 Ley 45 de 1931). 4. Que ha cumplido cincuenta años, o que se halla en incapacidad por enfermedad u otra causa, de ganar lo necesario para su sostenimiento.» Con base en lo anterior, es claro que un maestro de primaria podía recibir de manera simultánea una pensión de carácter departamental y una nacional, pero en ningún caso dos pensiones de este último orden.

La pensión gracia se extendió a los empleados y profesores de las escuelas normales y a los inspectores de la instrucción pública en virtud del artículo 6.° de la Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 Radicado: 68001-23-33-000-2020-00013-01 (4247-2023) Ley 116 de 1928, pero solo aquellos que laboraran en colegios departamentales o municipales, planteamiento que se deriva de la prohibición «[…] de recibir dos pensiones nacionales y que conserva su vigencia, pues la ley 116 citada, en su artículo 6° señaló que el beneficio se concretaría […] En los términos que contempla la ley 114 de 1913 y demás que esta complementan […].

Lo que supone el cumplimiento de los requisitos consagrados en el numeral cuarto de esta Ley»22. Con la expedición de la Ley 37 de 1933 se extendió el alcance de este derecho a los maestros de establecimiento de enseñanza secundaria, pero no se efectuaron modificaciones o adiciones a los requisitos antes consagrados para el efecto. De otro lado, la Ley 24 de 1947 consagró que: «Cuando se trate de servidores del ramo docente, las pensiones de jubilación se liquidarán de acuerdo con el promedio de los sueldos devengados durante el último año».

De hecho, la Ley 4.ª de 1966, en su artículo 4.º, modificó la Ley 24 de 1947, indicando que: «la pensión de gracia se liquidará con base en el 75% del promedio mensual obteniendo en el último año de servicio». Ahora bien, sobre la prerrogativa bajo estudio también resulta necesario precisar como marco normativo aplicable al caso, que mediante la Ley 43 de 1975 se desarrolló en Colombia el proceso de nacionalización de la educación, comprendido desde el 1.º de enero de 1976 hasta el 31 de diciembre de 1980.

Bajo tal contexto fue expedida con posterioridad la Ley 91 de 1989, por medio de la cual se creó el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, en la que a través del artículo 15 se reiteró el derecho a la pensión gracia para los docentes oficiales en los siguientes términos: «ARTÍCULO 15. A partir de la vigencia de la presente Ley el personal docente nacional y nacionalizado y el que se vincule con posterioridad al 1° de enero de 1990 será regido por las siguientes disposiciones: […] 2.

Pensiones: A. Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieran desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos.

Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación. B. Para los docentes vinculados a partir del 1° de enero de 1981, nacionales y nacionalizados, y para aquellos que se nombren a partir del 1o. de enero de 1990, cuando se cumplan los requisitos de ley, se reconocerá sólo una pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año. Estos pensionados gozarán del régimen vigente para los pensionados del sector público nacional y adicionalmente de una prima de medio año equivalente a una mesada pensional.» Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 Radicado: 68001-23-33-000-2020-00013-01 (4247-2023) Al respecto, la jurisprudencia de esta corporación ha advertido que la pensión gracia no es un derecho para todo docente que cumpla con los requisitos citados, sino que, en virtud de sus condiciones, esta solo está prevista para los de carácter territorial y nacionalizado, es decir, excluyendo a los docentes nacionales de su reconocimiento.

Sobre el particular, la Sala Plena del Consejo de Estado en sentencia S-699 del 26 de agosto de 199723 señaló que: «[…] dentro del grupo de beneficiarios de la pensión gracia no quedan incluidos los docentes nacionales sino, exclusivamente, los nacionalizados que, como dice la Ley 91 de 1989, además de haber estado vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia (…) siempre y cuando cumplan con la totalidad de requisitos”. […].» (Negrilla fuera de texto).

