CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Bogotá, D.C., dos (2) de diciembre de dos mil veintiuno (2021) CONSEJERA PONENTE: NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Expediente núm. 1001-03-15-000-2021-05580-01 ACCIÓN DE TUTELA ACTORES: ANA JOAQUINA GUERRERO Y OTROS. TESIS: CONFIRMA EL FALLO IMPUGNADO. LOS ACTORES NO CUMPLIERON CON LA CARGA MÍNIMA ARGUMENTATIVA EN LA IMPUGNACIÓN. DERECHOS FUNDAMENTALES: A LA IGUALDAD, AL DEBIDO PROCESO Y ACCESO A LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide la impugnación interpuesta por la parte actora contra la sentencia de 11 de octubre de 2021, mediante la cual la SECCIÓN TERCERA -SUBSECCIÓN “A” DEL CONSEJO DE ESTADO[1], declaró improcedente el amparo constitucional solicitado.
I.
ANTECEDENTES I.1 La solicitud Los señores ANA JOAQUINA GUERRERO, JUANA ESTRELLA MORENO BENÍTEZ, LUZ YOLANDA, BLANCA LILIA, HILDA INÉS, ANA YALILE, VÍCTOR JULIO y HUMBERTO MORENO actuando a través de apoderado judicial, en ejercicio de la acción de tutela prevista en el artículo 86 de la Constitución Política, solicitaron la protección de sus derechos fundamentales a la igualdad, al debido proceso y al acceso a la administración de justicia, los cuales, a su juicio, les fueron vulnerados por el JUZGADO SEGUNDO ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO JUDICIAL DE YOPAL[2] y por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CASANARE[3], al haber proferido, respectivamente, las providencias de 4 de marzo de 2020 y de 25 de febrero de 2021, dentro del proceso de reparación directa identificado con el número único de radicación 85001-33-33-002-2018- 00103-01.
I.2 Hechos Indicaron que el 5 de noviembre de 2006, sus familiares, los señores DANIEL y CARLOS ALBERTO MORENO MORENO fueron retenidos ilegalmente, torturados y ejecutados extrajudicialmente por integrantes del GAULA del Ejército Nacional. Sostuvieron que, debido a lo anterior, el 2 de abril de 2018, presentaron demanda en ejercicio del medio de control de reparación directa contra la NACIÓN – MINISTERIO DE DEFENSA – EJERCITO NACIONAL, con la finalidad de que se les declarara patrimonial y administrativamente responsables por la muerte de los señores DANIEL y CARLOS ALBERTO MORENO MORENO y que, dicho proceso fue identificado con el número único de radicación 85001-33-33-002- 2018-00103-01.
Refirieron que el citado medio de control le correspondió en primera instancia al JUZGADO que, en la audiencia inicial celebrada el 18 de agosto de 2020, declaró probada la excepción de caducidad y, como consecuencia, dispuso la terminación del proceso de reparación directa, en aplicación de la sentencia de unificación dictada el 29 de enero de 2020, por la Sección Tercera del Consejo de Estado, conforme a la cual se debía acudir a la jurisdicción contenciosa dentro de los dos años siguientes al momento en que se tuvo conocimiento de la eventual participación y responsabilidad del Estado, es decir, hasta el 6 de noviembre de 2008.
Adujeron que inconformes con la anterior decisión interpusieron recurso de apelación, el cual fue resuelto por el TRIBUNAL que, mediante providencia de 25 de febrero de 2021, confirmó la decisión del a quo bajo el argumento de que había operado el fenómeno jurídico procesal de la caducidad, dado que la demanda había sido presentada más de doce años después de haber tenido conocimiento del hecho dañoso.
I.3. Fundamentos de derecho A juicio de los actores, en las providencias cuestionadas, las autoridades judiciales accionadas reiteran la sentencia de unificación del Consejo de Estado, desconociendo las normas del ius cogens y el derecho de convencionalidad, sin tener en cuenta que se trataba de un caso en el cual se denunciaban graves violaciones de derechos humanos, por lo que se inaplicaron normas constitucionales y compromisos de derecho convencional e internacional humanitario.
Expusieron que las autoridades judiciales accionadas incurrieron en desconocimiento del precedente, al omitir aplicar la sentencia dictada por la Corte Suprema de Justicia el 19 de marzo de 2020, dentro del radicado 45110, en la cual se estableció que en los casos catalogados como de lesa humanidad opera la imprescriptibilidad de la acción civil para que los familiares de las víctimas tengan participación en el conocimiento de la verdad y una justa reparación. Alegaron el desconocimiento del precedente jurisprudencial contenido en las sentencias de tutela dictadas por la Sección Segunda, Subsección A, del Consejo dictadas en los procesos identificados con los núms. únicos de radicación 11001-03-15-000-2019-04842-01, 11001-03-15-2019-01816-01 y 11001- 03-15-000-2020-04068-01, mediante las cuales se revocó la decisión del proceso ordinario que había declarado la caducidad de las respectivas demandas de reparación directa en casos similares, bajo el argumento de que habían sido desconocidos los precedentes horizontales y verticales habilitantes de la oportunidad de la acción, así como la jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, en particular la sentencia Órdenes Guerra vs. Chile.
Señalaron que acogerse a la sentencia de unificación dictada el 29 de enero de 2020, por la Sección Tercera del Consejo de Estado, resultaba incoherente, toda vez que existían diferentes decisiones de cierre que, en casos similares, habilitaban a los actores para demandar independientemente de que se hiciera después de dos años de conocidos los hechos y la participación del Estado en ellos, para lo cual enlistaron las siguientes providencias que consideraron desconocidas por los despachos accionados: 1.1.
