CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A Consejero ponente: FERNANDO ALEXEI PARDO FLÓREZ Bogotá, D. C., dieciséis (16) de junio de dos mil veinticinco (2025) Radicación: 05001-2333-000-2023-01049 01 (71.585) Demandante: Personería Municipal de Cisneros Demandado: Nación – Ministerio de las Culturas, las Artes y los Saberes y otros Referencia: Protección de derechos e intereses colectivos Temas: DERECHO COLECTIVO A LA MORALIDAD ADMINISTRATIVA - la configuración de la vulneración exige, además de un componente objetivo, la acreditación de un elemento subjetivo, expresado en comportamientos deshonestos, corruptos o, en general, orientados al beneficio particular y contrarios al interés general / DERECHO COLECTIVO A LA PROTECCIÓN DEL PATRIMONIO PÚBLICO - régimen especial de salvaguarda, protección, sostenibilidad, divulgación y estímulo para los bienes del patrimonio cultural de la Nación cobija a todos aquellos que sean declarados como de interés cultural (en adelante BIC) en el caso de bienes materiales – Ley 397 de 1997 / DERECHO E INTERÉS COLECTIVO A LA REALIZACIÓN DE LAS CONSTRUCCIONES, EDIFICACIONES Y DESARROLLOS URBANOS RESPETANDO LAS DISPOSICIONES JURÍDICAS, DE MANERA ORDENADA, Y DANDO PREVALENCIA AL BENEFICIO DE LA CALIDAD DE VIDA DE LOS HABITANTES - se refiere al acatamiento de los planes de ordenamiento territorial que sirven de guía y mapa para que el desarrollo urbano se haga de manera ordenada y coherente. 1.

La Sala decide los recursos de apelación interpuestos por la Nación -Ministerio de las Culturas, las Artes y los Saberes (en adelante, Mincultura), el municipio de Cisneros y la señora Ángela María Ríos Alzate contra la sentencia del 28 de junio de 2024, por medio de la cual el Tribunal Administrativo de Antioquia accedió a las pretensiones de la demanda.

SÍNTESIS DEL CASO 2. Se acusa a las entidades y a la particular demandada de transgredir los derechos colectivos referidos de manera precedente por la instalación de un establecimiento de comercio dedicado a la venta de comidas y bebidas alcohólicas en la plazoleta norte de la estación del ferrocarril de Cisneros, el cual es un bien de interés cultural de la Nación. Radicación: 050012333000202301049 01 (71.585) Demandante: Personería municipal de Cisneros Demandado: Nación – Ministerio de las Culturas, las Artes y los Saberes y otros Referencia: Protección de derechos e intereses colectivos 2 ANTECEDENTES Demanda y sus fundamentos 3.

El 19 de octubre de 20231, la personería municipal de Cisneros, en ejercicio del medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos, interpuso demanda contra el Mincultura, el Instituto Nacional de Vías (en adelante Invías), el municipio de Cisneros y la señora Ángela María Ríos Alzate, con el propósito de que se protejan los derechos e intereses colectivos: (i) a la moralidad administrativa, (ii) el goce del espacio público y la utilización y defensa de los bienes de uso público, (iii) la defensa del patrimonio público, (iv) la defensa del patrimonio cultural de la Nación y (v) la realización de construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada, dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes, establecidos en los literales b, d, e, f y m del artículo 4 de la Ley 472 de 1998 y, como consecuencia, se realicen las siguientes declaraciones y condenas2: “SEGUNDO: Que se declare el espacio de uso público del municipio de Cisneros como sujeto de derecho colectivo a la protección, uso, goce, defensa, mantenimiento, conservación y restauración en los términos del artículo 4 de la Ley 472 de 1998.

TERCERO: Que se ordene a las accionadas cesar la vulneración y/o amenaza a los derechos colectivos invocados a la moralidad administrativa, el goce del espacio público y la utilización y defensa de los bienes de uso público, la defensa del patrimonio público, la defensa del patrimonio cultural de la Nación y a la realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada, y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes.

CUARTO: Que se ordene a las entidades accionadas y especialmente al municipio de Cisneros demoler las obras civiles desarrolladas en la plazoleta norte de la Estación Cisneros del Ferrocarril, realizadas con violación al régimen contratación de obra pública y al régimen de licenciamiento de obras civiles de particulares, vulnerando los derechos colectivos invocados.

QUINTO: Que se ordene a las entidades accionadas y a los particulares eventualmente vinculados abstenerse de adelantar acciones judiciales, o administrativas tendientes a obtener indemnización con ocasión de la demolición de las obras civiles desarrolladas con violación de la normatividad ambiental, urbanística y de cultura.

SEXTO: Que se ordene a la administración municipal de Cisneros, en ejercicio de sus atribuciones y funciones, hacer cumplir lo dispuesto por el Tribunal con ocasión de la presente acción en materia urbanística, conservación del goce, uso y defensa del espacio público y la defensa del patrimonio público. 1 Archivo digital 3ED_000CorreoRecibidoRep del expediente digital.

Ibid. 2 La primera pretensión se relaciona con la solicitud de protección de los derechos e intereses colectivos mencionados: “PRIMERO: Que se declaren vulnerados y amenazados los derechos colectivos a la moralidad administrativa, el goce del espacio público y la utilización y defensa de los bienes de uso público, la defensa del patrimonio público, la defensa del patrimonio cultural de la Nación y a la realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada, y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes por las acciones y omisiones de las entidades accionadas”.

Radicación: 050012333000202301049 01 (71.585) Demandante: Personería municipal de Cisneros Demandado: Nación – Ministerio de las Culturas, las Artes y los Saberes y otros Referencia: Protección de derechos e intereses colectivos 3 SÉPTIMO: Que se ordene al Ministerio De (sic) Cultura que, en el marco de sus competencias constitucionales, legales y reglamentarias, dentro de los seis (6) meses siguientes a la ejecutoria de providencia que acoja las pretensiones: Formule y apruebe, de haber lugar a ello, un plan especial de manejo y protección de los bienes de interés cultural y patrimonio nacional ubicados en el municipio de Cisneros, Estaciones del Ferrocarril Cisneros y El Limón, plazoletas, bodegas y vías férreas, para garantizar su protección, conservación y sostenibilidad en el tiempo.

OCTAVO: Que se ordene al INVÍAS adelantar las acciones pertinentes para asegurar, conservar y mantener el uso y goce de los bienes públicos que se encuentran bajo su titularidad y ubicados en el municipio de Cisneros, que garantice que a futuro no sean invadidos ni privados de uso público por particulares.

NOVENO: Solicito al honorable Tribunal tomar las medidas que estime convenientes extra y ultra petita, con el fin de que cese la afectación y el peligro inminente a los derechos colectivos conculcados por las entidades accionadas, de conformidad con lo previsto en la Ley 472 de 1998 y la jurisprudencia nacional sobre la materia.

DÉCIMO: Que se ordene correr traslado a las autoridades disciplinarias y/o judiciales competentes para adelantar las investigaciones y sancionar a los funcionarios públicos involucrados en hechos, omisiones y faltas que comportan reproche disciplinario y/o penal con ocasión de la violación de los derechos colectivos invocados.

DÉCIMO PRIMERO: Que se ordene la conformación de un Comité de Verificación y Cumplimiento de las órdenes impartidas en la sentencia, el cual estará conformado por todos los demandados en esta acción popular, los actores populares, coadyuvantes, el Ministerio Público y las entidades que sean consideradas por los magistrados en los términos del artículo 34 de la Ley 472 de 1998”3. 4.

Como fundamento fáctico de la demanda, en síntesis, se narró que, mediante Decreto 746 de 1996, el presidente de la República declaró monumento nacional el conjunto de las estaciones de ferrocarril existentes en el país, a cargo de la entonces Empresa Colombiana de Vías Férreas (en adelante Ferrovías), las cuales fueron transferidas al Invías4. 5.

El 30 de noviembre de 2015 se suscribió el contrato interadministrativo 1636 entre el Invías y el municipio de Cisneros, por medio del cual se entregó en comodato la estación férrea ubicada en el centro de la ciudad a dicha entidad territorial, con el propósito de que fuera destinada únicamente para fines culturales y de conservación. El término de duración pactado fue de cinco años, el cual se prorrogó por cinco años más5. 6.

El 14 de septiembre de 2019 se expidió el acuerdo 016, a través del cual el concejo municipal de Cisneros adoptó el esquema de ordenamiento territorial (en adelante, EOT) hasta el 2031. La parte central del núcleo urbano, donde se encuentran ubicados los principales bienes de uso público, así como los que conforman el patrimonio histórico y cultural de la Nación, quedó comprendida en la zona 3. 3 Archivo 001 del expediente digital. 4 Lo anterior, en atención a la supresión de Ferrovías, dispuesta mediante el Decreto 1791 de 2003. 5 En la demanda se indicó que el vencimiento del plazo se cumpliría el 28 de abril de 2026.

Radicación: 050012333000202301049 01 (71.585) Demandante: Personería municipal de Cisneros Demandado: Nación – Ministerio de las Culturas, las Artes y los Saberes y otros Referencia: Protección de derechos e intereses colectivos 4 7. En el año 2022, en la plazoleta norte de la estación del ferrocarril, en la que confluyen los sectores 002, 003 y 004 de la zona 3, se levantó una edificación de dos plantas, en un área aproximada de 70 mts2, “sin el cumplimiento de ningún requisito legal” y cuya propietaria es una particular. 8.

A través del Oficio PMC-135-2022 del 25 de mayo de 2022, la personería municipal le solicitó a la secretaría de planeación información acerca de la obra y, si se tramitó la respectiva licencia de construcción. 9. En respuesta a esa petición, el municipio contestó que se trataba de un puesto de información turístico, construido sobre una estructura removible que no requería de licencia de construcción, de conformidad con la circular 2021EE0090167, expedida por el Ministerio de Vivienda y, en oficio posterior, agregó que la instalación se ubicaba en la zona 3, sectores 1 al 9 del EOT, por lo que el uso del suelo estaba permitido para lo que funcionaría en dicho punto. 10.

El 23 de junio de 2022, la personería de Cisneros realizó una visita especial preventiva a la plazoleta norte de la estación. A la diligencia no asistió ningún funcionario de la administración municipal, la cual fue atendida por dos obreros, quienes expresaron que la dueña de la obra era la señora Ángela María Ríos Alzate. 11. Mediante Oficios PMC-167 y PMC-175 de 2022, el personero del municipio puso en conocimiento del Mincultura y del Invías la referida situación. De igual manera, les solicitó adelantar actuaciones de seguimiento y control al contrato de comodato 1636 de 2015. 12.

La primera de las entidades respondió que el competente para investigar actos relacionados con el incumplimiento de dicho negocio jurídico era el Invías, por lo que le remitía la solicitud. 13. El 22 de julio de 2022, el supervisor del contrato de comodato visitó la estación férrea de Cisneros y en su informe dejó constancia de una serie de irregularidades que daban cuenta de la indebida destinación del inmueble; sin embargo, no dijo nada respecto de la obra ejecutada en la plazoleta norte, en la que no funciona un punto de información turístico, sino un establecimiento dedicado a la venta de comida y bebidas, denominado Wings Bar, cuya propietaria es una particular.

Fundamentos de derecho 14. El actor popular aseguró que la instalación del negocio particular en la plazoleta norte de la estación del ferrocarril de Cisneros vulnera el derecho colectivo al goce del espacio público y la utilización y defensa de los bienes de uso público, porque el área ocupada ya no puede ser usada ni disfrutada por la comunidad, circunstancia que evidencia el desconocimiento de las entidades demandadas del deber de protección de lugares que inciden positivamente en la colectividad. 15.

Afirmó que ese tipo de espacios hace parte del conjunto de bienes que integran el patrimonio público, por lo que dicho derecho colectivo también se encuentra comprometido. Señaló que, aunque las autoridades tienen la obligación de velar por su adecuada administración, el municipio actuó de manera negligente, pues, Radicación: 050012333000202301049 01 (71.585) Demandante: Personería municipal de Cisneros Demandado: Nación – Ministerio de las Culturas, las Artes y los Saberes y otros Referencia: Protección de derechos e intereses colectivos 5 en el lugar de propender por la recuperación de la plazoleta, justificó su “invasión”, a lo que se suma la inactividad del Invías y del Mincultura, pese a que conocían la situación. 16.

Indicó que cualquier intervención que pretendiera realizarse en las zonas aledañas a la estación férrea requería del visto bueno del Consejo de Monumentos Nacionales del Mincultura, por tratarse de un bien de interés cultural de la Nación (en adelante, BICN) y dado que ese permiso no se tramitó se incurrió en una falta contra el patrimonio cultural de la Nación. 17.

Sostuvo que con la obra ejecutada con anuencia de las demandadas cambió el uso del suelo previsto en el EOT para la plazoleta norte de la estación, puesto que pasó de ser una zona de libre acceso peatonal a un área restringida, ocupada por un particular, lo que daba cuenta de una trasgresión del derecho colectivo a la realización de construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada, dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes. 18.

