CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C Consejero Ponente: WILLIAM BARRERA MUÑOZ Bogotá D.C., quince (15) de marzo de dos mil veinticuatro (2024) Radicación número: 11001-03-15-000-2024-00354-00 Solicitante: EMPRESA DE TELECOMUNICACIONES DE BOGOTÁ-E.T.B. S.A. E.S.P. Autoridad: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA Y OTRO Referencia: ACCIÓN DE TUTELA TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL-Requisitos generales y especiales de procedencia. RELEVANCIA CONSTITUCIONAL-La acción de tutela no es una instancia adicional del proceso ordinario.
La Sala decide la solicitud de tutela interpuesta por la Empresa de Telecomunicaciones de Bogotá-E.T.B. S.A. E.S.P. contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca-Sección Tercera-Subsección B y el Juzgado Treinta y Tres Administrativo de Bogotá.
ANTECEDENTES 1. Solicitud de tutela El 25 de enero de 2024 la Empresa de Telecomunicaciones de Bogotá-E.T.B S.A. E.S.P., a través de apoderado judicial, formuló acción de tutela con el fin de obtener la protección de su derecho fundamental al debido proceso, que alegó vulnerado por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca-Sección Tercera-Subsección B y el Juzgado Treinta y Tres Administrativo de Bogotá al proferir los autos del 24 de febrero, 24 de marzo y 29 de septiembre de 2023, que rechazaron la demanda de reparación directa1 que interpuso contra la Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá-E.A.A.B. E.S.P. 1 Identificado con rad. n°.: 11001-33-36-033-2023-00002-01. 2 Expediente nº. 11001-03-15-000-2024-00354-00 Solicitante: E.T.B. S.A. E.S.P. Acción de tutela – Sentencia de primera instancia En virtud del amparo, se pide dejar sin efecto las providencias reprochadas y, en su lugar ordenar a las autoridades judiciales accionadas que profieran un auto: «(…) Que, como consecuencia de la anterior petición, se ordene proferir un auto mediante el cual se determine que la expresión “(…) salvo cuando sea obligatorio de acuerdo con el parágrafo del artículo 92 de la presente ley” hace referencia exclusiva al supuesto en que quien demanda sea una entidad pública, de manera que no es aplicable a los demás supuestos contenidos en el inciso 1° del artículo 93 de la Ley 2220 de 2022». 2.
Hechos relevantes El 11 de enero de 2023, E.T.B. S.A. E.S.P. formuló demanda de reparación directa contra la Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá-E.A.A.B. E.S.P. para reclamar unos daños sufridos por la empresa en ejecución del contrato de obra n°. 1-01-31100-1443-2018, cuyo contratante era el acueducto, pues un vehículo asociado al desarrollo de la obra, causó un daño a la infraestructura de la red de ETB.
El asunto correspondió en primera instancia al Juzgado Treinta y Tres Administrativo de Bogotá y el 16 de febrero siguiente, la E.T.B. pidió como medidas cautelares (i) ordenar la provisión contable del monto de la afectación reclamada, y (ii) el embargo, retención y secuestro de los dineros y créditos de la E.A.A.B. E.S.P. El 24 de febrero de 2023, el Juzgado Treinta y Tres Administrativo de Bogotá rechazó la demanda, pues estimó que no satisfizo el requisito de procedibilidad de conciliación extrajudicial, de conformidad con el parágrafo del artículo 92 de la Ley 2220 de 2022 según el cual, la conciliación será requisito de procedibilidad en los eventos en que ambas partes sean entidades públicas.
La E.T.B. formuló recurso de reposición y en subsidio de apelación contra esa decisión, al considerar que si bien el artículo 92 de la Ley 2220 de 2022 establece como regla general agotar la conciliación extrajudicial cuando ambas partes sean entidades públicas, el artículo 93 de la misma norma, así como el artículo 161 del CPACA, consagran como excepción al agotamiento los casos en que el demandante pida medidas cautelares patrimoniales, regla que para la accionante cobija a todos los procesos en que se requiera el agotamiento del requisito de procedibilidad. 3 Expediente nº. 11001-03-15-000-2024-00354-00 Solicitante: E.T.B. S.A. E.S.P. Acción de tutela – Sentencia de primera instancia El 24 de marzo de 2023 el Juzgado Treinta y Tres Administrativo de Bogotá no repuso la decisión recurrida y concedió el recurso de apelación. El 29 de septiembre de 2023 el Tribunal Administrativo de Cundinamarca-Sección Tercera-Subsección B confirmó el fallo recurrido. 3.
Fundamentos de la solicitud La solicitante sostiene que las autoridades judiciales accionadas vulneraron el derecho fundamental al debido proceso, pues incurrieron en defecto sustantivo. Afirma que el parágrafo del artículo 92 de la Ley 2220 de 2022 contempló, como regla general, el requisito de procedibilidad de conciliación extrajudicial cuando ambas partes sean entidades públicas.