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A. Sentencia ejecutoriada de Tutela del veinte (20) de junio de dos mil once (2011). C.P: Alfonso Vargas Pinzón. Radicación No. 11001-03-15-000-2011-00655-00(AC). Actor: José Alonso Ceballos García y otros Demandado: Tribunal Administrativo De Antioquia y otro. 1.2.
Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, auto de agosto 11 de 2011, radicado 85001233100020100017701, Actor: Olga Falla Londoño y otros, C.P: Gladys Agudelo Ordóñez. Se revocó en sede de apelación auto del Tribunal Administrativo de Casanare que había decretado caducidad y en su lugar se ordenó admitir la demanda. 1.3. Consejo de Estado.
Sección Tercera - Subsección B. Sentencia del 5 de abril de 2013. C.P: Stella Conto Díaz Del Castillo. Radicación: 19001-23-31- 000-1999-00217-01(24984). 1.4. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C. Auto del diecisiete (17) de septiembre de dos mil trece (2013). C.P: Jaime Orlando Santofimio Gamboa.
Radicación No. 25000-23-26- 000-2012-00537-01 (45092) Actor: Teresa del Socorro Isaza de Echeverry y Otros. (Adoptado como precedente en la sentencia Órdenes Guerra vs. Chile de 29 de noviembre de 2018 y en la T 352 de 2016) 1.5. Consejo de Estado; Sala de lo Contencioso Administrativo – Sección Quinta. Sentencia de tutela segunda instancia del 12 de febrero de 2015.
C.P.: Alberto Yepes Barreiro. Rad.: 11001031500020140074701. Accionante: Jairo Moncaleano Perdomo. Accionado: Sección Tercera del Consejo de Estado y Tribunal Contencioso de Risaralda. 1.6. Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo – Sección Quinta. Fallo de tutela de segunda instancia de 12 de marzo de 2015. C.P.: Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez.
Rad. 11001-03-15-000-2014-01352- 01. Tutelantes: Nubia Tarache y otros. Tutelado: Tribunal Administrativo de Casanare. 1.7. Consejo de Estado, Sentencia de tutela en segunda instancia del (7) de septiembre de 2015. Sección Quinta. C.P: Alberto Yepes Barreiro (E) Radicación: 11001-03-15-000-2015-01676-00(AC) Demandado: Tribunal Administrativo de Antioquia y otro. 1.8.
Consejo de Estado. Sentencia del 7 de septiembre de 2015. Sección Tercera – Subsección C. C.P: Jaime Orlando Santofimio Gamboa. Radicación: 85001-23-33-000-2013-00035-01(51388). 1.9. Consejo de Estado. Sección Tercera – Subsección C. Sentencia del 7 de septiembre de 2015. C.P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa. No. Radicación: 85001-23-31-000-2010-00178-01(47671). 1.10.
Consejo de Estado. C.P: Jaime Orlando Santofimio Gamboa (E). Bogotá, D. C., Auto de dos (02) de mayo de dos mil dieciséis (2016). Actor: Maria Faelly Cutiva Leyva y Otros. Demandado: Ministerio de Defensa – Ejercito Nacional y Otros. Radicación Número: 18001-23-33-000- 2014-00069-01 (53518). 1.11. Corte Constitucional, Sala Cuarta de Revisión. Sentencia T-352/16 de seis (6) de julio de dos mil dieciséis (2016).
Referencia: Expedientes T- 4.254.307 y T-5.086.690. Demandante: Benigno Antonio Cañas Quintero y Dulcinea Sanabria Sánchez y otros. M.P: Gabriel Eduardo Mendoza Martelo. Tutelados: Juzgado 18 Administrativo del Circuito de Medellín y Tribunal Administrativo de Casanare. 1.12. Consejo de Estado. Sección Tercera – Subsección C. Auto de (5) de septiembre de (2016).
C.P: Jaime Orlando Santofimio Gamboa. Radicación: 05001233300020160058701 (57265). 1.13. Consejo de Estado. Sección Tercera – Subsección C. Auto de (24) de octubre de (2016). C.P: Jaime Orlando Santofimio Gamboa. Radicación: 05001233300020160172201 (58051). 1.14. Consejo de Estado, Sentencia diez (10) de noviembre de dos mil dieciséis (2016), radicado: 19001-23 31-000-2010-00115-01 (56282), C.P: Jaime Orlando Santofimio Gamboa.
Actor: Luz Adriana Infante Largo y otros. 1.15. Consejo de Estado. Sección Tercera – Subsección B. Auto de (30) de marzo de (2017). C.P: Ramiro Pazos Guerrero. Radicación: 25000-23-41- 000- 2014-01449-01 (AG) 1.16. Consejo de Estado. Sección Tercera – Subsección B. Sentencia de doce (12) de octubre de dos mil diecisiete (2017). Ponente: Danilo Rojas Betancourth Radicación: 05001-23-31-000-2010-01922-01(49416).
Actor: María Denice Ramírez Castaño. Demandado: La Nación-Ministerio de Defensa Ejército Nacional. 1.17. Consejo de Estado. Sección Tercera – Subsección C. Auto de siete (7) de diciembre de dos mil diecisiete (2017), Ponente: Jaime Enrique Rodríguez Navas, Radicación: 05001-23-33-000-2017-01395-01(59601). Actor: JUAN JOSÉ PUERTA LARREA Y OTROS.
Demandado: NACIÓN - PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA – EJERCITO NACIONAL Y OTROS. 1.18. Corte Constitucional. Sentencia T-296 de veinticuatro (24) de julio de dos mil dieciocho (2018). Ponente: Gloria Stella Ortiz Delgado. Expediente T- 6.630.845. Acción de tutela presentada por Jhonatan Andrés Riátiga Rueda y otros contra el Juzgado 62 Administrativo de Bogotá. 1.19.