En línea con lo anterior, el demandante adujo que también se vulneró el derecho colectivo a la moralidad administrativa, por lo siguiente: 19. Desconocimiento por parte del municipio de Cisneros de los artículos 3 y 91 de la Ley 136 de 1994 y del artículo 32 de la Ley 80 de 1993, por cuanto la construcción realizada: (i) no tiene como finalidad promover el desarrollo social de la entidad territorial, (ii) no fue puesta a consideración del concejo municipal a quien le corresponde aprobar los proyectos de acuerdo para la ejecución de obras en espacios públicos y (iii) tampoco se celebró un contrato para desarrollar su ejecución, ni uno de consultoría, tendiente a su intervención6. 20.

Infracción por parte de las demandadas de los principios que rigen la función administrativa, entre ellos, el de buena fe, igualdad, imparcialidad, publicidad y transparencia, porque los ciudadanos confían en que las obras realizadas en espacio público son para el beneficio de la comunidad, otras personas que pudieron estar interesadas en desarrollar sus negocios en espacio público no pudieron acceder a ello, pues se privilegió solo a una particular, no hubo publicidad de esa actuación, ni se cumplieron las normas de contratación. 21.

De acuerdo con la parte actora, lo esperable de las demandadas es que sus actuaciones se rijan por los mandatos constitucionales y legales correspondientes, en aras de proteger el interés general; sin embargo, el Mincultura y el Invías se abstuvieron de realizar cualquier gestión, mientras que el municipio de Cisneros optó por beneficiar a un particular. 6 Lo anterior, en los siguientes términos: “En segundo lugar, se quebrantó los preceptos del artículo 32 de la Ley 80 de 1993, en la medida que para la construcción de la obra ejecutada no se celebró contrato de obra alguno y menos aún contrato de consultoría para ejercer la interventoría de la ejecución”.

Radicación: 050012333000202301049 01 (71.585) Demandante: Personería municipal de Cisneros Demandado: Nación – Ministerio de las Culturas, las Artes y los Saberes y otros Referencia: Protección de derechos e intereses colectivos 6 Trámite relevante en primera instancia7 22. Mediante proveído del 7 de noviembre de 20238, el Tribunal Administrativo de Antioquia admitió la demanda. 23.

El Mincultura contestó el escrito inicial y se opuso a sus pretensiones, especialmente, a la contenida en el ordinal séptimo9. 24. Señaló que, de conformidad con lo establecido en el artículo 1 del Decreto 2358 de 201910, los encargados de propender por el uso adecuado y la conservación de la estación de ferrocarril de Cisneros, declarada BICN, eran el Invías y el municipio, como su propietario y comodatario, respectivamente, entidades que, bajo tales calidades, hacían parte del sistema nacional de patrimonio cultural de la Nación. 25.

Indicó que las pruebas allegadas al expediente daban cuenta de que el municipio de Cisneros no solo incumplió con esos deberes, sino que también desatendió sus obligaciones como comodatario, al destinar la estación del ferrocarril para un uso diferente al convenido en el contrato 1636 de 2015 y permitir el desarrollo de actividades económicas por parte de particulares dentro del inmueble y, al parecer, en la plazoleta norte de la estación, la cual hace parte de su zona de influencia, según la delimitación establecida en la Resolución 1359 de 2013 y en el artículo 14 del Decreto 2358 de 2019. 26.

Expresó que, aunque el Invías conocía el uso inadecuado del BICN por parte del comodatario, se abstuvo de adelantar los trámites necesarios para obtener su restitución, lo que refleja la inobservancia de su deber de garantizar que la estación del ferrocarril no fuera utilizada para fines contrarios a su conservación. 27. Con fundamento en lo anterior, propuso las excepciones de falta de legitimación material en la causa por pasiva y la que denominó “inexistencia de amenaza o vulneración de derechos colectivos por parte del Ministerio”. 28.

Frente a la séptima pretensión de la demanda, indicó que la decisión “de someter un BICN a un plan especial de manejo y protección es discrecional de ese Ministerio, que únicamente se adopta cuando se cumplen los requisitos establecidos en la ley”. 7 La Sala destaca que en el escrito inicial se indicó que la acción popular la ejercía Alirio Alonso Mira Osorio, bajo las condiciones de ciudadano y personero del municipio de Cisneros.

Por lo anterior, en auto del 26 de octubre de 2023, el Tribunal Administrativo de Antioquia inadmitió la demanda para que se allegara la constancia de que el referido señor ocupaba dicho cargo. Luego, en el auto que dispuso su admisión se tuvo como demandante únicamente a la personería municipal de Cisneros. Esto, en los siguientes términos: “SE ADMITE la demanda que en ejercicio del medio de control de protección de derechos e intereses colectivos consagrado en el canon 144 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, interpone la Personería Municipal de Cisneros, en contra de la Nación – Ministerio de Cultura, Instituto Nacional de Vías -INVÍAS-, municipio de Cisneros y la señora Ángela María Ríos Alzate”.

Contra dicho proveído no se formuló ningún tipo de objeción ni se solicitó su aclaración. Archivo 022 del expediente digital. 8 Índice 10 SAMAI Tribunal Administrativo de Antioquia. 9 Sobre el particular, la Sala se remite a la transcripción realizada de manera precedente. 10 “Modificatorio del Decreto 1080 de 2015, único reglamentario del sector cultura”.

Radicación: 050012333000202301049 01 (71.585) Demandante: Personería municipal de Cisneros Demandado: Nación – Ministerio de las Culturas, las Artes y los Saberes y otros Referencia: Protección de derechos e intereses colectivos 7 29. Añadió que, si bien los propietarios de los inmuebles declarados como tal le pueden solicitar a dicha cartera ministerial la elaboración de un plan, con el fin de llevar a cabo acciones de conservación y preservación, su formulación aplica únicamente en los casos en que los dueños son particulares, no entidades públicas. 30.

Afirmó que la referida cartera ministerial no ha considerado necesario someter la estación del ferrocarril de Cisneros a un plan especial de manejo y protección y, en tanto que se trataba de una facultad discrecional, frente a la cual el Invías ni siquiera estaba habilitado para proponer un plan de esas características, la pretensión del actor popular en ese sentido resultaba improcedente11. 31.

El Invías contestó la demanda e igualmente manifestó su oposición a sus pretensiones. 32. Sostuvo que no vulneró los derechos colectivos alegados en la demanda ni amenaza con hacerlo, pues la entidad realizó un debido seguimiento al contrato 1636 de 2015, por lo que no incurrió en incumplimiento legal o contractual alguno. 33. Señaló que, dentro de las actuaciones desarrolladas por intermedio del supervisor designado se encontraba la elaboración del informe del 30 de julio de 2021, en el que se advirtió acerca de la indebida destinación que la administración municipal le daba a la estación del ferrocarril de Cisneros, ante la existencia de múltiples establecimientos de comercio dentro del inmueble y sus zonas aledañas, así como la proyección de varios requerimientos a la alcaldía para que se pronuncie al respecto, obteniendo únicamente respuestas evasivas de su parte, razón por la cual “el Invías al interior de la entidad ha venido realizando el estudio correspondiente a fin de determinar la viabilidad de dar por terminado anticipadamente el contrato interadministrativo de comodato”12. 34.

En su contestación, el municipio de Cisneros también se opuso a las pretensiones de la demanda y como argumentos de defensa propuso las excepciones que denominó: (i) cumplimiento de las normas de construcción y no necesidad de licencia para la instalación de estructuras livianas e (ii) inexistencia de los supuestos esenciales para la procedencia de la acción. 35.

En cuanto a la primera, señaló que la instalación objeto del litigio cumple con las características de una estructura liviana, las cuales se encuentran establecidas en la circular 221EE0090617, expedida por el Ministerio de Vivienda, por lo que no se trata de una invasión, así como tampoco se requería de la expedición de una licencia de construcción. 36.

Explicó que los hallazgos de la visita realizada por el Invías a la estación del ferrocarril de Cisneros son recomendaciones para el municipio, el cual deberá revisar y adoptar las medidas del caso, pues “su compromiso primordial es la conservación de los bienes de uso público”. 37. Indicó que una de las obligaciones pactadas en el contrato de comodato 1636 de 2015 consiste en restituir el bien en las mismas condiciones en que fue entregado 11 Índice 19 SAMAI Tribunal Administrativo de Antioquia. 12 Índice 16 SAMAI Tribunal Administrativo de Antioquia.

Radicación: 050012333000202301049 01 (71.585) Demandante: Personería municipal de Cisneros Demandado: Nación – Ministerio de las Culturas, las Artes y los Saberes y otros Referencia: Protección de derechos e intereses colectivos 8 o responder por los daños causados, “lo cual en caso de que se llegase a considerar la administración municipal cumplirá, no sin antes explorar otras alternativas que ajustadas a la Constitución y la ley” se puedan implementar para adelantar el plan de desarrollo turístico 2019-2029, cuyo propósito es la generación de empleo, bajo la implementación de una estrategia de promoción del patrimonio histórico y cultural del municipio. 38.

Con fundamento en lo anterior, afirmó que el establecimiento de comercio instalado en la plazoleta norte de la estación del ferrocarril se ajusta a las condiciones actuales del municipio, “por cuanto la actividad comercial que se ejecuta está encaminada a potenciar el turismo”. 39. Frente a la segunda excepción, indicó que sus actuaciones no son contrarias a la Constitución Política y la ley y, menos aún, que den lugar a ordenar “la cesación, prevención o restablecimiento de derecho alguno, máxime cuando plantea afirmaciones genéricas de ‘peligro´o ´amenzas´ pero no delimita cual o cuales son, o en qué consisten, la inminencia de los mismos, lo concretos que pudieran llegar a ser, la determinación de la afectación para que de esta manera su despacho pudiera percibir la potencialidad de violación del derecho colectivo o la verificación del mismo”13. 40.

La señora Ángela María Ríos Alzate contestó la demanda y expresó su oposición a las pretensiones. Señaló que la estructura instalada tiene un área de 42 mts2, la cual no requirió de licencia de construcción, de acuerdo con la interpretación que hizo la secretaría de planeación de la alcaldía de Cisneros. Manifestó que su intención no “es convertirse en un problema para el municipio o que el negocio que allí funciona sea una molestia para la comunidad”, sino que su propósito es generar empleo y contribuir con el desarrollo turístico de la municipalidad14. 41.

El 5 de marzo de 2024 se realizó la audiencia de que trata el artículo 27 de la Ley 472 de 199815, diligencia que la magistrada conductora del proceso la declaró fallida por cuanto no se formuló proyecto de pacto de cumplimiento16. 42. Agotado el período probatorio17, mediante proveído del 14 de mayo de 2024 se corrió traslado a las partes para que alegaran de conclusión y al Ministerio Público para que, si lo consideraba pertinente, rindiera concepto. 13 Índice 17 SAMAI Tribunal Administrativo de Antioquia. 14 Índice 18 SAMAI Tribunal Administrativo de Antioquia. 15 “Artículo 27.

Pacto de Cumplimiento. El juez, dentro de los tres (3) días siguientes al vencimiento del término de traslado de la demanda, citará a las partes y al Ministerio Público a una audiencia especial en la cual el juez escuchará las diversas posiciones sobre la acción instaurada, pudiendo intervenir también las personas naturales o jurídicas que hayan registrado comentarios escritos sobre el proyecto.

La intervención del Ministerio Público y de la entidad responsable de velar por el derecho o interés colectivo será obligatorio (…). La audiencia se considerará fallida en los siguientes eventos: a) Cuando no compareciere la totalidad de las partes interesadas; b) Cuando no se formule proyecto de pacto de cumplimiento; c) Cuando las partes no consientan en las correcciones que el juez proponga al proyecto de pacto de cumplimiento”. 16 Índice 29 SAMAI Tribunal Administrativo de Antioquia. 17 En auto del 13 de marzo de 2024 se (i) decretaron como pruebas las documentales aportadas en la demanda y las contestaciones del Mincultura, el Invías y el municipio de Cisneros, (ii) por solicitud del demandante, se decretó el interrogatorio de parte de la señora Ángela María Ríos Alzate, el cual se practicó en la audiencia de pruebas del 14 de mayo de 2024 y (iii) se negó el decreto de los testimonios pedidos en la demanda, por no enunciar los hechos objeto de prueba.

Radicación: 050012333000202301049 01 (71.585) Demandante: Personería municipal de Cisneros Demandado: Nación – Ministerio de las Culturas, las Artes y los Saberes y otros Referencia: Protección de derechos e intereses colectivos 9 43. La personería municipal de Cisneros afirmó que en el expediente no reposaba prueba de que la instalación del establecimiento de comercio de la señora Ángela María Ríos Alzate en la plazoleta norte de la estación férrea de Cisneros contara con las autorizaciones correspondientes, lo que evidenciaba una falta de diligencia de las entidades demandadas en la protección del patrimonio cultural de la Nación18. 44.

