Consejero ponente: Jorge Edison Portocarrero Banguera Bogotá, D. C., Tres (3) de septiembre de Dos Mil Veinticinco (2025) La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la entidad demandada en contra la sentencia del Treinta (30) de mayo de Dos Mil Veinticuatro (2024), proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, Sala Transitoria, que accedió a las pretensiones de la demanda.
ANTECEDENTES Demanda. 1.1.1 Pretensiones. El señor Romelio Elías Daza Molina, por intermedio de apoderado judicial, acudió a la jurisdicción en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), solicitando: la nulidad del oficio DESAJV14-1748 del 04 de junio de 2014, por medio de la cual, la Dirección Ejecutiva Seccional de Villavicencio - Meta, negó el reajuste salarial y prestacional pretendido teniendo en cuenta la prima especial de servicios equivalente al 30% de sus ingresos laborales desde el 12 de junio de 1998. la nulidad de la Resolución No. 4701 del 04 de agosto de 2015, que resolvió el recurso de apelación interpuesto contra el anterior acto administrativo, confirmándolo en su totalidad. a título de restablecimiento del derecho solicitó que se condene a la entidad demandada a reconocer y pagar a su favor el reajuste salarial y prestacional teniendo en cuenta el 30% por prima especial de servicios consagrada en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992, desde el mes de junio de 1998. 1.1.2 Hechos Indicó el demandante que, presta sus servicios a la Rama Judicial, habiéndose vinculado desde el 12 de junio de 1998 como magistrado de la Sala Administrativa del Consejo Seccional de la Judicatura del Meta, cargo que ejercía hasta la presentación de la demanda.
Expone que, desde su vinculación sus factores salariales y prestacionales le han sido pagadas sobre una base del 70% de la asignación básica, sin tener en cuenta el 30% que la entidad demandada a considerado corresponde a la prima especial de servicios. Que en virtud de dicho desajuste salarial y prestacional, el día 14 de mayo de 2014 elevó derecho de petición solicitando su reajuste, petición que fue negada a través de los actos acusados. 1.1.3.
Normas violadas y concepto de violación. La parte demandante invocó como normas infringidas las siguientes: De la Constitución Política, artículos 2, 13, 25, 53, 58, 150 y 280. Leyes 4 de 1992, artículo 14; 1395 de 2010, artículo 114. Argumenta que, la entidad llamada a juicio ha disminuido sus ingresos laborales de forma injustificada, vulnerando con ello su derecho al trabajo y sus derechos adquiridos.
Que la demandada desconoce la naturaleza de la prima especial de servicios establecida en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992; por cuanto, aquella corresponde a un incremento, un plus en la remuneración, no una disminución como se ha venido haciendo. 1.2. Contestación de la demanda La Rama Judicial confirmó el vínculo laboral que tiene el demandante con dicha entidad; no obstante, se opuso a las pretensiones de la demanda, argumentando que es el Gobierno nacional, con base en la facultad otorgada en la Ley 4 de 1992, quien expide para cada vigencia fiscal la remuneración de los funcionarios y empleados de la entidad.
Que la entidad demandada ha dado estricto cumplimiento a la normatividad legal, aplicado al caso del demandante los decretos de salarios vigentes para cada anualidad; precisando que, la prima especial de servicios no constituye salario para liquidar prestaciones sociales. Finalmente, propuso como excepciones las que denominó: «prescripción trienal; ausencia de causa petendi e inexistencia del derecho reclamado y cobro de lo no debido».
Sentencia de primera instancia. La Sala Transitoria del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, mediante sentencia dictada el Treinta (30) de mayo de Dos Mil Veinticuatro (2024) accedió a las pretensiones de la demanda, condenó en costas a la demandada; así: «PRIMERO: INAPLICAR por inconstitucionales los artículos 8 del Decreto 1039 de 2011, 8 del Decreto 874 de 2012, 8 del Decreto de 2013, 8º del Decreto 194 de 2014.
En su lugar, se dispone aplicar al sub lite el artículo 53 de la Constitución Política, conforme con lo explicado en la parte motiva de este proveído.
SEGUNDO: DECLARAR NO PROBADA la excepción denominada “Ausencia de causa petendi, inexistencia del derecho reclamado y cobro de lo no debido” formulada por la parte demandada. DECLARAR PARCIALMENTE FUNDADA la excepción de prescripción trienal formulada por la parte demandada, según lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.
