11001031500020220014001 — Consejo de Estado

Radicado: 11001-03-15-000-2022-00140-01 Demandante: Yuri Ximena Lozada Anaya 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA CONSEJERO PONENTE: JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ Bogotá D.C., dieciséis (16) de junio de dos mil veintidós (2022) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001-03-15-000-2022-00140-01 Demandante: YURI XIMENA LOZADA ANAYA Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CAQUETÁ Temas: Contra providencias judiciales dictadas en proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, en la que se declaró probada la prescripción de algunos periodos en los que se reconocieron la existencia de un contrato realidad.

SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide la impugnación interpuesta por la señora Yuri Ximena Lozada Anaya contra la sentencia del 7 de marzo de 2022, dictada por el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, que denegó las pretensiones de la acción de tutela.

ANTECEDENTES 1. Pretensiones 1.1. En ejercicio de la acción de tutela, en nombre propio, la señora Yuri Ximena Lozada Anaya pidió la protección de los derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad y de acceso a la administración de justicia, que estimó vulnerados por la sentencia del 14 de julio de 2021, dictada por el Tribunal Administrativo de Caquetá. En concreto, formuló textualmente las siguientes pretensiones: PRIMERA.

TUTELAR mis derechos constitucionales fundamentales al debido proceso, el acceso a la administración de justicia y a la seguridad jurídica, vulnerados por el Tribunal Contencioso Administrativo del Caquetá, a través de la Sentencia de Segunda Instancia N° 01-07-80- 21/ORD.80-01 fechada 14 de julio de 2021, proferida dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho radicado N° 18-001-3333-40-004-2016-00852-00.

SEGUNDA. DEJAR SIN EFECTO la Sentencia de Segunda Instancia N° 01-07-80-21/ORD.80- 01 fechada 14 de julio de 2021, proferida dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho radicado N° 18-001-3333-40-004-2016-00852-00. TERCERA. ORDENAR al Tribunal Contencioso Administrativo del Caquetá, que dentro del término de cuarenta y ocho (48) horas contadas a partir de la notificación del fallo, profiera la sentencia de segunda instancia, respetando mis derechos constitucionales fundamentales al debido proceso, acceso a la administración de justicia y a la seguridad jurídica, en los términos expuestos en el presente líbelo. 2.

Hechos Del expediente, la Sala destaca los siguientes hechos relevantes: 2.1. La señora Yuri Ximena Lozada Amaya estuvo vinculada en el Establecimiento de Sanidad Militar del Batallón de Apoyo y Servicios Para el Combate -BASER 12-, adscrito a la Décima Segunda Brigada del Ejército Nacional, ubicado en la ciudad de Florencia, Caquetá, como Auxiliar de Odontología, mediante contratos de prestación de servicios, desde el 1° de febrero de 2011 hasta el 31 de diciembre de 2015.

Radicado: 11001-03-15-000-2022-00140-01 Demandante: Yuri Ximena Lozada Anaya 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2.2. La señora Lozada Anaya solicitó al Ministerio de Defensa - Ejército Nacional, el pago de las prestaciones sociales y demás derechos laborales a que tenía derecho, como consecuencia de la relación laboral que adujo sostener con dicha entidad.

Mediante oficio 1123/MDN-CGFM-COEJC-SECEJ-JEMGF-COLOG-DIADQ-CADCO- CENACFLORE-SECCION-ASJ del 7 de junio de 2016, la entidad denegó la solicitud. 2.3. En ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, la actora demandó la nulidad del anterior acto administrativo y, a título de restablecimiento del derecho, pidió que se ordenara el reconocimiento y pago de las prestaciones sociales, los aportes a la Caja de Compensación Familiar y el cómputo del tiempo laborado para efecto del sistema de seguridad social en pensión, entre otras pretensiones. 2.4.

La demanda correspondió al Juzgado 4 Administrativo de Florencia, que, por sentencia del 19 de diciembre de 2018, accedió a las pretensiones. En concreto, la autoridad judicial estimó que quedaron probados los requisitos exigidos para demostrar la existencia de una verdadera relación laboral (prestación personal del servicio, remuneración y subordinación o dependencia administrativa).