Sin embargo, el artículo 93 de esa ley y el artículo 161 del CPACA disponen que si se solicitan medidas cautelares de carácter patrimonial se configura una excepción a esa regla, pues en ese evento la conciliación prejudicial pasa a ser facultativa. Para la solicitante, esa interpretación encuentra respaldo en el artículo 252 del Código Civil y en el principio pro actione, pues al suscitarse una controversia interpretativa frente al rechazo o admisión de una demanda, el principio exige que se dé aplicación a la postura que beneficie el derecho de acción. Sostiene que las autoridades judiciales accionadas interpretaron equívocamente la parte final del inciso primero del artículo 93 de la Ley 2220 de 2022, ya que la expresión «(…) salvo cuando sea obligatorio de acuerdo con el parágrafo del artículo 92 de la presente ley» no condiciona a todos los eventos en los que la conciliación es facultativa, sino únicamente al último, «cuando quien demande sea una entidad pública».
En soporte de lo anterior, afirma que los supuestos fácticos enlistados en el artículo 93 «están divididos con comas», salvo el último supuesto, «dividido con una “o”», y la expresión final «está de manera inmediatamente posterior al último supuesto (…) esto es, cuando una entidad pública es demandada». Adujo que no es necesario agotar el requisito de procedibilidad de la conciliación extrajudicial cuando se piden medidas cautelares de carácter patrimonial, pues antes que se decrete la medida, el demandado podría efectuar actuaciones que impidan la efectividad del derecho debatido, ya que no se puede asegurar que la entidad 2 Articulo 25.
La interpretación que se hace para fijar el sentido de una ley oscura, de una manera general, corresponde al legislador. 4 Expediente nº. 11001-03-15-000-2024-00354-00 Solicitante: E.T.B. S.A. E.S.P. Acción de tutela – Sentencia de primera instancia pública, a través de maniobras “cuestionables”, pueda insolventarse para evitar sentencias que produzcan efectos jurídicos.
Agrega que la interpretación de las autoridades judiciales es restrictiva de su derecho de acción y, en ese sentido, desconoce el artículo 229 de la Constitución, pues considera que la interpretación legal es cuestionable y está impidiendo que la ETB acceda a la administración de justicia para que se le resuelvan las pretensiones formuladas. 4.
Trámite procesal El 30 de enero de 2024 se admitió la acción de tutela y se ordenó su notificación a las autoridades judiciales accionadas, así como a la Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá-E.A.A.B. E.S.P., en calidad de tercera con interés. En el escrito de contestación, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca-Sección Tercera-Subsección B, al oponerse al amparo, adujo que la norma no contiene alguna expresión oscura que obligue al operador judicial a consultar su espíritu, de modo que se debe acudir al tenor literal de la ley, según lo previsto en el artículo 27 del Código Civil.
Con base en lo anterior, afirmó que la decisión cuestionada no desconoció el debido proceso. El Juzgado Treinta y Tres Administrativo de Bogotá pidió que se niegue el amparo, pues la tutela no puede ser una instancia adicional del proceso ordinario y los argumentos planteados en la solicitud se relacionan con los puntos esgrimidos en los recursos ordinarios.
Aportó copia digital del expediente ordinario. La tercera con interés guardó silencio. CONSIDERACIONES 5. Problema jurídico Corresponde a la Sala determinar si procede la acción de tutela contra los autos que rechazaron una demanda de reparación directa. 6. Análisis de la Sala 5 Expediente nº. 11001-03-15-000-2024-00354-00 Solicitante: E.T.B. S.A. E.S.P. Acción de tutela – Sentencia de primera instancia El Consejo de Estado conoce de la acción de tutela, de conformidad con los artículos 86 de la Constitución Nacional y 43 de la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia-LEAJ.
La Sala es competente para decidir la solicitud con arreglo a lo dispuesto por el artículo 37 del Decreto 2591 de 1991 y el Acuerdo n°. 80 del 12 de marzo de 2020 de la Sala Plena de la Corporación. La Corte Constitucional ha señalado que la acción de tutela procede excepcionalmente contra providencias judiciales, si se advierte la afectación manifiesta y grosera de un derecho constitucional fundamental3.
De conformidad con su jurisprudencia, la tutela contra providencia judicial está sujeta al cumplimiento de los siguientes requisitos: i) que la controversia tenga relevancia constitucional; ii) que el afectado haya agotado todos los medios de defensa judicial ordinarios y extraordinarios que tuvo al alcance, salvo que se configure un perjuicio irremediable; iii) que la tutela se formule con inmediatez; iv) si se trata de una irregularidad procesal, que esta trascienda a la decisión controvertida; v) que la solicitud señale con claridad los hechos y argumentos en los que funda la presunta vulneración; vi) que la providencia reprochada no se haya proferido en una acción de tutela4.
