Radicación:11001-0315-000-2024-05583-00 Accionante: Patricia Zuluaga Jaramillo Accionado: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Magistrada ponente: ELIZABETH BECERRA CORNEJO Bogotá, D. C., trece (13) de noviembre de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: Acción de tutela Radicado: 11001-03-15-000-2024-05583-00 Accionante: Patricia Zuluaga Jaramillo Accionados: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A y otros Tema: tutela contra providencia judicial.
Subtema 1: nulidad y restablecimiento del derecho. Subtema 2: retroactivo pensional. Subtema 3: defecto sustantivo. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA La Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado procede a resolver la solicitud de amparo interpuesta por Patricia Zuluaga Jaramillo en contra del Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, de la Nación, Ministerio de Educación, Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, de la Fiduciaria la Previsora S.A. y del municipio de Medellín. I. SÍNTESIS DEL CASO Patricia Zuluaga Jaramillo presentó acción de tutela1 con la pretensión de amparo de sus derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad, a la seguridad social y al mínimo vital, que consideró vulnerados con la sentencia del 21 de marzo de 2024, proferida por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el radicado núm. 05001-23-33-000-2021-00164-01, y las actuaciones administrativas realizadas por la Nación, Ministerio de Educación, Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, la Fiduciaria la Previsora S.A2., y el municipio de Medellín en el trámite de reajuste de su mesada pensional.
II.
ANTECEDENTES 2.1. Hechos relevantes A partir del escrito de tutela y demás elementos aportados por las partes al trámite constitucional, la Sala encuentra probados los siguientes hechos: 1 Samai, exp. 11001-03-15-000-2024-05583-00, índice 2, certificado 0B5C5132E60C5CF6 23A691DDFE7F5B85 7561F7231D0F7A29 28693D1DBBE457C1. 2 En adelante La Fiduprevisora S.A. Radicación:11001-0315-000-2024-05583-00 Accionante: Patricia Zuluaga Jaramillo Accionado: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co El Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio3 a través de la Secretaría de Educación del municipio de Medellín, expidió la Resolución núm. 8514 del 26 de julio de 2016, mediante la cual reconoció una pensión de jubilación a favor de Patricia Zuluaga Jaramillo, en cuantía mensual de $3.416.682, cuyo pago quedó condicionado a que se acreditara el retiro definitivo del servicio docente.
La señora Zuluaga Jaramillo, a través de escrito del 30 de mayo de 2019 radicado ante la Secretaría de Educación de Medellín, solicitó la revisión de la pensión de jubilación para que el reconocimiento se ordenara a partir del momento en que adquirió el estatus de pensionada y no desde la fecha del retiro del servicio. La Secretaría de Educación de Medellín, mediante Resolución núm. 2020500022684 del 17 de marzo de 2020, negó el reajuste de la pensión pretendido por la actora.
En virtud de lo anterior, la tutelante presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de la Nación, Ministerio de Educación Nacional, FOMAG, a través de la cual solicitó que se dejarán sin efecto las Resoluciones núm. 8514 del 26 de julio de 2016 y núm. 2020500022684 del 17 de marzo de 2020 y, en consecuencia, se condenara a la parte demandada a pagar la pensión de jubilación a partir del 16 de abril de 2015, momento en que consolidó el derecho, sin exigir la terminación de su vínculo laboral.
El Tribunal Administrativo de Antioquia, mediante sentencia del 23 de septiembre de 2023, accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda. Contra dicha decisión la parte demandada presentó recurso de apelación. El Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, a través de providencia del 21 de marzo de 2024 adicionó y modificó el fallo recurrido, en el sentido de declarar probada la excepción de prescripción de las mesadas pensionales causadas con anterioridad al 30 de mayo de 2016, y condenó a la entidad demandada a pagar las mesadas adeudadas desde esta última fecha hasta el momento en que se acreditó el retiro definitivo del servicio. 2.2.
Pretensiones y argumentos de la tutela La parte actora, como consecuencia del amparo de los derechos fundamentales invocados, solicitó en el escrito de tutela lo siguiente: «[…] REVOCAR la SENTENCIA PROFERIDA POR LA CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN A del 21 de marzo de 2024 y, confirmar la sentencia emitida por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO - SIN SECCIÓN - ORAL – MEDELLÍN el día 26 de septiembre de 2023.»4.
Así pues, para fundamentar sus pretensiones, la parte actora manifestó que la sentencia del 21 de marzo de 2024, proferida por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A incurrió en los defectos sustantivo y procedimental, al declarar probada la excepción de prescripción de las mesadas pensionales, sin tener en cuenta que esta «se interrumpió con la resolución núm. 008514 del 28 de julio de 2016». 3 En adelante FOMAG. 4 Se transcribe incluso con errores.