En cuanto a la prescripción, la declaró probada respecto de las prestaciones causadas con anterioridad al 20 de mayo de 2013, con fundamento en la sentencia de unificación de 25 de agosto de 2016 del Consejo de Estado. 2.5. La parte actora y la entidad demandada presentaron recurso de apelación contra la anterior decisión y el Tribunal Administrativo de Caquetá, por sentencia del 14 de julio de 2021, la confirmó, por las mismas razones que expuso el a quo. 3.

Argumentos de la acción de tutela 3.1. La señora Yuri Jimena Lozada Anaya, de manera preliminar, manifestó que la solicitud de amparo cumple los requisitos para la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. 3.2. En cuanto al fondo del asunto, la actora alegó que la sentencia cuestionada desconoció el precedente jurisprudencial de la Sección Segunda del Consejo de Estado, respecto de la forma en que analizó la prescripción, pues no tuvo en cuenta que hubo continuidad en cada uno de los contratos de prestación de servicios, pues la interrupción no fue superior a 15 días hábiles. 3.3.

Que el Consejo de Estado ha establecido que la solución de continuidad de la relación contractual se configura por las interrupciones superiores a 15 días hábiles. Para el efecto, citó como desconocidas las sentencias del 25 de agosto de 2016 (Rad. 23001-23-33-000-2013-00260-01), del 4 de mayo de 2017 (Rad. 08001-23-31-000- 2007-00062-01), del 31 de octubre de 2019 (Rad. 11001-03-15-000-2019-03691-01), del 10 de septiembre de 2020 (Rad. 25000-23-42-000-2012-00805-01), del 20 de mayo de 2021 (Rad. 17001- 2333-000-2015-00153-01), del 23 de junio de 2016 (68001-23-33- 000- 2013-00174-01) y del 9 de septiembre de 2021 (Rad. 05001-2333-000- 2013- 01143-01). 4.

Intervenciones 4.1. El apoderado del Ministerio de Defensa Nacional solicitó denegar las pretensiones de la acción de tutela, en razón a que no se cumplen los requisitos específicos de procedencia de la acción de tutela, ni se acreditó la presunta vulneración de los derechos fundamentales invocados. 4.2. El Tribunal Administrativo de Caquetá y el Juzgado Cuarto Administrativo de Florencia no se pronunciaron pese a que fueron debidamente notificados.

Radicado: 11001-03-15-000-2022-00140-01 Demandante: Yuri Ximena Lozada Anaya 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5. Sentencia impugnada 5.1. El Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, por sentencia del 7 de marzo de 2022, denegó las pretensiones de la demanda de tutela, pues, a su juicio, la sentencia cuestionada incurrió en el defecto endilgado, ya que aplicó el precedente de la sentencia de unificación de la Sección Segunda del Consejo de Estado del 25 de agosto de 2016. 5.2.

Además, explico que “respecto a la contabilización de términos para aquellos contratos en los que se presentaron interrupciones, para la fecha en la que se adoptó la decisión, no existía una providencia de unificación que resultara vinculante para el operador judicial accionado. De hecho, se evidenció que el Consejo de Estado en algunas ocasiones contabilizó el término independientemente para cada contrato y, en otras, indicó que existía un vínculo contractual continuo.

Razón por la cual, en virtud de la autonomía judicial, era viable que los jueces de lo contencioso administrativo optaran por una u otra tesis”. 6. Impugnación 6.1. La señora Lozada Anaya impugnó la sentencia del 7 de marzo de 2022. Expuso que la autoridad judicial accionada aplicó equivocadamente la sentencia de unificación del 25 de agosto de 2016, proferida por la Sección Segunda de esta Corporación, por cuanto “dicha providencia ordenó computar la prescripción a partir de la finalización de cada contrato de prestación de servicios cuando existan interregnos e interrupciones que puedan considerarse como solución de continuidad de la relación laboral”. 6.1.1.

Que, tal como lo dijo en el escrito de tutela, la relación laboral que sostuvo con la Dirección de Sanidad del Ejército Nacional no tuvo interrupciones relevantes que pudieran ser consideradas como solución de continuidad, ya que no fueron superiores a 15 días y, por tanto, a su juicio, el término de prescripción debe computarse a partir de la finalización del último contrato de prestación de servicios.

CONSIDERACIONES 1. De la acción de tutela contra providencias judiciales 1.1. A partir del año 20121, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación aceptó la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. De hecho, en la sentencia de unificación del 5 de agosto de 20142, se precisó que la acción de tutela, incluso, es procedente para cuestionar providencias judiciales dictadas por el Consejo de Estado, pues, de conformidad con el artículo 86 de la Constitución Política, ese mecanismo puede ejercerse contra cualquier autoridad. 1.2.

