CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A Consejero ponente: JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ Bogotá, D.C., primero (01) de julio de dos mil veinticinco (2025) Radicación: 11001-03-15-000-2025-02169-00 Demandante: E.S.E. Hospital San Antonio de Manzanares Demandado: Tribunal Administrativo de Caldas y otro Referencia: Acción de tutela SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA Temas: ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / Improcedencia - Falta de relevancia constitucional Surtido el trámite de ley1, sin que se advierta irregularidad que invalide lo actuado, procede la Sala a dictar sentencia de primera instancia dentro del proceso de amparo constitucional de la referencia. I. A N T E C E D E N T E S A. Demanda y sus fundamentos 1.
El 10 de abril de 2025, la E.S.E. Hospital San Antonio de Manzanares presentó acción de tutela en busca de que se dejaran sin efectos las sentencias del 23 de febrero de 2021 y 18 de octubre de 2024, proferidas por el Juzgado Sexto Administrativo Oral del Circuito de Manizales y el Tribunal Administrativo de Caldas, respectivamente, en el marco del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho2 que promovió el señor John Fredy Cardona Ospina en su contra, con el propósito de que se declarara la nulidad del acto administrativo mediante el cual se le negó el reconocimiento de la existencia de una relación laboral. 2.
A través de la providencia del 23 de febrero de 2021, el Juzgado en mención accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda y, en consecuencia, declaró la nulidad del acto acusado. 3. El Tribunal Administrativo de Caldas, mediante el fallo del 18 de octubre de 2024, confirmó la decisión del A quo, tras encontrar acreditados los elementos que configuran una relación laboral, en particular, el relativo a la subordinación. Sin perjuicio de ello, adicionó el numeral tercero de la decisión de primera instancia, en 1 Cfr. Decreto 1983 de 2017 “Por el cual se modifican los artículos 2.2.3.1.2.1., 2.2.3.1.2.4. y 2.2.3.1.2.5 del Decreto 1069 de 2015, Único Reglamentario del sector Justicia y del Derecho, referente a las reglas de reparto de la acción de tutela”. 2 Con radicado número 17001-33-39-006-2018-00442-00/01.
Radicación: 11001-03-15-000-2025-02169-00 Demandante: E.S.E. Hospital San Antonio de Manzanares Demandado: Tribunal Administrativo de Caldas y otro Referencia: Acción de tutela (sentencia de primera instancia) el sentido de precisar que le correspondía a la entidad demandada, al momento del cumplimiento de la condena, determinar las prestaciones sociales de carácter legal que serían objeto de liquidación a favor del actor.
Aclaró que, para tal efecto, debía tomar como referencia aquellas prestaciones que devenga un auxiliar de enfermería en esa entidad. 4. A su vez, modificó el numeral cuarto de la providencia, al considerar que la orden impartida en relación con el pago de aportes al sistema de seguridad social en pensiones se ajustaba a las directrices impartidas por el Consejo de Estado, con excepción de lo relativo a la instrucción de “descontar las interrupciones en la prestación del servicio que fueron acreditadas, salvo las inferiores a quince (15) días”, por cuanto ello no encuentra respaldo ni en la ley ni en la jurisprudencia del máximo órgano de lo contencioso administrativo.
En consecuencia, precisó que la orden relacionada con los aportes debía limitarse al pago del mayor valor no aportado, correspondiente al trabajo efectivamente prestado por el demandante. 5. Como sustento de sus pretensiones, la parte actora alegó que las autoridades accionadas vulneraron su derecho fundamental al debido proceso, toda vez que incurrieron en desconocimiento del precedente sentado por esta Corporación en relación con la carga de la prueba en los procesos orientados a obtener la declaratoria de una relación laboral y el principio de justicia rogada en el marco del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. 6.
Sostuvo que los falladores, al valorar de forma errónea las pruebas aportadas por la parte demandante, se apartaron de lo dispuesto en la sentencia de unificación SUJ-025-CE-S2-2021 del Consejo de Estado, por medio de la cual se establecieron las reglas aplicables para desvirtuar la presunción de la existencia de un contrato realidad. 7.
Adujo que ambas autoridades judiciales dieron por acreditado el elemento de la subordinación, con fundamento en la pruebas documentales y testimoniales recaudadas en el proceso. Sin embargo, en su criterio, dichos elementos no permitían concluir su existencia, en la medida en que los contratos suscritos por el demandante, en realidad, respondían al principio de planeación, el cual fue debidamente sustentando en el aparte de “antecedentes previos a la contratación”.
