w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN «A» CONSEJERO PONENTE: JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ (E) Bogotá, D.C., veintidós (22) de febrero de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 05001 23 33 000 2015 00680 01 (4319-2017) Demandante: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIOES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL -U.G.P.P-.
Demandado: GLORIA MARÍA MESA URIBE Tema: Excepciones de caducidad y prescripción. Ley 1437 de 2011 AUTO INTERLOCUTORIO La Sección Segunda, Subsección «A» del Consejo de Estado, procede a resolver el recurso de apelación interpuesto por el apoderado de la parte accionada contra la decisión adoptada por el Tribunal Administrativo de Antioquia, en la audiencia inicial celebrada el 5 de septiembre de 2017, de declarar impróspera la excepción de caducidad y prescripción.
ANTECEDENTES La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social -en adelante UGPP-, a través de apoderado judicial, presentó demanda1 el 17 de marzo de 2015, en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, en la modalidad de lesividad, consagrado en el artículo 138 del CPACA, para que se declare la nulidad de la Resolución UGM 017333 del 17 de noviembre de 20112, expedida por Cajanal.
A título de restablecimiento del derecho solicitó: i) declarar que a la señora Gloria María Mesa Uribe no le asistía el derecho a la reliquidación de la pensión de vejez en los términos ordenados mediante fallo de acción de tutela y, en consecuencia, no hay lugar a pago de valor alguno por esa causa través de la resolución acusada, y ii) ordenar a la demandada reintegrar la totalidad de las sumas canceladas por concepto de la reliquidación de la pensión, incluyendo el 100% de la bonificación por servicios prestados, suma que deberá ser indexada al momento del pago. 1 Folios 1-19. 2 Por la cual se reliquida una pensión de vejez en cumplimiento de un fallo de tutela proferido por el Juzgado Séptimo Penal del Circuito de Manizales.
Radicado: 05001 23 33 000 2015 00680 01 (4319-2017) Demandante: UGPP w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 2 Como medida subsidiaria solicitó en caso en que el despacho niegue la suspensión provisional del acto administrativo acusado y considere que la señora Gloria María Mesa Uribe no actuó de mala fe al recibir los dineros de la reliquidación de la pensión en los términos ordenados en la providencia de tutela, reintegre esos fondos percibidos a partir de la presentación de esta demanda o partir de su respectiva notificación. La UGPP, en el acápite de los hechos, expresó que la señora Gloria María Mesa Uribe prestó sus servicios a la Rama Judicial desde el 15 de enero de 1960 hasta el 30 de diciembre de 2000.
El último cargo desempeñado fue el de juez. Mediante la Resolución 6793 del 27 de abril de 2000, Cajanal le reconoció una pensión de vejez a la señora Mesa Uribe con efectividad a partir del 1 de junio de 1999, condicionada a demostrar el retiro definitivo del servicio. Posteriormente, por Resolución 29062 del 28 de diciembre de 2001, la Caja Nacional de Previsión Social reliquidó la pensión de vejez por retiro definitivo del servicio y la concedió con efectividad a partir del 1 de enero de 2001.
Luego, fue expedida la Resolución UGM 017333 del 17 de noviembre de 2011, por la misma entidad antes mencionada, para dar cumplimiento a un fallo de tutela del 28 de agosto de 2008, proferido por el Juzgado Séptimo Penal del Circuito de Manizales, mediante el cual, en su criterio, erróneamente ordenó reliquidar la pensión de vejez incluyendo el 100% de la bonificación por servicios y no una doceava parte como correspondía. Trámite en primera instancia. El Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Unitaria de Oralidad, mediante auto del 2 de septiembre de 20153, admitió la demanda y dispuso notificar a la señora Gloria María Mesa Uribe.
La demandada, en el escrito de contestación4 propuso entre otras excepciones, la de prescripción y caducidad, con fundamento en que el pago de la bonificación no constituye salario y tampoco es un factor que se genera periódicamente, pues es de carácter anual y no mensual, lo que la hace una prestación de periodo, más no periódica. Así la oportunidad para presentar la demanda no se puede regir por lo establecido en el literal c) numeral 1) del artículo 164 del CPACA, pero si por lo previsto en el literal d) numeral 2) del artículo 164 ibídem, de ahí que esa posibilidad ya feneció para este caso en el medio de control que consagra el artículo 138 ibidem.
Decisión apelada El Tribunal Administrativo de Antioquia en el curso de la audiencia inicial celebrada el 5 de septiembre de 2017, resolvió declarar imprósperas las 3 Folios 209-210 cuaderno principal. 4 Folios 234-242. Radicado: 05001 23 33 000 2015 00680 01 (4319-2017) Demandante: UGPP w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 3 excepciones de caducidad y prescripción bajo el argumento de que la actuación administrativa censurada es una prestación periódica, lo que significa que sobre ella no opera la caducidad y puede demandarse en cualquier tiempo.