Radicación:11001-0315-000-2024-05583-00 Accionante: Patricia Zuluaga Jaramillo Accionado: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2.3. Trámite procesal El despacho ponente mediante auto del 18 de octubre de 20245 admitió la demanda, ordenó la notificación a las autoridades accionadas, es decir, el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, a la Nación, Ministerio de Educación, al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, a la Fiduprevisora S.A., al municipio de Medellín, y puso en conocimiento el escrito de tutela al tercero interesado, esto es, al Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Quinta de Oralidad. 2.4.
Intervenciones La Fiduprevisora S.A.6 solicitó que se declare improcedente la solicitud de amparo porque el accionante no expuso una carga argumentativa y probatoria dirigida a acreditar las causales generales y específicas de procedibilidad de la acción de tutela contra providencia judicial. Agregó que la autoridad judicial demandada actuó conforme a la normativa establecida sin que se pueda inferir que su decisión desconoció los derechos invocados por la parte actora.
Por otro lado, manifestó que carece de legitimación en la causa por pasiva, por lo que solicitó su desvinculación de este asunto. El municipio de Medellín7 pidió que se niegue el amparo, al considerar que la accionante pretende utilizar este mecanismo constitucional como una tercera instancia para reabrir el debate jurídico que se surtió ante los jueces naturales, en procura de satisfacer sus intereses individuales, sin acreditar la amenaza o vulneración de los derechos invocados, que en su criterio resultaron lesionados por la providencia acusada.
La Nación, Ministerio de Educación Nacional8 manifestó que la solicitud de amparo carece de relevancia constitucional porque la peticionaria plantea una controversia de naturaleza estrictamente económica, sin acreditar alguna situación que comprometa gravemente su existencia o supervivencia con relación a las garantías fundamentales invocadas, por lo que resulta evidente que el asunto objeto de estudio excede la competencia del juez de tutela.
III. CONSIDERACIONES 3.1. Competencia De conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política, y el artículo 37 del Decreto 2591 de 1991, la Sala tiene competencia para conocer de la presente solicitud de amparo interpuesta por Patricia Zuluaga Jaramillo, en contra del Consejo de 5 Samai, exp. 11001-03-15-000-2024-05583-00, índice 4, certificado 463B46971A5414D1 FC529CBEFBDFA825 D5590F5F0DD1D82E 32A4D7851DFBBF9A. 6 Samai, exp. 11001-03-15-000-2024-05583-00, índice 10, certificado B9761C941FE972FC F8BE1C9A8773F3B9 52966E19FE4908DA 1F09A6C87E4D38F5. 7 Samai, exp. 11001-03-15-000-2024-05583-00, índice 11, certificado 6E69C409046EFB37 D213B5BFBC94D4FA EC36766002FF8AE0 CB64FF93A9817541. 8 Samai, exp. 11001-03-15-000-2024-05583-00, índice 13, certificado 11BBC80D7CD3FFAF FF9EFAF630D727CC 146307018D4BAAC3 70E391801A42BA01.
Radicación:11001-0315-000-2024-05583-00 Accionante: Patricia Zuluaga Jaramillo Accionado: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Estado, Sección Segunda, Subsección A, la Nación, Ministerio de Educación, Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, la Fiduprevisora S.A., y el municipio de Medellín. 3.2.
Legitimación en la causa La legitimación en la causa es uno de los requisitos de procedibilidad de la acción de tutela que emana de una interpretación holística de los artículos 5, 10 y 13 del Decreto 2591 de 1991, de forma tal que se manifiesta en dos vertientes, una activa y otra pasiva, condicionadas a si se trata de quien ejerce la acción de tutela, o ante quien es factible dirigirla.
Así pues, en términos de la Corte Constitucional9, la legitimación en la causa por activa se cumple una vez constatado que la parte que interpuso la acción de tutela es la titular del derecho fundamental que aduce desconocido, ya sea que lo haga de forma directa, a través de agente oficioso, o por conducto de apoderado judicial. También pueden interponer la demanda de tutela el Defensor del Pueblo y los personeros municipales.
Por su parte, la legitimación en la causa por pasiva se predica si la solicitud de amparo es interpuesta «en contra del sujeto presuntamente responsable de la vulneración o amenaza de los derechos fundamentales o aquel llamado a resolver las pretensiones, sea este una autoridad o un particular10». La importancia de este requisito deviene fundamental en acciones de tutela dirigidas en contra de providencias judiciales, por eso es por lo que se considera metodológicamente acertado verificar primero su satisfacción, para luego si proseguir con el examen de los restantes requisitos de procedibilidad que habilitan emitir un pronunciamiento de fondo11.
Aplicado lo anterior al caso en particular, Patricia Zuluaga Jaramillo está legitimada por activa para acudir a esta acción de tutela en tanto ostenta la titularidad de los derechos fundamentales que consideró vulnerados, toda vez que está demostrado que fue la demandante en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, en el que se expidió la providencia del 21 de marzo de 2024 objeto de tutela.