Agregó que en el expediente no obran memorandos, llamadas de atención, citaciones a descargos, ni otros documentos similares, lo que, a su juicio, demuestra la inexistencia de una relación laboral encubierta. 8. Asimismo, señaló que las planillas de turno no pueden considerarse como un indicio de subordinación, toda vez que su finalidad es permitir la organización y cumplimiento de las obligaciones por parte del contratista, en aplicación del principio de coordinación. En ese sentido, aseveró que la existencia de un horario no implica, por sí sola, la configuración de una relación de subordinación. Radicación: 11001-03-15-000-2025-02169-00 Demandante: E.S.E. Hospital San Antonio de Manzanares Demandado: Tribunal Administrativo de Caldas y otro Referencia: Acción de tutela (sentencia de primera instancia) 9.
En lo que respecta al presunto desconocimiento del precedente relacionado con el principio de justicia rogada, arguyó que, si bien el actor solicitó la declaratoria de un contrato de trabajo, en calidad de trabajador oficial, también reclamó las consecuencias jurídicas propias del régimen aplicable a los trabajadores en el ámbito privado.
En su criterio, ello resulta una ambivalencia que no podía ser resuelta dentro del marco del medio de control ejercido, lo que impedía que las pretensiones fueran acogidas en su integridad por las instancias judiciales. 10. Manifestó que los juzgadores inaplicaron las formas propias del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, adoptando efectos propios de otros mecanismos, como el de reparación directa. 11.
Particularmente, cuestionó que se hubiera condenado a la entidad al pago de acreencias laborales que no fueron solicitadas en la demanda, por lo que se falló más allá de lo pedido, sin que el demandante hubiera invocado las normas adecuadas, ni delimitado con claridad el objeto de la presunta vulneración. B. Trámite procesal 12. Mediante auto del 22 de abril de 2025, se dispuso: (i) admitir la acción de tutela;
(ii) notificar de su presentación a las autoridades accionadas (iii) vincular al señor John Fredy Cardona Ospina, en calidad de tercero con interés; (iv) comunicar la decisión a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado; y (v) requerir al Juzgado Sexto Administrativo Oral del Circuito de Manizales para que remitiera copia digital del expediente con radicado número 17001-33-39-006-2018-00442-00/01. 13.
Tras advertir que el expediente requerido no fue allegado en su integridad, por medio de auto del 19 de mayo de 2025, se requirió tanto al Juzgado Sexto Administrativo Oral del Circuito de Manizales como al Tribunal Administrativo de Caldas para que procedieran de conformidad. 14. El Tribunal Administrativo de Caldas3 señaló que la solicitud de amparo no cumple con el requisito general de relevancia constitucional, comoquiera que su objeto es emplear la acción constitucional como una instancia adicional al proceso ordinario.
II. C O N S I D E R A C I O N E S C. Caso concreto 15. La Sala declarará la improcedencia de la solicitud de amparo por no acreditar el cumplimiento del presupuesto general de relevancia constitucional. 3 Intervención digital contenida en 13 folios. Radicación: 11001-03-15-000-2025-02169-00 Demandante: E.S.E. Hospital San Antonio de Manzanares Demandado: Tribunal Administrativo de Caldas y otro Referencia: Acción de tutela (sentencia de primera instancia) 16.
Los reproches relacionados con la valoración probatoria efectuada por los jueces de lo contencioso-administrativo buscan convertir el mecanismo de amparo en una instancia adicional al proceso ordinario. Aquellos relativos al presunto desconocimiento del principio de justicia rogada carecen de carga argumentativa. 17. Si bien la parte actora alegó el desconocimiento de la sentencia SUJ-025-CE-S2- 2021 del Consejo de Estado, relacionada con la carga de la prueba en los casos en los que se pretende la declaratoria de una relación laboral, los argumentos que sustentan la ocurrencia de dicho vicio, en realidad, se encauzan en un yerro de tipo fáctico, en la medida en que se orientan a cuestionar la valoración probatoria efectuada por los jueces de instancia. 18.