Recurso de apelación El apoderado de la parte demandada en desacuerdo con la anterior decisión, interpuso recurso de apelación5, el cual sustentó, en síntesis, reiterando que la bonificación por servicio percibida por la demandada es de periodo y no periódica, ya que la recibe de forma anual y no mensual, lo que significa que el término de «prescripción» es el que consagra el artículo 138 del CPACA para iniciar el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho.
CONSIDERACIONES Competencia Es competencia de esta Corporación conocer el recurso de apelación formulado en primera instancia contra el auto del 5 de septiembre del 2017, proferido por el Tribunal Administrativo de Antioquia, de conformidad con lo establecido en el artículo 150 de la Ley 1437 de 2011, modificado por el artículo 615 del Código General del Proceso.
Corresponde al ponente dictar la presente providencia en virtud de lo dispuesto en el artículo 125 del CPACA, ya que la decisión que se adopta no está entre las que contemplan los numeral 1, 2, 3 y 4 del artículo 243 ibídem. Problema jurídico Concierne determinar si en el presente asunto se configuraron las excepciones de caducidad y prescripción para instaurar la demanda y deprecar la nulidad del acto administrativo que dispuso reliquidar la pensión de vejez de la señora Gloria María Mesa Uribe con la bonificación por servicio en un 100%.
Para dilucidar el anterior planteamiento jurídico, el despacho de manera previa considera necesario hacer referencia a lo siguiente: De la caducidad Entendida por esta Corporación como el término dentro del cual es posible ejercer el derecho de acción y como instrumento que salvaguarda la seguridad jurídica y la estabilidad de las relaciones entre los individuos y el Estado.
Esta Corporación ha precisado que el acceso a la administración de justicia debe ser oportuno para racionalizar el ejercicio del derecho sustancial y que las situaciones adquieran firmeza y no puedan ser ventiladas por vía judicial en cualquier tiempo. La caducidad produce la extinción del derecho en la acción 5 Folio 1A obra cd que contiene el desarrollo de la audiencia inicial.
Ver segunda parte en minuto 00:00:34- 00:00:39. Radicado: 05001 23 33 000 2015 00680 01 (4319-2017) Demandante: UGPP w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 4 por el transcurso del tiempo; por ello, la demanda debe ser presentada dentro del término fijado en la ley.
Al respecto la Corte Constitucional6 se ha referido sobre este asunto de la siguiente forma: La ley establece un término para el ejercicio de las acciones contencioso administrativas (artículo 136 del CCA), de manera que al no promoverse la acción dentro del mismo, se produce la caducidad. Ello surge a causa de la inactividad de los interesados para obtener por los medios judiciales requeridos la defensa y el reconocimiento de los daños antijurídicos imputables al Estado.
Dichos plazos constituyen entonces, una garantía para la seguridad jurídica y el interés general. Y es que la caducidad representa el límite dentro del cual el ciudadano debe reclamar del Estado determinado derecho; por ende, la actitud negligente de quien estuvo legitimado en la causa no puede ser objeto de protección, pues es un hecho cierto que quien, dentro de las oportunidades procesales fijadas por la ley ejerce sus derechos, no se verá expuesto a perderlos por la ocurrencia del fenómeno indicado".
Bajo tales consideraciones, en materia de lo contencioso administrativo, la Ley 1437 de 2011 dispuso la oportunidad para presentar la demanda, en la siguiente forma: Artículo 164. La demanda deberá ser presentada. «[…] 2. En los siguientes términos, so pena de que opera la caducidad: […] d) Cuando se pretenda la nulidad y restablecimiento del derecho, la demanda deberá presentarse dentro del término de cuatro (4) meses contados a partir del día siguiente al de la comunicación, notificación, ejecución o publicación del acto administrativo, según el caso, salvo las excepciones establecidas en otras disposiciones legales. […]».
Conforme al contenido de este articulado, se puede establecer que el término para instaurar el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho es de cuatro meses, contados a partir del día siguiente de la comunicación, notificación, ejecución o publicación del acto administrativo. Lapso que puede ser suspendido por una sola vez, con la presentación de la solicitud de conciliación extrajudicial como lo establece el artículo 21 de la Ley 640 de 2001, que al respecto señala:
ARTICULO
21. SUSPENSIÓN DE LA PRESCRIPCIÓN O DE LA CADUCIDAD. La presentación de la solicitud de conciliación extrajudicial en derecho ante el conciliador suspende el término de prescripción o de caducidad, según el caso, hasta que se logre el acuerdo conciliatorio o hasta que el acta de conciliación se haya registrado en los casos en que este trámite sea exigido por la ley o hasta que se expidan las constancias 6 Sentencia Corte Constitucional C-574 de 1998, magistrado ponente, Barrera Carbonell, Antonio.