Por su parte, el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, la Nación, Ministerio de Educación, Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, la Fiduprevisora S.A., y el municipio de Medellín, se encuentran legitimados en la causa por pasiva, en la medida en que fueron las autoridades que intervinieron en las actuaciones administrativas y judiciales a las que la parte actora les atribuyó la afectación de sus garantías superiores. 9 Corte Constitucional, sentencia T-322 de 2019. 10 Corte Constitucional, sentencia T-010 de 2023. 11 Corte Constitucional, sentencia T-322 de 2019.
En esta providencia la Corte Constitucional abordó el abandono de las denominadas vías de hecho y su reemplazo por los requisitos de procedibilidad generales y específicos de la acción de tutela, delimitación en la cual destacó la necesidad de valorar los asuntos procedimentales primero, una vez «verificada la legitimación en la causa».
Radicación:11001-0315-000-2024-05583-00 Accionante: Patricia Zuluaga Jaramillo Accionado: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3.3. Cuestión preliminar La Sala debe precisar, que si bien, el escrito de tutela refirió las actuaciones administrativas realizadas por la Nación, Ministerio de Educación, Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, la Fiduprevisora S.A. y el municipio de Medellín dentro del trámite de reconocimiento y pago del retroactivo pensional promovido por la tutelante, lo cierto es que los hechos y pretensiones expuestos en la tutela se dirigen a cuestionar, la sentencia del 21 de marzo de 2024, proferida por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A. Así pues, en criterio de la parte actora, la vulneración de sus derechos fundamentales se deriva de la providencia proferida por esta corporación judicial, en cuanto modificó la sentencia del 26 de septiembre de 2023, expedida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, porque declaró probada de oficio la excepción de prescripción y limitó el reconocimiento y pago de las mesadas pensionales en forma retroactiva.
Por esta razón, solicitó expresamente al juez de tutela revocar la decisión cuestionada y, en su lugar, confirmar la decisión del Tribunal Administrativo de Antioquia. Por lo anterior, el estudio de la presente acción constitucional debe centrarse en la providencia de segunda instancia proferida el 21 de marzo de 2024, por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A. 3.4.
Procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencia judicial La reiterada jurisprudencia del Consejo de Estado12 y de la Corte Constitucional ha destacado que la acción de tutela contra providencia judicial procede de manera excepcional bajo el cumplimiento de requisitos generales y específicos, en procura de evitar que dentro de los procesos judiciales se haga un uso abusivo de este mecanismo constitucional13.
En relación con los requisitos generales de procedibilidad, la parte accionante debe acreditar los siguientes: i) Que el asunto a discutir sea de evidente relevancia constitucional; ii) que haya agotado todos los recursos ordinarios y extraordinarios de defensa judicial; iii) que haya interpuesto la acción en un tiempo razonable y proporcionado; iv) que, si se trata de una irregularidad procesal, esta tenga incidencia directa y determinante sobre el sentido de la decisión objeto de análisis y que afecte un derecho fundamental; v) que estén identificados los hechos generadores de la vulneración y los derechos afectados y, de ser posible, se aleguen las razones de tal vulneración; y, vi) que no se trate de una tutela contra sentencia de tutela.
De otra parte, los requisitos o causales específicas de procedibilidad de la acción de tutela tratan comúnmente sobre aspectos que, por su gravedad, hacen incompatible 12 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 5 de agosto de 2014, radicado núm.11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ) Demandante: Alpina Productos Alimenticios S.A. 13 Corte Constitucional, sentencia SU-813 de 2007.
Radicación:11001-0315-000-2024-05583-00 Accionante: Patricia Zuluaga Jaramillo Accionado: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co una providencia judicial con los mandatos constitucionales14 y, por tanto, constituyen fundamento para conceder o negar la solicitud de amparo.
En otras palabras, estos requisitos hacen referencia a determinados escenarios que afectan la integridad de la decisión judicial y que justifican la intervención del juez constitucional para la salvaguarda de los derechos fundamentales. En tal virtud, para que prospere una tutela contra providencia judicial se requiere que se configure, al menos, una de las siguientes causales o defectos: i) orgánico; ii) procedimental absoluto; iii) fáctico; iv) material o sustantivo; v) error inducido a la autoridad judicial; vi) decisión sin motivación; vii) desconocimiento del precedente constitucional; o viii) violación directa de la Constitución15.
Análisis de los requisitos generales de procedibilidad Con respecto al requisito de relevancia constitucional, la Corte Constitucional16 en su jurisprudencia ha destacado el deber que le asiste al juez de tutela de pronunciarse de forma expresa, y con claridad, en torno a las razones por las cuales el asunto que entra a resolver supera este presupuesto, de cara a los lineamientos que ha impartido el órgano de cierre sobre la materia.