Para tal efecto, el juez de tutela debe verificar el cumplimiento de los requisitos generales (procesales o de procedibilidad) que fijó la Corte Constitucional, en la sentencia C-590 de 2005. Esto es, la relevancia constitucional, el agotamiento de los medios ordinarios de defensa, la inmediatez y que no se esté cuestionando una sentencia de tutela. 1.3.

Una vez la acción de tutela supere el estudio de las causales procesales, el juez puede conceder la protección, siempre que advierta la presencia de alguno de los siguientes defectos o vicios de fondo, que miran más hacia la prosperidad de la tutela: (i) defecto sustantivo, (ii) defecto fáctico, (iii) defecto procedimental absoluto, (iv) 1 Ver sentencia del 31 de julio de 2012. 2 Expediente (IJ) 11001-03-15-000-2012-02201-01.

Radicado: 11001-03-15-000-2022-00140-01 Demandante: Yuri Ximena Lozada Anaya 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co defecto orgánico, (v) error inducido, (vi) decisión sin motivación, (vii) desconocimiento del precedente, y (viii) violación directa de la Constitución. 1.4.

Las causales específicas que ha decantado la Corte Constitucional (y que han venido aplicando la mayoría de las autoridades judiciales) buscan que la tutela no se convierta en una instancia adicional para que las partes reabran discusiones jurídicas que son propias de los procesos ordinarios o expongan los argumentos que, por negligencia o decisión propia, dejaron de proponer oportunamente. 1.5.

Ahora, tratándose de tutela contra providencias judiciales proferidas por el Consejo de Estado o por la Corte Suprema de Justicia, cuando ejercen funciones de órganos de cierre en las respectivas jurisdicciones, la Corte Constitucional ha establecido un requisito adicional, consistente en «la configuración de una anomalía de tal entidad que exija la imperiosa intervención del juez constitucional»3. 2.

Planteamiento del problema jurídico y solución del problema jurídico 2.1. La Sala coincide con el a quo en que la demanda de tutela cumple los requisitos generales para la procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales. En consecuencia, se resolverá el asunto de fondo. 2.2. Ahora bien, en los términos de la impugnación, el problema jurídico consiste en determinar si la sentencia de tutela de primera instancia acertó al concluir que la providencia acusada aplicó correctamente la sentencia de unificación del 25 de agosto de 2016, proferida por la Sección Segunda de esta Corporación. 3.

Solución al problema jurídico 3.1. Grosso modo, cuando se hace referencia al precedente judicial se alude a la forma en que un caso similar ya ha sido resuelto en el pasado y que sirve como referente para decidir otros conflictos semejantes, esto es, los conflictos en los que exista identidad jurídica y fundamentalmente identidad fáctica.

Ese precedente, por su pertinencia, debe ser considerado por el juez al momento de decidir el nuevo caso. 3.2. La Corte Constitucional ha dicho que la aplicación del precedente judicial implica que4: «un caso pendiente de decisión debe ser fallado de conformidad con el(los) caso(s) del pasado, sólo (i) si los hechos relevantes que definen el caso pendiente de fallo son semejantes a los supuestos de hecho que enmarcan el caso del pasado, (ii) si la consecuencia jurídica aplicada a los supuestos del caso pasado, constituye la pretensión del caso presente y (iii) si la regla jurisprudencial no ha sido cambiada o ha evolucionado en una distinta o más específica que modifique algún supuesto de hecho para su aplicación». 3.3.

Ahora bien, el precedente judicial es de dos tipos: (i) el horizontal, que incluye las decisiones que dictó el mismo juez u otro de igual jerarquía, y (ii) el vertical, que está conformado por las decisiones de los jueces de superior jerarquía, en especial, las decisiones de los órganos de cierre de cada jurisdicción. 3.4. El precedente horizontal incluye las decisiones que dictó el mismo juez u otro de igual jerarquía. En cuanto al precedente vertical, la Corte Constitucional ha dicho que el respeto por las decisiones proferidas por los jueces de superior jerarquía —y, en especial, de los órganos de cierre en cada una de las jurisdicciones— no constituye una facultad discrecional del funcionario judicial, sino que es un deber de ineludible cumplimiento.

