CONSEJO DE ESTADO SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA VEINTE ESPECIAL DE DECISIÓN Bogotá D.C., nueve (9) de diciembre de dos mil veintiuno (2021) |Referencia: |CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD | |Radicación: |11001-03-15-000-2021-10835-00 | |Tema: |DECIDE SOBRE EL CONOCIMIENTO DEL CONTROL INMEDIATO DE | | |LEGALIDAD DE LA RESOLUCIÓN No. 1383 DE 22 DE NOVIEMBRE| | |DE 2021, EXPEDIDA POR EL PRESIDENTE DEL INSTITUTO | | |COLOMBIANO DE CRÉDITO EDUCATIVO Y ESTUDIOS TÉCNICOS EN| | |EL EXTERIOR «MARIANO OSPINA PÉREZ» - ICETEX | Auto que decide no avocar el conocimiento del asunto El Despacho procede a decidir si asume el conocimiento de la legalidad de la Resolución No. 1383 de 22 de noviembre de 2021, «Por la cual se deroga la Resolución 687 del 4 de septiembre de 2020 Por la cual se reglamenta la línea Crédito para las IES – corto plazo», expedida por el presidente del Instituto Colombiano de Crédito Educativo y Estudios Técnicos en el Exterior «Mariano Ospina Pérez» - Icetex.
CONSIDERACIONES DEL DESPACHO 1. El Ministerio de Salud y Protección Social, a través de la Resolución 385 de 12 de marzo de 2020, declaró la emergencia sanitaria en todo el territorio nacional, determinación que fue prorrogada mediante las Resoluciones números: 844 de 26 de mayo de 2020, 1462 de 25 de agosto de 2020, 2330 de 27 de noviembre de 2020, 222 de 25 de febrero de 2021, 738 de 26 de mayo de 2021, 1315 de 27 de agosto de 2021 y 1913 de 25 de noviembre de 2021, lo anterior con miras a establecer una serie de medidas sanitarias y administrativas tendientes a prevenir y controlar la propagación del Covid-19 en el territorio nacional y mitigar sus efectos. 2.
El Presidente de la República, mediante el Decreto 417 de 17 de marzo de 2020, con sustento en las facultades que le confieren los artículos 215 de la Carta Política y la Ley 137 de 1994, declaró el estado de emergencia económica, social y ecológica en todo el territorio nacional, por el término de treinta (30) días calendario, contados a partir de la vigencia de dicho decreto. 3.
Seguidamente, y en consideración a la necesidad de darle un uso eficiente a los recursos públicos disponibles para la atención de los efectos derivados de la pandemia del nuevo coronavirus -Covid -19-, el Presidente de la República, a través del Decreto 637 de 6 de mayo de 2020, decretó nuevamente el estado de emergencia económica, social y ecológica en todo el territorio nacional, por el término de treinta (30) días calendario, contados a partir de la vigencia del mismo. 4.
La declaratoria del estado de emergencia económica, social y ecológica autoriza al Presidente de la República, con la firma de todos los ministros, para dictar decretos con fuerza de ley con miras a «[…] fortalecer las acciones dirigidas a conjurar los efectos de la crisis, así como a mejorar la situación de los contagiados y evitar una mayor propagación del COVID-19 […]». 5.
En ese contexto, es del caso poner de relieve que la Ley 137 de 1994, norma por la cual se regulan los estados de excepción en Colombia, señala, en su artículo 20, lo siguiente: […] Artículo 20. Control de legalidad. Las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción, tendrán un control inmediato de legalidad, ejercido por la autoridad de lo contencioso administrativo en el lugar donde se expidan si se tratare de entidades territoriales o del Consejo de Estado si emanaren de autoridades nacionales.
Las autoridades competentes que los expidan enviaran los actos administrativos a la jurisdicción contencioso-administrativa indicada, dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a su expedición. […] 6. En consonancia con lo anterior, el artículo 136 del CPACA, que regula el procedimiento del control inmediato de legalidad, establece que: […]
ARTÍCULO 136. CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD. Las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción, tendrán un control inmediato de legalidad, ejercido por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo en el lugar donde se expidan, si se tratare de entidades territoriales, o del Consejo de Estado si emanaren de autoridades nacionales, de acuerdo con las reglas de competencia establecidas en este Código. […] (negrillas y subraya fuera del texto).