Así pues, la alta corte constitucional17 ha fijado unos criterios que deben ser acatados con el fin de tener por superado el requisito de relevancia constitucional en un caso en concreto, los cuales son: i) Que esté inmiscuido «el contenido, alcance y goce de algún derecho fundamental y no referirse exclusivamente a un asunto meramente legal y/o económico»18 lo que implica revisar «que el asunto tenga la entidad para interpretar, aplicar, desarrollar la Constitución Política o determinar el alcance de un derecho fundamental»19; ii) que el asunto no sea exclusivamente económico o que no tenga únicamente un carácter legal, lo que ocurre por ejemplo cuando se discute la forma de interpretar o aplicar una norma o en los eventos en que la controversia versa sobre un aspecto monetario que solo comporta incidencia para los particulares más no para el interés general; y iii) que la solicitud de amparo cumpla con una carga argumentativa mínima que permita exponer las razones por las cuales la providencia judicial incurrió en una afectación grave de derechos fundamentales.
En el caso particular, la cuestión que se discute reviste de relevancia constitucional, toda vez que la parte accionante, más allá de indicar que existió una afectación de sus derechos fundamentales, indicó expresamente que en la decisión cuestionada concurrió un desconocimiento del ordenamiento jurídico sustancial y procesal que, a su juicio, impidió que se expidiera una decisión ajustada a derecho. 14 Corte Constitucional, Sentencia SU-024 de 2018. 15 Corte Constitucional, Sentencias T-310 de 2009, SU-072 de 2018, SU-215 de 2022. 16 Corte Constitucional, sentencia SU-215 de 2022. 17 Corte Constitucional, sentencia SU-215 de 2022. 18 Corte Constitucional, sentencia SU-215 de 2022. 19 Corte Constitucional, sentencia SU-215 de 2022.
Radicación:11001-0315-000-2024-05583-00 Accionante: Patricia Zuluaga Jaramillo Accionado: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Supera también la presente acción el requisito de subsidiariedad porque la accionante no cuenta con otros mecanismos ordinarios y/o extraordinarios para la protección de sus derechos fundamentales, pues agotó las instancias respectivas dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho en el que se profirió la decisión objeto de tutela.
Seguidamente, el requisito de inmediatez se encuentra satisfecho porque la sentencia proferida el 21 de marzo de 2024 por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A fue notificada el 17 de abril de 202420, y el escrito de tutela se presentó el 17 de octubre de 2024, esto es, dentro del plazo de seis (6) meses establecidos por la jurisprudencia Constitucional21 y el Consejo de Estado22 como período razonable.
En relación con el requisito de identificación de los hechos y de los argumentos, es preciso indicar que el artículo 14 del Decreto 2591 de 1991 establece que la acción de tutela tiene un carácter informal. No obstante, la Corte Constitucional ha precisado que «es necesario que quien reclama la protección constitucional mencione los derechos afectados, identifique con cierto nivel de detalle en qué consiste la violación alegada y demuestre de qué forma aquella se aparta del ámbito del derecho o incurre en una actuación abusiva contraria al orden jurídico, debiendo haber planteado el punto de manera previa en el proceso respectivo, siempre que este fuere posible»23.
Este requisito está satisfecho en el presente asunto, en la medida en que la parte actora mencionó con claridad los hechos y los fundamentos de la afectación alegada, tan así que el asunto superó la relevancia constitucional, y no resultaba posible que hubiera alegado la vulneración reclamada en sede del proceso ordinario, precisamente porque su cuestionamiento está dirigido en contra de la decisión que le puso fin al proceso.
Finalmente, los argumentos no exponen una irregularidad procedimental, y la providencia reprochada no fue emitida dentro de un trámite de tutela, sino que se dictó al interior de un proceso de nulidad y restablecimiento del derecho. De acuerdo con lo expuesto, esta Sala constitucional encuentra superados los requisitos generales de procedibilidad en relación con los defectos sustantivo y procedimental y en ese orden, continuará con el análisis de fondo en los términos que planteó la parte actora. 3.5.
Problema jurídico Corresponde a la Sala determinar si el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A vulneró los derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad, a la seguridad social y al mínimo vital. En particular, deberá establecer si incurrió en los defectos sustantivo y procedimental al proferir la sentencia del 21 de marzo de 2024 que adicionó y modificó la decisión de primera instancia y resolvió declarar probada de 20 Samai, exp. 05001233300020210016401, índice 13, certificado 02158717D60307B2 D58359F2CB5A980D 9E5607E73A098D81 9395FFFE4797176E. 21 Corte Constitucional, sentencia T-466 de 2022. 22 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 5 de agosto de 2014, expediente Nº 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ). 23 Corte Constitucional, sentencia T-466 de 2022.
Radicación:11001-0315-000-2024-05583-00 Accionante: Patricia Zuluaga Jaramillo Accionado: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co oficio la excepción de prescripción de las mesadas pensionales retroactivas reclamadas por Patricia Zuluaga Jaramillo.