Sin embargo, como ya se anunció, lejos de revelar una verdadera deficiencia probatoria, se advierte que su objeto es reabrir un debate probatorio que ya fue resuelto de forma razonable por el juez de la causa. 19. Al igual que en el escrito de tutela, tanto en la contestación de la demanda, como en el recurso de apelación interpuesto contra el fallo adoptado por el Juzgado Sexto Administrativo del Circuito de Manizales, la E.S.E. Hospital San Antonio de Manzanares sostuvo que no se arrimaron elementos probatorios suficientes que respaldaran la existencia de la relación de subordinación entre el señor Cardona Ospina y la entidad, pues las labores que ejecutó se desarrollaron bajo el principio de coordinación, propio del contrato de prestación de servicios. 20.
Al respecto, el Tribunal accionado, en la sentencia del 18 de octubre de 20244, luego de referenciar el marco normativo y jurisprudencial que establece los criterios para definir la existencia de una relación laboral, procedió abordar el estudio del caso concreto a la luz de las pruebas documentales y testimoniales obrantes en el plenario. 21.
Con fundamento en ellas, determinó que el demandante cumplía con un horario de trabajo con turnos rotativos de 6 y 12 horas, de domingo a domingo, incluidos los festivos, en áreas como urgencias, hospitalización y remisiones, en los que se desempeñaba como auxiliar de enfermería. 22. Sin embargo, la autoridad judicial precisó que no solo el cumplimiento de un horario acreditaba la relación de subordinación y dependencia, como lo pretende hacer ver la entidad tutelante, sino también el modo en que debía ejecutar su labor el señor Cardona Ospina.
Señaló que los testimonios que no fueron objeto de tacha, evidenciaron que el contratista debía desempeñar sus funciones conforme a sus 4 Aunque la parte actora censuró tanto el fallo de primera instancia como el de segunda instancia, proferidos al interior del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho objeto de reproche, la Sala centrará su análisis en este último, dado que fue el que resolvió de forma definitiva la litis.
Radicación: 11001-03-15-000-2025-02169-00 Demandante: E.S.E. Hospital San Antonio de Manzanares Demandado: Tribunal Administrativo de Caldas y otro Referencia: Acción de tutela (sentencia de primera instancia) conocimientos y experiencia, siguiendo instrucciones generales y específicas impartidas por el contratante, a través de la enfermera jefe y médico general.
Así, consideró que el contratista no actuaba con autonomía, ya que no decidía ni cuándo, cómo, ni dónde ejecutar sus labores, pues siempre estaba supeditado a las órdenes directas de sus superiores inmediatos, quienes, además, le proveían los insumos necesarios para el desarrollo de su trabajo. 23. Por consiguiente, el Tribunal encontró probado que había dependencia en cuanto al tiempo, modo y lugar de las actividades desempeñadas por el contratista.
Sumado a que: (i) dichas labores eran de carácter permanente e inherentes al servicio de salud prestado por la institución; (ii) debían ser ejecutadas por el contratista de manera presencial en las sedes determinadas por la entidad; y (iii) la remuneración que percibía por aquellas, conforme se desprendía de los contratos de prestación de servicios, revelaba la existencia de una relación laboral encubierta. 24.
Bajo ese escenario, no es de recibo el argumento de la parte accionante, según el cual el fallador sustentó su decisión únicamente en indicios. Por el contrario, se advierte que la autoridad accionada realizó una valoración conjunta del material probatorio y explicó, en ejercicio de la sana crítica y dentro de su autonomía judicial, las razones que le llevaron a considerar que las pruebas obrantes en el plenario resultaban suficientes para tener por acreditada existencia de la relación laboral reclamada. 25.
Así las cosas, resulta claro que las inconformidades planteadas por la accionante para justificar la configuración del mentado yerro, constituyen una reiteración de los alegatos planteados en el proceso ordinario, los cuales fueron resueltos de forma razonable y coherente por el juez natural de la causa. 26. El alegado desconocimiento del principio de la justicia rogada adolece por completo de la carga argumentativa exigida para habilitar la intervención excepcional del juez constitucional. 27.
La parte actora se limitó a señalar -de forma general- que las autoridades accionadas fallaron “más allá de lo pedido”, sin precisar de manera clara y concreta cuáles fueron las pretensiones formuladas en la demanda, ni identificar, en contraste con ellas, las órdenes impartidas por los jueces de instancia que, en su criterio, habrían desbordado el marco de lo solicitado. 28.