Por lo tanto, y en aplicación de los artículos citados en precedencia, le corresponde al Consejo de Estado decidir si avoca o no el conocimiento en torno al control inmediato de legalidad de la Resolución No. 1383 de 22 de noviembre de 2021, expedida por el presidente del Icetex, toda vez que, de acuerdo con lo previsto en el artículo 3° de la Ley 1002 de 2005[1], dicha entidad de crédito educativo es del orden nacional. 7.
Igualmente se pone de relieve que, en sesión virtual número 10 llevada a cabo el 1º de abril del año 2020, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado aprobó «asignar los controles inmediatos de legalidad a las salas especiales de decisión, de conformidad, entre otros, con los artículos 107-4, 185-1 y 111-8 del CPACA y 23, 29-3 y 42 del Acuerdo 080 de 2019”.
Por ende, el conocimiento del control de legalidad que nos ocupa corresponde a la Sala Veinte Especial de Decisión en la cual el consejero ponente que suscribe esta decisión actúa como presidente. 8. Precisado lo anterior, el despacho considera que en el asunto de autos no se debe avocar el conocimiento del control inmediato de legalidad de la Resolución No. 1383 de 22 de noviembre de 2021, dado que tal decisión administrativa de carácter general no fue expedida como desarrollo de un decreto legislativo. 9.
Como sustento de la anterior premisa, el Despacho pone de presente cuáles fueron los sustentos normativos y jurídicos expuestos en la citada resolución para su expedición: […] RESOLUCIÓN No. 1383 (22 de noviembre de 2021) “Por la cual se deroga la Resolución 687 del 4 de septiembre de 2020 Por la cual se reglamenta la línea Crédito para las IES – corto plazo” EL PRESIDENTE DEL INSTITUTO COLOMBIANO DE CRÉDITO EDUCATIVO Y ESTUDIOS TÉCNICOS EN EL EXTERIOR “MARIANO OSPINA PEREZ” - ICETEX En ejercicio de las facultades previstas en los numerales 1, 4, 20 y 25 del artículo 23 del Acuerdo 013 del 21 de febrero de 2007 y en el artículo 5 del Acuerdo 029 del 06 de mayo de 2020 modificatorio del Reglamento de Crédito del ICETEX adoptado mediante el Acuerdo 025 del 28 de junio de 2017, y
CONSIDERANDO
Que el artículo 67 de la Constitución Política de Colombia contempla la educación como un derecho de la persona y un servicio público, tal es así que la satisfacción de las necesidades básicas en educación constituye y forman parte del gasto público social. Que el artículo 69 de la Constitución Política determina que el Estado debe facilitar mecanismos financieros que hagan posible el acceso a todas las personas aptas a la educación superior, labor que ha sido encomendada al ICETEX.
Que la Ley 1002 del 30 de diciembre de 2005, transformó el ICETEX en una entidad financiera de naturaleza especial, con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio propio, vinculada al Ministerio de Educación Nacional, cuyo objeto es “(…) el fomento social de la educación superior, priorizando la población de bajos recursos económicos y aquella con mérito académico en todos los estratos a través de mecanismos financieros que hagan posible el acceso y la permanencia de las personas a la educación superior, la canalización y administración de recursos, becas y otros apoyos de carácter nacional e internacional, con recursos propios o de terceros.
El Icetex cumplirá su objeto con criterios de cobertura, calidad y pertinencia educativa, en condiciones de equidad territorial. Igualmente otorgará subsidios para el acceso y permanencia en la educación superior de los estudiantes de estratos 1, 2 y 3”. Que el numeral 2 del artículo 4 de la Ley 1002 del 30 de diciembre de 2005 establece que el ICETEX podrá “realizar las demás actividades financieras que sean necesarias para el cumplimiento de su objeto”.
Que el numeral 1 del artículo 9 del Decreto 1050 del 6 de abril de 2006 señala que es función de la Junta Directiva del Icetex “formular la política general y los planes, programas y proyectos para el cumplimiento del objeto legal del ICETEX, de sus funciones y operaciones autorizadas y todas aquellas inherentes a su naturaleza jurídica, acorde con lo dispuesto por la Ley 1002 de diciembre 30 de 2005, los lineamientos y políticas del Gobierno Nacional en materia de crédito educativo”.