TERCERO: DECLARAR la nulidad de los siguientes actos administrativos: (i) Oficio DESAJC14-1748 del 04 de junio de 2014; (ii) Resolución No. 001770 del 16 de julio de 2014 “Por la cual se resuelve un recurso de reposición y se concede recurso de apelación contra la decisión contenida en el Oficio DESAJV-14-1478 de junio 4 de 2014”; (iii) Resolución No. 4701 del 04 de agosto de 2015 “Por medio de la cual se resuelve un Recurso de Apelación”.
CUARTO: A título de restablecimiento del derecho, CONDENAR a la parte demandada a reconocer y pagar en favor del señor Romelio Elías Daza Molina identificado con C.C. No. 19.442.894, la prima especial de servicios consagrada en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992, liquidándola como un incremento del 30% respecto del 100% del salario básico, a partir del 14 de mayo de 2011 y hasta el 31 de diciembre de 2020, en todo caso según los tiempos de servicio prestados por la parte demandante como Magistrado, sin que supere el tope fijado anualmente por el Gobierno Nacional, teniendo en cuenta que constituye factor de salario solo para efectos de las cotizaciones al sistema de seguridad social.
La parte demandada también deberá reliquidar y pagar las prestaciones sociales y salariales (prima de navidad, prima de servicios, vacaciones, cesantías, prima de vacaciones, bonificación por servicios prestados) de la parte demandante, a partir del 14 de mayo de 2011 y hasta el 31 de diciembre de 2020, teniendo en cuenta para tal efecto una base de liquidación del 100% de la remuneración básica mensual, incluyendo el 30% descontado erróneamente a título de prima especial.
La parte demandada deberá asumir el pago de lo ordenado en esta sentencia siempre y cuando la liquidación del periodo comprendido entre el 14 de mayo de 2011 y el 31 de diciembre de 2020 arroje valores en favor de la parte demandante, sin pasar por alto que a partir de la expedición del Decreto 272 de 2021 se estableció de manera expresa que la prima especial de servicios debe ser pagada mensualmente como una suma adicional a la asignación básica.
QUINTO: ORDENAR a la entidad demandada el cumplimiento de la sentencia en los términos de los artículos 192 a 195 de la Ley 1437 de 2011, aplicando la siguiente fórmula de actualización: R= Rh Índice Final Índice Inicial La entidad demandada debe realizar los aportes al sistema de seguridad social con base en el 100% del salario básico por el tiempo reconocido en la presente providencia, además, queda facultada para realizar los respectivos descuentos de ley (…)».
El a quo inició la fundamentación de su decisión precisando que, se acreditó que el demandante ejerce como magistrado desde el 12 de junio de 1998 y hasta, por lo menos, el 12 de enero de 2016, fecha en que se expidió el certificado allegado; así como, que aquel reclamó el reajuste salarial y prestacional aquí deprecado, mismo que fue negado por la entidad demandada.
Expuso que, la llamada a juicio aplicó de manera indebida las disposiciones que regulan el régimen laboral del demandante, liquidando de forma errada la prima especial de servicios, aduciendo que el salario correspondía a un 70% y el 30% restante a la citada prima; cuando lo propio era tener el 100% como asignación básica y sobre ese monto incrementar el 30% por la prima especial de servicios en mención. El anterior yerro se mantuvo hasta la expedición del Decreto 272 de 2021, normativa en virtud de la cual, desde enero de 2021 se empezó a pagar el salario del actor en debida forma.
Así las cosas, ordenó el reajuste salarial desde el 14 de mayo de 2011, por prescripción trienal, y hasta el 31 de diciembre de 2020, teniendo como base el 100% de la asignación básica, incrementada en un 30% por la referida prima de servicios y, la reliquidación prestacional con el 100% de la asignación básica, sin la disminución del 30% que se venía realizando. 1.4.
Recurso de apelación. El apoderado de la Rama Judicial, inconforme con la decisión, interpuso recurso de apelación en contra de la sentencia de primera instancia bajo los siguientes argumentos: Considera que, la prima especial de servicios no se les reconoce a los magistrados, prestación que pasó a denominarse bonificación por compensación, según lo dispuesto en el artículo 1 del Decreto 610 de 1998; además, señala que el reajuste salarial y prestacional ordenado en la sentencia desborda el tope máximo establecido en el ya citado decreto.
Que existe incongruencia en la sentencia al haberse ordenado el reajuste en los aportes pensionales, dado que aquel no hizo parte de las pretensiones; por tanto, el fallo recurrido vulnera el debido proceso. 1.5. Trámite del recurso de la Ley 2080 de 2021. Con auto del 4 de agosto de 2025, el consejero sustanciador admitió el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante y, en virtud del numeral 5 del artículo 67 de la Ley 2080 de 2021, que modificó el artículo 247 de la Ley 1437 de 2011, se prescindió de la etapa de alegaciones.