Consejo de Estado. Sección Tercera – Subsección B. Auto de 30 de agosto de 2018, Ponente: Dra. Stella Conto Díaz del Castillo. Radicación número: 25000-23-36-000-2017-01976-01(61798). Actor: Nelson Andrés Zúñiga Rodríguez y Otros. Demandado: Nación - Ministerio De Defensa Nacional - Policía Nacional - Ejército Nacional 1.20. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B. Auto del Doce (12) de Septiembre de dos mil diecinueve (2019).
C.P: Ramiro Pazos Guerrero. Radicación No. 44001-23- 31-000-2010-00238-01 (53833). 1.21. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A. Sentencia de tutela de segunda instancia de 30 de julio de 2020. M.P. Dr. Gabriel Valbuena Hernández, radicado 11001- 03-15-000- 2019-04842-01. 1.22. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A. Sentencia de tutela de segunda instancia de 20 de agosto de 2020.
M.P. Dr. Gabriel Valbuena Hernández, radicado 11001- 03-15- 000-2019-01816-01. Finalmente, expusieron que los despachos accionados no tuvieron en cuenta que, antes de junio de 2017, los accionantes no contaban con asistencia jurídica para iniciar el proceso de reparación directa, lo cual les imposibilitaba acudir de forma personal a la jurisdicción de lo contencioso administrativo, circunstancia que los exoneraría de la aplicación del término de caducidad del medio de control, por lo que se debió conocer de fondo el asunto.
I.4. Pretensiones Los actores solicitaron en el escrito de tutela el amparo de sus derechos fundamentales invocados up supra y, en consecuencia: “[…]
SEGUNDO: Que, como consecuencia del amparo solicitado, en favor de los demandantes, con efectos inter comunis o inter pares, por favor se declare nula por incompatibilidad con la Constitución Política de Colombia y por ser transgresora del Bloque de Constitucionalidad -y, en consecuencia carente de efectos jurídicos-, la providencia del 25 de Febrero de 2021 CONFIRMÓ la decisión de primera instancia decretando la caducidad en instancia de cierre, en decisión adoptada por el Tribunal Administrativo de Casanare dentro del proceso de Reparación Directa radicado 85001-3333-002-2018-00103-01 iniciado por Ana Joaquina Guerrero, Luz Yolanda Moreno Guerrero, Blanca Lilia Moreno Guerrero, Hilda Inés Moreno Guerrero, Ana Yalile Moreno Guerrero, Víctor Julio Moreno Guerrero y Humberto Moreno Guerrero por la presunta ejecución extrajudicial -Falso Positivo- de Daniel Moreno Moreno (Q.E.P.D.) y Carlos Alberto Moreno Moreno (Q.E.P.D.), asesinados en lo que creemos fue un fingido combate del 5 de noviembre del dos mil seis (2006) en desarrollo de la MISIÓN TÁCTICA ANTIEXTORSIÓN No 143 “GUADALUPE” a manos de efectivos del Ejército Nacional.
TERCERA: Que por favor, privada (sic) de efectos jurídicos la providencia judicial de la que pedimos se declare su anulación y por efecto de la unificación interpretativa respecto de la imprescriptibilidad de las acciones administrativas de reparación o de responsabilidad civil del Estado derivadas de los delitos de lesa humanidad, […] con base en los precedentes habilitantes en casos semejantes que en igualdad el Juez de Tutela decida aplicar, se ordene al Tribunal Administrativo de Casanare a tratar con debida diligencia el proceso de Reparación Directa radicado 85001-3333-002-2018-00103-01, dando prioridad para proferir de nuevo la correspondiente providencia de segunda instancia dentro de un tiempo perentorio de diez (10) días hábiles, teniendo en cuenta el más alto estándar de garantías pro homine, pro damnato y pro actioni, como quiera que de acuerdo con el sistema de precedentes y el principio de Convencionalidad, para el presente caso no aplica la regla general del literal i) del numeral 2° del artículo 164 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, que estableció la caducidad para las acciones de reparación directa sin distinguir su aplicabilidad a los delitos de lesa humanidad.
CUARTA: Solicito de manera respetuosa, conforme al artículo 7° del Decreto 2591 de 199156, por favor se conceda la siguiente medida provisional con la finalidad de que se protejan los Derechos Fundamentales de mis representados a la igualdad (Art. 13 C.N.), al debido proceso (Art. 29 CN), a la reparación integral (Art. 90 C.N.) y al acceso a la Administración de Justicia en prevalencia del derecho sustancial (Arts. 228 y 229 C.N.), así: Que por favor con efectos inter comunis o inter pares se proceda a la suspensión provisional de los efectos de la providencia proferida el veinticinco (25) de Febrero de dos mil veintiuno (2021) por el Tribunal Administrativo de Casanare dentro del proceso de reparación directa 85001-3333-002-2018- 00103-01, para que de esta manera, a casos similares no se les apliquen los fundamentos y efectos de dicha jurisprudencia hasta tanto no se resuelva la presente acción de tutela y de esta manera evitar el menoscabo o vulneración de derechos fundamentales a los actores de la presente acción y la de casos análogos.
QUINTA: Con la finalidad de que participen terceros intervinientes, tal cual lo indica el inciso 2° del artículo 13 del Decreto 2591 de 199157, solicito respetuosamente al Juez de Tutela que por favor, por el medio más expedito y de amplia circulación a nivel Nacional se realice llamado a la comunidad en general para que quien tenga interés legítimo en el resultado del proceso, ejerza su derecho e intervenga en coadyuvancia con los accionantes o accionados dentro de la presente acción constitucional.