La sola afirmación de un eventual exceso en las decisiones judiciales, sin una exposición rigurosa del contenido de lo pretendido en la demanda y su comparación con lo reconocido en el fallo, resulta insuficiente para evidenciar la configuración del defecto alegado. 29. Esa carencia argumentativa cobra aún más relevancia si se tiene en cuenta que lo discutido en sede ordinaria versó sobre un asunto de carácter laboral, frente a los Radicación: 11001-03-15-000-2025-02169-00 Demandante: E.S.E. Hospital San Antonio de Manzanares Demandado: Tribunal Administrativo de Caldas y otro Referencia: Acción de tutela (sentencia de primera instancia) cuales, según la jurisprudencia de esta Corporación, el juez goza de una mayor amplitud interpretativa para garantizar la primacía de la realidad sobre las formas y asegurar la protección efectiva de los derechos fundamentales del trabajador, particularmente, en lo relacionado con el reconocimiento de prestaciones sociales. 30.
Debe recordarse que, tratándose de acciones de tutela contra providencias judiciales, no basta con alegar la configuración de un yerro en la decisión impugnada, sino que este debe estar justificado, lo que impone el deber de exponer con suficiencia los motivos que, desde una perspectiva constitucional, revelen una afectación a los derechos fundamentales cuya protección se reclama, lo que se echa de menos en esta oportunidad. 31.
La intervención del juez constitucional no solo está vedada por esa insuficiencia argumentativa, sino también porque, a diferencia del cargo analizado anteriormente, dicho reparo no fue ventilado en el recurso de apelación interpuesto por la parte actora contra la sentencia de primera instancia, pese a que en dicha decisión se accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda y se condenó a la entidad al pago de unas acreencias laborales a favor del demandante. 32.
Sin perjuicio de lo anterior, la Sala considera oportuno destacar la orden impartida por el A quo consistente en girar a la entidad de previsión a la que estaba afiliado el demandante el valor correspondiente a la suma faltante por concepto de aportes en pensión, pues al parecer sobre aquella es que recae la censura antes referida. Dicha orden se fundamentó en la sentencia de unificación del 26 de agosto de 2016 proferida por la Sección Segunda del Consejo de Estado, según la cual, una vez determinada la existencia del vínculo laboral entre el demandante y la entidad pública accionada, el juez de lo contencioso-administrativo tiene el deber de pronunciarse sobre los aportes al sistema de seguridad social en pensiones, aun cuando no se hubiera solicitado expresamente en la demanda, sin que ello implique la adopción de una decisión extra petita, sino una consecuencia indispensable para lograr la efectividad de los derechos del trabajador. 33.
En las condiciones anotadas, se hace evidente que la aquí actora contó con la oportunidad para plantear en el recurso de apelación las inconformidades que ahora pretende hacer valer en sede de tutela, pero omitió hacerlo, lo que impide que sean objeto de estudio. En últimas, el Tribunal sólo modificó aspectos puntuales en la orden de restablecimiento que había impartido el juez de primera instancia. 34.
La Corte Constitucional ha puntualizado que para acudir al mecanismo de amparo, además de demostrarse la vulneración de derechos que se alega, el interesado también debe acreditar que ello fue puesto a consideración del juez natural de la causa o que, en su defecto, no fue posible por razones ajenas a su voluntad. Sin embargo, ninguno de dichos supuestos se acreditó en el caso bajo estudio.
Radicación: 11001-03-15-000-2025-02169-00 Demandante: E.S.E. Hospital San Antonio de Manzanares Demandado: Tribunal Administrativo de Caldas y otro Referencia: Acción de tutela (sentencia de primera instancia) 35. En consecuencia, la Sala declarará improcedente el amparo deprecado en la demanda. 36. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, III.
RESUELVE
PRIMERO: DECLARAR IMPROCEDENTE el amparo constitucional solicitado, por las razones expuestas en la parte motiva de la presente providencia.
SEGUNDO: Se ordena NOTIFICAR a las partes por el medio más expedito y eficaz.
TERCERO: De no ser impugnada la presente providencia, ENVIAR esta actuación a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE MARÍA ADRIANA MARÍN FERNANDO ALEXEI PARDO FLÓREZ FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE5 JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ Nota: se deja constancia de que esta providencia fue aprobada por la Sala en la fecha de su encabezado y que se suscribe en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI del Consejo de Estado, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar su integridad y autenticidad en el enlace https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador.
Igualmente puede acceder al aplicativo de validación escaneando con su teléfono celular el código QR que aparece a la derecha. Se recuerda que, con la finalidad de tener acceso al expediente, los abogados tienen la responsabilidad de registrarse en el sistema Samai. 5 VF