CONSIDERACIONES Competencia La Subsección es competente para conocer en segunda instancia de este proceso, de conformidad con lo establecido en el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA). La Sala se pronunciará de los argumentos expuestos por el apelante. Problema jurídico De acuerdo con los argumentos expuestos en el recurso de apelación, corresponde a la Sala determinar si: i) la sentencia recurrida violó el principio de congruencia al ordenar el pago de aportes pensionales sobre la prima especial de servicios, ii) con ocasión de la expedición del Decreto 610 de 1998 desapareció la prima especial de servicios, como un factor a pagar a favor de los magistrados, pasando a denominarse bonificación por compensación y, iii) el reajuste salarial y prestacional ordenado en la sentencia desborda el tope máximo establecido en el citado Decreto 610 de 1998.
Con el propósito de desatar el problema jurídico, se abordarán los siguientes aspectos: 2.2.1. Marco normativo y jurisprudencial, 2.2.2 Caso concreto y 2.2.3. Condena en costas. 2.2.1 Marco normativo y jurisprudencial de la Prima Especial de Servicios. La Ley 4 de 1992, en su artículo 14, creó la prima especial de servicios como un incremento salarial del 30% calculado sobre el 100% de la asignación básica, sin carácter salarial; más adelante, la Ley 332 de 1996 dispuso que aquella sería factor salarial solo para el pago de aportes pensionales.
La Sala estima necesario precisar que, para efectos de emitir decisión de fondo en el sub lite, se atenderán las reglas que, sobre la prima especial de servicios, consagrada en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, fijó la Sala Plena de Conjueces, de la Sección Segunda de la Corporación, mediante la sentencia SUJ-016-CE-S2-2019, proferida el 2 de septiembre de 2019.
La Sala pone de presente que, en dicha decisión judicial, se analizó la naturaleza y alcance de la prima especial de servicios. En concreto, explicó que, la mencionada prima, corresponde a un valor adicional al ingreso de los servidores, que implica un aumento en la remuneración derivada del vínculo laboral y no puede entenderse, en ningún caso, como un elemento de deducción que afecte negativamente los derechos del trabajador.
En la sentencia, se determinaron los siguientes parámetros de interpretación: La prima especial de servicios es un incremento del salario básico y/o asignación básica de los servidores públicos beneficiarios de esta. En consecuencia, los beneficiarios tienen derecho, en los términos de esta sentencia, al reconocimiento y pago de las diferencias que por concepto de la prima resulten a su favor.
La prima especial sólo constituye factor salarial para efectos de la pensión de jubilación. Todos los beneficiaros de la prima especial de servicios a que se refiere el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 como funcionarios de la Rama Judicial, Fiscalía, Procuraduría, entre otros, tienen derecho a la prima especial de servicios como un incremento del salario básico y/o asignación básica, sin que en ningún caso supere el porcentaje máximo fijado por el Gobierno nacional, atendiendo el cargo correspondiente.
Los funcionarios beneficiarios de la prima especial de servicios a que se refiere el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 (de la Rama Judicial o de la Fiscalía General de la Nación) tienen derecho a la reliquidación de las prestaciones sociales sobre el 100% de su salario básico y/o asignación básica, es decir, con la inclusión del 30% que había sido excluido a título de prima especial.
Los demás beneficiarlos de la prima especial de servicios que no estén sometidos a límite del 80%, en ningún caso su remuneración podrá superar el porcentaje máximo fijado por el Gobierno nacional. Para la contabilización de la prescripción del derecho a reclamar la prima especial de servicios, se tendrá en cuenta en cada caso la fecha de presentación de la reclamación administrativa y a partir de allí se reconocerá hasta tres años atrás, nunca más atrás, de conformidad con el Decreto 3135 de 1998 y 1848 de 1969.
La bonificación por compensación para magistrados y cargos equivalentes no podrá superar en ningún caso el 80% de lo que por todo concepto devenguen anualmente los magistrados de Alta Corte, que es igual a lo que por todo concepto reciben los congresistas, incluido el auxilio de cesantías. Este 80% es un piso y un techo. Con fundamento en los derroteros trazados en la citada sentencia se procede a decidir el presente caso. 2.2.1 Caso en concreto Según lo acreditado en el plenario el señor Romelio Elías Daza Molina se vinculó a la Rama Judicial, con nombramiento en propiedad, en calidad de magistrado de la Sala Administrativa del Consejo Seccional de la Judicatura del Meta desde el 16 de junio de 1998, cargo que desempeñó por lo menos hasta la expedición del certificado obrante, esto es, 12 de enero de 2016.