SUBSIDIARIA: Si no prospera la petición principal TERCERA basada en el principio de imprescriptibilidad de la acción de reparación directa cuando se trata de casos de lesa humanidad, respetuosamente pido el favor se considere la siguiente solicitud: SUBSIDIRIA A LA TERCERA PETICIÓN PRINCIPAL: Que por favor, privada de efectos jurídicos la providencia judicial de la que pedimos se declare su anulación y por efecto de la aplicación interpretativa del literal i) del numeral 2° del artículo 164 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, por integración normativa y modulación del alcance de las Sentencias denominadas de Unificación de 29 de enero de 2020 proferida por mayoría en la Sección Tercera del Consejo de Estado y la SU 312 de 2020 adoptada por mayoría en la Corte Constitucional el 13 agosto de 2020-pero publicada apenas en marzo de 2021-, se ordene al Tribunal Administrativo de Casanare a tratar con debida diligencia el proceso de Reparación Directa radicado 85001-3333-002-2018-00103-01, dando prioridad para proferir de nuevo la correspondiente providencia de segunda instancia dentro de un tiempo perentorio de diez (10) días hábiles, teniendo en cuenta el más alto estándar de garantías pro homine, pro damnato y pro actioni, como quiera que verificados los hechos de la presente acción, la demanda fue interpuesta en oportunidad, por cuanto a) El grupo familiar de Ana Joaquina Guerrero, Luz Yolanda Moreno Guerrero, Blanca Lilia Moreno Guerrero, Hilda Inés Moreno Guerrero, Ana Yalile Moreno Guerrero, Víctor Julio Moreno Guerrero y Humberto Moreno Guerrero, sólo contó con asistencia jurídica profesional aproximadamente desde marzo de 2017, necesaria para determinar los medios y oportunidades de reclamar por vía judicial su derecho a la reparación integral por la muerte de Daniel Moreno Moreno (Q.E.P.D.) y Carlos Alberto Moreno Moreno (Q.E.P.D) y fue con la orientación recibida de parte del suscrito apoderado, que “los afectados conocieron o debieron conocer la participación por acción u omisión del Estado y advirtieron la posibilidad de imputarle responsabilidad patrimonial”, pues sin la debida asesoría jurídica antes de obtenerla, para las Víctimas “se observan situaciones que hubiesen impedido materialmente el ejercicio del derecho de acción”, pues el medio de control para imputar jurídicamente responsabilidad patrimonial al Estado, no es una acción pública, requiere representación profesional -ius postulandi- y la solicitud de conciliación se radicó el 22 de Septiembre de 2014 y la demanda el 12 de Febrero de 2015. b) La tesis de imputación de la sentencia de enero 29 de 2020, adoptada en el fallo por el que se solicita amparo, debe aplicarse haciendo la modulación necesaria para que no sea dable entender que se puede partir de una interpretación estática para el cómputo del término de caducidad, con fundamento en una concepción de imputación física o material que riñe con el postulado constitucional del artículo 90 de la Constitución Política de Colombia que, por el contrario, acoge un criterio de imputación jurídica, que reitero, se contrapone a la llamada teoría naturalística de la imputación. Si el plazo extintivo para accionar se computa desde cuando los afectados conocieron o debieron conocer la participación por acción u omisión del Estado y advirtieron la posibilidad de imputarle responsabilidad patrimonial, al ser ésta la imputación jurídica que exige el artículo 90 de la Carta, a elección del actor podría correr el término de caducidad incluso a partir del momento en que se hubiera logrado vencer la presunción de legalidad que cobija a las actuaciones estatales, probando en contra la presunción de inocencia de los agentes estatales, esto es, la ejecutoria de la sentencia penal. c) La providencia de 25 de Febrero de 2021 del Tribunal Administrativo de Casanare incurre en contravención del mandato constitucional por desconocimiento del precedente jurisprudencial vigente para la época, en cuanto al rechazar la demanda se desconocieron los precedentes horizontales y verticales entonces habilitantes de la oportunidad de la acción, el bloque de Constitucionalidad y la jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, en particular la sentencia Órdenes Guerra vs. Chile […]”.
I.5. Defensa I.5.1.- El Juzgado solicitó declarar improcedente la presente solicitud de amparo constitucional, toda vez que los derechos fundamentales de los accionantes no habían sido vulnerados y tampoco demostraron la configuración de ningún defecto de las providencias cuestionadas. Afirmó que la decisión cuestionada está debidamente motivada y se fundó en la aplicación de la más reciente posición jurisprudencial del Consejo de Estado, que estableció que el término de caducidad en las pretensiones indemnizatorias formuladas con ocasión de los delitos de lesa humanidad, crímenes de guerra y cualquier otro asunto en el que se pueda solicitar la declaratoria de responsabilidad patrimonial al Estado, debía ser el establecido en el CPACA, salvo que se hubiesen presentado situaciones que impidieran materialmente el ejercicio del derecho de acción, lo cual no se demostró en el presente caso.
Refirió que la providencia dictada por ese despacho judicial se ajustó a los procedimientos legales establecidos para ello en la normativa reguladora de esta clase de materia, teniendo en cuenta, además, que las sentencias de unificación son de obligatoria aplicación a situaciones semejantes. Señaló que lo pretendido por la parte actora es usar la tutela como una tercera instancia de un asunto que ya fue debatido y resuelto por los jueces naturales de la causa, por lo que la acción de la referencia deviene improcedente.