La señora Ángela María Ríos Alzate insistió en que no se requería de la expedición de una licencia de construcción para la estructura en la que funciona un local comercial de su propiedad, por lo que no se vulneró ningún derecho colectivo, como tampoco existe prueba en el expediente de alguna queja por parte de la comunidad. Manifestó que su única intención, como madre cabeza de familia, es generar empleo para mujeres en iguales condiciones que ella, por lo que no entiende “el ensañamiento del entonces personero”, pues su establecimiento de comercio no afecta ningún bien de interés cultural19. 45.

La parte actora y las demás entidades demandadas reiteraron lo expuesto a lo largo del proceso20. 46. El Ministerio Público consideró que debía accederse a las pretensiones por la vulneración de los derechos colectivos a la defensa del patrimonio cultural de la Nación y la realización de construcciones y edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas de manera ordenada, ante el total desconocimiento del municipio de Cisneros de las normas que regulan los BICN, al permitir la construcción de un local comercial por parte de un particular en la plazoleta norte de la estación férrea, sin tener en cuenta que para realizar cualquier tipo de intervención en dicha área se requería de la autorización de la Dirección de Patrimonio y Cultura del Mincultura por tratarse de una zona de influencia, de conformidad con lo establecido en el Decreto 1080 de 2015 y la Ley 397 de 1997, de ahí que lo procedente fuera ordenarle a su propietaria el desmonte de dicha estructura, disponer que por parte del Invías y el Mincultura se adelanten las investigaciones pertinentes, así como prevenir a las autoridades municipales que no pueden otorgar permisos de ocupación de espacios y bienes de interés cultural ni en las zonas de influencia de los mismos, sin cumplir con los requisitos de ley21.

Sentencia de primera instancia 47. En sentencia del 28 de junio de 202422, el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Segunda de Decisión, accedió a las pretensiones de la demanda, en los siguientes términos23: “PRIMERO. Amparar los derechos colectivos a la moralidad administrativa, defensa del patrimonio público, la defensa del patrimonio cultural de la Nación y la realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada, y dando 18 Índice 47 SAMAI Tribunal Administrativo de Antioquia. 19 Índice 44 SAMAI Tribunal Administrativo de Antioquia. 20 Índices 42, 43 y 45 SAMAI Tribunal Administrativo de Antioquia. 21 Índice 098 del expediente digital. 22 Índice 50 SAMAI Tribunal Administrativo de Antioquia. 23 Se transcribe de forma literal, con posibles errores incluidos.

Radicación: 050012333000202301049 01 (71.585) Demandante: Personería municipal de Cisneros Demandado: Nación – Ministerio de las Culturas, las Artes y los Saberes y otros Referencia: Protección de derechos e intereses colectivos 10 prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes, vulnerados por la señora Ángela María Ríos Alzate y el Municipio de Cisneros – Antioquia.

SEGUNDO: ORDENAR a la señora Ángela María Ríos Alzate, en calidad de propietaria del establecimiento de comercio instalado en el lugar objeto del debate Wings Bar, y la beneficiada directa, económicamente de su funcionamiento, para que en un plazo no mayor a 2 meses posteriores ejecutoria de la presente providencia, realice el desmonte total de la construcción y deje el espacio en las mismas condiciones en las cuales se encontraba antes de la misma.

Lo anterior sin lugar a reclamar indemnización alguna por parte de ninguna autoridad administrativa, en tanto actuó en contravía de las disposiciones normativas citadas y vulnerando los derechos colectivos invocados en la demanda y protegidos por la Constitución Política.

TERCERO: ORDENAR al Municipio de Cisneros - Antioquia, que en caso de que la señora Ángela María Ríos Alzate no realice la demolición de la construcción, realice a su costa, dentro de los 6 meses siguientes al vencimiento del plazo otorgado a la señora Ríos Alzate, dejando el lugar en las mismas condiciones en que se encontraba antes de la instalación de la misma.

Los gastos en que incurra el municipio para el desmonte de la estructura, serán cobrados a la señora Ángela María Ríos Alzate, por haber sido ella la beneficiada económicamente. Se le advierte a la autoridad municipal que no puede otorgar libremente permisos de ocupación para actividades comerciales en los Bienes de Interés Cultural Nacional o en la zona de influencia de los mismos, ubicados en el municipio de Cisneros, sin cumplir con los requisitos de Ley, especialmente la autorización del Ministerio de Cultura, de acuerdo con el análisis efectuado en la parte considerativa de esta providencia.

CUARTO: ORDENAR al Ministerio de Cultura las Artes y Saberes y al Instituto de Vías – INVÍAS-, para que conforme a sus competencias, dentro de (1) un mes siguiente a la ejecutoria de esta sentencia, inicien, y en caso de ya iniciadas, informe el estado de dichas actuaciones, tendientes a investigar y sancionar las conductas irregulares en las cuales incurrió el Municipio de Cisneros al permitir la instalación del establecimiento de comercio con el que vulneraron los derechos colectivos a ‘La moralidad administrativa, la defensa del patrimonio cultural de la Nación y La realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada, y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes’.

QUINTO: Ordenar al Ministerio de Cultura las Artes y Saberes, que atendiendo a sus competencia, constitucionales, legales y reglamentarias, y dentro de los 15 días siguientes a la ejecutoria de esta sentencia, realice un estudio tendiente a definir si es necesario implementar un Plan Especial de Manejo y Protección de la Estación Ferrera Cisneros, como Bien declarado de Interés Cultural de Carácter Nacional, y en el caso de considerarlo procedente, realice y apruebe dicho Plan Especial, dentro de los seis (6) meses siguientes al estudio.

SEXTO: Ordenar la conformación de un comité de seguimiento para la verificación del cumplimiento de la sentencia integrado por el demandante – Alirio Alonso Mira -, la Personería Municipal de Cisneros, el INVÍAS, el Ministerio de Cultura, las Artes y los Saberes y el Ministerio Público, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 34 de la Ley 472 de 1998, quienes harán seguimiento a lo ordenado en el fallo e informarán sobre las acciones que se adopten y ejecuten.

SÉPTIMO. Sin condena en costas, de conformidad con la parte motiva. Radicación: 050012333000202301049 01 (71.585) Demandante: Personería municipal de Cisneros Demandado: Nación – Ministerio de las Culturas, las Artes y los Saberes y otros Referencia: Protección de derechos e intereses colectivos 11 OCTAVO. De conformidad con el artículo 80 de la Ley 472 de 1998, una vez ejecutoriada la presente providencia, se remitirá copia de la misma a la Defensoría del Pueblo”24. 48.

Encontró demostrado que entre Invías y el municipio de Cisneros se suscribió el contrato 1636 de 2015, en virtud del cual la estación férrea de esa ciudad, declarada por el gobierno nacional como BICN25, se entregó en comodato a la referida entidad territorial, así como también que en el año 2022 en la plazoleta norte contigua a dicho inmueble se instaló un establecimiento de comercio, construido sobre una estructura liviana, denominado Wings Bar, cuya propietaria es la señora Ángela María Ríos Alzate. 49.

Señaló que la declaratoria de un bien como de interés cultural implica que las entidades que los tienen a su cargo tienen que velar por su conservación y debida destinación, exigencia que en el caso de inmuebles se predica no solo frente al área afectada, sino también respecto de su zona de influencia26, razón por la cual todo acto de intervención debe contar con el visto bueno del Mincultura, de conformidad con los artículos 15 de la Ley 397 de 1997 y 2.4.1.4.2. del Decreto 1080 de 2015, so pena de incurrir en una falta contra el patrimonio cultural de la Nación. 50.

Indicó que del material probatorio allegado al proceso27 se desprendía que el establecimiento de la señora Ríos Alzate se encuentra dentro de la zona de influencia de la estación del ferrocarril Cisneros, por lo que para su instalación se requería de la autorización del Mincultura, aunque se tratara de una construcción de dos pisos, levantada sobre una estructura removible28, pues constituía un acto de modificación. 51.

Advirtió que la obra ejecutada tampoco guardaba relación con los fines culturales y de conservación para los que el inmueble fue entregado en comodato al 24 Como se verá a continuación, los derechos e intereses colectivos amparados por el Tribunal Administrativo de Antioquia fueron los siguientes: moralidad administrativa, defensa del patrimonio cultural de la Nación y la realización de construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos, respetando las disposiciones jurídicas de manera ordenada y dando prevalencia al beneficio de la calidad de los habitantes; sin embargo, en la parte resolutiva de la sentencia se incluyó el derecho colectivo a la defensa del patrimonio público, aspecto sobre el cual se profundizará más adelante.

Archivo digital 117ED_111Sentencia20230104 del expediente digital. Índice 2 de SAMAI. 25 Mediante el Decreto 746 de 1996. 26 Definida en el artículo 1° de la Resolución 1359 de 2013 de la siguiente manera: “… Para los bienes de interés cultural del ámbito nacional localizados en zonas urbanas: Área afectada. Está comprendida por la demarcación física del inmueble, conjunto de inmuebles, unidad predial, o según conste en el correspondiente acto de declaratoria.

Zona de influencia. Está comprendida por 100 metros lineales contados a partir de la finalización del área afectada, por cada una de sus fachadas, hasta formar un polígono, y toma de predios completos en los casos en que estos se vean afectados parcialmente. En caso de intersecar cursos de agua, se incluye la ribera opuesta (…)”. 27 Sobre el particular, se refirió: “Descendiendo al caso concreto, específicamente en la construcción e instalación de la estructura del establecimiento de comercio denominado Wings Bar, y de propiedad de la señora Ángela María Ríos Álzate, según Certificado Cámara de Comercio del Magdalena Medio y Nordeste Antioqueño, se evidencia, que el mismo se encuentra ubicado en la zona de influencia de la Estación Férrea Cisneros, por lo que este espacio hace parte del BIC, tal como se extrae del Oficio PMC-175-2022 del 13 de julio de 2022 dirigido al Invías por parte del Personería Municipal de Cisneros Oficio PMC- 175-2022 del 13 de julio de 2022, en el cual se puede evidencia la cercanía de la construcción con respecto a la estación, además de ser este un tema que no fue objeto de discusión por las partes”. 28 Respecto de la que dijo que, de acuerdo con la Circular 0221EE0090167 del Ministerio de Vivienda, no requería de licencia de construcción. Radicación: 050012333000202301049 01 (71.585) Demandante: Personería municipal de Cisneros Demandado: Nación – Ministerio de las Culturas, las Artes y los Saberes y otros Referencia: Protección de derechos e intereses colectivos 12 municipio, debido a que la actividad económica registrada para dicho establecimiento era el expendio de comidas y bebidas alcohólicas para consumo dentro del edificio. 52.

En ese sentido, estimó que, ante el desconocimiento de las normas y deberes de conservación de los BICN por parte del municipio de Cisneros, al permitir la edificación de un local comercial de dos pisos en la zona de influencia de la estación férrea de Cisneros, sin contar con los permisos del Mincultura, se configuraba la vulneración de los derechos colectivos a la defensa del patrimonio cultural de la Nación y a la realización de construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada, dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes. 53.

Consideró que la referida circunstancia implicaba, a su vez, una trasgresión del derecho a la moralidad administrativa, porque la administración municipal, en lugar de proteger los BICN, optó por satisfacer el interés particular y privado de la señora Ángela María Ríos Alzate, al avalar y defender la construcción de un negocio que ni siquiera está acorde con los fines culturales y de conservación. 54.

Con fundamento en lo anterior, ordenó la demolición de la obra ejecutada en la plazoleta norte de la estación, a cargo de la señora Ríos Alzate o el municipio de Cisneros, así como el inicio de investigaciones por parte del Invías y del Mincultura, entidad a la que, adicionalmente, se le encargó la elaboración de un estudio tendiente a determinar la necesidad de implementar un plan especial de manejo y protección a la estación férrea de Cisneros y, de ser procedente, ejecutarlo dentro de los seis meses siguientes.

Recursos de apelación 55. El municipio de Cisneros interpuso recurso de apelación con fundamento en los argumentos que se exponen a continuación: 56. Señaló que el Tribunal incurrió en una valoración indebida de los documentos allegados al proceso, en concreto, de la ficha catastral de la estación férrea de Cisneros de la que se desprende que el establecimiento de comercio de la señora Ángela Ríos Alzate se encuentra ubicado en una zona que corresponde a espacio público, por lo que el municipio puede disponer libremente de él; además, omitió tener en cuenta que la instalación cumple con las características de una estructura liviana, que se trata de “iniciativa de negocio” acorde con el plan de desarrollo turístico 2019 – 2029 y el EOT. 57.