Es decir, para garantizar un mínimo de seguridad jurídica y el derecho 3 SU-573 de 2017. 4 Sentencia T-158 de 2006. Radicado: 11001-03-15-000-2022-00140-01 Demandante: Yuri Ximena Lozada Anaya 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co a la igualdad, los funcionarios judiciales se encuentran vinculados a la regla jurisprudencial que haya fijado el órgano de cierre de cada jurisdicción. 3.4.1.

Dicho de otro modo: las situaciones fácticas iguales deben decidirse conforme con la misma solución jurídica que ha previsto el órgano de cierre de cada jurisdicción, a menos que el juez competente exprese razones serias y suficientes para apartarse del precedente. Cuando un juez no aplica la misma razón de derecho ni llega a la misma conclusión jurídica al analizar los mismos supuestos de hecho, vulnera el derecho a la igualdad. 3.5.

No obstante la importancia de la regla de vinculación del precedente judicial, la jurisprudencia de la Corte Constitucional ha señalado que esa sujeción no es absoluta, pues no se puede desconocer la libertad de interpretación que rige la actividad judicial. Simplemente se busca armonizar y salvaguardar los principios de igualdad y seguridad jurídica para que asuntos con supuestos fácticos y jurídicos idénticos se decidan de la misma forma. 3.5.1.

Por esa razón, se ha advertido que el funcionario judicial puede apartarse de su propio precedente o del precedente fijado por el superior jerárquico, siempre que explique de manera expresa, amplia y suficiente las razones por las que modifica su posición, de ahí que al juez corresponde la carga argumentativa de la separación del caso resuelto con anterioridad. 4.

Del caso concreto. 4.1. Como se dijo al inicio de las consideraciones, la demandante señala que la providencia cuestionada aplicó equivocadamente la sentencia de unificación del 25 de agosto de 2016, proferida por la Sección Segunda de esta Corporación, en lo que tiene que ver con la prescripción de las acreencias laborales, pues la computó a partir de la finalización de cada contrato de prestación de servicios, cuando las interrupciones, a su juicio, no implicaron solución de continuidad en la relación laboral. 4.2.

Para resolver, la Sala, como primera medida, se referirá a la sentencia de unificación del 25 de agosto de 2016, proferida por la Sala Plena de la Sección Segunda, que, en cuanto al tema de la prescripción, estableció que: (…) en aquellos contratos de prestación de servicios, pactados por un interregno determinado y que la ejecución entre uno y otro tiene un lapso de interrupción, frente a cada uno de ellos habrá de analizarse la prescripción a partir de sus fechas de finalización, puesto que uno de los fundamentos de la existencia del contrato realidad es precisamente la vocación de permanencia en el servicio.

Por consiguiente, le corresponderá al juez verificar si existió o no la citada interrupción contractual, que será excluida de reconocimiento y examinada en detalle en cada caso particular, en aras de proteger los derechos de los trabajadores, que han sido burlados por las autoridades administrativas al encubrir una relación laboral bajo contratos de prestación de servicios (…). 4.2.1.

En virtud de lo anterior, la Sección Segunda del Consejo de Estado dispuso las siguientes reglas jurisprudenciales: i) Quien pretenda el reconocimiento de la relación laboral con el Estado y, en consecuencia, el pago de las prestaciones derivadas de esta, en aplicación del principio de la primacía de la realidad sobre las formalidades, deberá reclamarlos dentro del término de tres años contados a partir de la terminación de su vínculo contractual. ii) Sin embargo, no aplica el fenómeno prescriptivo frente a los aportes para pensión, en atención a la condición periódica del derecho pensional y en armonía con los Radicado: 11001-03-15-000-2022-00140-01 Demandante: Yuri Ximena Lozada Anaya 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co derechos constitucionales a la igualdad e irrenunciabilidad a los beneficios mínimos laborales y los principios de in dubio pro operario, no regresividad y progresividad.

(…) vi) El estudio de la prescripción en cada caso concreto será objeto de la sentencia, una vez abordada y comprobada la existencia de la relación laboral, pues el hecho de que esté concernido el derecho pensional de la persona (exactamente los aportes al sistema de seguridad social en pensiones), que por su naturaleza es imprescriptible, aquella no tiene la virtualidad de enervar la acción ni la pretensión principal (la nulidad del acto administrativo que negó la existencia del vínculo laboral). vii) El juez contencioso-administrativo se debe pronunciar, aunque no se haya deprecado de manera expresa, respecto de los aportes al sistema de seguridad social en pensiones, una vez determinada la existencia del vínculo laboral entre el demandante y la agencia estatal accionada, sin que ello implique la adopción de una decisión extra petita, sino una consecuencia indispensable para lograr la efectividad de los derechos del trabajador. 4.2.2.

