Radicado: 11001-03-15-000-2022-05199-00 Accionante: María Elsa Mateus Fernández Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA-SUBSECCIÓN A MAGISTRADO PONENTE: WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ Bogotá D.C., veintisiete (27) de octubre de dos mil veintidós (2022) F.T: 267 Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001-03-15-000-2022-05199-00 Accionante: MARÍA ELSA MATEUS FERNÁNDEZ Accionado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN D. Temas: Acción de tutela en contra de providencia judicial, emitida en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, mediante la cual se confirmó la negativa de acceder a las pretensiones de la demanda relacionadas con el reconocimiento de una pensión de jubilación en los términos de la Ley 33 de 1985.
Incumplimiento del requisito general de inmediatez y ausencia de una justificación razonable para la inactividad. FALLO DE PRIMERA INSTANCIA ASUNTO La Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, en sede de tutela, decide la acción de la referencia.
HECHOS RELEVANTES a) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho La señora María Elsa Mateus Fernández instauró demanda de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de la Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, con el fin de obtener la nulidad parcial de la Resolución núm. 8654 del 29 de agosto de 2018, mediante la cual le fue reconocida su pensión de jubilación, bajo las previsiones de la Ley 100 de 1993, y, a título de restablecimiento del derecho, el reconocimiento, liquidación y pago de dicha prestación en los términos de las leyes 33 y 62 de 1985 y 91 de 1989, tomando como ingreso base de liquidación el 75 % del promedio de lo devengado en el año anterior a la adquisición de su estatus pensional.
El 8 de octubre de 2020 el Juzgado Treinta Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá negó las pretensiones de la demanda, por lo cual la parte demandante interpuso recurso de apelación. El 21 de octubre de 2021 el Tribunal Administrativo Radicado: 11001-03-15-000-2022-05199-00 Accionante: María Elsa Mateus Fernández Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D, confirmó la sentencia de primera instancia. b) Inconformidad La accionante consideró que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D, vulneró sus derechos fundamentales al debido proceso, acceso a la administración de justicia e igualdad y, junto con ellos, el principio de prevalencia del derecho sustancial, el principio de iura novit curia y las garantías judiciales previstas en el artículo 8.° y 25.1 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, en concordancia con el artículo 93 de la Constitución Política.
Para soportar lo anterior, afirmó que aquella autoridad incurrió en los siguientes defectos: 1. Defecto sustantivo, por no aplicar la Ley 71 de 1988, en la que se reguló la pensión de jubilación por aportes, y el Decreto 2709 de 1994, pues en su caso se acreditó que tiene más de 31 años de servicios prestados en el sector público y privado. 2.
Defecto fáctico, al no valorar de forma integral el acervo probatorio, concretamente, el reporte de semanas cotizadas en Colpensiones, el cual servía de indicio para determinar si tenía derecho a recibir esa prestación por efectos de la acumulación de aportes. PRETENSIONES La parte accionante solicitó amparar sus derechos fundamentales antes mencionados y, en consecuencia, requirió ordenar al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D, proferir una sentencia de remplazo, mediante la cual revoque la decisión adoptada el 8 de octubre de 2020 por el Juzgado Treinta Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con número de radicado 2019- 00483, conforme a los parámetros de justicia dispuestos por el máximo tribunal de lo contencioso administrativo, en su rol de juez constitucional.
CONTESTACIONES AL REQUERIMIENTO Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D. La magistrada Alba Lucía Becerra Avella, luego de hacer un recuento de las actuaciones judiciales adelantadas en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, afirmó que en la sentencia censurada se plasmaron juiciosamente todos y cada uno de los motivos por los cuales se concluyó que no procedía el reconocimiento de la pensión de la señora María Mateus en los términos de la Ley 33 de 1985, esto es, debido a que aquella no acreditó los requisitos previstos en dicha disposición, concretamente, los 20 años de servicios continuos y discontinuos en el sector público.
Radicado: 11001-03-15-000-2022-05199-00 Accionante: María Elsa Mateus Fernández Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 En esa medida, consideró que no se incurrió en ninguno de los defectos invocados, comoquiera que la referida providencia fue proferida (i) por los funcionarios competentes, (ii) con acatamiento al procedimiento previsto para esta clase de actuaciones, (iii) con aplicación del supuesto legal que sirvió de fundamento a la decisión, conforme al acervo probatorio allegado al expediente, (iv) sin que exista contradicción entre la parte motiva y resolutiva, (v) sin estar bajo un error inducido y (vi) sin desconocimiento del precedente constitucional.