Para el efecto, se estudiará: i) las generalidades de los defectos invocados; y ii) el caso concreto. Generalidades de los defectos invocados La parte actora consideró que la autoridad judicial accionada transgredió las garantías constitucionales porque la providencia objeto de tutela incurrió en los defectos: i) sustantivo y ii) procedimental.
El defecto sustantivo La Corte Constitucional ha reiterado en su jurisprudencia que el defecto sustantivo se presenta cuando la decisión judicial es proferida con fundamento en una norma claramente inaplicable al caso concreto, ya sea porque perdió vigencia, porque su aplicación resulta del todo inconstitucional por haber sido declarada inexequible fue derogada o subrogada o, porque su contenido no guarda relación de conexidad material con los presupuestos de hecho a los cuales se ha aplicado24.
De este modo, para que se predique tal defecto es preciso tener en cuenta que la acción de tutela no puede interponerse para controvertir la razonable interpretación de una norma legal o reglamentaria, debido a que los jueces son autónomos para escoger entre diversas interpretaciones de una disposición legal, la que consideren más acorde con el ordenamiento jurídico en atención a lo dispuesto en el artículo 230 de la Constitución Política.
La Corte Constitucional, en sentencia T-284 de 2006 se pronunció sobre la limitación del principio de la autonomía de los jueces para aplicar e interpretar las normas, en los siguientes términos: […] Puede, entonces, señalarse que la función otorgada a los funcionarios judiciales en su labor de administrar justicia y concretamente de aplicación e interpretación de las normas jurídicas que encuentra su soporte en el principio de autonomía e independencia judicial no es absoluta por cuanto se encuentra sujeta a los valores, principios y derechos previstos en la Constitución. Por ello, “pese a la autonomía de los jueces para elegir las normas jurídicas pertinentes al caso concreto, para determinar su forma de aplicación y para establecer la manera de interpretar e integrar el ordenamiento jurídico, en esta labor no le es dable apartarse de las disposiciones de la Constitución o la ley, ya que la justicia se administra con sujeción a los contenidos, postulados y principios constitucionales que son de forzosa aplicación […]25.
En este sentido, la Corte precisó que la independencia y autonomía para aplicar e interpretar una norma jurídica en la solución del caso sometido a estudio del funcionario judicial, no es absoluta, pues la actividad judicial debe desarrollarse dentro del parámetro de la efectividad de los principios, derechos y deberes establecidos en la Constitución que pueden afectarse con la indebida interpretación de una norma, con su inaplicación y con la aplicación de un precepto inexistente.
Es decir, que dicha 24 Corte Constitucional, sentencia T-474 de 2008. 25 Corte Constitucional, sentencia T-284 de 2006. Radicación:11001-0315-000-2024-05583-00 Accionante: Patricia Zuluaga Jaramillo Accionado: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co actividad debe limitarse al carácter normativo de la Constitución (artículo 4º de la CP), la obligación de dar eficacia a los derechos fundamentales (artículo 2º superior), de la primacía de los derechos humanos (artículo 5º de la Constitución), el principio de legalidad contenido en el derecho fundamental al debido proceso (artículo 29 de la CP), y la garantía al acceso a la administración de justicia (artículo 228 Superior).26 El defecto procedimental De acuerdo con lo dispuesto en los artículos 29 y 228 de la Constitución Política, los derechos al debido proceso, al acceso a la administración de justicia y el principio de prevalencia del derecho sustancial sobre el procesal constituyen prerrogativas de connotación ius fundamental para el adecuado funcionamiento de la actividad judicial.
En este sentido, las circunstancias que puedan perturbar el correcto desarrollo de los procesos judiciales y que terminan afectando los derechos fundamentales de las partes, constituyen una causal especifica de la acción de tutela contra decisiones judiciales, que la jurisprudencia constitucional denominó defecto procedimental. Al respecto, la Corte Constitucional ha establecido en forma reiterada, que el defecto procedimental puede ocurrir bajo dos modalidades: «(i) el absoluto, que se presenta cuando la autoridad judicial desconoce o se aparta del procedimiento legalmente establecido, y (ii) el exceso ritual manifiesto, el cual tiene lugar cuando el goce efectivo de los derechos de los individuos se obstaculiza por un extremo rigor en la aplicación de las normas procesales27».