Finalmente, expuso que desde el punto de vista constitucional de las acciones de tutela, recientemente el Consejo de Estado en un proceso similar, revocó lo resuelto por el a quo y estableció que el Tribunal Administrativo del Casanare no incurrió en el defecto de desconocimiento del precedente, al haber dado aplicación a la sentencia de unificación del Consejo de Estado, por lo que las decisiones judiciales hoy cuestionadas se acogían, además, a la reciente jurisprudencia en materia de tutela emitida por la Alta Corporación. I.5.1.- El Tribunal rindió informe en el cual manifestó que, tal como expuso en la motivación del fallo cuestionado, se dio aplicación a los parámetros de la SUJ 61033 de 29 de enero de 2020, proferida por la Sección Tercera del Consejo de Estado, en la que se fijaron los escenarios para control de oportunidad del medio de control cuando se imputa a la autoridad infracción del DIH o de derechos humanos en perjuicio de personas protegidas por el bloque de constitucionalidad, eventos tales como la muerte en circunstancias de presunto combate aparente, sin que medie desaparición forzada.
Señaló que, contrario a lo que afirmaron los accionantes, no se desconoció que pudiera tratarse de un delito de lesa humanidad; sin embargo, el precedente unificador había delimitado claramente la regla de caducidad para esos eventos, por lo cual, sí la demanda se había presentado más de doce años después de tener conocimiento del conocimiento del hecho dañoso, resultaba a todas luces extemporánea, decisión que no podía ser configurativa de ningún defecto que hiciera procedente la acción de tutela.
Finalmente, adujo que la misma Corte Constitucional ha dado aplicación a la postura de unificación de la Sección Tercera del Consejo de Estado, por considerar que la extensión de parámetros de imprescriptibilidad penal a los contenciosos económicos de reparación, a título de exclusión de caducidad, solo opera cuando el sistema interno de justicia ha negado el acceso a las víctimas, lo que no se predica cuando aquellas, sin justificación por hechos o circunstancias excepcionales, dejaron de acudir a la jurisdicción oportunamente, tal y como había ocurrido en este asunto.
II.
FUNDAMENTOS DE LA SENTENCIA IMPUGNADA Mediante sentencia de 11 de octubre de 2021, la SECCIÓN TERCERA declaró improcedente el amparo deprecado en lo referente al defecto sustantivo alegado y denegó el amparo respecto del desconocimiento del precedente. Sostuvo que en lo que respecta al defecto sustantivo, la solicitud de amparo de la referencia no cumplía con el requisito de relevancia constitucional, toda vez que pretendía convertir la acción de tutela en una tercera instancia o de debate adicional frente a los razonamientos de los jueces naturales en sede ordinaria.
Alegó que de la comparación entre las razones esgrimidas por la parte actora en la audiencia inicial realizada en el proceso de reparación directa y los argumentos propuestos en la solicitud de tutela, se evidenciaba que los disensos reseñados en cuanto al desconocimiento de las normas de jerarquía constitucional en los fundamentos de la tutela eran idénticos a los propuestos ante los jueces de instancia, lo cual demostraba que lo pretendido era continuar con el debate jurídico que ya había sido zanjado en el proceso ordinario.
Frente al desconocimiento del precedente jurisprudencial sostuvo que, en la sentencia de 25 de febrero de 2021, el TRIBUNAL realizó un estudio de la evolución jurisprudencial frente al tema de la caducidad en procesos de reparación directa relacionados con delitos de lesa humanidad, conforme al cual aclaró los motivos por los cuales se apartaba de lo decidido en anteriores oportunidades por diferentes despachos de la jurisdicción contencioso administrativa, lo cual obedeció al cambio de tesis jurisprudencial que estableció la Sala Plena de la Sección Tercera del Consejo de Estado, en la providencia de 29 de enero de 2020.
Anotó que, en la citada sentencia se aclaró que la posibilidad de demandar al Estado de forma extemporánea debe evaluarse en términos objetivos, tales como en secuestros, enfermedades o cualquier situación que no permita materialmente acudir a la jurisdicción, más no frente al conocimiento subjetivo o jurídico de los interesados. Refirió que las demás sentencias invocadas como precedente desconocido, que fueron proferidas en el marco de acciones de tutela, no podían considerarse vinculantes para las autoridades judiciales demandadas, porque sus efectos son inter partes y lo decidido solo resultaba de obligatoria observancia para los sujetos procesales que allí participaron, por lo cual, en ese aspecto particular, tampoco se configuraba el supuesto desconocimiento del precedente alegado por la parte actora.
III.