En lo referente a la naturaleza de la vinculación del docente (nacional, nacionalizado o territorial), la Sala Plena de la Sección Segunda del Consejo de Estado en sentencia de unificación CE-SUJ2-011-18 del 21 de junio de 201824 planteó una serie de lineamientos interpretativos de obligatoria observancia en materia de reconocimiento de la pensión gracia, de los cuales, frente al interrogante de si los docentes ostentan la condición de educadores nacionales solo por el hecho de que los recursos para el pago de sus acreencias laborales provengan del presupuesto general de la Nación, se arribó a las siguientes conclusiones: «i) Los recursos del situado fiscal que otrora transfería o cedía la Nación a las entidades territoriales, en vigencia de la Carta de 1886 y hasta cuando permanecieron en vigor en la Constitución de 1991, no obstante su origen o fuente nacional, una vez se incorporaban a los presupuestos locales pasaban a ser de propiedad exclusiva de los referidos entes en calidad de rentas exógenas. ii) Los entes territoriales son los titulares directos o propietarios de los recursos que les gira la Nación, provenientes del sistema general de participaciones, por asignación directa del artículo 356 de la Carta Política de 1991. iii) La financiación de los gastos que generaban los fondos educativos regionales no solo dependía de los recursos que giraba la Nación a las entidades territoriales por concepto del situado fiscal, sino que también correspondía a los entes locales destinar parte de su presupuesto para atender al sostenimiento de los referidos fondos educativos (artículos 29 del Decreto 3157 de 1968; y 60, inciso 2.º, de la Ley 24 de 1988). iv) Así como los fondos educativos regionales atendían los gastos que generaban los servicios educativos de los docentes nacionales y nacionalizados12, resulta factible colegir de manera razonada que lo propio acontecía con algunas de las erogaciones salariales originadas por el servicio que prestaban los educadores territoriales, ya que los recursos destinados para tal fin provenían tanto de la Nación —situado fiscal— como de las entidades territoriales, y además, en uno y otro caso, el universo de esos recursos le pertenecía de forma exclusiva a los entes locales dado que ingresaban a sus presupuestos en calidad de rentas exógenas y endógenas.

Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 Radicado: 68001-23-33-000-2020-00013-01 (4247-2023) v) Por tanto, no es dable inferir que los docentes territoriales y/o nacionalizados se convierten en educadores nacionales (i) cuando en el acto de su vinculación interviene, además del representante legal de la entidad territorial, el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional como miembro de la junta administradora del respectivo fondo educativo regional, así, este último, certifique la vacancia del cargo junto con la disponibilidad presupuestal13; y (ii) por el argumento de que los recursos destinados para su sostenimiento tienen su origen o fuente en la Nación. vi) Prueba de calidad de docente territorial.

Se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial. vii) Origen de los recursos de la entidad nominadora.

Lo esencialmente relevante, frente al reconocimiento de la pensión gracia, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada, pues conforme a los lineamientos fijados por la Sala en esta providencia, en lo que respecta a los educadores territoriales, el pago de sus acreencias provenía directamente de las rentas endógenas de la respectiva localidad, o de las exógenas —situado fiscal— cuando se sufragaban los gastos a través de los fondos educativos regionales; y en lo que tiene que ver con los educadores nacionalizados, las erogaciones que estos generaban se enmarcan en los recursos del situado fiscal, hoy sistema general de participaciones.» (Resaltado del texto original) En atención a lo descrito hasta este punto, se advierte que el carácter territorial o nacionalizado de una plaza educativa es lo verdaderamente importante para el reconocimiento de la pensión gracia, al margen del origen de los recursos que financian el pago de los salarios y prestaciones de los educadores.

Incluso, también resulta evidente que para efectos de determinar si un docente es nacional, territorial o nacionalizado, debe verificarse la naturaleza de la plaza a ocupar, lo cual se puede advertir, entre otros, observando quién y bajo qué competencia se expide el acto administrativo de nombramiento, valga decir, si se da por parte de los alcaldes o gobernadores directamente en calidad de empleadores, con independencia de los recursos que se utilicen para su financiación, o si lo propio ocurre en virtud de una autorización legal mediante la cual dichas autoridades administran al personal de educadores en nombre y representación del Ministerio de Educación Nacional conforme a los artículos 9 y 10 de la Ley 29 de 1989.

Finalmente, debe recalcarse que en reciente sentencia de unificación SUJ-030-CE- S2-2022 del 11 de agosto de 2022,25 la Sección Segunda también fijó como regla jurisprudencial sobre la interpretación que debe darse al artículo 15, numeral 2, literal a, de la Ley 91 de 1989, para efectos del reconocimiento de la pensión gracia, que «Los docentes pueden acceder a la pensión gracia antes y después del 29 de Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 Radicado: 68001-23-33-000-2020-00013-01 (4247-2023) diciembre de 1989, siempre y cuando acrediten una vinculación territorial o nacionalizada con antelación al 31 de diciembre de 1980 y cumplan con los demás requisitos legalmente establecidos para su reconocimiento».