Afirmó que, contrario a lo sostenido en la sentencia de primera instancia, la secretaría de planeación municipal sí puso en conocimiento del Mincultura y del Invías el proyecto “parque lineal ferroviario del municipio de Cisneros”, por lo que no era cierto que se abstuvo de tramitar los permisos para intervenir el inmueble y los alrededores de la estación. 58.

Agregó que en el año 2022 el Invías y el municipio de Cisneros celebraron un convenio con el propósito de embellecer, custodiar, mantener y conservar el corredor férreo, en el que se autorizó la instalación de estructuras livianas tipo vagón en los alrededores de la estación, así como también que obtuvo los vistos buenos de la ANI y de la entidad departamental promotora del ferrocarril de Radicación: 050012333000202301049 01 (71.585) Demandante: Personería municipal de Cisneros Demandado: Nación – Ministerio de las Culturas, las Artes y los Saberes y otros Referencia: Protección de derechos e intereses colectivos 13 Antioquia para intervenir áreas propias del ferrocarril, lo que evidenciaba que la intención de la administración municipal no era otra, sino cuidar y promover el turismo de un referente histórico de la región29. 59.

La señora Ángela María Ríos Alzate presentó recurso de apelación contra el fallo de primera instancia en los siguientes términos: 60. Indicó que su propósito no es afectar la zona donde se ubica el local y que de las pruebas allegadas al proceso no se colige que su negocio vulnere algún derecho colectivo, pues, en su criterio, la instalación mejoró la percepción de seguridad de propios y visitantes, debido a que antes ese lugar era un espacio utilizado para consumir drogas. 61.

Arguyó que la demanda no fue coadyuvada por ningún habitante del municipio, así como tampoco se recibió alguna queja de la comunidad, lo que evidenciaba que el proceso se promovió por las disputas políticas que había entre el personero y el alcalde de la época, en desmedro de las condiciones de vida de mujeres como ella, cabeza de hogar. 62.

Insistió en que el módulo no requiere de licencia de construcción, por cuanto se trata de una estructura metálica liviana de fácil remoción, al igual que los vagones que fueron instalados alrededor de la estación férrea, en virtud del convenio 1417 de 2022, suscrito entre el municipio y el Invías, por lo que su establecimiento cuenta con las condiciones para estar allí, máxime cuando no afecta el espacio público ni algún bien de interés cultural, toda vez que la plazoleta norte de la estación del ferrocarril está fuera de su área de influencia. 63.

Aseguró que el municipio de Cisneros no vulneró los derechos colectivos alegados, sino todo lo contrario, pues sus actuaciones, tendientes a desarrollar proyectos que generen un impacto económico y social en la comunidad, como el parque lineal ferroviario, han propendido por la conservación y mantenimiento de la estación. 64. Advirtió que la acción popular resultaba improcedente en este caso, porque lo que se resolvió, en realidad, fue un asunto de índole contractual, relacionado con el incumplimiento del municipio de Cisneros de las obligaciones pactadas en el contrato de comodato suscrito con el Invías. 65.

Por último, solicitó que, en caso de confirmar el amparo de primera instancia, se otorgue un plazo prudencial para que el municipio solicite los permisos correspondientes y su emprendimiento pueda seguir funcionando, de forma que se le garantice a ella y a sus colaboradoras el derecho al trabajo30. 66. El Mincultura expresó su inconformidad únicamente respecto de los ordinales cuarto, quinto y sexto de la sentencia de primera instancia. 67.

Afirmó que en la aludida providencia se incurrió en una vulneración del principio de congruencia, porque el actor popular no elevó ninguna pretensión tendiente al inicio de alguna investigación contra el municipio de Cisneros por parte de dicha 29 Índice 55 SAMAI Tribunal Administrativo de Antioquia. 30 Índice 53 SAMAI Tribunal Administrativo de Antioquia.

Radicación: 050012333000202301049 01 (71.585) Demandante: Personería municipal de Cisneros Demandado: Nación – Ministerio de las Culturas, las Artes y los Saberes y otros Referencia: Protección de derechos e intereses colectivos 14 cartera, de ahí que se trate de un mandato producto de hechos que no fueron objeto de debate. 68.

En cuanto a la orden relacionada con efectuar un estudio para determinar si es necesario implementar un plan especial de manejo y protección en la estación del ferrocarril de Cisneros, advirtió que dicha decisión es discrecional de ese Ministerio, cuya adopción se realiza cuando se cumplen los requisitos establecidos en el artículo 2.4.1.2.2. del Decreto 1080 de 2015, modificado por el Decreto 2358 de 2019, los cuales no se demostraron en el presente asunto. 69.

Afirmó que la cartera ministerial no ha considerado necesario someter la estación del ferrocarril de Cisneros a un plan especial de manejo y protección y, agregó que, si ni el Invías ni el municipio han manifestado la necesidad de hacerlo, por vía judicial no puede disponerse su implementación fundando esa determinación en que hubo un uso indebido del espacio público, hipótesis que no encuadra en ninguno de los eventos previstos en el Decreto 1080 de 2015. 70.

Indicó que, en caso de que se confirme la orden del ordinal quinto de la parte resolutiva de la sentencia de primera instancia, se amplíen los términos dispuestos, debido a la cantidad de estudios y actuaciones que deben desarrollarse, así como del término para su implementación. 71. Por último, se solicitó desvincular al Mincultura del comité de seguimiento para la verificación del fallo o se module su intervención en el sentido de que sus actuaciones se limiten a sus competencias31.

Trámite relevante en segunda instancia32 72. En auto del 17 de septiembre de 2024 se admitieron los recursos de apelación33. 73. Las partes y el Ministerio Público no se pronunciaron en esta etapa del proceso34. CONSIDERACIONES 74. Como no se advierte la configuración de causal de nulidad alguna que invalide lo actuado y evidenciado el cumplimiento de los presupuestos procesales de jurisdicción, competencia y legitimación en la causa por activa y por pasiva, así como el agotamiento de la reclamación previa a las entidades demandadas, procede a decidir en segunda instancia el presente asunto.

Cuestión previa 75. En la sentencia de unificación del 5 de junio de 201835 se explicó que la Ley 472 de 1998 le permite al fallador pronunciarse sobre derechos o intereses colectivos 31 Índice 54 SAMAI Tribunal Administrativo de Antioquia. 32 El expediente llegó a esta Corporación el 31 de julio de 2024 y se repartió al despacho del magistrado ponente el 5 de agosto siguiente.

Índices 1 y 3 SAMAI del Consejo de Estado. 33 Índice 4 SAMAI del Consejo de Estado. 34 El Mincultura se pronunció frente a los recursos de apelación; sin embargo, dicho documento se allegó de forma extemporánea. 35 Artículos 25 y 34. Sobre el alcance del último de los artículos, la Sección Primera ha explicado: “Quiere decir, entonces que, en atención a la naturaleza de la acción, su origen constitucional, la clase de derechos e intereses que protege y los efectos de las medidas que puede adoptar, el juez de la acción popular no limita su decisión a los hechos, pretensiones y excepciones Radicación: 050012333000202301049 01 (71.585) Demandante: Personería municipal de Cisneros Demandado: Nación – Ministerio de las Culturas, las Artes y los Saberes y otros Referencia: Protección de derechos e intereses colectivos 15 diferentes a los enunciados en la demanda, así como respecto de hechos no aducidos por el actor, siempre que se relacionen con la acción u omisión invocada como fuente de la trasgresión. Facultad que también se predica del juez de segunda instancia, al extender su competencia a aspectos no planteados en el recurso de apelación36. 76.

En el presente asunto, la Sala, de entrada, evidencia una situación relacionada con la suficiencia de los recursos de apelación interpuestos por el municipio de Cisneros y la señora Ángela María Ríos Alzate, pues, aunque expusieron varios argumentos tendientes a refutar la decisión de primera instancia, no se refirieron de manera directa y concreta a un derecho colectivo en particular; no obstante, en virtud de las amplias facultades otorgadas al juez popular y los principios que ilustran esta acción constitucional, se procederá a analizar si se encuentra acreditada o no la vulneración de los derechos colectivos amparados en el fallo de primera instancia. 77.

Lo expuesto no implica que se releve a los recurrentes de cumplir con la carga argumentativa mínima del recurso de apelación, sino que, como en anterior oportunidad lo puso de presente esta Subsección37, al tratarse de derechos de raigambre constitucional, el juez debe velar porque prime lo sustancial sobre lo formal y, en esa medida, indagar por la real aspiración del recurrente, “análisis que deberá partir de la certeza de las razones sobre las que el juez consideró negar o acceder a las pretensiones de la demanda, en función de los elementos de disenso que por lo menos debe enunciar quien recurre”38.

Problemas jurídicos 78. La Sala deja constancia de que el hecho que motivó la presente acción, esto es, la existencia de un local comercial en la plazoleta norte contigua a la estación del ferrocarril de Cisneros de propiedad de la señora Ángela María Ríos Alzate, así como el visto bueno por parte de la administración municipal, no son objeto de discusión, la controversia gira en torno a determinar: (i) ¿si previo a la instalación de dicho local se requería de la autorización del Mincultura? (ii) en caso de que la respuesta sea afirmativa ¿si la intervención de dicho espacio sin contar con el permiso requerido comporta de parte del municipio de Cisneros y de la particular demandada una vulneración de los derechos colectivos a la protección del patrimonio cultural de la Nación, a la realización de construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada alegadas y probadas por las partes, como se infiere de los poderes que le otorgó la Ley 472 de 1998, sino que su deber tiene que ver con la adopción de las medidas que sean necesarias para restablecer la cosas al estado precedente a la vulneración del derecho o del interés colectivo, de ser ello posible, como lo demandan los mandatos superiores bajo análisis” (negrilla fuera del original).

Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia del 28 de marzo de 2014, radicación 25000-23-27-000-2001-90479- 01(AP). C.P. Marco Antonio Velilla Moreno. 36 Ibid. 20 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia del 11 de diciembre de 2014, exp. 25000234100020120070001 (AP).

C.P. Dra. María Elizabeth García González. 37 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 2 de julio de 2021, exp. 20001-23-31-000-2010-00527-01 (AP). C.P. José Roberto Sáchica Méndez. 38 Ibid. Radicación: 050012333000202301049 01 (71.585) Demandante: Personería municipal de Cisneros Demandado: Nación – Ministerio de las Culturas, las Artes y los Saberes y otros Referencia: Protección de derechos e intereses colectivos 16 (iii) ¿si la referida situación implica una trasgresión del derecho a la moralidad administrativa? 79.

A su vez, estima pertinente señalar que, aunque en el ordinal primero de la parte resolutiva de la sentencia del 28 de junio de 2024 se amparó el derecho colectivo a la protección del patrimonio público, lo cierto es que su vulneración no fue reconocida por el Tribunal Administrativo de Antioquia en la parte motiva de la providencia39, lo que, en principio, impone revocar la salvaguarda dispuesta por el fallador de primer grado; sin embargo, en virtud de las amplias facultades otorgadas al juez popular40, la Subsección prorroga esa decisión hasta las conclusiones probatorias.

Se recuerda que fue uno de los derechos colectivos invocados por el actor popular. En caso de que se encuentre justificación para declarar su vulneración o amenaza, se hará una consideración particular. En el evento contrario, se dispondrá la revocatoria de este puntual aspecto de la sentencia de primera instancia. Acción popular o medio de protección de derechos e intereses colectivos 80.

La acción popular consagrada en el inciso primero del artículo 88 de la Constitución Política y desarrollada por la Ley 472 de 199841 tiene como finalidad la protección de los derechos e intereses colectivos, cuando estos resulten amenazados o vulnerados, exista peligro o agravio o un daño contingente, por la acción o la omisión de las autoridades públicas o de los particulares42. 81.

Su objetivo es dotar a la comunidad afectada de un mecanismo jurídico expedito y sencillo para la protección efectiva de sus derechos, cuya procedencia está condicionada a que se compruebe: (i) la existencia de una acción u omisión de la parte demandada; (ii) un daño contingente, peligro, amenaza, vulneración o 39 Según lo dispuesto en el artículo 281 del CGP, la sentencia debe guardar consonancia con los hechos y las pretensiones aducidas en la demanda, so pena de vulnerar el principio de congruencia y el derecho de defensa de la parte demandada.

A su turno, la jurisprudencia de esta Corporación ha explicado que el principio de congruencia de la sentencia exige, por un lado que exista armonía entre la parte motiva y resolutiva (congruencia interna) y, de otro, que la decisión guarde consonancia con lo pedido en la demanda y su oposición a la misma, es decir, que exista identidad entre lo resuelto y aquello que en oportunidad plantearon las partes (congruencia externa), último aspecto que, en materia de acciones populares se flexibiliza, en atención a la especial naturaleza que las caracteriza.

Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Seis Especial de Revisión, sentencia de unificación del 5 de junio de 2018, radicación: 15001-33-31-001-2004-01647-01(SU)(REV-AP). C.P. Carlos Enrique Moreno Rubio. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 5 de julio de 2018, radicación 20001-23-31-000-2010-00478-01(AP).