Que el numeral 4 del artículo 9 del Decreto 1050 del 6 de abril de 2006 señala que es función de la Junta Directiva “expedir conforme a la ley y los estatutos del ICETEX, los actos administrativos que se requieran para el cumplimiento de las funciones y de las operaciones autorizadas al ICETEX como autoridad financiera de naturaleza especial”.
Que el numeral 1 del artículo 6 del Acuerdo 002 de enero de 2007, señala que es función del Comité de Crédito “evaluar y decidir respecto de las solicitudes de crédito que cumplan con los criterios determinados en las políticas vigentes emanadas por la Junta Directiva del ICETEX”. Que el numeral 3 del artículo 6 del Acuerdo 002 de enero de 2007, señala que es función del Comité de Crédito “decidir el curso de acción al manejo de los casos de excepción”.
Que en el artículo 2 del Acuerdo 025 del 29 de junio de 2017 “Por el cual se adopta el Reglamento de Crédito del Icetex”, se define el crédito educativo y se establece que “ (…) el mismo puede otorgarse directamente a favor de los estudiantes o de las personas jurídicas que tengan el carácter de instituciones de educación superior o, indirectamente, mediante el descuento o redescuento de los créditos educativos otorgados por las instituciones financieras o las citadas instituciones de educación superior.
Igualmente, se podrán financiar otros niveles de formación en desarrollo de normas que así lo establezcan”. (…) Que en el artículo 5 del Acuerdo 029 del 6 de mayo de 2020 “por el cual se modifica el Reglamento de Crédito del Icetex”, la Junta Directiva dispuso “autorizar al presidente del ICETEX para que dentro de 6 meses siguientes a la vigencia del presente acuerdo y previos los análisis del caso, reglamente una nueva línea de crédito educativo de corto plazo para las Instituciones de Educación Superior (IES) con el fin de financiar estudios de pregrado y posgrado, y la matrícula o el sostenimiento de los estudiantes inscritos en sus programas académicos”.
Que en el considerando 18 del Acuerdo 029 del 6 de mayo de 2020 expedido por la Junta Directiva se señala que “para disminuir el riesgo de deserción de sus estudiantes y facilitar el ingreso de los nuevos, dado el deterioro del ingreso de las familias colombianas debido a las medidas dispuestas con ocasión de la emergencia sanitaria para mitigar los efectos de la pandemia del COVID-19, las IES han manifestado en distintos escenarios al Ministerio de Educación Nacional-MEN y al ICETEX su interés en solicitar financiación directamente al ICETEX para ofrecer créditos a sus estudiantes por su cuenta y riesgo, sin embargo han expresado el interés de poderla mantener a futuro, con el fin de facilitar a los estudiantes su ingreso y permanencia a la educación superior”.
Que mediante el Acuerdo 037 del 8 de julio de 2020, la Junta Directiva aprobó la Metodología de cálculo de cupos a IES para crédito de corto plazo diseñada por la Oficina de Riesgos del ICETEX en función de variables discriminantes de índole financiero que arroja un puntaje en una escala de 1 a 100. Igualmente, la misma Oficina de Riesgos elaboró el DOCUMENTO TÉCNICO METODOLOGÍA PARA PÉRDIDA ESPERADA IES del 30 de julio de 2020 como sustento para determinar aquellas IES a las que se les debe exigir la constitución de una garantía accesoria, como el contrato de cesión de derechos económicos, para el cumplimiento de sus obligaciones, el cual fue presentado en la sesión del 26 de agosto de 2020 de la Junta Directiva en el Informe de gestión de riesgos financieros.
Que en atención a lo dispuesto en el artículo 5 del Acuerdo 029 del 6 de mayo de 2020, la Vicepresidencia de Crédito y Cobranza del ICETEX elaboró el documento técnico denominado CRÉDITO PARA LAS IES - CORTO PLAZO del 5 de agosto de 2020 el cual incluye los análisis previos realizados con el fin de reglamentar la línea Crédito para las IES – corto plazo.