Radicado: 05001 23 33 000 2015 00680 01 (4319-2017) Demandante: UGPP w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 5 a que se refiere el artículo 2o. de la presente ley o hasta que se venza el término de tres (3) meses a que se refiere el artículo anterior, lo que ocurra primero. Esta suspensión operará por una sola vez y será improrrogable.
Asimismo, lo contempla el artículo 3 del Decreto 1716 de 2009: a) Que se logre el acuerdo conciliatorio, o b) Se expidan las constancias a que se refiere el artículo 2° de la Ley 640 de 2001, o c) Se venza el término de tres (3) meses contados a partir de la presentación de la solicitud; lo que ocurra primero. En caso de que el acuerdo conciliatorio sea improbado por el juez o magistrado, el término de caducidad suspendido con la presentación de la solicitud de conciliación se reanudará a partir del día hábil siguiente al de la ejecutoria de la providencia correspondiente.
La improbación del acuerdo conciliatorio no hace tránsito a cosa juzgada. Parágrafo único. Las partes por mutuo acuerdo podrán prorrogar el término de tres (3) meses consagrado para el trámite conciliatorio extrajudicial, pero en dicho lapso no operará la suspensión del término de caducidad o prescripción. No se encuentran sometidos al término previsto de caducidad los asuntos que versen sobre prestaciones periódicas, en vista de que el legislador estableció en el numeral 17, literal c del aludido artículo 164 del CPACA, que la demanda podría ser presentada en cualquier tiempo cuando se controviertan aquellos actos que las reconozcan o nieguen parcial o totalmente.
Ha sostenido la corporación en reiteradas providencias que las pensiones son prestaciones de naturaleza periódicas en tanto se causan de manera regular y de forma vitalicia para el beneficiario, por lo cual, para este tipo de prestación no es aplicable el término para acudir a la jurisdicción en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho que establece el literal d) numeral 2) del artículo 164 del CPACA sino el que prevé el literal c) numeral 1) del artículo 164 ibídem.
En ese entendido, como lo que se depreca en la presente litis es la nulidad del acto administrativo que ordenó la reliquidación de una pensión de vejez de la señora Gloria María Mesa Uribe con la inclusión del 100% de la bonificación por servicios, es claro que no opera la excepción de caducidad porque la prestación sobre la cual recae el pleito es de carácter periódico, lo que implica que puede demandarse en cualquier tiempo.
En cuanto a los argumentos que expuso el recurrente en el recurso de apelación de que se configuró la prescripción porque la bonificación por servicio no es periódica sino de periodo, es un aspecto que corresponde ser examinado 7 Artículo 164. Oportunidad para presentar la demanda. La demanda deberá ser presentada: 1. En cualquier tiempo, cuando: […] c) Se dirija contra actos que reconozcan o nieguen total o parcialmente prestaciones periódicas.
Sin embargo, no habrá lugar a recuperar las prestaciones pagadas a particulares de buena fe; […]. Radicado: 05001 23 33 000 2015 00680 01 (4319-2017) Demandante: UGPP w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 6 en el fondo del asunto, razón por la que no hay lugar a pronunciarse sobre el mismo en esta etapa del proceso.
Bajo ese razonar, no pueden ser atendidas de forma favorable las súplicas esgrimidas en el recurso de alzada, comoquiera que no hay lugar a determinar que se configuró la institución procesal de la caducidad porque la prestación de la cual se objetó la reliquidación es de naturaleza periódica y la excepción de prescripción debe ser objeto de estudio en la sentencia debido a que se trata del reconocimiento de un derecho en un porcentaje que es el núcleo fundamental de la demanda.
Conclusión: no opera el fenómeno jurídico de la caducidad en el presente asunto, en razón a que se trata de un pleito que recae sobre una prestación de connotación periódica, por lo cual puede ser demandado el acto administrativo acusado en cualquier tiempo como lo dispone el literal c) numeral 1) del artículo 164 del CPACA y la prescripción debe ser analizada con el mérito del asunto.
Por lo anterior, se confirmará la decisión adoptada por el Tribunal Administrativo de Antioquia en el curso de la audiencia inicial celebrada el 5 de septiembre de 2017 de declarar impróspera las excepciones de caducidad y prescripción propuestas por la parte demandada por las razones antes expuestas. Por lo tanto, este despacho
RESUELVE
PRIMERO: CONFIRMAR el auto del 5 de septiembre de 2017, proferido por el Tribunal Administrativo de Antioquia, que declaró no probada la excepción de caducidad y prescripción formulada por la parte demandada.
SEGUNDO: Reconocer personería jurídica al abogado Jamith Antonio Valencia Tello con tarjeta profesional 128.870 del Consejo Superior de la Judicatura como apoderado de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social -UGPP- en los términos y para los fines del poder general que obra en el aplicativo SAMAI, índice 00006.
TERCERO: Por secretaría, devuélvase el expediente al Tribunal Administrativo de Antioquia para lo pertinente.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ (E) Consejero de Estado