Frente al defecto procedimental absoluto, la Corte ha dicho que se puede configurar porque el funcionario judicial: «(i) sigue un trámite totalmente ajeno al asunto sometido a su competencia; (ii) pretermite etapas sustanciales del procedimiento establecido o (iii) no realiza el debate probatorio»28. De esta manera, le compete a quien acude en ejercicio de la acción de tutela, demostrar que el juez, ante quien tramitó el proceso ordinario de su interés, actuó completamente por fuera del procedimiento establecido en la ley, y que ello, generó una vulneración grave a su derecho al debido proceso, pues le impidió el ejercicio adecuado y oportuno de sus derechos fundamentales a la defensa y a la contradicción. En este contexto, la Corte ha considerado que la procedibilidad de la acción de tutela en los asuntos en los que se discute la existencia de un defecto procedimental exige verificar que la solicitud de amparo cumple con los siguientes presupuestos:«(i) que no haya posibilidad de corregir la irregularidad por ninguna otra vía, de acuerdo con el carácter subsidiario de la acción de tutela, salvo que se advierta la ocurrencia de un perjuicio irremediable;
(ii) que el defecto procesal sea manifiesto y tenga una incidencia directa en el fallo que se acusa de ser vulnerador de los derechos fundamentales; (iii) que la irregularidad haya sido alegada en el proceso ordinario, salvo que ello hubiera sido imposible, de acuerdo con las especificidades del caso concreto; (iv) que la situación irregular no sea atribuible al afectado; y finalmente, (v) que, como 26 Corte Constitucional, sentencia SU-050 de 2017. 27 Corte Constitucional, Sentencias T-388 de 2015, T-025 de 2018, y T-008 de 2019, y T-367 de 2018. 28 Corte Constitucional, Sentencia T-166 de 2022.
Radicación:11001-0315-000-2024-05583-00 Accionante: Patricia Zuluaga Jaramillo Accionado: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co consecuencia de lo anterior, se presente una vulneración a los derechos fundamentales.»29. 3.6 Caso concreto La señora Patricia Zuluaga Jaramillo acudió a la acción de tutela, con el fin de obtener el amparo de sus derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad, a la seguridad social y al mínimo vital, y en consecuencia, dejar sin efectos la sentencia del 21 de marzo de 2024, proferida por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A por considerar que incurrió en los defectos sustantivo y procedimental, al declarar probada la excepción de prescripción de las mesadas pensionales causadas con anterioridad al 30 de mayo de 2016, sin tener en cuenta que esta «se interrumpió con la resolución núm. 008514 del 28 de julio de 2016»30.
Al respecto, la Sala procederá al estudio conjunto de los defectos invocados, por cuanto los argumentos propuestos en el escrito de tutela están relacionados con la interpretación y aplicación normativa que realizó la autoridad judicial accionada en la providencia cuestionada, que a juicio de la accionante desconoció sus derechos fundamentales.
Para resolver las inconformidades que planteó la tutelante, es necesario examinar los argumentos desarrollados en la sentencia objeto de tutela. En este sentido, es importante indicar que la autoridad judicial, antes de analizar la figura de la prescripción de las mesadas pensionales reclamadas por la parte demandante, se pronunció sobre el derecho sustancial que se pretendía con la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho.
Para tal efecto, realizó una valoración de los elementos probatorios aportados al proceso ordinario con los cuales constató que la Secretaría de Educación de Medellín, en representación del FOMAG, a través de la Resolución núm. 08514 del 28 de julio de 2016 reconoció una pensión de jubilación a favor de Patricia Zuluaga Jaramillo efectiva a partir del 16 de abril de 2015, cuando aquella cumplió 55 años.
Sin embargo, condicionó su inclusión en nómina y pago hasta tanto se acreditara el retiro definitivo del servicio oficial docente en atención a la prohibición establecida en el artículo 128 constitucional. De igual manera, verificó que la demandante ingresó al servicio público docente, el 13 de abril de 1995, es decir, con anterioridad al 27 de junio de 2003, cuando entró en vigencia la Ley 812 de 2003, lo cual permitía inferir que el reconocimiento de la pensión se remitía al marco regulatorio de la Ley 91 de 1989, que a su vez dirigía el asunto a la Ley 33 de 1985.
De este modo, la autoridad judicial accionada estimó que la demandante por ser una maestra oficial con derecho a una pensión de jubilación conforme a las reglas y condiciones propias del régimen especial de la Ley 91 de 1989, tenía derecho a devengar la aludida prerrogativa y a la vez continuar en ejercicio de su cargo docente 29 Corte Constitucional, Sentencia SU-418 de 2019. 30 Se transcribe con errores de texto.
Radicación:11001-0315-000-2024-05583-00 Accionante: Patricia Zuluaga Jaramillo Accionado: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co hasta el cumplimiento de los 70 años, considerados como la edad de retiro forzoso en los términos previstos en la Ley 1821 de 201631.
Ahora bien, en cuanto a la prescripción de las mesadas pensionales reclamadas por la actora, la providencia objeto de tutela indicó lo siguiente: «A pesar de lo anterior, encuentra la Sala que el estudio de prescripción efectuado por el tribunal de origen fue equivocado, pues al tener como fecha de exigibilidad el 15 de abril de 2015 cuando la reclamante adquirió el derecho pensional, es claro que aquella tenía hasta el 15 de abril de 2018 para reclamar el pago del retroactivo de mesadas, lo cual solo ocurrió hasta el 30 de mayo de 2019 cuando radicó la respectiva petición, así como con la presentación de la demanda el 9 de noviembre de 2020, es decir, después de los 3 años siguientes a la fecha estatus de jubilación, lo cual sí configura el fenómeno bajo estudio conforme a las previsiones de los artículos 41 del Decreto 3135 de 1968 y 102 del Decreto 1848 de 1969.