C.P. Carlos Alberto Zambrano Barrera. 40 “Conforme con lo expuesto, es claro que jurisprudencialmente se ha aceptado la posibilidad de que el juez popular profiera fallos ultra y extra petita en el sentido de amparar derechos colectivos diferentes a los invocados por el actor popular en la demanda; estudiar hechos adicionales a los planteados inicialmente, proferir órdenes diferentes a las pedidas por los actores en las pretensiones, e incluso apartarse de los términos de la impugnación en fallos de segunda instancia, todo lo anterior, siempre que se guarde relación con el hecho generador del daño planteado en la demanda y en términos generales con la causa petendi”.

Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Seis Especial de Decisión, sentencia del 5 de junio de 2018, radicación 15001-33-31-001-2004-01647-01(SU)(REV-AP). C.P. Carlos Enrique Moreno Rubio. 41 A su vez, prevista en el artículo 144 del CPACA como medio de protección de derechos e intereses colectivos. 42 Arts. 1, 2 y 9 Ley 472 de 1998.

Radicación: 050012333000202301049 01 (71.585) Demandante: Personería municipal de Cisneros Demandado: Nación – Ministerio de las Culturas, las Artes y los Saberes y otros Referencia: Protección de derechos e intereses colectivos 17 agravio de derechos o intereses colectivos y (iii) la relación o nexo de causalidad entre la acción u omisión y la señalada afectación de los derechos e intereses43. 82.

En cuanto a la carga de la prueba, el artículo 30 de la Ley 472 de 1998 dispone que es deber del demandante probar los hechos, acciones u omisiones que constituyen la causa de la amenaza o vulneración de los derechos e intereses colectivos cuya protección pretende; sin embargo, si por razones económicas o técnicas, dicha carga no pudiere ser cumplida, “el juez impartirá las órdenes necesarias para suplir la deficiencia y obtener los elementos probatorios indispensables para proferir un fallo de mérito, solicitando dichas experticias probatorias a la entidad pública cuyo objeto esté referido al tema materia de debate y con cargo a ella”. 83.

Exigencias que, como de tiempo atrás lo ha señalado esta Corporación, lejos de comportar un obstáculo para el ejercicio y prosperidad de este mecanismo de protección de derechos colectivos, propenden por el uso adecuado de esta herramienta judicial, garantizando que exista un esfuerzo mínimo en quien acude a la acción popular en aras de demostrar los supuestos en los que funda sus pretensiones44.

Derecho colectivo a la moralidad administrativa 84. La Constitución Política consagra la moralidad administrativa en dos concepciones, como principio de la función administrativa45 y como un derecho colectivo susceptible de protección mediante la acción popular46. 85. Debido a la textura abierta de la consagración constitucional y legal no es posible pretender una definición exacta de tal concepto; sin embargo, como lo sostuvo la Sala Plena Contenciosa del Consejo de Estado en sentencia de unificación del 1° de agosto de 2015, dicha circunstancia no implica que la determinación de su trasgresión dependa de la concepción subjetiva del juzgador, sino que aquella 43 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia del 28 de marzo de 2014, radicación 25000-23-27-000-2001-90479-01(AP).

C.P. Marco Antonio Velilla Moreno; reiterada, entre muchas otras, en: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia del 15 de agosto de 2019, radicación 85001-23- 33- 000-2013-00016-01. 44 Sobre el punto consultar, entre otras: Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, sentencia del 17 de junio de 2024, radicación 17001-23-33-000-2021-00165-01 (68716);

Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, sentencia del 16 de diciembre de 2022, radicación 76001- 23-31-000-2010-01936-01; Consejo de Estado, Sección Primera, sentencia del 1 de junio de 2020, radicación 27001-23-31-000-2018-00008-01; Consejo de Estado, Sección Primera, sentencia del 23 de enero de 2020, radicación 15001-23-33-000-2015-00316-01; y Consejo de Estado, Sección Primera, sentencia del 19 de julio de 2019, radicación 17001-23-33-000-2017- 00786-01. 45 Constitución Política.

“Artículo 209. La función administrativa está al servicio de los intereses generales y se desarrolla con fundamento en los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad, mediante la descentralización, la delegación y la desconcentración de funciones. (…)”. 46 Constitución Política. “Artículo 88.

La ley regulará las acciones populares para la protección de los derechos e intereses colectivos, relacionados con el patrimonio, el espacio, la seguridad y la salubridad públicos, la moral administrativa, el ambiente, la libre competencia económica y otros de similar naturaleza que se definen en ella. (…)” y Ley 472 de 1998. “Artículo 4.

Derechos e intereses colectivos. Son derechos e intereses colectivos, entre otros, los relacionados con: (…) b) La moralidad administrativa; (…)”. Radicación: 050012333000202301049 01 (71.585) Demandante: Personería municipal de Cisneros Demandado: Nación – Ministerio de las Culturas, las Artes y los Saberes y otros Referencia: Protección de derechos e intereses colectivos 18 “debe estar relacionada con la intención o propósito que influye el acto frente a la finalidad de la ley”47. 86.

En ese sentido, se estableció que para la vulneración del derecho a la moralidad administrativa se requiere de la concurrencia de dos elementos: (i) uno objetivo, relacionado con el quebrantamiento del ordenamiento jurídico48 y (ii) otro de índole subjetiva, pues no se puede considerar vulnerado este derecho colectivo sin hacer el juicio de moralidad de la actuación del funcionario para establecer si incurrió en conductas amañadas, corruptas o arbitrarias y alejadas de los fines de la correcta función pública49.

Lo anterior, implica demostrar que el propósito del servidor se apartó del cumplimiento del interés general, en aras de su propio favorecimiento o del de un tercero50. La articulación de estos elementos es la que permite diferenciar el juicio de moralidad del simple control abstracto de legalidad de las actuaciones administrativas51. 87.

Adicionalmente, se indicó que al actor popular le corresponde cumplir con una carga argumentativa y probatoria mínima que permita al juez determinar los elementos básicos para identificar la afectación o vulneración del derecho colectivo en mención. Derecho e interés colectivo a la protección del patrimonio cultural de la Nación 47 Sala Plena de lo Contencioso Administrativo.

Sentencia del 1 de diciembre de 2015. C.P. Luis Rafael Vergara Quintero. Radicado 11001-33-31-035-2007-00033-01(AP). 48 “Elemento objetivo: Quebrantamiento del ordenamiento jurídico. Este elemento puede darse en dos manifestaciones: (i) Conexidad con el principio de legalidad y (ii) violación de los principios generales del derecho. (i) El primero corresponde a la violación del contenido de una norma jurídica por la acción (acto o contrato) u omisión de una entidad estatal o de un particular en ejercicio de una función pública.

El acatamiento del servidor público o del particular que ejerce una función pública a la ley caracteriza el recto ejercicio de la función pública. (ii) Pero también forman parte del ordenamiento jurídico Colombiano aquellos principios generales del derecho consagrados en la Constitución y la ley, como los concretos de una materia. En este contexto y para efectos del derecho colectivo, la acción u omisión reputada de inmoral en el ejercicio de una función administrativa debe transgredir un principio del derecho, ya sea de carácter general o que se aplique a un tema determinado, de manera que éste se convierte, al lado de la regla, en otro criterio de control para la protección de la moralidad administrativa”.

Ibid. 49 “En esa dirección y para la comprensión del motivo del actuar del funcionario, sirven como parámetros la desviación de poder; el favorecimiento de intereses particulares alejados de los principios que fundamentan la función administrativa; la inobservancia grosera, arbitraria y alejada de todo sustento legal; la conducta antijurídica o dolosa, en el entendido de que el servidor tiene la intención manifiesta y deliberada de vulnerar el mandato legal que rige su función…”.

Ibid. 50 “Esto quiere decir que, si bien el principio de legalidad es un elemento fundante de la moralidad administrativa y, por ende, un campo donde se materializa en primer término la violación del derecho colectivo, éste no es el único, pues debe concurrir un elemento subjetivo para que se configure tal transgresión. Por ello, ha sido enfática la jurisprudencia en cuestionar y rechazar aquellas acciones populares erigidas únicamente sobre una argumentación pura de ilegalidad, en las que so pretexto de proteger un derecho colectivo ponen a consideración del juez constitucional un litigio particular, cuyo debate y decisión debiera hacerse mediante el ejercicio de otro instrumento judicial, como los ahora denominados medios de control contenciosos, entre ellos el de nulidad o el de nulidad y restablecimiento del derecho, o la acción de cumplimiento si lo que se pretende es el acatamiento de una norma con fuerza de ley o acto administrativo.

Son esos escenarios los propios para ejercer el control jurisdiccional de la legalidad administrativa”. Ibid. 51 “… para disponer la protección del derecho colectivo pretendido por el juez popular deben tener presencia tanto el elemento objetivo como el elemento subjetivo y su debida correlación. Para ello se requiere de una carga argumentativa por el actor popular en la que se efectúe una imputación directa, seria y real de la violación del ordenamiento jurídico y de la realización de las conductas atentatorias de la moralidad administrativa”.

Ibid. Reiterado por esta Subsección, entre otras, en sentencia del 5 de mayo de 2025, exp. 70746. C.P. José Roberto Sáchica Méndez. Radicación: 050012333000202301049 01 (71.585) Demandante: Personería municipal de Cisneros Demandado: Nación – Ministerio de las Culturas, las Artes y los Saberes y otros Referencia: Protección de derechos e intereses colectivos 19 88.

La Constitución Política contiene una amplia gama de disposiciones tendientes a proteger la cultura, su diversidad y el patrimonio cultural como valores esenciales de la Nación52. 89. En cuanto a este último, el artículo 72 señala que el patrimonio cultural de la Nación está bajo la protección del Estado, al tiempo que establece que el patrimonio arqueológico y los otros bienes culturales que conforman la identidad nacional le pertenecen a la Nación y son inalienables, inembargables e imprescriptibles.

En armonía con lo anterior, el artículo 313 de la Constitución atribuye a los concejos municipales la función de expedir las normas necesarias para el control, preservación y defensa del patrimonio ecológico y cultural del municipio, mientras que en el artículo 333 se indica que la delimitación del alcance de la libertad económica frente a este tipo de bienes le corresponde al legislador, cuando así lo exijan el interés social, el ambiente y el patrimonio cultural de la Nación. 90.

Para la Corte Constitucional, el conjunto de las disposiciones citadas evidencian que "la protección del patrimonio cultural de la Nación tiene especial relevancia en la Constitución, en tanto que éste constituye un signo o una expresión de la cultura humana, de un tiempo, de circunstancias o modalidades de vida que se reflejan en el territorio, pero que desbordan sus límites y dimensiones"53, razón por la cual su salvaguarda le corresponde a todos y, en particular, al Estado, el cual tiene el deber de adoptar medidas destinadas a su conservación y recuperación54. 91.

Adicionalmente, el alto tribunal constitucional ha explicado que, pese a que dichas medidas implican una serie de restricciones relacionadas, principalmente, con el uso y destinación, lo cierto es que aquellas gozan de plena justificación, “precisamente, en razón a lo importante que resulta para el Estado, la comunidad y el propio individuo, la conservación y el cuidado del patrimonio cultural de la Nación, particularmente, si se toma en consideración que Colombia es un país multiétnico y pluricultural, y que, como tal, posee manifestaciones culturales diversas, que deban ser protegidas, conservadas y divulgadas, con el fin de que sirvan de testimonio de la identidad cultural nacional, en el presente y en el futuro”55. 52 “… lo que le ha permitido a dicho bloque normativo recibir el calificativo de "Constitución Cultural".

Conforme con ello, de manera general, la cultura encuentra fundamento constitucional: (i) en el artículo 2º, que señala como fin esencial del Estado facilitar la participación de todos en la vida cultural de la Nación; (ii) en los artículos 7º y 8º, que le imponen al Estado el deber de proteger la diversidad y las riquezas culturales de la Nación;

(iii) en el artículo 44, que define la cultura como un derecho fundamental de los niños; (iv) en el artículo 67, que reconoce la educación como un derecho que busca afianzar los valores culturales de la Nación; (v) en el artículo 70, que obliga al Estado a promover y fomentar el acceso a la cultura de los colombianos, y que reconoce la cultura en sus diversas manifestaciones como fundamento de la nacionalidad;

(vi) en el artículo 71 que también le impone al Estado la obligación de crear incentivos para fomentar las manifestaciones culturales; (vii) en artículo 95-8 que señala como uno de los deberes de la persona y el ciudadano la protección de los recursos culturales y naturales; y (viii) en los artículos 311 y 313-9, que encomiendan de manera especial a los municipios, el mejoramiento social y cultural de sus habitantes”.