Se precisa además que las anteriores providencias de unificación jurisprudencial definieron que las mismas tendrían efectos retrospectivos, razón por la cual son de obligatoria aplicación para aquellos casos pendientes de resolución en sede administrativa y judicial. En tal sentido, conforme a la normativa y la línea jurisprudencial expuesta, se concluye que para consolidar el derecho a la pensión gracia, el docente oficial debe cumplir con los siguientes requisitos: i) Que acredite 50 años de edad. ii) Que laboró como maestro oficial durante 20 años en establecimientos educativos oficiales de orden exclusivamente territorial, es decir, distritales, departamentales o municipales, esto en primaria o en secundaria, bien sea como normalista, inspector de instrucción pública, o incluso en calidad de educador nacionalizado, con posibilidad de adicionar períodos en uno u otro cargo, pero de ninguna manera acumulando o relacionando tiempos de servicio a la Nación, los cuales, en todo caso, no son aquellos en los que hubiese existido financiación de las acreencias laborales a través del Sistema General de Participaciones, sino en los que se advierta que el nombramiento fue efectuado directamente por el Ministerio de Educación Nacional, o por un alcalde o gobernador pero en representación del Gobierno Nacional. iii) Que haya ostentado alguna vinculación bajo las anteriores calidades con anterioridad al 31 de diciembre de 1980. iv) Que haya demostrado buena conducta en su labor, desempeñada con honradez y consagración. Resolución del caso concreto Con el fin de definir litigios como el presente, resulta necesario verificar el cumplimiento de las mencionadas exigencias previstas en la normativa aplicable para consolidar el derecho a la pensión gracia. Sin embargo, la Sala considera necesario abordar inicialmente el estudio del tercer requisito relativo a la demostración de un tiempo de servicio como docente territorial o nacionalizada anterior al 31 de diciembre de 1980, pues, a partir del acervo probatorio practicado, hay dudas e inconsistencias que impiden satisfacer esta exigencia fundamental para acceder a la prerrogativa bajo estudio.

Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 Radicado: 68001-23-33-000-2020-00013-01 (4247-2023) Al respecto, la señora Latorre Contreras aseguró que su primera vinculación como educadora oficial fue a través de un nombramiento del orden territorial efectuado por el departamento de Norte de Santander durante el período comprendido entre el 5 de agosto de 1977 y el 30 de noviembre de 1977.

Para demostrar lo anterior, la parte activa basó su reclamación en los siguientes documentos: (i) Formato Único para la Expedición de Certificado de Historia Laboral No. 6682 emitido por la Secretaría de Educación Departamental de Norte de Santander13, en el que se señala que la accionante tuvo un régimen de pensiones nacionalizado y que fue nombrada en virtud del Decreto 524 del 13 de julio de 1977.

(ii) Acta de posesión del 5 de agosto 1977, en la que se hace constar que la docente fue nombrada por Decreto No. 524 del 13 de julio de 1977, documento que no fue firmado por ninguna de las partes intervinientes. (iii) El Decreto No. 001381 del 4 de diciembre de 2018, que reconstruyó el Decreto No. 524 del 13 de julio de 1977. Ahora, en atención a los requerimientos efectuados por el tribunal de origen a fin de que el departamento de Norte de Santander certificara el tiempo de servicio que la demandante prestó y que de manera clara y detallada indicara la clase de vinculación que tuvo la docente con la entidad y los recursos con los que se cancelaron los emolumentos devengados por esta, la entidad territorial dio respuesta aportando el Formato Único para la Expedición de Certificado de Historia Laboral No. 3845514 y oficio de fecha del 14 de octubre de 202215.

La accionante en su demanda estimó que los aludidos medios de convicción eran suficientes para tener acreditado el requisito del tiempo de labor oficial educativa antes del 31 de diciembre de 1980, y de la misma forma se consideró en primera instancia al concluir una vinculación nacionalizada a partir del régimen de pensiones certificado en los medios probatorios antes relacionados.