FUNDAMENTOS DE LA IMPUGNACIÓN Los actores impugnaron el fallo de primera instancia, no obstante, no expusieron ningún argumento tendiente a controvertirlo. Para el efecto, el apoderado judicial señaló lo siguiente: “[…] RAFAEL ALBERTO GAITÁN GÓMEZ, en mi calidad de apoderado judicial de la parte actora, con el debido respeto, dándome por notificado conforme a la publicación realizada en la página Web del Consejo de Estado el día 19 de Octubre de 2021 de la decisión adoptada por el Despacho, que niega la acción de tutela de la referencia, aclarando que solamente hasta el día 20 de Octubre de 2021 se permitió descargar la decisión aludida, por lo cual y conforme a los artículos 31 y 32 del D.E. 2591 de 1991, me permito IMPUGNAR la sentencia de tutela fechada 11 de Octubre de 2021 con radicado No. 11001-03-15-000-2021-05580-00, para que sea tramitada la segunda instancia y en esa sede constitucional se acojan nuestras pretensiones, toda vez que, tal y como se propuso con suficiente argumentación desde la demanda, -a la que remito- en el presente caso sí es procedente el amparo excepcional contra la sentencia del 25 de Febrero de 2021, proferida por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CASANARE dentro del proceso de Reparación Directa 85001-33-33-002-2018-00103-01 que declaró su caducidad, siguiendo la orientación del denominado fallo de Unificación proferido el veintinueve (29) de Enero de dos mil veinte (2020) por el CONSEJO DE ESTADO - SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO-SECCIÓN TERCERA-SALA PLENA dentro del proceso de reparación directa 85001-33-33-002-2014- 00144-01 (61.033), por ser providencias judiciales violatorias de los derechos fundamentales de la parte actora, violatorias del bloque de constitucionalidad y el instrumento internacional, artículos 3 y 131 de la Convención de Ginebra y los principios 1, 23 y 32 del Conjunto de principios actualizado para la protección y la promoción de los derechos humanos mediante la lucha contra la impunidad adoptado desde febrero 8 de 2005 por la Comisión de Derechos Humanos de las Naciones Unidas y aprobado en el 61° período de la Asamblea General de las Naciones Unidas contra la impunidad; la sentencia de tutela de primera instancia no consideró las sentencias proferidas por la sección Segunda, Subsección A del 30 de Julio[4] dentro de la acción de tutela que cursó con radicado 11001-03-15-000-2019-04842-011 y 20 de agosto[5], respectivamente, así mismo, las proferidas por la Subsección B de la misma Sección con radicado No. 11001-03-15-000-2020-04068- 013[6] y 11001-03- 15-000-2021-00097-014[7] posteriores al 29 de enero de 2020, conforme a las cuales se puede verificar que respecto de la sentencia de octubre 11 de 2021 del Tribunal Administrativo de Casanare sí se cumplen los requisitos de procedibilidad y las causas especiales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, en particular, por defecto fáctico por indebida valoración probatoria y defecto material o sustantivo, por violación al precedente horizontal y vertical, así como por desconocimiento de los precedentes vinculantes que señalan el carácter de Fundamental de que goza el Derecho al Acceso a la Administración de Justicia, a la Igualdad y a la Reparación Integral, según los argumentos expuestos desde la demanda, nuestro escrito de impugnación y los memoriales de coadyuvancia de los terceros intervinientes.
Una vez analizada la sentencia impugnada, haremos complementación de argumentos por los que consideramos corresponde conceder el Amparo […]”. IV. CONSIDERACIONES DE LA SALA Competencia La Sala es competente para conocer de la presente impugnación, de conformidad con lo previsto en el artículo 32 del Decreto 2591 de 19 de noviembre de 1991, por el cual se reglamenta la acción de tutela establecida en el artículo 86 de la Constitución Política, en concordancia con el artículo 1º del Decreto 1983 de 30 de noviembre de 2017 y el artículo 13 del Acuerdo número 80 de 12 de marzo de 2019, expedido por la Sala Plena del Consejo de Estado, que regula la distribución de negocios entre las secciones.
Generalidades de la acción de tutela contra providencia judicial Un primer aspecto que interesa resaltar, es que la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en sentencia de 31 de julio de 2012 (Expediente núm. 2009-01328, Actora: Nery Germania Álvarez Bello, Consejera ponente doctora María Elizabeth García González), en un asunto que fue asumido por importancia jurídica y con miras a unificar la jurisprudencia, consideró que es procedente la acción de tutela contra providencias judiciales, cuando se esté en presencia de la violación de derechos constitucionales fundamentales, debiéndose observar al efecto los parámetros fijados hasta el momento jurisprudencialmente.
En sesión de 23 de agosto de 2012, la Sección Primera adoptó como parámetros jurisprudenciales a seguir, los señalados en la sentencia C-590 de 8 de junio de 2005, proferida por la Corte Constitucional, sin perjuicio de otros pronunciamientos que esta Corporación o aquella elaboren sobre el tema, lo cual fue reiterado en la sentencia de unificación de 5 de agosto de 2014, de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, con ponencia del Consejero Jorge Octavio Ramírez Ramírez (Expediente núm. 2012-02201- 01).
En la mencionada sentencia la Corte Constitucional señaló los requisitos generales y especiales para la procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial, así: “[…] Los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales son los siguientes: a. Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional.
Como ya se mencionó, el juez constitucional no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones. En consecuencia, el juez de tutela debe indicar con toda claridad y de forma expresa porqué la cuestión que entra a resolver es genuinamente una cuestión de relevancia constitucional que afecta los derechos fundamentales de las partes. b. Que se hayan agotado todos los medios -ordinarios y extraordinarios- de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable.
De allí que sea un deber del actor desplegar todos los mecanismos judiciales ordinarios que el sistema jurídico le otorga para la defensa de sus derechos. De no ser así, esto es, de asumirse la acción de tutela como un mecanismo de protección alternativo, se correría el riesgo de vaciar las competencias de las distintas autoridades judiciales, de concentrar en la jurisdicción constitucional todas las decisiones inherentes a ellas y de propiciar un desborde institucional en el cumplimiento de las funciones de esta última. c. Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se hubiere interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración. De lo contrario, esto es, de permitir que la acción de tutela proceda meses o aún años después de proferida la decisión, se sacrificarían los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica ya que sobre todas las decisiones judiciales se cerniría una absoluta incertidumbre que las desdibujaría como mecanismos institucionales legítimos de resolución de conflictos. d. Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora.
No obstante, de acuerdo con la doctrina fijada en la Sentencia C-591-05, si la irregularidad comporta una grave lesión de derechos fundamentales, tal como ocurre con los casos de pruebas ilícitas susceptibles de imputarse como crímenes de lesa humanidad, la protección de tales derechos se genera independientemente de la incidencia que tengan en el litigio y por ello hay lugar a la anulación del juicio. e. Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible.