De otra parte, aseguró que la acción de tutela es improcedente, puesto que este mecanismo no puede emplearse como una tercera instancia para plantear nuevos argumentos, tal y como lo pretende la peticionaria del amparo. El Ministerio de Educación Nacional - Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio no rindió el informe solicitado, a pesar de que fue debidamente notificado del auto admisorio de la acción de la referencia. CONSIDERACIONES Competencia La Subsección “A” de la Sección Segunda del Consejo de Estado es la competente para conocer del asunto, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política y el artículo 1.° del Decreto 333 de 20211, el cual regula que: «[…] [l]as acciones de tutela dirigidas contra los Jueces o Tribunales serán repartidas, para su conocimiento en primera instancia, al respectivo superior funcional de la autoridad jurisdiccional accionada […]».
Procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales Tratándose de la acción de tutela contra providencias judiciales la postura reiterada y uniforme de la Corte Constitucional2 y del Consejo de Estado3 ha sido admitir su procedencia excepcional, siempre que se cumplan los requisitos generales de procedibilidad (exigencias generales) y las causales específicas de procedencia (defectos).
La posición ha evolucionado en la jurisprudencia constitucional empezando por la tesis de la vía de hecho fijada en las sentencias C-543 de 1992 y T-079 de 1993, entre otras providencias, y su redefinición en la T-949 de 2003, hasta llegar a su 1 Por medio del cual se modificaron los artículos 2.2.3.1.2.1, 2.2.3.1.2.4 y 2.2.3.1.2.5 del Decreto 1069 de 2015 referente a las reglas de reparto de la acción de tutela. 2 Al respecto ver, entre otras, sentencias T-573 de 1997, T-567 de 1998, T-001 de 1999, T-377 de 2000, T-1009 de 2000, T-852 de 2002, T-453 de 2005, T-061 de 2007, T-079 de 1993,T-231 de 1994, T-001 de 1999, T-814 de 1999,T-522 de 2001, T-842 de 2001, SU-159 de 2002, T-462 de 2003,T-205 de 2004, T-701 de 2004, T-807 de 2004, T-1244 de 2004, T-056 de 2005, T-189 de 2005, T-800 de 2006, T-061 de 2007, T-018 de 2008, T- 051 de 2009, T-060 de 2009, T-066 de 2009, T-889 de 2011, T- 010 de 2012, T- 1090 de 2012, T-074 de 2012, T- 399 de 2013, T-482 de 2013, T- 509 de 2013,, T- 254 de 2014, T- 941 de 2014 y T-059 de 2015. 3Sentencia de unificación por importancia jurídica, proferida por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo el 5 de agosto de 2014.
M.P: Jorge Octavio Ramírez Ramírez. Exp. n.º 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ) Demandante: Alpina Productos Alimenticios S.A. Radicado: 11001-03-15-000-2022-05199-00 Accionante: María Elsa Mateus Fernández Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 sistematización en la sentencia C-590 de 2005.
Por su parte, el Consejo de Estado, en sentencia de unificación por importancia jurídica del 5 de agosto de 2014, con ponencia de Jorge Octavio Ramírez, concluyó que la acción de tutela procede contra providencias judiciales siempre y cuando se respete el principio de autonomía del juez natural, y se cumplan los requisitos generales y específicos precisados por la Corte Constitucional.
Veamos: Requisitos generales: Los requisitos generales de procedibilidad son exigibles en su totalidad, porque la ausencia de alguno de ellos impide el estudio de fondo de la vía de hecho planteada. Estos son los siguientes:(i) la cuestión que se discute tiene relevancia constitucional; (ii) se agotaron todos los medios de defensa judicial con los que cuenta la persona afectada;
(iii) se cumple el requisito de inmediatez; (iv) cuando se alegue una irregularidad procesal, la misma debe ser decisiva en la sentencia que se controvierte y afectar derechos fundamentales; (v) se expresaron de manera clara los hechos y argumentos que controvierten la providencia bajo estudio y (vi) la providencia objeto de la presente acción no fue dictada dentro de una acción de tutela.