Es decir, no es dable contabilizar la prescripción a partir de la fecha de notificación del acto administrativo de reconocimiento como lo aseguró el juez de primera instancia, toda vez que el derecho a la pensión de jubilación, incluido su pago retroactivo, se hace materialmente exigible a partir del momento en que se adquiere el estatus jurídico que habilita su pago, por lo que, cuando advirtió en el acto en mención el aludido condicionamiento con el que no estaba de acuerdo, tuvo que acudir a la reclamación administrativa o judicial respectiva, pero dentro del término prescriptivo.
De acuerdo con este punto, tendrá que añadirse el ordinal primero bis por medio del cual se declare la prescripción de las mesadas pensionales causadas con anterioridad al 30 de mayo de 2016, modificando para el efecto el ordinal segundo a fin de que se reconozca el pago del retroactivo pensional desde esta última fecha y hasta el momento del retiro definitivo del servicio de la actora.»32 De acuerdo con lo anterior, se observa que la providencia cuestionada realizó una valoración del momento en que resultaba exigible el derecho al reconocimiento y pago del retroactivo pensional pretendido por la señora Zuluaga Jaramillo y precisó que esta prerrogativa se hizo materialmente reclamable desde el instante en que la beneficiaria adquirió el estatus pensional, es decir, a partir del «15 de abril de 2015» Por lo anterior, resaltó que la demandante tenía hasta el «15 de abril de 2018» para presentar la reclamación ante la autoridad administrativa, si pretendía interrumpir el fenómeno jurídico de la prescripción; sin embargo, en el expediente del proceso ordinario se demostró que la tutelante presentó la petición para el pago retroactivo de las mesadas hasta el 30 de mayo de 2019, por lo que esta situación permitía inferir que se configuró la prescripción de las mesadas anteriores, en virtud de lo dispuesto en los artículos 41 del Decreto 3135 de 1968 y 102 del Decreto 1848 de 1969.
Conforme lo expuesto, la autoridad judicial accionada explicó que no era adecuado contabilizar la prescripción a partir de la fecha de notificación del acto administrativo por medio del cual se reconoció la pensión de jubilación de Patricia Zuluaga Jaramillo, esto es, la Resolución núm. 8514 del 26 de julio de 2016, como lo indicó el juez de primera instancia porque el derecho pensional, se hizo exigible a partir del momento 31 “Por medio de la cual se modifica la edad máxima para el retiro forzoso de las personas que desempeñan funciones públicas”. 32 Se transcribe con errores de texto.
Radicación:11001-0315-000-2024-05583-00 Accionante: Patricia Zuluaga Jaramillo Accionado: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A 12 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co en que adquirió el estatus. Por consiguiente, cuando se advirtió en el mencionado acto, el condicionamiento del pago, con el que la actora no estaba de acuerdo, era necesario acudir a la reclamación administrativa o judicial respectiva, dentro del término prescriptivo.
En este punto, se considera pertinente precisar que la prescripción es una figura jurídica mediante la cual un derecho se extingue con el solo transcurso del tiempo de acuerdo con las condiciones o presupuestos fácticos descritos en la ley. Se trata entonces del deber que tiene cada persona de reclamar sus derechos en un tiempo prudencial fijado en el ordenamiento jurídico, frente a lo cual esta corporación33 ha señalado que la «prescripción es tener por extinguido un derecho que, por no haberse ejercitado se puede presumir que el titular lo ha abandonado […] Por ello en la prescripción se tiene en cuenta la razón subjetiva del no ejercicio del derecho, o sea, la negligencia real o supuesta del titular; […]».
Como bien lo indicó la autoridad judicial accionada en la providencia objeto de tutela, la prescripción de derechos del régimen prestacional de los servidores públicos se encuentra regulada en el artículo 41 del Decreto 3135 de 1968, que establece lo siguiente: «Las acciones que emanen de los derechos consagrados en este Decreto prescribirán en tres años, contados desde que la respectiva obligación se haya hecho exigible.
El simple reclamo escrito del empleado o trabajador ante la autoridad competente, sobre un derecho o prestación debidamente determinado, interrumpe la prescripción, pero sólo por un lapso igual». Así mismo, tal y como se mencionó en la sentencia acusada, el Decreto 1848 del 4 de noviembre de 1969, reglamentario del Decreto 3135 de 1968, por medio del cual se dispuso la integración de la seguridad social entre el sector privado y público, en su artículo 102, dispuso: «PRESCRIPCIÓN DE ACCIONES. 1.