(…) Que de acuerdo con el documento CONPES 3816 de 2 de octubre de 2014, la política de Mejora Normativa tiene como objetivo promover el uso de herramientas y buenas prácticas regulatorias, a fin de lograr que las normas expedidas por la Rama Ejecutiva del Poder Público, en los órdenes nacional y territorial, revistan los parámetros de calidad técnica y jurídica; resultando eficaces, eficientes, transparentes, coherentes y simples en su aplicación. En este sentido, el Instituto Colombiano de Crédito Educativo y Estudios Técnicos en el Exterior, Mariano Ospina Pérez – ICETEX – se compromete a promover la calidad en la producción de las normas, su impacto, la racionalización del inventario normativo, la participación y consulta pública en el proceso de elaboración de las normas, al igual que la defensa y la divulgación del ordenamiento jurídico atinente a la Entidad.
Que conforme con el numeral 8 del artículo 8 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, la presente resolución y sus documentos anexos fueron publicados para comentarios de los ciudadanos por un término de cinco (5) días hábiles entre el 04 de noviembre de 2021 y el 10 de noviembre de 2021 en el link https://portal.icetex.gov.co/Portal/Home/atencion-al ciudadano/participaci%C3%B3n[2]ciudadana/mecanismos-de-participación. Que resultado de la publicación para comentarios, en cumplimiento del ejercicio de participación ciudadana, no se recibieron observaciones a la resolución o sus documentos anexos por parte de la ciudadanía. Que, en mérito de lo expuesto,
RESUELVE
Artículo 1. Derogar la Resolución No. 687 del 04 de septiembre de 2020 “Por la cual se reglamenta la línea Crédito para las IES – corto plazo”. Artículo 2. Comunicaciones. La presente resolución deberá ser comunicada a través de la Secretaría General del ICETEX a la Vicepresidencia de Fondos en Administración, a la Vicepresidencia de Operaciones y Tecnología, a la Vicepresidencia Financiera, a la Vicepresidencia de Crédito y Cobranza, a la Oficina de Riesgos, a la Oficina Asesora de Planeación, a la Oficina Comercial y Mercadeo y a la Oficina Asesora de Comunicaciones.
Artículo 3. Vigencia y derogatorias. La presente Resolución rige a partir de la fecha de su publicación en el Diario Oficial y deroga la Resolución 687 del 4 de septiembre de 2020 y todas aquellas disposiciones que le sean contrarias. […] (destacado del Despacho). Como se observa, el acto objeto de control no se expidió con fundamento en ninguno de los decretos legislativos expedidos por el Gobierno Nacional en el contexto de los estados de emergencia económica, social y ecológica decretados en todo el territorio nacional, adoptados mediante los Decretos 417 de 17 de marzo de 2020 y 637 de 6 de mayo de 2020.
De igual manera, no se advierte que la citada decisión administrativa esté encaminada a conjurar problemáticas asociadas con la pandemia del coronavirus, sino que su objeto es el de derogar otra resolución de carácter ordinario que fuere expedida por el presidente de dicha entidad en el ejercicio de sus funciones. Así las cosas, el Despacho dispondrá no asumir el conocimiento del control automático de legalidad de la Resolución No. 1383 de 22 de noviembre de 2021, «Por la cual se deroga la Resolución 687 del 4 de septiembre de 2020 Por la cual se reglamenta la línea Crédito para las IES – corto plazo», expedida por el presidente del Instituto Colombiano de Crédito Educativo y Estudios Técnicos en el Exterior «Mariano Ospina Pérez» - Icetex.
En mérito de lo expuesto, el presidente de la Sala Veinte Especial de Decisión del Consejo de Estado, R E S U E L V E:
PRIMERO: NO ASUMIR el conocimiento del control automático de legalidad del de la Resolución No. 1383 de 22 de noviembre de 2021, «Por la cual se deroga la Resolución 687 del 4 de septiembre de 2020 Por la cual se reglamenta la línea Crédito para las IES – corto plazo», expedida por el presidente del Instituto Colombiano de Crédito Educativo y Estudios Técnicos en el Exterior «Mariano Ospina Pérez» - Icetex.
SEGUNDO: Por Secretaría General de la Corporación, efectúense las anotaciones y archivos documentales de rigor.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, (Firmado electrónicamente) ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDES Presidente Sala Veinte Especial de Decisión P (17) ----------------------- [1] «[…] ARTÍCULO 3o. DOMICILIO. El Icetex tendrá su domicilio en la ciudad de Bogotá, D. C., y desarrollará su objeto en el territorio nacional y en el exterior. […]».