Causales específicas: Las causales específicas de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial son aquellos defectos o errores en los cuales puede incurrir la decisión cuestionada. Son las siguientes4: a) defecto orgánico, que se presenta cuando el juez carece de forma absoluta de competencia; b) defecto procedimental, el cual ocurre cuando la autoridad judicial actúa completamente al margen del procedimiento establecido; c) defecto fáctico, esto ocurre cuando: el juez carece de apoyo probatorio, la valoración es absolutamente equivocada o no tiene en cuenta el material probatorio obrante en el expediente para proferir la decisión; d) defecto material o sustantivo, el cual se origina cuando exista un error judicial ostentoso, arbitrario y caprichoso que desconozca lineamientos constitucionales y/o legales, específicamente ocurre cuando: se decida con fundamento en normas inexistentes o inconstitucionales, en contravía de ellas o exista una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión; e) error inducido, cuando la autoridad judicial es víctima de engaño por terceros y el mismo lo condujo a tomar una decisión que afecta derechos fundamentales; f) decisión sin motivación; g) desconocimiento del precedente judicial y h) violación directa de la Constitución Política.
Es importante advertir que si la decisión judicial cuestionada incurrió en alguna de las causales específicas podrá ser razón suficiente para el amparo constitucional. Problema jurídico El problema jurídico en esta instancia puede resumirse en las siguientes preguntas: 4Sentencias T-352 de 2012, T-103 de 2014, T-125 de 2012, T-176 de 2016, SU-573 de 2017, entre otras.
Radicado: 11001-03-15-000-2022-05199-00 Accionante: María Elsa Mateus Fernández Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 1. ¿Transcurrieron más de seis meses entre el día siguiente a la fecha de ejecutoria de la sentencia emitida el 21 de octubre de 2021 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D, y la presentación de esta acción de tutela? 2.
En caso de una respuesta positiva: ¿Está justificada la inactividad de la accionante para instaurar la acción de la referencia? Para resolver el problema así planteado, se abordará la siguiente temática: (I) interposición de la acción de tutela, (II) excepciones al presupuesto de inmediatez y (III) justificación frente a la inactividad del accionante.
Veamos: - Primer problema jurídico ¿Transcurrieron más de seis meses entre el día siguiente a la fecha de ejecutoria de la sentencia emitida el 21 de octubre de 2021 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D, y la presentación de esta acción de tutela? I. Interposición de la acción de tutela La señora María Elsa Mateus Fernández solicitó la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso, acceso a la administración de justicia e igualdad y, junto con ellos, el principio de prevalencia del derecho sustancial, el principio de iura novit curia y las garantías judiciales previstas en el artículo 8.° y 25.1 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, en concordancia con el artículo 93 de la Constitución Política, los cuales consideró vulnerados por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D. Como fundamento de su petición, afirmó que aquella autoridad incurrió en (i) defecto sustantivo, al no aplicar la Ley 71 de 1988 ni el Decreto 2709 de 1994, y (ii) defecto fáctico, al no valorar el reporte de semanas cotizadas en Colpensiones.
Pues bien, una vez analizado el recuento realizado en la parte inicial de esta providencia y las pruebas obrantes en el expediente de la referencia, se tiene que el 21 de octubre de 2021 el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D, confirmó la decisión adoptada por el Juzgado Treinta Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho promovido por la hoy accionante.
Al respecto, se denota que la anterior decisión fue notificada por correo electrónico el 29 de octubre de 20215, por lo que adquirió ejecutoria el 9 de noviembre del mismo año6. 5Según la información que reposa en el sistema de gestión judicial «SAMAI» al consultar el proceso con número de radicado 11001333503020190048301. 6 Código General del Proceso, artículo 302.
Ejecutoria. “Las que sean proferidas por fuera de audiencia quedan ejecutoriadas tres (3) días después de notificadas, cuando carecen de recursos o han vencido los términos sin haberse interpuesto los recursos que fueren procedentes, o cuando queda ejecutoriada la providencia que resuelva los interpuestos” y el Decreto 806 de 2020, artículo 8, inciso 3.° “La notificación personal se entenderá realizada una vez transcurridos dos días hábiles siguientes al envío del mensaje y los términos empezarán a correr a partir del día siguiente al de la notificación”.
Radicado: 11001-03-15-000-2022-05199-00 Accionante: María Elsa Mateus Fernández Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 Ahora bien, como la procedencia de la acción de tutela amerita el cumplimiento de los requisitos generales de procedibilidad, en relación con el término de inmediatez, la Sala Plena del Consejo de Estado, mediante providencia del 5 de agosto de 20147, explicó que el mencionado requisito cobra mayor relevancia cuando el recurso de amparo se dirige a cuestionar providencias judiciales, toda vez que se encuentran en juego los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica.