Las acciones que emanan de los derechos consagrados en el Decreto 3135 de 1968 y en este Decreto, prescriben en tres (3) años, contados a partir de la fecha en que la respectiva obligación se haya hecho exigible. 2. El simple reclamo escrito del empleado oficial formulado ante la entidad o empresa obligada, sobre un derecho o prestación debidamente determinado, interrumpe la prescripción, pero sólo por un lapso igual».
Las normas referidas, permiten advertir, que una vez causado el derecho se cuenta con un lapso de tres años para reclamarlo ante la administración y posteriormente en sede judicial, y que el solo hecho de solicitarlo en vía gubernativa, interrumpe el término por una sola vez por otro igual. 33 Al respecto se puede ver las siguientes providencias: Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 27 de enero de 1994, exp núm. 8847, sentencia del 27 de noviembre de 1997, exp núm. 16971, sentencia del 20 de enero de 2000, exp núm. 22866, sentencia 21 de agosto de 2020, radicado núm. Radicación número: 25000-23-42-000- 2016-03801-01(4855-18), entre otras.
Radicación:11001-0315-000-2024-05583-00 Accionante: Patricia Zuluaga Jaramillo Accionado: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A 13 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En consecuencia, para que opere el fenómeno prescriptivo se requiere que transcurra un determinado periodo, que se cuenta desde que se hizo exigible la prestación, durante el cual no se hayan ejercido las acciones necesarias para obtener su cumplimiento.
Así, la prescripción es una sanción al titular del derecho por no ejercerlo dentro de los plazos que la ley le otorga, lo que supone, la evidencia de la exigibilidad y una inactividad injustificada del titular del derecho en lograr su materialización. En este orden de ideas, la Sala considera que la sentencia del 21 de marzo de 2024, proferida por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A estuvo soportada en un estudio razonable de los elementos probatorios allegados al proceso ordinario, lo que le permitió concluir que se configuraban los presupuestos previstos en los artículos 41 del Decreto 3135 de 1968 y 102 del Decreto 1848 de 1969, para declarar probada la excepción de prescripción, de las mesadas pensionales causadas con anterioridad al 30 de mayo de 2016, siendo entonces procedente el pago de las prestaciones ocasionadas con posterioridad a dicha fecha.
Lo anterior, por cuanto se demostró en el proceso ordinario que Patricia Zuluaga Jaramillo no presentó oportunamente la reclamación administrativa para el pago retroactivo de las mesadas pensionales, toda vez que lo hizo hasta el 30 de mayo de 2019, pese a que el derecho era exigible y reclamable desde el momento en que adquirió el estatus pensional el «15 de abril de 2015»; razón por la cual no era viable contabilizar la prescripción a partir de la fecha de notificación del acto administrativo de reconocimiento de la pensión de jubilación, como lo pretende la tutelante en esta acción constitucional.
Bajo estas consideraciones, la Sala advierte que la autoridad judicial accionada en ejercicio de los principios de autonomía funcional, independencia y sana crítica efectuó una interpretación razonable y coherente de las normas procesales aplicables al caso concreto y de los elementos probatorios aportados al proceso ordinario, por lo que la providencia objeto de tutela, si bien, no resultó favorable en su integridad a los intereses de la demandante, hoy tutelante, no por ello desconoció las garantías constitucionales que enunció la accionante.
De esta manera, para la Sala no es de recibo que la parte actora pretenda hacer uso de la acción de tutela como si se tratara de una instancia adicional, con el fin de reabrir el debate jurídico que se surtió dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, con el único propósito de obtener un pronunciamiento se acomode totalmente a sus intereses y pretensiones.
IV. CONCLUSIONES Así las cosas, se concluye que la providencia proferida por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A no vulneró los derechos fundamentales invocados por la accionante, por cuanto no se evidencia en su contenido un análisis arbitrario, infundado o caprichoso ajeno a preceptos jurídicos de orden constitucional y legal, que constituya una vía de hecho por los defectos sustantivo y procedimental, que exija la intervención del juez de tutela.
Por las razones expuestas, la Sala negará la solicitud de amparo. Radicación:11001-0315-000-2024-05583-00 Accionante: Patricia Zuluaga Jaramillo Accionado: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A 14 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co V. DECISIÓN En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso-administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO. NEGAR la solicitud de desvinculación propuesta por la Fiduprevisora S.A, por las razones indicadas en la parte motiva de esta decisión.
SEGUNDO: NEGAR el amparo de tutela solicitado por Patricia Zuluaga Jaramillo, en contra del Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
TERCERO: NOTIFICAR a las partes y a los intervinientes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.
CUARTO: REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, si no es impugnada esta decisión dentro de los tres (3) días siguientes a su notificación. La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE ELIZABETH BECERRA CORNEJO Firmado Electrónicamente JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Firmado Electrónicamente JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmado Electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente en el Sistema de Gestión Judicial SAMAI. En consecuencia, conforme lo dispuesto en el artículo 186 del CPACA, se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta a través del siguiente enlace https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/procesos.aspxx.
JLAS/SEJV