Esta exigencia es comprensible pues, sin que la acción de tutela llegue a rodearse de unas exigencias formales contrarias a su naturaleza y no previstas por el constituyente, sí es menester que el actor tenga claridad en cuanto al fundamento de la afectación de derechos que imputa a la decisión judicial, que la haya planteado al interior del proceso y que dé cuenta de todo ello al momento de pretender la protección constitucional de sus derechos. f. Que no se trate de sentencias de tutela.
Esto por cuanto los debates sobre la protección de los derechos fundamentales no pueden prolongarse de manera indefinida, mucho más si todas las sentencias proferidas son sometidas a un riguroso proceso de selección ante esta Corporación, proceso en virtud del cual las sentencias no seleccionadas para revisión, por decisión de la sala respectiva, se tornan definitivas. … Ahora, además de los requisitos generales mencionados, para que proceda una acción de tutela contra una sentencia judicial es necesario acreditar la existencia de requisitos o causales especiales de procedibilidad, las que deben quedar plenamente demostradas.
En este sentido, como lo ha señalado la Corte, para que proceda una tutela contra una sentencia se requiere que se presente, al menos, uno de los vicios o defectos que adelante se explican. a. Defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece, absolutamente, de competencia para ello. b. Defecto procedimental absoluto, que se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido. c. Defecto fáctico, que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión. d. Defecto material o sustantivo, como son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión. f. Error inducido, que se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales. g. Decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional. h. Desconocimiento del precedente, hipótesis que se presenta, por ejemplo, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance.
En estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado. i. Violación directa de la Constitución […]”. (Resaltado fuera del texto original). Análisis del caso concreto En el presente caso, los señores ANA JOAQUINA GUERRERO, JUANA ESTRELLA MORENO BENÍTEZ, LUZ YOLANDA, BLANCA LILIA, HILDA INÉS, ANA YALILE, VÍCTOR JULIO Y HUMBERTO MORENO, actuando a través de apoderado judicial, instauraron acción de tutela con el fin de obtener el amparo de sus derechos fundamentales a la igualdad, al acceso a la administración de justicia y al debido proceso, los cuales, a su juicio, les fueron vulnerados por el Juzgado y por el Tribunal, al haber proferido, respectivamente, las providencias de 4 de marzo de 2020 y de 25 de febrero de 2021, dentro del proceso de reparación directa identificado con el número único de radicación 85001-33-33-002-2018-00103-01.
La presente acción de tutela fue resuelta en primera instancia por el la Sección Tercera que, mediante sentencia de 11 de octubre de 2021, declaró improcedente la acción de tutela, en lo referente al defecto sustantivo alegado, por falta de relevancia constitucional y denegó el amparo, respecto del desconocimiento del precedente jurisprudencial.
Los accionantes impugnaron la sentencia proferida en primera instancia, sin aducir motivos de inconformidad contra la misma, distintos a la reiteración del argumento del desconocimiento del precedente jurisprudencial contenido en las sentencias de tutela que únicamente enunciaron, sin explicar los motivos por los cuales eran aplicables a su caso concreto.
Frente a la carencia argumentativa en el recurso de impugnación, esta Sala[8], ha precisado lo siguiente: “[…] 40. Ahora bien, como última cuestión, y referente al tema bajo estudio, la Sala debe establecer unas sub reglas en relación con la carga argumentativa que se debe exigir en las impugnaciones dentro del marco de la acción de tutela: 40.1 Cuando el caso bajo estudio consista en una acción de tutela contra autoridades públicas, la parte que impugne la sentencia de tutela proferida en primera instancia, no se le exigirá una carga argumentativa mínima, es decir, que no habrá necesidad de sustentar la respectiva impugnación, donde basta que el impugnante lo presente dentro del término legal correspondiente en los términos del artículo 31 del Decreto 2591, con el fin de que se efectúe el respectivo trámite del mismo, teniendo el ad quem, el deber constitucional de resolver el fondo del asunto; i) analizando los argumentos jurídicos expuestos por el juez constitucional de primera instancia, y el ii) acervo probatorio obrante en el expediente. 40.2 Cuando el caso bajo estudio consista en una acción de tutela contra providencias judiciales, la parte que impugne la sentencia de tutela proferida en primera instancia precisando que i) si obra en nombre propio o ii) por medio de apoderado especial, debe cumplir con una carga argumentativa mínima, en donde exponga las razones jurídicas por las cuales una autoridad judicial, incurrió en los defectos: i) orgánico; ii) procedimental; iii) fáctico; iv) sustantivo; v) error inducido; vi) decisión sin motivación; vii) desconocimiento del precedente; y viii) violación directa de la Constitución, en los términos de la sentencia C-590 de 2005, proferida por la Corte Constitucional, postura jurisprudencial, que fue acogida por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado en sentencia de 31 de julio de 2012, salvo que se trate de un sujeto de especial protección constitucional, a quien no se le exigirá dicha carga argumentativa, toda vez que el Estado tiene que adoptar las medidas necesarias, para garantizar la protección de sus derechos fundamentales, especialmente, el acceso a la administración de justicia[…]”.