Ahora, para la Sala, aunque no existe duda de que ciertamente la demandante prestó sus servicios como docente a favor del departamento de Norte de Santander desde 5 de agosto de 1977 hasta el 30 de noviembre de 1977, sí encuentra que ni los documentos ya referidos ni los demás que obran en el expediente16 logran 13Página 56, archivo: 01, EXPEDIENTE DIGITAL 2020-00013-00, carpeta: 680012333000-2020-00013-00 visible en el link referenciado en el índice 55 de SAMAI del Tribunal Administrativo de Santander. 14 Índice 40, SAMAI Tribunal Norte de Santander. 15 Ídem. 16 Formatos Únicos para la Expedición de Certificado de Historia Laboral No. 44903, 787 y 27350.

Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 Radicado: 68001-23-33-000-2020-00013-01 (4247-2023) demostrar de manera inequívoca el tipo de vinculación que la señora Nubia Esperanza Latorre Contreras ostentó durante dicho periodo, toda vez que su contenido lejos de corroborar la plaza ocupada se limita a certificar únicamente el régimen de pensiones aplicable a la educadora.

Sobre el particular, es necesario precisar dos aspectos fundamentales en el presente caso, por un lado, respecto a la reconstrucción de los actos administrativos se tiene que con base en el Decreto No. 2126 de 2012 el cual determinó como funciones del Archivo General de la Nación «[e]xpedir normas y reglamentos sobre el desarrollo de la función archivística del Estado», el Consejo Directivo de dicha entidad expidió el Acuerdo 007 del 15 de octubre de 2014, «[p]or medio del cual se establecen los lineamientos para la reconstrucción de expedientes y se dictan otras disposiciones».

En esa normatividad se establece la reconstrucción del expediente y/o documento de archivo público, como herramienta procesal que permite a las entidades del Estado recuperar de forma integral, autentica y original la información que reposaba en ellos por extravío o pérdida parcial o total. Sin embargo, al examinar el acto administrativo de reconstrucción, se observa que no puede atribuírsele valor probatorio, dado que este se alejó del procedimiento establecido por la Ley 594 de 2000 y el Acuerdo 007 del 15 de octubre de 2014, lo que no permite endilgarle la autenticidad suficiente para respaldar a partir de ella una decisión fundamentada, pues aunque el Decreto 001381 de 2018 mencionó cuál era el procedimiento a seguir para rehacer el acto, no se encuentra evidencia alguna que demuestre que efectivamente siguió el trámite, ni siquiera del mismo decreto de reconstrucción se logra determinar la causa por la cual se realizó, desconociendo si el acto de nombramiento se perdió, fue hurtado, dañado, o destruido, pues no se encuentra la constancia de lo sucedido ni la denuncia a la Fiscalía ni las otras diligencias que dispone la norma.

En todo caso se agrega que, si en gracia de discusión se llegare a tener en cuenta el mentado decreto, se tiene que de dicha reconstrucción no se deriva de ninguna manera el tipo de plaza que ocupó la actora en virtud del nombramiento realizado, pues tal acto se reduce solamente a tomar la determinación de rehacer el Decreto 524 de 1977 por medio del cual se nombró a la demandante como maestra de segunda categoría, pero en ningún apartado hace referencia a la parte motiva y/o resolutiva del acto de nominación que permita concluir de algún modo la categoría aplicable.

Por otro lado, resulta de gran importancia aclarar que, sobre valoración de los certificados laborales aportados para el presente caso, en primera instancia se tuvo en cuenta un elemento probatorio que no hace referencia a algún tipo de vinculación sino al régimen de pensiones de la docente, el cual para efectos del estudio de la causa que nos convoca, no determina la naturaleza de la vinculación de un maestro.

Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 Radicado: 68001-23-33-000-2020-00013-01 (4247-2023) Ahora bien, en cuanto a la categoría de la actora se tiene que aunque la gobernación de Norte de Santander en el oficio allegado pretendiera esclarecer la dualidad presentada, a saber si era nacional o nacionalizada considerando los certificados laborales emitidos por esta, su respuesta no fue útil para dilucidar lo requerido y en su lugar dio continuidad a la incertidumbre del tipo de relación legal y reglamentaria para el interregno objeto de análisis, ya que, a lo largo del documento solo aclaró el error presentado entre el certificado No. 44903 y el No. 7808, advirtiendo que el régimen de pensiones correcto es el nacionalizado y aunque mencionó que la vinculación fue de esta misma categoría, soportó tal aseveración en el mismo régimen pensional que señaló y no del acto que originó la relación de la maestra con la entidad, de las condiciones que lo fundamentaron o de algún documento en el que se justifique la calidad que afirmó. Además, pese a que refirió el departamento que los recursos con los que se cancelaron los salarios de la docente provenían del situado fiscal, esta información por sí sola no puede determinar que el cargo desempeñado por la educadora fue del orden nacionalizado, más aún cuando del análisis integral del oficio se puede colegir que la calificación otorgada por la entidad territorial no se derivó de los recursos a los que se cargó la plaza sino al régimen de pensiones, basando su declaración en una prueba incongruente con lo avalado.