Corte Constitucional, sentencia C- 082 de 2014. M.P. Luis Ernesto Vargas Silva. 53 Corte Constitucional, sentencia C-742 de 2006. 54 Ibid. 55 Sentencia C-082 de 2014. M.P. Luis Ernesto Vargas Silva. Radicación: 050012333000202301049 01 (71.585) Demandante: Personería municipal de Cisneros Demandado: Nación – Ministerio de las Culturas, las Artes y los Saberes y otros Referencia: Protección de derechos e intereses colectivos 20 92.

En desarrollo de lo anterior, el legislador expidió la Ley 397 de 199756, disposición normativa que con las modificaciones introducidas por la Ley 1185 de 200857 definió la política estatal en materia de protección del patrimonio cultural y arqueológico de la Nación y estableció como objetivos de ésta su protección, conservación, rehabilitación y divulgación, “con el propósito de que el patrimonio sirva de testimonio de la identidad cultural nacional, tanto en el presente como en el futuro”58. 93.

Según el artículo 4 ibidem, el patrimonio cultural de la Nación está constituido por todos los bienes materiales, las manifestaciones inmateriales, los productos y las representaciones de la cultura que son expresión de la nacionalidad colombiana, así como por los bienes materiales de naturaleza mueble e inmueble a los que se les atribuye, entre otros, especial interés histórico, artístico, científico, estético o simbólico en ámbitos como el plástico, arquitectónico, urbano, arqueológico, lingüístico, sonoro, musical, audiovisual, fílmico, testimonial, documental, literario, bibliográfico, museológico o antropológico59. 94.

De acuerdo con el literal b del artículo 4 ejusdem, el régimen especial de salvaguarda, protección, sostenibilidad, divulgación y estímulo para los bienes del patrimonio cultural de la Nación cobija a todos aquellos que sean declarados como de interés cultural (en adelante, BIC) en el caso de bienes materiales y para las manifestaciones incluidas en la Lista Representativa de Patrimonio Cultural Inmaterial, conforme a los criterios de valoración y los requisitos que reglamente para todo el territorio nacional el Ministerio de Cultura. 95.

En el literal c del artículo 4 ejusdem se indica que los bienes del patrimonio cultural de la Nación y los bienes de interés cultural pueden pertenecer a entidades públicas de cualquier orden o a personas naturales o jurídicas de derecho privado. 96. De igual manera, establece que los bienes materiales que con anterioridad a la promulgación de la Ley 397 de 1997 hubieren sido declarados como monumentos, áreas de conservación histórica, arqueológica o arquitectónica, conjuntos históricos, u otras denominaciones, se consideran BIC de los ámbitos nacional, departamental, distrital, municipal o de los territorios indígenas o de las comunidades negras y, por consiguiente, les resultan aplicables sus disposiciones. 97.

En concordancia con lo anterior, los artículos 5 y 8 del referido estatuto señalan que para la declaratoria y el manejo de los bienes de interés cultural se aplicará el 56 “Por la cual se desarrollan los artículos 70, 71 y 72 y demás artículos concordantes de la Constitución Política y se dictan normas sobre patrimonio cultural, fomentos y estímulos a la cultura, se crea el Ministerio de la Cultura y se trasladan algunas dependencias”. 57 “Por la cual se modifica y adiciona la Ley 397 de 1997 –Ley General de Cultura– y se dictan otras disposiciones”. 58 Artículo 5 de la Ley 397 de 1997. 59 En línea con lo anterior, el artículo 5 indica que el Sistema Nacional de Patrimonio Cultural de la Nación está constituido por el conjunto de instancias públicas del nivel nacional y territorial que ejercen competencias sobre el patrimonio cultural de la Nación, por los bienes y manifestaciones del patrimonio cultural de la Nación, por los bienes de interés cultural y sus propietarios, usufructuarios a cualquier título y tenedores, por las manifestaciones incorporadas a la Lista Representativa de Patrimonio Cultural Inmaterial, por el conjunto de instancias y procesos de desarrollo institucional, planificación, información, y por las competencias y obligaciones públicas y de los particulares, articulados entre sí, que posibilitan la protección, salvaguardia, recuperación, conservación, sostenibilidad y divulgación del patrimonio cultural de la Nación. Radicación: 050012333000202301049 01 (71.585) Demandante: Personería municipal de Cisneros Demandado: Nación – Ministerio de las Culturas, las Artes y los Saberes y otros Referencia: Protección de derechos e intereses colectivos 21 principio de coordinación60 entre los niveles nacional, departamental, distrital y municipal y de los territorios indígenas. 98.

En el artículo 11 se fija el régimen especial de protección. Con esa finalidad se instituye la figura del plan especial de manejo y protección -PEMP-, definido como el instrumento de gestión del patrimonio cultural por medio del cual se establecen las acciones necesarias para garantizar la protección y sostenibilidad de los BIC o de los que pretendan declararse como tales en el tiempo.

La reglamentación de los PEMP le corresponde al Mincultura. En ella debe constar cuáles BIC declarados previo a la expedición de dicha norma requieren de él y el plazo para hacerlo. En el caso de bienes inmuebles, dicho plan debe contemplar el área afectada, la zona de influencia, el nivel permitido de intervención, las condiciones de manejo y el plan de divulgación. 99.

A su vez, se define lo que se entiende por intervención como todo acto que cause cambios al bien de interés cultural o que afecte el estado del mismo61 y se dispone que la realización de cualquiera de ellos debe contar con la autorización del Mincultura o del Archivo General de la Nación, según el caso. 100. Advierte que el permiso que debe expedir la entidad competente no puede sustituirse, en el caso de bienes inmuebles, por ninguna otra clase de licencia que corresponda expedir a otro organismo en materia urbanística y que quien pretenda realizar una obra en la zona de influencia o en inmuebles colindantes con un bien declarado de interés cultural, debe comunicarlo previamente a la autoridad que efectuó la respectiva declaratoria. 101.

De acuerdo con la naturaleza de las obras y el impacto que pueda tener en el BIC, el Mincultura aprobará su realización o, si es el caso, podrá solicitar que las mismas se ajusten al PEMP que hubiera sido aprobado para dicho inmueble. La ausencia de dicha autorización constituye una falta contra el patrimonio cultural de la Nación, según el numeral 4 del artículo 15 de la Ley 397 de 199762. 60 En línea con lo anterior, el artículo 5 se refiere al Sistema Nacional de Patrimonio Cultural de la Nación, el cual según el artículo 2.3.1.1. del Decreto 1080 de 2015, “… está constituido por el conjunto de instancias públicas de los niveles nacional y territorial que ejercen competencias sobre el patrimonio cultural de la Nación, por los propietarios, usufructuarios y tenedores de los bienes del patrimonio cultural de la Nación y los que ejerzan mismos derechos sobre los bienes de interés cultural (…).

El objeto del SNPCN es contribuir a la valoración, la preservación, la salvaguardia, la protección, la recuperación, la conservación, la sostenibilidad, la divulgación y la apropiación social del patrimonio cultural de acuerdo con lo establecido en la Constitución Política y en la legislación en particular, en la Ley 397 de 1997, modificada y adicionada por la Ley 1185 de 2008, y bajo los principios de descentralización, diversidad, participación, coordinación y autonomía (…).

Son sujetos del Sistema Nacional de patrimonio cultural de la Nación: los propietarios, usufructuarios y tenedores de bienes de interés cultural (…)”. 61 “… comprende a título enunciativo actos de conservación, restauración, recuperación, remoción, demolición, desmembramiento, desplazamiento o subdivisión”. 62 “4. Si la falta consiste en la intervención de un bien de interés cultural sin la respectiva autorización en la forma prevista en el numeral 2 del artículo 11 de este título, se impondrá multa de doscientos (200) a quinientos (500) salarios mínimos legales mensuales vigentes por parte de la autoridad que hubiera efectuado la respectiva declaratoria.

En la misma sanción incurrirá quien realice obras en inmuebles ubicados en el área de influencia o colindantes con un inmueble de interés cultural sin la obtención de la correspondiente autorización, de conformidad con lo previsto en el numeral 2 del artículo 11 de este título. También será sujeto de esta multa el arquitecto o restaurador que adelante la intervención sin la respectiva autorización, aumentada en un ciento por ciento (100%).

La autoridad administrativa que hubiera efectuado la declaratoria de un bien como de interés cultural podrá ordenar la suspensión inmediata de la intervención que se adelante sin la respectiva autorización, para lo cual las autoridades de policía quedan obligadas a prestar su concurso Radicación: 050012333000202301049 01 (71.585) Demandante: Personería municipal de Cisneros Demandado: Nación – Ministerio de las Culturas, las Artes y los Saberes y otros Referencia: Protección de derechos e intereses colectivos 22 102.

La Ley 397 de 1997, modificada por la Ley 1185 de 2008, fue reglamentada por el Decreto 763 de 2009. Este, a su vez, fue compilado en el Decreto Reglamentario 1080 de 2015, único para el sector cultura. 103. En cuanto a los BIC, el último de los decretos mencionados se refirió, entre otros aspectos, a los siguientes: 104. Área afectada63 y zona de influencia64.

La primera es el “área de interés o demarcación física del inmueble”, compuesta por sus espacios construidos y libres, mientras que la segunda se refiere a la demarcación del contexto circundante o próximo al bien declarado, necesario para que sus valores se conserven. 105. La delimitación de la zona de influencia requiere un análisis de las potencialidades y de las amenazas o riesgos que puedan afectar al bien declarado, en términos de paisaje, ambiente, contexto urbano o rural e infraestructura; sin embargo, mientras ello ocurre, como demarcación de la zona de influencia de los bienes de interés cultural de la Nación (en adelante, BICN) localizados en zonas urbanas, el referido decreto indica que deberá tenerse en cuenta lo siguiente: “Zona de influencia: Está comprendida por 100 metros lineales contados a partir de la finalización del área afectada, por cada una de sus fachadas, hasta formar un polígono, y toma de predios completos en los casos en que estos se vean afectados parcialmente.

En caso de intersección con cursos de agua, se incluye la ribera opuesta”. Derecho e interés colectivo a la realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas 106. De acuerdo con la jurisprudencia de esta Corporación65, el derecho colectivo enunciado ut supra se refiere al acatamiento de los planes de ordenamiento territorial que sirven de guía y mapa para que el desarrollo urbano se haga de manera ordenada y coherente.

En otras palabras, implica la necesidad de proteger la adecuada utilización, transformación y ocupación del suelo, de manera que las autoridades competentes no actúen de forma arbitraria, en contravención del respectivo plan de ordenamiento territorial o instrumento que haga sus veces, a través de acciones que estén fuera de su marco normativo. 107.

Sobre el particular, la Sección Tercera del Consejo de Estado precisó: inmediato a efectos de hacer efectiva la medida que así se ordene. En este caso, se decidirá en el curso de la actuación sobre la imposición de la sanción, sobre la obligación del implicado de volver el bien a su estado anterior, y/o sobre el eventual levantamiento de la suspensión ordenada si se cumplen las previsiones de esta ley.

Lo previsto en este numeral se aplicará sin perjuicio de la competencia de las autoridades territoriales para imponer sanciones y tomar acciones en casos de acciones que se realicen sin licencia sobre bienes inmuebles de interés cultural en virtud de lo señalado en el numeral 2 del mismo”. 63 Artículo 2.4.1.1.16. 64 Artículo 2.4.1.1.17. 65 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia del 20 de febrero de 2020, radicación 68001-23-33-000-2017-01433-01(AP).

C.P. Hernando Sánchez Sánchez. Radicación: 050012333000202301049 01 (71.585) Demandante: Personería municipal de Cisneros Demandado: Nación – Ministerio de las Culturas, las Artes y los Saberes y otros Referencia: Protección de derechos e intereses colectivos 23 “… las autoridades locales son las responsables de promover la ordenación del suelo a través de los planes de ordenamiento territorial, de los planes básicos de ordenamiento o de los esquemas de ordenamiento, de acuerdo con el número de habitantes del municipio o distrito, tal como lo prevé el artículo 9º de la Ley 388 de 1997, de forma tal que se garantice el uso equitativo y racional del suelo, se preserve y defienda el patrimonio ecológico, se prevengan asentamientos en zonas de alto riesgo y se ejecuten acciones urbanísticas eficientes orientadas al desarrollo ordenado de las ciudades (…).

Así las cosas, para la Sala es claro que el derecho señalado en el literal m) del artículo 4º de la Ley 472 de 1998, corresponde a la obligación que le impone el legislador a las autoridades públicas y particulares, en general, de acatar plenamente los preceptos jurídicos que rigen la materia urbanística es decir la forma como progresa y se desarrolla una determinada población, en términos de progreso físico y material, asentada en una determinada entidad territorial -bien sea en sus zonas urbanas o rurales- con miras a satisfacer plenamente las necesidades de la población” 66. 108.