Asimismo, probado está que el demandante presentó la reclamación administrativa el 14 de mayo de 2014, solicitando la reliquidación de sus salarios y prestaciones sociales desde el 12 de junio de 1998, con la inclusión de la prima especial establecida en la Ley 4 de 1992 como factor salarial. Dicha solicitud fue negada por la entidad demandada mediante los actos administrativos acusados (oficio DESAJV14-1748 del 04 de junio de 2014 y Resolución No. 4701 del 04 de agosto de 2015, que resolvió el recurso de apelación interpuesto contra el anterior acto administrativo, confirmándolo en su totalidad).
Del certificado salarial obrante en el plenario, expedido el 12 de enero de 2016, se logra tener certeza que, desde la vinculación del actor la entidad demandada le ha pagado mensualmente los factores denominados: sueldo básico, prima especial de servicios; además los dos primeros años – 1998 y 1999- le pagó gastos de representación, en las demás anualidades, esto es, desde el año 2000 le figura de forma mensual pagada la bonificación por compensación y/o bonificación gestión judicial.
Del análisis de dicha certificación se logra advertir que, en efecto, la entidad demandada pagó al señor Daza Molina la asignación básica o sueldo mensual en un 70% de lo ordenado por el Gobierno nacional, y la prima especial de servicios en un 30%, como parte del salario y no como un adicional; a manera de ejemplo se trae a colación las dos últimas anualidades reportadas en la citada prueba, así: En este punto debe reiterarse que, conforme se desprende de lo dispuesto en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992, la prima especial de servicios fue creada como un incremento salarial del 30% calculado sobre el 100% de la asignación básica, sin carácter salarial; más adelante, la Ley 332 de 1996 dispuso que aquella sería factor salarial solo para el pago de aportes pensionales; en virtud de ello, la citada prima no puede servir de base en la liquidación de prestaciones.
La sentencia proferida por la Sala de Conjueces del Consejo de Estado el 2 de septiembre de 2019, Radicación: 41001-23-33-000-2016-00041-02 (2204-2018), también concluyó que dicho factor no podría ser base para reliquidar prestaciones sociales. Aclarado lo anterior, se pasa a resolver los puntos de inconformidad formulados por la entidad demandada.
La sentencia recurrida violó el principio de congruencia al ordenar el pago de aportes pensionales sobre la prima especial de servicios. Como ya se expuso, por mandato legal y desde el 28 de diciembre de 1996 la prima especial de servicios consagrada en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 es factor salarial para los aportes pensionales; entonces, una vez acreditado que el demandante era acreedor de la citada prima, se desprende el deber legal de pagar los aportes pensionales que en virtud de aquella haya lugar.
En ese orden de ideas, a pesar de no haberse pedido de forma expresa en la demanda el reconocimiento y pago de los mencionados aportes pensionales, la obligación de pago de aquellos constituye un deber legal. Así las cosas, no existe la pregonada incongruencia en el fallo; por el contrario, se considera que la decisión plasmada en el inciso final del ordinal quinto de la sentencia acoge las disposiciones de la Ley 332 de 1996; no obstante, debe aquí aclararse que aquella orden debe ser adicionada, por cuanto en ella se ordenó el pago de los aportes al sistema de seguridad social solo durante el periodo en que se ordenó el reconocimiento y pago del reajuste salarial en el fallo, sin precisarse que dicho pago debe hacerse por todo el tiempo en que el demandante prestó sus servicios y era acreedor de la prima especial de servicios, sin tener en cuenta la prescripción. En virtud de lo anterior, se hará la modificación del mencionado inciso final del ordinal quinto en aras de dar claridad a la orden, precisando que debe la entidad demandada realizar el pago de los aportes pensionales del actor teniendo como base el 100% de la asignación básica más el 30% de la prima especial de servicios por todo el tiempo en que el demandante ha prestado sus servicios y ha sido acreedor a la prima especial de servicios, esto en la eventualidad que no se hayan efectuado, y hasta su desvinculación o hasta que se haya realizado dichos pagos en cumplimiento de lo dispuesto en el Decreto 272 de 2021.