También es oportuno en este punto traer a colación la otra razón argüida por el tribunal de origen para tener como probado el vínculo territorial de la plaza, siendo esta la naturaleza territorial de la institución educativa en la que la docente laboró, para lo cual hizo referencia al Decreto Departamental No. 000891 del 30 de septiembre 2002 y a la Ordenanza No. 002 del 12 de mayo del 2000, no obstante, en el análisis del contenido del expediente no se encuentran los actos referidos y tampoco hizo referencia el a quo a la ubicación de estos ni informó de qué fuente los obtuvo, por tanto, este argumento será desestimado en el presente análisis.

Así las cosas, a partir del material probatorio en comento no fue posible evidenciar la plaza ocupada específicamente antes de 1980, por lo que, con esta falta de vocación probatoria solo se generan una serie de interrogantes como los siguientes: ¿quién realmente realizó el nombramiento de la actora?, ¿lo hizo la autoridad territorial de manera autónoma o en representación del Ministerio de Educación Nacional?, ¿hubo intervención del delegado del MEN en el acto de nombramiento esto en cumplimiento de los presupuesto de la Ley 43 de 1975 para calificar la plaza como nacionaliza? ¿por qué el acta de posesión no se encuentra firmada por las partes?, ¿de dónde obtiene el departamento de Norte de Santander la información verídica para calificar la plaza de una u otra manera?, ¿cuál es el fundamento para poder manifestar con seguridad lo que consignó en el documento?, ¿tomó el departamento la calidad del régimen de pensiones e infirió que la misma correspondía al tipo de relación legal y reglamentaria?, ¿cuál es el sustento de los Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 Radicado: 68001-23-33-000-2020-00013-01 (4247-2023) Formatos Únicos para la Expedición de Certificado de Historia Laboral? ¿se fundamentaron en la reconstrucción del expediente y el acta de posesión que ahora resultan cuestionadas? Tales cuestionamientos crean una serie de dudas razonables sobre la credibilidad de las aludidas pruebas documentales y de la capacidad de estas para acreditar el tipo vínculo de la actora, pues no hacen ninguna alusión a la plaza ocupada, y contrario sensu, crean un ambiente de incertidumbre sobre el relato de los hechos expuestos en la demanda, pues se evidenció que las únicas pruebas con la que se buscaba acreditar la categoría de la reclamante en el periodo laborado antes del 31 de diciembre de 1980 son en esencia inconducentes17 y, por tanto, incumplen con uno de los elementos esenciales para que esta tuviera capacidad demostrativa.

Ello en la medida en que los medios de convicción aportados no resultan idóneos para corroborar un hecho como el mencionado, todo por ser documentos con falta de información, soporte y contraste con otros elementos de prueba, al punto de que crean una duda justificada, la cual a su vez impide tener como cierto lo alegado en la demanda respecto al tipo de relación legal y reglamentaria de la educadora en el lapso bajo análisis.

Opuesto a ello, lo que se encuentra debidamente comprobado a través del material probatorio aportado a lo largo del proceso18 es que la actora sí se desempeñó como educadora oficial de categoría nacionalizada cuando inició sus labores en el departamento de Santander a partir del 21 de julio de 1989, es decir, con posterioridad al 31 de diciembre de 1980, fecha límite para acreditar una vinculación viable de ser computada para el reconocimiento de la pensión gracia. Ahora bien, en litigios como el presente relacionado con el reconocimiento de la pensión gracia, esta Corporación en sentencia de unificación del 21 de junio de 2018 fijó como regla en materia probatoria frente a la naturaleza jurídica de la vinculación docente, la siguiente: «[…] vi) Prueba de calidad de docente territorial.