Bajo esas condiciones, la parte actora debe probar el desconocimiento de las normas urbanísticas y que ello derivó en una afectación del interés general67. Hechos probados 109. (1) El 30 de noviembre de 2015 se suscribió el contrato interadministrativo 1636- 2015 entre el Invías68 y el municipio de Cisneros, en virtud del cual el primero de los mencionados entregó en comodato la estación férrea ubicada en el centro de la ciudad a dicha entidad territorial, con el propósito de que fuera destinada para fines culturales y de conservación. 110.

(2) Según lo estipulado en la cláusula sexta del contrato, el comodatario se obligó, entre otras, a lo siguiente: (i) emplear el inmueble exclusivamente para el uso convenido; (ii) ejecutar las obras de conservación necesarias para mantenerlo en buen estado, las cuales debían ser coordinadas con el comodante, por cuanto la referida estación del ferrocarril fue declarada monumento nacional mediante Decreto 746 de 199669 y “su restauración, intervención y mantenimiento están a cargo del comodatario una vez sean autorizadas por el Ministerio de Cultura, conforme lo dispuesto en el artículo 7 de la Ley 1185 de 2008 y sus decretos reglamentarios” y (iii) ejercer la debida vigilancia sobre el inmueble para evitar ocupaciones o invasiones que terceros puedan ocasionar70. 111.

(3) El término de duración acordado fue de cinco años71, el cual se prorrogó por cinco años más, hasta el 28 de abril de 202672. 66 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia de 6 de marzo de 2008, radicación AP-2005-00901. C.P. Mauricio Fajardo Gómez. 67 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera; sentencia de 29 de noviembre de 2010; número único de radicación 25000232600020040147401. 68 Ubicada en el municipio de Cisneros e identificada con la cédula catastral 10-10800400001, cuyo propietario es el Invías según consta en la escritura pública 4382 del 1° de junio de 2007, registrada en el folio de matrícula inmobiliaria 038-00077771 de la oficina de registros públicos de Yolombó. El referido negocio jurídico también incluyó la estación férrea El Limón, ubicada en zona rural del municipio de Cisneros; sin embargo, frente a ella la Sala no efectuará ningún pronunciamiento, debido a que no es objeto de la presente acción. Archivo 006 del expediente digital. 69 Por medio del cual el presidente de la República declaró como monumento nacional el conjunto de las estaciones del ferrocarril existentes en el país. 70 Archivo 006 del expediente digital. 71 Contados a partir de la fecha de entrega del inmueble, lo que ocurrió el 27 de abril de 2016.

Ibid. 72 Ibid. Radicación: 050012333000202301049 01 (71.585) Demandante: Personería municipal de Cisneros Demandado: Nación – Ministerio de las Culturas, las Artes y los Saberes y otros Referencia: Protección de derechos e intereses colectivos 24 112. (4) En mayo de 2022, la señora Ángela María Ríos Alzate realizó el montaje de una estructura metálica sobre la plazoleta norte de la estación férrea Cisneros en la que se construyó un local de dos plantas destinado para el expendio de comidas y bebidas alcohólicas denominado wings bar73. 113.

Para mayor comprensión, se insertan las siguientes imágenes que permiten evidenciar el estado del espacio antes, durante y después de la intervención74: 73 Archivos 010 y 014 del archivo digital. 74 Las referidas imágenes reposan en el álbum fotográfico que aportó la personería municipal con la demanda y coinciden con las imágenes insertadas en los distintos oficios enviados por dicha entidad al Invías y al Mincultura, así como con las que se consignaron en el informe de la visita realizada el 19 de julio de 2022 por el supervisor del contrato designado por el Invías.

Archivos 09, 013, 019 del expediente digital. Radicación: 050012333000202301049 01 (71.585) Demandante: Personería municipal de Cisneros Demandado: Nación – Ministerio de las Culturas, las Artes y los Saberes y otros Referencia: Protección de derechos e intereses colectivos 25 114. Igualmente, se inserta la imagen del plano predial catastral de la estación que permite apreciar la demarcación física del inmueble -área resaltada en amarillo-, así como también la zona contigua -línea roja- donde se ubica el local: Radicación: 050012333000202301049 01 (71.585) Demandante: Personería municipal de Cisneros Demandado: Nación – Ministerio de las Culturas, las Artes y los Saberes y otros Referencia: Protección de derechos e intereses colectivos 26 115.

(5) Por lo anterior, la personería del municipio de Cisneros, mediante los Oficios PMC-135-2022 del 25 de mayo de 202275 y PMC-155-2022 del 14 de junio de 202276, le solicitó a la secretaría de planeación información acerca de la obra que se realizó en ese lugar, así como los permisos correspondientes. 116. (6) Por medio del Oficio MC-SP144-2022 del 14 de junio de 202277, la referida autoridad contestó que la estructura instalada era removible, por lo que no requería de licencia de construcción, de conformidad con la circular del Ministerio de Vivienda 0221EE0090167 del 2021 y, en Oficio MC-SP167-2022 del 22 de julio de ese año, agregó que por las características de la construcción no se generaban afectaciones al suelo, por cuanto se podía desmontar fácilmente. 117.

Adicionalmente, indicó que, de conformidad con el EOT del municipio, el uso del suelo permitía el funcionamiento del establecimiento, debido a que se encontraba ubicado en la zona 3, “donde se concentra el comercio, las instituciones educativas, las empresas de tipo oficial y privado y de espacio público, la cual está conformada por los sectores del 1 al 9”78. 118.

(7) Mediante Oficio PMC-175-2022 del 13 de julio de 2022, el personero municipal puso en conocimiento del Invías la referida situación. Indicó que “a escasos metros del inmueble”, el municipio permitió la instalación de un local comercial, cuyo diseño riñe con la arquitectura de la estación79. 119. (8) En virtud de lo anterior, el 19 de julio de 2022, el director territorial del Invías en Antioquia, en su condición de supervisor del contrato 1636 de 2015, visitó la estación férrea de Cisneros.

En el informe de dicha diligencia se consignó, entre otras cosas, que el comodatario no empleaba el inmueble para el uso convenido, porque, además del “museo ferroviario Cisneros – Antioquia”, en dicho lugar funcionaban 6 establecimientos dedicados al comercio, logrando evidenciar que en dos de ellos se realizaron modificaciones a su estructura. 120.

Afirmó que en la parte externa del inmueble también se observaban algunos locales contiguos a la estación férrea, entre ellos, el de la señora Ríos Alzate, por lo que se le daba la oportunidad al municipio de explicar si “los comercios establecidos son invasiones o si por el contrario están dentro del espacio público de Cisneros”80. 121.

(9) En memorando SA-72328 del 12 de septiembre de 2022, con destino al supervisor del contrato 1636 de 2015, el subdirector administrativo del Invías indicó que la situación advertida durante la visita era preocupante, por lo que se requería de la adopción de medidas urgentes, con el fin de evitar la imposición de sanciones contra la entidad, debido a que se trataba de un bien de interés cultural. 122.

Para ello, le solicitó reunir la documentación pertinente y enviarla a la dirección jurídica de la entidad, con el fin de que el comité de defensa jurídica determinara 75 Archivo 007 del expediente digital. 76 Archivo 009 del expediente digital. 77 Archivo 008 del expediente digital. 78 Archivo 012 del expediente digital. 79 Archivo 011 del expediente digital. 80 Archivo 013 del expediente digital.

Radicación: 050012333000202301049 01 (71.585) Demandante: Personería municipal de Cisneros Demandado: Nación – Ministerio de las Culturas, las Artes y los Saberes y otros Referencia: Protección de derechos e intereses colectivos 27 si había lugar a iniciar un procedimiento sancionatorio o dar por terminado anticipadamente el contrato de comodato81.

En memorando DT-ANT-72703 del 13 de septiembre de 2022 se dio cumplimiento a lo anterior82. 123. (10) El 26 de octubre de 2022, la directora de Patrimonio y Cultura del Mincultura remitió el Oficio 415-2022 al subdirector administrativo del Invías en el que, luego de poner presente la queja formulada por el personero del municipio por las obras realizadas tanto dentro como fuera de la estación, señaló que dicha cartera ministerial no había expedido actos administrativos tendientes a autorizar las intervenciones que se evidenciaban con las fotografías aportadas por el agente del Ministerio Público. 124.

Advirtió que las acciones adelantadas sin autorización sobre la estación férrea de Cisneros constituían un hecho cumplido, de conformidad con el numeral 4 del artículo 15 de la Ley 397 de 1997, razón por la cual dicha entidad, en su condición de comodante del referido inmueble, debía requerir al municipio de Cisneros para que allegara un informe técnico sobre las acciones realizadas y el agotamiento de los trámites pertinentes para obtener la autorización de intervención por parte de las autoridades competentes. 125.

Finalmente, afirmó que la dirección de patrimonio y cultura estaría atenta a prestar la asesoría técnica que esté a su alcance, de acuerdo con las disposiciones normativas vigentes83. 126. (11) El 15 de noviembre de 2022, el supervisor del contrato de comodato le solicitó a la administración municipal rendir un informe sobre las acciones realizadas dentro de la estación y la gestión de los permisos para su intervención84. 127.

(12) El 24 de noviembre de 2022, el alcalde del municipio respondió a dicho requerimiento, en los siguientes términos: “Respecto a la estación Cisneros este espacio fue encontrado cerrado casi en el abandono por la falta de uso y el poco valor que se le había brindado por administraciones anteriores, por lo que desde nuestra administración el objetivo fue rescatar el valor cultural, patrimonial y arquitectónico de este lugar, abriéndola al público generando espacios donde pueda interactuar la comunidad de manera educativa, conservando la cultura ferroviaria e histórica del municipio y de Antioquia.

Es por eso que se instaló un museo ferroviario, piezas originales del ferrocarril, fotografías alusivas a la historia del ferrocarril, galería de arte, auditorio para encuentros culturales y artísticos y módulos removibles con mobiliario de fácil desmonte, con el fin de asentar emprendedores y artesanos que resalten la cultura ferroviaria y productos autóctonos como el café y la panela.

Es de anotar que a un costado se encuentra una entidad financiera desde hace 20 años, arrendada por una administración anterior cuyo canon de arrendamiento es pagado al Municipio, y además desde nuestra perspectiva 81 Archivo 1 de la carpeta Anexo05contestaciondemandaInvías del expediente digital. 82 Archivo 10 de la carpeta Anexo05contestaciondemandaInvías del expediente digital.

Se deja constancia que al expediente no se allegó la decisión ni las conclusiones a las que arribó el Invías, una vez se remitió la información a la dirección jurídica. 83 Archivo 13 de la carpeta Anexo05contestaciondemandaInvías del expediente digital. 84 Archivo 7 de la carpeta Anexo05contestaciondemandaInvías del expediente digital.

Radicación: 050012333000202301049 01 (71.585) Demandante: Personería municipal de Cisneros Demandado: Nación – Ministerio de las Culturas, las Artes y los Saberes y otros Referencia: Protección de derechos e intereses colectivos 28 no se han adelantado acciones que atenten contra la estructura, hemos realizado los respectivos mantenimientos a la cubierta, fachada, a puertas, ventanas y alrededores de la misma para conservarla en su originalidad.

Hoy la estación de Cisneros es el sitio de interés más visitado en nuestro Municipio con un promedio de 8.000 visitantes por mes, complementario a ellos el INVÍAS nos ha otorgado comodato por 5 años sobre el patio férreo y un kilómetro más para el mantenimiento, embellecimiento y la interacción comercial y patrimonial, con el ánimo de que sea el epicentro de la cultura ferroviaria de nuestro Departamento.

Es de anotar que el municipio solicitó concepto al INVÍAS con la finalidad de tener tranquilidad en lo realizado. Mediante oficio SMFF 51332 del 30 de Agosto de 2022 el subdirector Marítimo, Fluvial y Férrea manifiesta ‘en atención al oficio en el cual informa sobre una serie de acciones que se pretenden adelantar dentro de la bodega de la estación férrea de Cisneros que actualmente está en comodato con ese municipio, de manera atenta informo que esta subdirección las considera viables, teniendo en cuenta que las mismas son de carácter temporal y superficiales y no implican adecuaciones que agredan la estabilidad o materialidad del inmueble o modifiquen sus condiciones arquitectónicas’”85. 128.

(13) El 4 de agosto de 2023 el supervisor del contrato visitó nuevamente la estación. En el informe realizado se replicaron los hallazgos del informe del 19 de julio de 202286. Con ocasión de lo anterior, dicho funcionario requirió nuevamente a la administración municipal de Cisneros, con el propósito de que remitiera el expediente del trámite adelantado ante el Mincultura, entidad que debía autorizar la realización de obras en la estación87. 129.

(14) El 18 de septiembre de 2023, el personero municipal de Cisneros remitió sendas peticiones a la alcaldía del municipio, al Invías y al Mincultura, con el fin de que protegieran y conservaran la infraestructura férrea “declarada monumento nacional y bien de interés cultural, manteniendo el espacio público integrado a ella libre de toda intervención, la cual hoy vulnera los derechos colectivos de los cisnereños”.