Lo anterior, por cuanto el pago de aportes pensionales está ligado al derecho pensional, el cual es un derecho irrenunciable e imprescriptible. Con ocasión de la expedición del Decreto 610 de 1998 desapareció la prima especial de servicios, como un factor a pagar a favor de los magistrados, pasando a denominarse bonificación por compensación. En cuanto este argumento debe precisarse que, el citado decreto creó a favor de los magistrados de tribunal, magistrados auxiliares de las altas cortes, entre otros, una bonificación por compensación, con carácter permanente, que sumada a la prima especial de servicios y a los demás ingresos laborales no podía superar, en el primer año el sesenta por ciento (60%) de los ingresos laborales que por todo concepto perciban los magistrados de la Corte Suprema de Justicia, Consejo de Estado, Corte Constitucional y Consejo Superior de la Judicatura; ese porcentaje se fue incrementando y a partir de la tercera vigencia fiscal y hasta la actualidad corresponde a un ochenta por ciento (80%).
Entonces, contrario a lo manifestado por el recurrente el Decreto 610 de 1998 no eliminó la prima especial de servicios creada por el artículo 14 de la Ley 4 de 1992; lo que dicha disposición hizo fue crear un nuevo factor a pagar a favor de algunos funcionarios, entre ellos, los magistrados de nivel tribunal como lo es el aquí demandante, precisando que aquella prima, la bonificación judicial por el creada y los demás factores que devengaran los beneficiarios de la prestación no podía superar el tope legal allí establecido.
El reajuste salarial y prestacional ordenado en la sentencia desborda el tope máximo establecido en el citado Decreto 610 de 1998. Como ya se expuso, el Decreto 610 de 1998 estableció un tope salarial, según el cual los ingresos de los beneficiarios de la bonificación por compensación que se creó por la citada disposición no pueden superar el ochenta por ciento (80%).
La sentencia objeto del recurso de apelación, contrario a lo manifestado por el recurrente, sí tuvo en cuenta el tope en mención, de allí que, en el ordinal cuarto, mediante el cual dispuso el restablecimiento del derecho, consagró: «sin que supere el tope fijado anualmente por el Gobierno Nacional» En ese orden de ideas, los argumentos de inconformidad formulados por la demandada en el recurso no tienen ánimo de prosperidad y la sentencia proferida por la Sala Transitoria del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca se confirmará parcialmente, dado la modificación que se indicó en precedencia se hará del inciso final del ordinal quinto; así como lo referente a la condena en costas, que se pasa a indicar.
Condena en costas Revisada la conducta de la parte vencida en el proceso, no evidencia la Sala temeridad o male fe, sino simplemente la defensa propia de sus intereses, es decir, no se cumplen los presupuestos exigidos por el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011; por lo tanto, no se impondrá condena en costas. Estos mismos argumentos sirven a la Sala para revocar la condena en costas de primera instancia. En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA:
PRIMERO: CONFIRMAR parcialmente la sentencia del Treinta (30) de Mayo de Dos Mil Veinticuatro (2024), proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, Sala Transitoria, que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda, conforme a lo expuesto en el presente proveído.
SEGUNDO: MODIFICAR el inciso final del ordinal quinto de la sentencia del Treinta (30) de Mayo de Dos Mil Veinticuatro (2024), proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, Sala Transitoria, el cual quedará así: “QUINTO: ORDENAR a la entidad demandada el cumplimiento de la sentencia en los términos de los artículos 192 a 195 de la Ley 1437 de 2011, aplicando la siguiente fórmula de actualización: R= Rh Índice Final Índice Inicial La entidad demandada debe realizar los aportes al sistema de seguridad social en pensión con base en el 100% del salario básico más el 30% de la prima especial de servicios establecida en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992, desde el Dieciséis (16) de junio de Mil Novecientos Noventa y Ocho (1998), en que el demandante inició a prestar sus servicios a la entidad, sin tener en cuenta el fenómeno de la prescripción, y hasta su desvinculación o hasta que la entidad haya dado cumplimiento a lo dispuesto en el Decreto 272 de 2021”.
TERCERO: REVOCAR el ordinal sexto de la sentencia del Treinta (30) de Mayo de Dos Mil Veinticuatro (2024), proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, Sala Transitoria, que dispuso condena en costas en contra de la demandada, conforme a lo expuesto.
CUARTO: CONFIRMAR en todo lo demás la sentencia del Treinta (30) de Mayo de Dos Mil Veinticuatro (2024), proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, Sala Transitoria.
QUINTO: Sin condena en costas en ambas instancias.
SEXTO: Por Secretaría, DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. Firmado electrónicamente JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR ELIZABETH BECERRA CORNEJO Aclara voto Cfr. Rad. AV. 05001-23-33-000-2020-00472-01 (1251-2024) Constancia: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma del Consejo de Estado denominada Samai.
En consecuencia, se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.