En tal sentido, para demostrar la vinculación de un educador oficial debe analizarse en primera medida y con preferencia el acto administrativo de nombramiento para 17 Recuérdese que la conducencia de la prueba consiste en que: «[…] el medio probatorio propuesto sea adecuado para demostrar el hecho. […]». Ver sentencia del Consejo de Estado proferida el 15 de marzo de 2013, radicado: 15001-23-31-000-2010-00933-02(19227), y el auto del 12 de diciembre de 2023 dictado por esta corporación en el proceso 85001-23-33-000-2017-00178-02 (4654-2022). 18 Decreto No. 345 de 1989 y Formato Único para la Expedición de Certificado de Historia Laboral emitido el 25 de julio de 2022 emitido por la Secretaría de Educación de Bucaramanga.

Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 15 Radicado: 68001-23-33-000-2020-00013-01 (4247-2023) determinar el tipo de plaza ocupada o la autoridad nominadora, y en su defecto recurrir a certificaciones inequívocas del empleador para verificar estos mismos elementos, lo cual no ocurrió con los documentos allegados al expediente, pues la demandante a fin de demostrar su labor y vinculación antes del 31 de diciembre de 1980, aportó al decreto de reconstrucción de acto administrativo de nombramiento que no se ajustó a los postulados establecidos para ello y que aun así tampoco hizo mención a la parte resolutiva del acto que pretendió rehacer, y acudió a unas certificaciones laborales emitidas por el departamento del Norte de Santander que ni siquiera indicaron la categoría docente, incluso aún con la información suministrada por el departamento solicitada mediante prueba de oficio en primera instancia no se logró demostrar la calidad de docente, como ya se analizó al valorar dicho elemento.

Por tanto, lejos de ser contundentes y precisos en su información, lo que en realidad generaron tales documentos fue una serie de dudas que hacen imposible considerarlos inequívocos como se exige jurisprudencialmente para estos casos, toda vez que, esta incertidumbre conlleva la posibilidad de cometer eventualmente un error al momento de valorar la prueba y de determinar cómo probado un supuesto fáctico tan importante como el examinado, con base en el cual se pudo haber concedido la pretensión. Sumado a lo anterior, se aprecia en el asunto de la referencia que en ejercicio de la libertad probatoria regulada en el artículo 165 del CGP19, no se aportó otra pieza probatoria que permitiera de alguna forma extraer la naturaleza del vínculo, como los actos administrativos de reconocimiento de prestaciones sociales, licencias y/o cualquier otra situación administrativa, el acto por medio del cual se creara la plaza, o testimonios convincentes, coherentes y conducentes que permitieran corroborar la naturaleza del vínculo, lo que se traduce entonces en el incumplimiento de la parte activa de la carga probatoria que le correspondía para demostrar sus supuestos de hecho.

Este mandato se deriva del contenido del artículo 167 del Código General del Proceso que impone una carga procesal19 a las partes dentro del proceso judicial, consistente en la necesidad de presentar las pruebas demostrativas de los hechos señalados en la demanda o de las excepciones que se aleguen en la contestación para su respectivo éxito, ello con la opción judicial de variar el titular de esta, en atención a las condiciones particulares para aportar los medios de convicción. 19 La Corte Constitucional y la Corte Suprema de Justicia, han diferenciado los conceptos de «deberes procesales», «obligaciones procesales» y «cargas procesales».

Los primeros hacen alusión a los imperativos ordenados en la ley para el adecuado desarrollo del proceso y que incumben tanto al juez como a las partes. Los segundos son las obligaciones de contenido patrimonial impuestas a los sujetos procesales con ocasión del adelantamiento del proceso, como las costas. Finalmente, las cargas procesales son situaciones que fija la ley que implican una realización de una conducta facultativa de las partes y en su propio beneficio y cuya inobservancia acarrea consecuencias desfavorables en su contra, verbigracia, no aportar pruebas.

Al respecto ver Auto del 17 de septiembre de 1985, Sala de Casación Civil, que resolvió una reposición. Gaceta Judicial tomo CLXXX – N.º 2419, Bogotá, Colombia, año de 1985, pág. 427. También ver lo sentencia de la Corte Constitucional C-1512 de 2000. Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 16 Radicado: 68001-23-33-000-2020-00013-01 (4247-2023) De esta manera, se tiene que el referido postulado adjetivo de la carga de la prueba se compone de tres principios fundamentales: i) al demandante le corresponde probar los hechos en que sustenta la demanda; ii) la parte demandada una vez presenta excepciones actúa como accionante y, por ende, debe probar los hechos en que basa su defensa y; iii) se predica la absolución del demandado si la parte activa no prueba los supuestos de hecho en que fundamentó la demanda20.