Si se encuentran satisfechos todos los requisitos generales, la tutela prosperará al comprobarse alguno de estos defectos especiales: falta de competencia del juez; trasgresión absoluta del procedimiento; valoración equivocada u omisión de una prueba; falta de aplicación, indebida aplicación o interpretación errónea de un precepto; error inducido; falta de motivación de la providencia; desconocimiento del “precedente” constitucional que da alcance a un derecho fundamental y violación directa de la Constitución. Relevancia constitucional La Sala Plena del Consejo de Estado ha indicado los siguientes elementos para determinar si una acción de tutela cumple con el requisito de relevancia constitucional5: (i) que el actor cumpla una carga argumentativa suficiente, para lo cual no basta con enunciar la vulneración de derechos fundamentales, sino que se deben expresar las razones de índole constitucional que revelan un juicio de desvalor respecto de tales derechos, cuya fuente es la providencia judicial censurada;
(ii) Que 3 Corte Constitucional, sentencia C-590 del 8 de junio de 2005. 4 Ibidem. 5 Sentencia del 5 de agosto de 2014 proferida por la Sala Plena del Consejo de Estado. Radicado número: 11001 03 15 000 2012 02201 01 (IJ). 6 Expediente nº. 11001-03-15-000-2024-00354-00 Solicitante: E.T.B. S.A. E.S.P. Acción de tutela – Sentencia de primera instancia la tutela no constituya una instancia adicional al proceso ordinario en el cual fue proferida la providencia acusada y;
(iii) que la controversia verse sobre un asunto constitucional y no meramente legal y/o económico. En sentencia SU-215 de 2022, la Corte Constitucional reiteró que los elementos antes expuestos son criterios relevantes para estudiar el presupuesto de relevancia constitucional. Sostuvo que “la tutela contra providencias judiciales implica un juicio de validez y no un juicio de corrección del fallo cuestionado, circunstancia que excluye su formulación para la discusión de asuntos de interpretación que dieron origen a la controversia judicial”.
Precisó que el requisito de relevancia constitucional es consecuencia del carácter subsidiario de la acción de tutela y de la especialidad de los jueces naturales del asunto, tanto en materia ordinaria como constitucional. Además de lo anterior, la Corte indicó que: «(…) la exigencia de relevancia constitucional cumple cuatro finalidades principales; a saber: (i) el respeto por las competencias de las jurisdicciones;
(ii) la protección de la autonomía e independencia de los jueces; (iii) la preservación de la específica finalidad de la acción de tutela, instituida para la protección y restablecimiento de los derechos fundamentales; y (iv) la prevención del uso indebido de la acción como una instancia adicional de los procesos adelantados ante las jurisdicciones competentes o para la solución de discusiones de naturaleza eminentemente legal».
Caso concreto Las providencias reprochadas rechazaron la demanda de reparación directa interpuesta por la solicitante, ya que la demandante no cumplió con el requisito de procedibilidad previsto en el artículo 92 de la Ley 2220 de 2022. Indicaron que, si bien el artículo 93 dispone que la conciliación es facultativa cuando se pidan medidas cautelares de carácter patrimonial se exceptúa «cuando sea obligatorio de acuerdo con el parágrafo del artículo 92 de la presente ley», y esa norma establece que “La conciliación será requisito de procedibilidad en los eventos en que ambas partes sean entidades públicas”, como en el presente caso.
La Sala advierte que los argumentos presentados por la convocante se encaminan a volver sobre la controversia decidida por el juez de conocimiento y esgrimen divergencias de carácter netamente legal. Además de ello, revisados los fundamentos jurídicos que motivaron la decisión, la Sala estima que provienen de una interpretación razonable de las pruebas aportadas al expediente, así como del marco legal aplicable al asunto. 7 Expediente nº. 11001-03-15-000-2024-00354-00 Solicitante: E.T.B. S.A. E.S.P. Acción de tutela – Sentencia de primera instancia Al no advertirse una actuación caprichosa o arbitraria por parte de la autoridad judicial accionada, resulta improcedente que el juez del amparo revise o evalúe la interpretación y alcance dado por el juez natural del asunto.
La acción de tutela no es una instancia adicional al proceso ordinario, ni está prevista para desconocer la autonomía e independencia que caracterizan las actuaciones judiciales. Por las razones expuestas, la solicitud no cumple con el requisito general de relevancia constitucional. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA:
PRIMERO: DECLARAR improcedente la solicitud de tutela de la Empresa de Telecomunicaciones de Bogotá-E.T.B S.A. E.S.P. contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca-Sección Tercera-Subsección B y el Juzgado Treinta y Tres Administrativo de Bogotá.
SEGUNDO: En caso de no ser impugnada la presente providencia, ENVIAR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
TERCERO: NOTIFICAR a las partes por el medio más expedito posible. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE NICOLÁS YEPES CORRALES JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE WILLIAM BARRERA MUÑOZ