Como se ve, la sentencia de unificación del 25 de agosto de 2016 estableció las reglas jurisprudenciales que se debían tener en cuenta en los casos en los que se determinara la existencia de una verdadera relación laboral. Específicamente, respecto de la prescripción anotó que en aquellos casos en los que entre uno y otro contrato haya interrupción, se debe analizar la prescripción a partir de la fecha de finalización de cada contrato.

Sin embargo, como se puede ver de las reglas de unificación, no se estableció cual era el interregno de tiempo que debía pasar para entender que no hubo solución de continuidad. 4.3. Ahora, en la sentencia cuestionada del 14 de julio de 2021, dictada por el Tribunal Administrativo de Caquetá, respecto a la prescripción concluyó:

4.2. DE LA PRESCRIPCIÓN. La prescripción está consagrada en el artículo 102 del Decreto 1848 del 04 de noviembre de 1969, reglamentario del Decreto 3135 del 26 de diciembre de 1968, el cual establece lo siguiente: (…) En concordancia con lo anterior, el Consejo de Estado en sentencia de unificación jurisprudencial CE-SUJ2 No. 5 de 2016, con ponencia del Magistrado Carmelo Perdomo Cuete, estableció las siguientes reglas para la configuración del fenómeno de la prescripción en los contratos realidad: (…) Teniendo en cuenta lo establecido por el Consejo de Estado, y atendiendo que la ejecución de los contratos tiene un lapso de interrupción, se permite demostrar en la siguiente tabla, como opera la figura de prescripción para cada uno de los contratos celebrados entre la señora Yuri Ximena Lazada Anaya y la entidad demandada: Contrato Fecha de inicio Fecha de terminación Interrupción Término Plazo para Reclamar 016 01-02-2011 31-07-2011 n.a. 01 de agosto de 2014 Adicional 016 26-06-2011 31-08-2011 n.a. 01 de septiembre de 2014 019 19-09-2011 31-12-2011 Del 01 al 15 de septiembre de 2011 15 días 01 de enero de 2015 031 16-01-2012 31-12-2012 Del 01 al 15 de enero de 2015 15 días 01 de enero de 2016 029 16-01-2013 31-12-2013 Del 01 al 15 de enero de 2013 15 días 01 de enero de 2017 041 16-01-2014 15-07-2014 n.a. 16 de julio de 2017 105 16-07-2014 31-12-2014 n.a. 01 de enero de 2018 018 15-01-2015 14-04-2015 Del 1 al 14 de enero de 2015 14 días 15 de abril de 2018 216 16-07-2015 31-12-2015 Del 15 de abril al 15 de julio de 2015 3 meses y 1 día 01 de enero de 2019 Radicado: 11001-03-15-000-2022-00140-01 Demandante: Yuri Ximena Lozada Anaya 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Del cuadro anterior, y al tratarse de vinculaciones interrumpidas al servicio público, el término para contar la prescripción extintiva debe empezar a partir de la finalización de cada uno de los diferentes contratos de prestación de servicios, por lo cual se concluye que el término para reclamar los derechos prestacionales derivados de los periodos de vinculación laboral comprendidos entre el 01 de febrero de 2011 hasta el 31 de diciembre de 2013, se encuentran prescritos, teniendo en cuenta que la petición se radicó el día 20 de mayo de 2016.

No ocurrió lo mismo con los periodos de vinculación comprendidos a partir del 16 de enero de 2014 al 31 de diciembre de 20155, por cuanto la reclamación administrativa fue presentada dentro de los tres años siguientes a la finalización de dicho contrato. De conformidad con los razonamientos precedentes, considera esta Sala que la señora Yuri Ximena Lazada Anaya se le deberán reconocerán los emolumentos por concepto de prestaciones sociales y demás a que haya lugar, desde el 16 de enero de 2014 hasta el 31 de diciembre de 2015, tal como lo ordenó el a quo.