Por lo anterior, la corporación, en la sentencia de unificación precitada, acogió como regla general un plazo de seis meses contados a partir de la notificación o ejecutoria de la providencia, según el caso. En esa medida, el término para presentar la acción de tutela en el presente asunto inició el 10 de noviembre de 20218 y venció el 10 de mayo de 2022.
No obstante, la acción de la referencia fue interpuesta hasta el 28 de septiembre de 2022, esto es, por fuera del término de los seis meses previstos jurisprudencialmente. Por lo anterior, se concluye que la solicitud de amparo presentada por la señora María Elsa Mateus Fernández no cumple con el requisito de inmediatez, como causal general de procedencia de la acción de tutela en contra de providencias judiciales.
Sin embargo, en el acápite siguiente se analizará si se encuentra justificada la tardanza en la instauración de este mecanismo de protección de derechos fundamentales. - Segundo problema jurídico ¿Está justificada la inactividad de la parte accionante para presentar la acción de la referencia en tiempo? II. Excepciones al presupuesto de la inmediatez La Subsección resalta que la Corte Constitucional, en diversos pronunciamientos9, ha expuesto que al analizar el presupuesto de la inmediatez, también deben examinarse las circunstancias específicas del asunto, para lo cual tienen que tenerse en cuenta los siguientes aspectos: 1.
La existencia de razones válidas para justificar la inactividad de la parte accionante; 2. La permanencia en el tiempo de la amenaza o la vulneración, a pesar de que el hecho que la originó sea antiguo y 3. Si la carga de la interposición de la acción de tutela en un plazo razonable resulta desproporcionada por una situación de debilidad manifiesta del peticionario de la salvaguarda.
Aunado a ello, el máximo tribunal constitucional ha sostenido10 que es posible flexibilizar el requisito referido cuando el solicitante del amparo sea un sujeto de especial protección constitucional, en atención al artículo 13 de la Constitución Política. En ese orden de ideas, al juez constitucional, además de comprobar el transcurso del tiempo, corresponde verificar si existe alguna de las circunstancias definidas 7 C.P. Dr. Jorge Octavio Ramírez Ramírez, Radicado No. 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ), Demandante: Alpina Productos Alimenticios S.A. 8 Término contado a partir del día siguiente hábil de la ejecutoria de la sentencia cuestionada. 9 Al respecto, ver entre otras, la sentencias SU-961 de 1999 y T-691 de 2009. 10 Ver entre otras: T678/16, T518/17 y T375/18.
Radicado: 11001-03-15-000-2022-05199-00 Accionante: María Elsa Mateus Fernández Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 jurisprudencialmente que permita determinar que la acción de tutela fue presentada en un término razonable o si existe alguna situación que viabilice la flexibilización del estudio de la inmediatez.
III. Justificación frente a la inactividad del accionante La parte accionante, en el escrito de tutela, no presentó ningún argumento para justificar la interposición del mecanismo de amparo por fuera del término previsto jurisprudencialmente, esto es, seis meses, y al revisar el expediente tampoco se advierte alguna situación que le haya impedido acudir a esta acción y que convierta en desproporcionada la exigencia del agotamiento de este requisito general de procedibilidad.
Adicionalmente, se destaca que la peticionaria, en esa oportunidad, explicó el cumplimiento de todos los requisitos generales de procedibilidad, con excepción del presupuesto de inmediatez. En consecuencia, se concluye que el presente trámite constitucional no superó la exigencia general aquí estudiada. Por tanto, se rechazará por improcedente la acción de tutela instaurada por la señora María Elsa Mateus Fernández en contra del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA Primero: Rechazar por improcedente la acción de tutela instaurada por la señora María Elsa Mateus Fernández en contra del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. Segundo: La presente decisión podrá ser impugnada dentro de los tres días siguientes a su notificación (art. 31 Dcto. 2591 de 1991).
Si esta providencia no fuere impugnada en tiempo oportuno, remítase el cuaderno original de la actuación a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Tercero: Notificar a las partes en la forma dispuesta en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991. Cuarto: Registrar la presente providencia en el programa “SAMAI”.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Subsección en la sesión de la fecha. Radicado: 11001-03-15-000-2022-05199-00 Accionante: María Elsa Mateus Fernández Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ Firma electrónica GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Aclaración de voto Firma electrónica RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Firma electrónica ARF