(Destacado fuera del texto). En el mismo sentido, en sentencia de 28 de febrero de 2020[9], con ponencia del Consejero Roberto Augusto Serrato Valdés, esta Sala señaló: “[…] La Sección Primera del Consejo de Estado, en diferentes oportunidades, ha sostenido que, en el caso específico de tutela contra providencia judicial, el deber de sustentar el recurso de impugnación adquiere una connotación aún más rigurosa y exigente, en tanto que quien impugna el fallo que resuelve la acción de tutela, debe cumplir con la carga argumentativa en cuestión, señalando las razones que sustentan su impugnación e identificando y justificando por qué se configura la causal específica de procedibilidad que fue desvirtuada por la primera instancia. Esta carga permite conciliar la obligación de proteger los derechos fundamentales que la parte actora manifiesta vulnerados, con los principios constitucionales de seguridad jurídica y autonomía judicial, los cuales se verían desproporcionadamente afectados si se utiliza la acción de tutela como una tercera instancia judicial y no como un mecanismo residual y subsidiario.
Por ello, esta Sala ha indicado que a pesar de que el trámite de la acción de tutela debe desarrollarse con arreglo a los principios de prevalencia del derecho sustancial, celeridad, eficacia (artículo 3 Decreto 2591 de 1991), interpretación judicial de los derechos protegidos (artículo 4 ibídem) y prevalencia de la informalidad en la solicitud de amparo (artículo 14 ibídem), dicha situación no exonera al recurrente de explicar las razones que motivan su disentimiento con la decisión judicial recurrida.
En este mismo sentido se resalta que la Sala Plena de esta Corporación, al estudiar el alcance del inciso 2° del artículo 32 del Decreto Ley 2591 de 1991, el cual dispone que el Juez que conozca de la impugnación “[…] estudiará el contenido de la misma cotejándola con el acervo probatorio y con el fallo […]”, advirtió que la impugnación debe contener los fundamentos de la inconformidad del impugnante con el fallo respectivo, puesto que en ausencia de tales razonamientos o motivos, el juez carece de materia para cotejar y pronunciarse.
Con base en lo anterior, la Sala concluye que el deber de sustentar el recurso de impugnación en el caso específico de tutela contra providencia judicial, se convierte en un mecanismo de control del ejercicio de las potestades del juez constitucional en esta materia para que no actúe como una tercera instancia, lo cual estaría en contravía de los principios constitucionales de seguridad jurídica y autonomía judicial, en los términos del artículo 32 del Decreto Ley 2591 de 1991 […]”[10] Así las cosas, comoquiera que los actores no argumentaron los motivos de su inconformidad frente a la sentencia proferida en primera instancia, en la que se declaró improcedente la acción de tutela, en lo referente al defecto sustantivo alegado, por falta de relevancia constitucional y se denegó el amparo, respecto del desconocimiento del precedente, la Sala encuentra que no resulta procedente efectuar un estudio de fondo del asunto, habida consideración que, por un lado, en el escrito de impugnación no cumplió con la carga argumentativa mínima que diera cuenta de los reparos respecto de la decisión adoptada; y, por el otro, no se advirtió ninguna razón válida que justifique tal desatención, razón por la que no se encuentran los elementos necesarios para revisar si la providencia objeto de controversia en el caso sub examine está ajustada a derecho.
Cabe señalar que la Sala se pronunció, en el mismo sentido, en sentencias de 11 de abril de 2019[11] y 30 de enero de 2020[12], que ahora se reiteran. Consecuente con lo anterior, se confirmará el fallo impugnado, como en efecto se dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley.
F A L L A:
PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia impugnada, pero por las razones expuestas en precedencia.
SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes por el medio más expedito y eficaz.
TERCERO: REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Se deja constancia de que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión del día 2 de diciembre de 2021. (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Presidente (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS ----------------------- [1] En adelante la Sección Tercera. [2] En adelante el Juzgado [3] En adelante el Tribunal [4] CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN A, CONSEJERO PONENTE: GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ, Bogotá, D. C., treinta (30) de julio de dos mil veinte (2020), ACCIÓN DE TUTELA, Radicado: 11001-03-15-000-2019-04842-01, Accionante: ROBINSON ALEJANDRO GÓMEZ GIRALDO, Accionado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA [5] CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN A, CONSEJERO PONENTE: GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ, Bogotá, D. C., veinte (20) de agosto de dos mil veinte (2020), ACCIÓN DE TUTELA, Radicado: 11001-03-15-000-2020-01816-01 (AC), Accionante: OLGA LUCÍA LOAIZA URREA y OTROS, Accionado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA y OTRO [6] CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN TERCERA – SUBSECCIÓN B, CONSEJERO PONENTE: RAMIRO PAZOS GUERRERO, Bogotá, D. C., treinta (30) de abril de dos mil veintiuno (2021), ACCIÓN DE TUTELA, Radicado: 11001-03-15-000-2020-04068-01, Accionante: GUILLERMINA MORA y OTROS, Accionado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CASANARE [7] CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN TERCERA– SUBSECCIÓN B, CONSEJERO PONENTE: ALBERTO MONTAÑA PLATA, Bogotá, D. C., 30 de agosto de 2021, ACCIÓN DE TUTELA, Radicado: 11001-03-15-000-2021- 00097-01, Accionante: VIRGINIA CASTAÑEDA TÉLLEZ Y OTROS, Accionado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CASANARE. [8] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 28 de febrero de 2019, C.P. Hernando Sánchez Sánchez, número único de radicación 2018-03163-01. [9] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 28 de febrero de 2020, C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés, número único de radicación 11001-03-15-000-2019-04314-01. [10] [11] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 11 de abril de 2019, C.P. Nubia Margoth Peña Garzón, número único de radicación 11001-03-15-000-2019-00016-01. [12] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 11 de abril de 2019, C.P. Nubia Margoth Peña Garzón, número único de radicación 11001-03-15-000-2019-04567-01.