Ahora bien, conforme a la sentencia de unificación anteriormente citada, el fenómeno de la prescripción no podrá aplicarse a los aportes que por pensión se debían realizar por parte del empleador, conforme a lo expuesto en sentencia de primera instancia emitida por el Juzgado Cuarto Administrativo de Florencia. 4.3.1. De conformidad con lo anterior, la Sala advierte que la providencia cuestionada aplicó en debida forma la sentencia de unificación del Consejo de Estado del 25 de agosto de 2016, pues tuvo en cuenta la regla jurisprudencial de aplicar la prescripción cuando se presentara un interregno de tiempo entre la finalización de un contrato y la suscripción de otro. 4.3.2.

Ahora, el análisis realizado en cuanto a si solo se debe entender que hubo suspensión del tiempo cuando se superaron 15 días, no genera una indebida aplicación de la sentencia, pues, se insiste, sobre dicho asunto la sentencia de unificación no determinó ninguna regla al respecto y dejó que la decisión se analizará en cada caso particular por el juez. 4.3.3.

En otras palabras, si bien el tribunal demandado concluyó que en el caso de la señora Lozada Anaya hubo interrupción entre uno y otro contrato independientemente de los días que transcurrieron, lo cierto es que, a juicio de la Sala, el análisis jurídico efectuado por la sentencia acusada es razonable y se ajusta a los criterios jurisprudenciales vigentes.

En realidad, lo que se advierte es que la inconformidad de la demandante no es por aplicación indebida de la sentencia de unificación, sino que dicha interpretación no fue favorable a sus pretensiones, lo cual de manera alguna genera que se haya incurrido en el defecto por desconocimiento del precedente planteado. 4.4. Finalmente, en relación con las sentencias proferidas por la Sección Segunda de esta Corporación, aludidas por la demandante, para sustentar la aplicación indebida del precedente, la Sala encontró que: ➢ La sentencia del 23 de junio de 2016 proferida la Subsección A, MP, Luis Rafael Vergara Quintero, expediente 68001-23-33-000-2013-00174-01.

En esta providencia se reiteró que, si bien “(…) el derecho a reclamar las prestaciones derivadas de un contrato realidad solo se hace exigible a partir de la sentencia que declara la existencia de la relación laboral; también lo es que el particular debe 5 La Sala advierte que si bien el tribunal demandado señaló erróneamente las fechas de prescripción de los derechos laborales de la demandante, lo cierto es que confirmó lo decidido en primera instancia, que había decretado la prescripción así: “En tal sentido, es necesario considerar que la accionante, solicitó el reconocimiento de la relación laboral mediante escrito de fecha 20/05/2016 (fl. 5), por lo que habría operado la prescripción de los derechos reclamados causados con antelación al 20/05/2013 (…)” y así lo dispuso en la parte resolutiva de la providencia. Ahora, la Sala no pasa por alto que bajo la línea de entendimiento que aplicaron las autoridades judiciales demandadas debieron decretar la prescripción respecto de las acreencias laborales anteriores al 31 de diciembre de 2012 (pues el contrato que suscribió en el año 2013 finalizó el 31 de diciembre de ese año, por lo que, los 3 años para reclamar vencían el 1 de enero de 2017 y, como se dijo, la petición data del 20 de mayo de 2016).

Sin embargo, como dicho asunto no fue objeto de discusión ni en el proceso ordinario ni en el de tutela, la Sala se abstendrá de hacer pronunciamiento alguno al respecto. Radicado: 11001-03-15-000-2022-00140-01 Demandante: Yuri Ximena Lozada Anaya 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co reclamar de la administración y del juez el reconocimiento de su relación laboral, dentro de un término prudencial que no exceda la prescripción de los derechos que reclama”.

Respecto de esta providencia, la Sala debe advertir que fue proferida con anterioridad a la sentencia presuntamente desconocida, esto es, la SU del 25 de agosto de 2016, razón por la cual no se estudiará para determinar si en el presente asunto no se aplicó en debida forma la aludida sentencia de unificación. ➢ La sentencia del 4 de mayo de 2017 proferida la Subsección B, MP, Sandra Lisset Ibarra Vélez, expediente 08001-23-31-000-2007-00062-01.

Se trata de una providencia dictada en el marco de una acción de nulidad y restablecimiento del derecho, en la que se debatía la existencia de una relación laboral y que, respecto a la prescripción, señaló que: En ese orden, ha considerado la jurisprudencia para algunos casos que, en los eventos donde se presentan interrupciones contractuales en virtud del cual, queda cesante el contratista, habrá lugar al reconocimiento de las prestaciones sociales sin solución de continuidad siempre y cuando entre la terminación de una orden de servicio y el inicio de la siguiente haya trascurrido un término razonable, sin definir de manera concreta límite temporal alguno. En otra decisión, se estimó que la interrupción presentada no podía ser superior a 15 días6.