En consecuencia, la inobservancia de la mentada carga trae resultados adversos para la parte que no la satisface, puesto que al no probar los supuestos de hecho que alega, se somete a que la decisión se profiera en su contra, ya sea con fundamento en lo demostrado por la otra parte o por la ausencia de medios de comprobación. Por tanto, al evidenciar que el único período computable para colmar el requisito del tiempo de servicio necesario a fin de adquirir una pensión gracia, es el comprendido desde el 21 de julio de 1989 hasta al menos la fecha de presentación de la demanda, se concluye que la reclamante no satisfizo el requisito de acreditar un lapso de labor como docente territorial o nacionalizado antes del 31 de diciembre de 1980, de manera que resulta inane examinar las demás exigencias para consolidar el derecho en litigio, pues finalmente este no podría concederse.

En consecuencia, habrá de revocarse el fallo apelado que accedió a las pretensiones de la demanda y que había condenado en costas a la entidad apelante, pues contrario a lo manifestado por el accionante en su demanda y a lo considerado por el tribunal de origen, no pudo ser corroborada la vinculación territorial o nacionalizada en el servicio prestado antes del 31 de diciembre de 1980.

De la condena en costas: análisis de primera y segunda instancia Sobre la imposición de dicha carga, es importante aclarar que la jurisprudencia de la Subsección A del Consejo de Estado venía aplicando el criterio objetivo valorativo consagrado en el artículo 188 del CPACA, según el cual en toda sentencia el juez procederá a su reconocimiento cuando encuentre demostrado en el proceso que estas se causaron, sin que en esa valoración fuera relevante analizar si las partes actuaron de manera temeraria, mal intencionada o de mala fe.

Pese a lo anterior, dicho criterio fue variado con la adición introducida por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, en el que se indica que la condena en costas es viable, siempre y cuando se acredite que la parte vencida obró con manifiesta carencia de fundamento legal. 20 En la sentencia de la Corte Constitucional C-070 de 1993 se analizó la evolución de las reglas de la carga de la prueba contempladas en el artículo 177 del CPC.

Ver también la sentencia del Consejo de Estado del 11 de marzo de 2016. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda. Subsección A. Radicación: 05001-23- 31-000-2003-01739-01(1634-13). Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 17 Radicado: 68001-23-33-000-2020-00013-01 (4247-2023) Teniendo en cuenta el cambio introducido por el legislador en la materia, la Subsección A aclara que adoptó una nueva postura en la cual, en las sentencias proferidas a la luz de la nueva normativa se deberá analizar la conducta realizada por las partes en el proceso, entre ello, si se presentó o no carencia de fundamentación jurídica conforme a lo señalado en el inciso 2.º del artículo 188 de la Ley 1437 de 2011.

En el presente caso, pese a que se está revocando la decisión del A-quo, la Sala en consideración al numeral 4° del artículo 36521 que refiere a la condena en costas en ambas instancias a la parte que resulte vencida en segunda, decide aplicar en su lugar el criterio previamente enunciado y observa que de los fundamentos planteados en la demanda y en el trámite de primera no se presenta una carencia de fundamentación legal que dé lugar a la imposición de dicha carga.

Contrario a ello, la parte demandante propuso argumentos razonables en defensa jurídica de sus intereses y fue luego del debate jurídico y probatorio que se determinó en esta oportunidad la improcedencia del derecho, por lo que no se impondrá tal condena en ninguna de las instancias. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A PRIMERO: REVOCAR la sentencia apelada que accedió a las pretensiones de la demanda.

En su lugar, SEGUNDO: NEGAR las pretensiones de la parte activa.

TERCERO: ABSTENERSE de condenar en costas a la parte demandante según lo manifestado en las consideraciones de la sentencia.

CUARTO: SE ACEPTA LA RENUNCIA como apoderado de la UGPP al abogado Omar Andrés Viteri Duarte, portador de la tarjeta profesional 111.852 de conformidad con el memorial obrante en el índice 23 de la plataforma SAMAI.

QUINTO: DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen. 21 4. Cuando la sentencia de segunda instancia revoque totalmente la del inferior, la parte vencida será condenada a pagar las costas de ambas instancias. Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 18 Radicado: 68001-23-33-000-2020-00013-01 (4247-2023)

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. LOS MAGISTRADOS, JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Firmado electrónicamente LUIS EDUARDO MESA NIEVES Firmado electrónicamente RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Firmado electrónicamente