Por su parte, en la sentencia de unificación7, sobre el particular se indicó que «en aquellos contratos de prestación de servicios, pactados por un interregno determinado y que la ejecución entre uno y otro tiene un lapso de interrupción, frente a cada uno de ellos habrá de analizarse la prescripción a partir de sus fechas de finalización, puesto que uno de los fundamentos de la existencia del contrato realidad es precisamente la vocación de permanencia en el servicio.

En este caso se trata de una tutela contra providencia judicial, en la cual se concluyó que la providencia cuestionada no incurrió en desconocimiento del precedente al decretar la prescripción de las acreencias laborales, explicando “que la sentencia de unificación del Consejo de Estado, Sección Segunda, también indicó que en aquellos contratos de prestación de servicios pactados por un interregno determinado y que la ejecución entre uno y otro tienen un lapso de interrupción, se deberá analizar la prescripción a partir de sus fechas de finalización”. ➢ Sentencia del 10 de septiembre de 2020 proferida la Subsección B, MP, Sandra Lisset Ibarra Vélez, expediente 25000-23-42-000-2012-00805-01, proferida en el marco de una controversia de contrato realidad contra el Fondo de Bienestar Social de la Contraloría General de la República, en la que se analizó la prescripción de manera independiente respecto de cada uno de los contratos suscritos con la demandante y en la que se concluyó que había operado respecto del primero de ellos, por lo que declaró la prescripción de las acreencias prestacionales anteriores 6 Ver sentencia de fecha 26 de junio de 2016, proferida por la Sección Segunda Subsección A, radicado No 68001- 23-33-000-2013-00174-01(0881-14) en la cual, se sostuvo lo siguiente: «… No sucede lo mismo con los contratos 070 de 2005, 020 de 2006 y 029 de 2007, por cuanto entre la finalización de este último (8 de enero de 2008) y la celebración del siguiente, identificado con el No. 25 de 2008 (1 de febrero de 2008), hubo solución de continuidad6 por presentarse una interrupción del servicio superior a 15 días hábiles, circunstancia que implicaba que el actor dentro del término de prescripción trienal (hasta el 8 de enero de 2011) debía agotar la vía gubernativa para efectos de reclamar el reconocimiento de los derechos prestacionales generados de los contratos previamente citados y así evitar la prescripción trienal del derecho. 7 Ver sentencia de la Sección Segunda de fecha 26 agosto de 2016.

Radicado: 11001-03-15-000-2022-00140-01 Demandante: Yuri Ximena Lozada Anaya 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co al 7 de marzo de 2009, al haberse presentado la reclamación administrativa el 7 de marzo de 2012. ➢ Sentencia del 20 de mayo de 2021 proferida la Subsección B, MP, Sandra Lisset Ibarra Vélez, expediente 17001-23-33-000-2015-00153-01.

Se trata de una providencia dictada en el marco de una acción de nulidad y restablecimiento del derecho, en aplicación a la sentencia de unificación del 25 de agosto de 2016, declaró la prescripción de algunos periodos, por haber existido interrupciones de más de 15 días entre los contratos. ➢ Sentencia de Unificación de Jurisprudencia del 9 de septiembre de 2021, proferida por la Sala Plena de la Sección Segunda, MP.

Rafael Francisco Suárez Vargas, que, unificó en el tema de contrato realidad, entre otras, la prescripción de las acreencias laborales, y explicó lo siguiente: 138. Ahora bien, en la actualidad, en la Sección Segunda del Consejo de Estado, en los 26 tribunales y en los juzgados administrativos se emplean diferentes criterios para computar la interrupción de los contratos estatales de prestación de servicio, sin que exista consenso sobre el tiempo que debe transcurrir entre uno y otro para determinar la solución de continuidad o un fundamento normativo claro que la soporte.8 Tanta ha sido la heterogeneidad de las decisiones, que en algunas providencias se han computado plazos que van desde «un día»,9 «15 días hábiles»;10 y, unas menos, hasta más de un mes inclusive.11 De ahí la necesidad de unificar la jurisprudencia de la Sección en torno a un término de referencia de interrupción y a la definición del momento desde el cual debe iniciarse su cómputo, con el objetivo de identificar si se produjo o no la ruptura de la unidad contractual y, de concretarse esta, la consecuente prescripción de los derechos reclamados. 139.

Sobre el particular, desde ahora se anticipa que la Sala acogerá un término de treinta (30) días hábiles como límite temporal para que opere la solución de continuidad entre los contratos de prestación de servicios. Un término que no debe entenderse como «una camisa de fuerza» que impida tener en cuenta un mayor periodo de interrupción, sino como un marco de referencia para la Administración, el contratista y el juez de la controversia, de cara a determinar la no solución de continuidad; en especial para este último, que en cada caso concreto habrá de sopesar los elementos de juicio que obren dentro del plenario, cuando el tiempo entre cada contrato sea más extenso del aquí indicado.

(…). 4.4.1. Analizadas las citadas sentencias, con excepción de la última, se tiene que en todas se aplicó la sentencia de unificación del 25 de agosto en lo que tiene que ver con el conteo del término prescriptivo de manera independiente, cuando se presentan interregnos de tiempo entre la terminación de un contrato y la suscripción de otro.

Pero se advierte que, en cada caso, los jueces analizaron dicho tiempo de forma diferente, en unos casos se tuvo como interrumpido el tiempo de servicio cuando se superaron más de 15 días, en otros, independientemente del tiempo, por el solo hecho de haber interrupciones se consideró que se debía aplicar el fenómeno prescriptivo. 4.4.2.

Con lo anterior, se confirma que para el momento en que se dictó la sentencia cuestionada no existía una regla de unificación que estableciera el tiempo que debía 8 Si bien, otrora, en algunas providencias se venía empleando como fundamento normativo el término de 15 días que recoge el artículo 10 del Decreto 1045 de 1978, el hecho de que el precepto regule «el tiempo de servicios para adquirir el derecho a vacaciones» le resta entidad suficiente para su aplicación analógica para determinar el fenómeno prescriptivo. 9 Consejo de Estado – Sección Segunda – Subsección A. Sentencia de 18 de julio de 2018.

Radicado 68001 23- 33-000-2013-00689-01(3300-14) C.P. William Hernández Gómez. 10 Consejo de Estado – Sección Segunda – Subsección B. Sentencia de 26 de julio de 2018. Radicado 68001-23- 31-000-2010-00799-01. C.P. César Palomino Cortés. 11 Consejo de Estado – Sección Segunda – Subsección B. Sentencia de 13 mayo de 2015. Radicado 680012331000200900636 01.

C.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez. Radicado: 11001-03-15-000-2022-00140-01 Demandante: Yuri Ximena Lozada Anaya 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co existir entre la finalización y suscripción de un nuevo contrato para determinar si se debía estudiar la prescripción de manera independiente o no. 4.4.2.

La Sala no desconoce que lo anterior fue superado con la sentencia de unificación del 9 de septiembre de 2021, dictada por la Sala Plena de la Sección Segunda de la Corporación (que se trata de la última sentencia que se analizó en precedencia), que, al advertir los diferentes criterios que venían adoptando los jueces de la jurisdicción contencioso administrativa para efectos de determinar si procedía o no la prescripción, estableció como regla jurisprudencial que serían 30 días hábiles el límite temporal para que opere la solución de continuidad entre los contratos de prestación de servicios.

Pero esa sentencia no tiene la calidad de precedente judicial para este caso, por cuanto fue proferida con posterioridad a la decisión cuestionada, que data del 14 de julio de 2021. 4.5. Se resuelve, entonces, el problema jurídico propuesto: la sentencia de tutela de primera instancia acertó al concluir que la providencia acusada no desconoció el precedente judicial.

Por lo tanto, se confirmará la decisión de primera instancia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA 1. Confirmar la sentencia impugnada, por las razones expuestas en esta providencia. 2.

Notificar la presente decisión a las partes, tal y como lo dispone el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991. 3. Publicar la presente providencia en la página web del Consejo de Estado. 4. Enviar el expediente de tutela a la Corte Constitucional para lo de su cargo. Notifíquese y cúmplase. La anterior providencia fue discutida y aprobada en sesión de la fecha.

(Firmado electrónicamente) JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ Presidente (Firmado electrónicamente) STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO (Firmado electrónicamente) MILTON CHAVES GARCÍA (Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO Salvo voto