En consecuencia, les solicitó demoler las obras civiles desarrolladas “sin el cumplimiento de los requisitos legales y construidas en la plazoleta de la estación Cisneros”88. 130. (15) El 28 de septiembre de 2023, el alcalde del municipio reiteró que la obra ejecutada no es una edificación convencional con cimientos, soportes y cargas gravitacionales, por lo que para su construcción no se requería del cumplimiento de los requisitos previstos en las normas de sismo resistencia -Ley 400 de 1997 y NSR10- ni de la obtención de una licencia urbanística -Ley 388 de 1997, Decreto 1077 de 2015 y las Resoluciones 462 y 463 de 2017 del Ministerio de Vivienda, en la medida en que se trata de una estructura liviana, destinada para fines distintos al de la ocupación u habitación humana, con las siguientes características: (i) estar amarrada y soportada con materiales livianos;

(ii) ser fácilmente instalable y desmontable en cualquier tiempo y lugar; (iii) no generar detrimento al terreno y (iv) con un comportamiento dinámico similar al de una edificación convencional. 85 Archivo 012 de la carpeta Anexo05contestaciondemandaInvías del expediente digital. 86 Archivo 0 de la carpeta Anexo05contestaciondemandaInvías del expediente digital. 87 Archivo 046 del expediente digital. 88 Archivos 015, 017 y 018 del expediente digital.

Radicación: 050012333000202301049 01 (71.585) Demandante: Personería municipal de Cisneros Demandado: Nación – Ministerio de las Culturas, las Artes y los Saberes y otros Referencia: Protección de derechos e intereses colectivos 29 131. Señaló que, además de cumplir con lo anterior, el local no impide la libre circulación peatonal y se encuentra acorde con las condiciones de uso del suelo, de conformidad con el EOT del municipio. 132.

Adicionalmente, indicó que entre el Invías y el municipio de Cisneros se suscribió el convenio interadministrativo 1417 de 2022, con el propósito de aunar esfuerzos para la protección, conservación, embellecimiento, mantenimiento y custodia del corredor férreo ubicado entre el K435+345 al K436+665 en el casco urbano del mismo, en el que la entidad territorial se comprometió a asumir la administración, mejoramiento y demás intervenciones sobre la vía objeto del convenio, para lo cual debía ejecutar las obras necesarias para que aquella quede en mejores condiciones a las que se encontraba al momento de la entrega y garantizar que toda construcción realizada sobre la misma pudiera ser retirada fácilmente cuando el gobierno nacional así lo requiera. 133.

Bajo ese entendido, dado que la estructura física objeto de controversia no corresponde a una invasión ilegal, sino que se trata de una estructura liviana que no impide la libre circulación peatonal, no procedía su desmonte89. 134. (16) El 10 de octubre de 2023, el coordinador del grupo de patrimonio arquitectónico del Mincultura respondió la solicitud formulada por el personero municipal de la siguiente manera: 135.

Luego de referir que la estación del ferrocarril de Cisneros es un bien de interés cultural de la Nación, por su declaratoria de monumento nacional efectuada en el Decreto 746 de 1996, expresó que mediante la Resolución 1359 de 2013 el Mincultura determinó el área afectada y la zona de influencia para los inmuebles que ostenten esa condición y que no cuenten con áreas definidas, como la referida estación: “Artículo 1º Delimitar como áreas afectadas y zonas de influencia de los bienes interés cultural del ámbito nacional que no cuenten con estas áreas definidas, las siguientes: Para los bienes de interés cultural del ámbito nacional localizados en zonas urbanas rigen las siguientes áreas afectada y zona de influencia: Área afectada: Está comprendida por la demarcación física del inmueble, conjunto de inmuebles, unidad predial, o según conste en el correspondiente acto de declaratoria.

Zona de influencia: Está comprendida por 100 metros lineales contados a partir de la finalización del área afectada, por cada una de sus fachadas, que se extenderán 100 metros en cada uno de los extremos de cada lado para cubrir homogéneamente las esquinas, hasta formar un polígono, y toma predios completos en los casos en que estos se vean afectados parcialmente.

En caso de intersecar cursos de agua, se incluye la ribera opuesta” (se destaca)90. 136. Manifestó que, de acuerdo con las competencias asignadas en la Ley 397 de 1997 y el Decreto 1080 de 2015, a dicha cartera ministerial le correspondía autorizar las 89 Archivo 050 del expediente digital. 90 Dicha resolución fue compilada en el Decreto 1080 de 2015 en el artículo 2.4.1.1.17., adicionado por el artículo 14 del Decreto 2385 de 2019.

Radicación: 050012333000202301049 01 (71.585) Demandante: Personería municipal de Cisneros Demandado: Nación – Ministerio de las Culturas, las Artes y los Saberes y otros Referencia: Protección de derechos e intereses colectivos 30 intervenciones realizadas a los BIC del ámbito nacional, así como aquellas que se pretendan realizar en sus zonas de influencia y/o inmuebles colindantes, con independencia de si se requería o no de un PEMP, permiso que no puede sustituirse por ninguna otra clase de autorización o licencia, de acuerdo con el artículo 11 de la Ley 397 de 1997. 137.

Indicó que, debido a que la estación férrea de Cisneros y su zona de influencia fueron intervenidas sin su autorización, dicha circunstancia evidenciaba la configuración de un hecho cumplido y, por consiguiente, una falta contra el patrimonio, según el artículo 15 ibidem; sin embargo, dicha entidad no era la entidad competente para ordenar su demolición, debido a que el encargado de velar por su protección, mantenimiento y conservación era el propietario, poseedor o tenedor, por lo que dicha actuación le correspondía asumirla al municipio o al Invías. 138.

En todo caso, advirtió que dicha respuesta también se remitiría a la oficina asesora jurídica del Mincultura, “solicitando la apertura de un proceso para que dentro de sus competencias adelante las acciones pertinentes”91. Naturaleza jurídica e intervención de un bien de interés cultural de la Nación 139. De lo expuesto se desprende, entre otras cosas, que la estación del ferrocarril de Cisneros, que fue declarada monumento nacional mediante Decreto 746 de 199692, es un bien de interés cultural del ámbito nacional -BICN-, así como también que la plazoleta norte donde se levantó el local comercial de la señora Ángela Patricia Ríos Alzate hace parte de su zona de influencia, por lo que cualquier intervención -como la realizada en esa área- debía contar con la autorización previa del Mincultura93. 140.

A su vez, se demostró que dicha cartera ministerial no expidió ningún permiso de intervención94, de hecho, todo indica que ni siquiera se realizaron los trámites tendientes a su consecución, pues en todas las respuestas ofrecidas por el municipio de Cisneros95 se manifiesta que, al tratarse de una estructura liviana no se requería de licencia urbanística y que, en todo caso, la administración municipal se encontraba facultada para autorizar ese tipo de obras, en virtud del convenio interadministrativo suscrito en 2022 con el Invías, aunado a que la actividad comercial que se desarrollaba en el local no reñía con el uso del suelo establecido para esa zona en el EOT del municipio, de ahí que, como se sostuvo en el fallo de primera instancia, los cambios realizados al espacio de la plazoleta norte sin autorización del Mincultura constituyan una vulneración del derecho a la defensa del patrimonio cultural de la Nación. 91 Archivo 016 del expediente digital. 92 Es decir, previo a la promulgación de la Ley 397 de 1997, pero al que le resultan aplicables sus disposiciones, de conformidad con el literal b del artículo 4 ibidem. 93 Art. 11 de la Ley 397 de 1997 y artículo 2.3.1.3. del Decreto 1080 de 2015.

En la última de las disposiciones se indica que el Mincultura tiene a su cargo “Autorizar las intervenciones en BIC del ámbito nacional, así como aquellas que se pretendan realizar en sus áreas de influencia y/o en bienes colindantes con dichos bienes”. 94 Se recuerda que en Oficio 415-2022, la directora de Patrimonio y Cultura del Mincultura advirtió que dicha cartera ministerial no ha expedido actos administrativos tendientes a autorizar intervenciones tanto dentro como fuera de la estación. 95 Tenedor del BICN, en virtud del contrato de comodato 1636 de 2016, suscrito con el Invías.

Radicación: 050012333000202301049 01 (71.585) Demandante: Personería municipal de Cisneros Demandado: Nación – Ministerio de las Culturas, las Artes y los Saberes y otros Referencia: Protección de derechos e intereses colectivos 31 141. Como se anotó de manera precedente, la declaratoria de BICN implica que los bienes que hacen parte de esa categoría son objeto de una política estatal de conservación, rehabilitación y divulgación, debido a que su valor histórico, artístico, científico, estético o simbólico sirve de testimonio de la identidad cultural de la Nación, razón por la cual su manejo por parte de las entidades que los tienen a su cargo deben atender el marco de protección previsto en la Ley 397 de 1997 y sus decretos reglamentarios96, lo cual el municipio de Cisneros -en su condición de comodatario de la estación férrea - no hizo, pues, pese a que tenía la obligación de contar con la autorización del Mincultura para cualquier tipo de modificación que se realizara en la plazoleta contigua a la estación97, omitió hacerlo, permitiendo que la señora Ángela María Ríos Alzate ejecutara una obra e instalara allí un establecimiento destinado para la venta de comida y licor. 142.

Para la Sala, argumentos tales como que la administración municipal podía disponer libremente de la plazoleta por tratarse de un área de espacio público o que la actividad económica que se desarrollaba en ese lugar no generaba ninguna afectación, sino que era una iniciativa de negocio que promovía el turismo, no encuentran justificación. 143.

En primer lugar, porque el visto bueno de cualquier otra autoridad -o, en este caso, de la misma- no sustituye el permiso que debía expedir el Mincultura, máxime cuando las normas sobre conservación, preservación y uso de las áreas e inmuebles consideradas patrimonio cultural de la Nación constituyen normas de superior jerarquía98. 144.

En segundo lugar, porque, si bien la plazoleta norte es un área de espacio público, también es cierto que hace parte de la zona de influencia de la estación, por lo que el Mincultura era el encargado de evaluar y definir el impacto que un local con 96 “Ahora bien, la interpretación sistemática de la Ley 397 de 1997 muestra que el hecho de que un bien sea declarado de interés cultural y, por ello, sea destinatario de la misma normativa implica, entre otros, los siguientes privilegios y restricciones, a saber: i) serán objeto de la política estatal para la conservación, rehabilitación y divulgación del patrimonio cultural, con el fin de que sirva de testimonio de la identidad cultural de la nación (artículo 5), ii) si además de ser declarado bien de interés cultural es de propiedad de entidades públicas, será inembargable, imprescriptible e inalienable (artículo 10), iii) estarán sometidos al plan especial de protección del Estado, para lo cual se someterán a la intervención del Estado y se establecerán prohibiciones de demolición, destrucción, parcelación y remoción sin autorización gubernamental, la cual abarca, incluso, a los predios colindantes (artículo 11), iv) harán parte del registro de patrimonio cultural que deben llevar las entidades territoriales y la nación (artículo 14), v) las actividades que integran el interés cultural, tales como la creación, la actividad artística y cultural, la investigación y el fortalecimiento de las expresiones culturales, gozarán de estímulos y fomento del Estado (artículos 17 y 18), vi) gozarán de un régimen especial aduanero para supresión de aranceles y exención de impuestos para intercambios culturales (artículo 19) y, vii) para la difusión de las expresiones culturales de los colombianos y para la promoción de las actividades artísticas y culturales, el Ministerio de la Cultura tendrá espacios en la televisión y la radio nacionales (artículos 20 y 21).

Finalmente, es importante advertir que el incumplimiento por parte de los particulares y de los servidores públicos de las obligaciones que impone esta ley, puede originar sanciones económicas, disciplinarias y penales (artículo 15)”. Corte Constitucional, sentencia C-742 de 2006. M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra. 97 Según el parágrafo del artículo 2.3.1.1. del Decreto 1080 de 2015, “… respecto a los bienes de interés cultural de naturaleza inmueble y mueble los propietarios, poseedores, usufructuarios, tenedores y custodios, las personas naturales o jurídicas que posean bienes de interés cultural o ejerzan su tenencia, además de las disposiciones generales referentes al patrimonio cultural deberán cumplir las siguientes obligaciones: (…). 4.

Solicitar la autorización de intervención ante la autoridad competente que haya efectuado la declaratoria”. 98 Art. 11 de la Ley 397 de 1997 y artículo 2.7.2.5 del Decreto 1080 de 2015. Radicación: 050012333000202301049 01 (71.585) Demandante: Personería municipal de Cisneros Demandado: Nación – Ministerio de las Culturas, las Artes y los Saberes y otros Referencia: Protección de derechos e intereses colectivos 32 las características del que se instaló generaba sobre el BICN99, no el alcalde de Cisneros o el secretario de planeación del municipio. 145.

En tercer lugar, porque validar una tesis como la propuesta por la administración municipal implicaría aceptar que la defensa del patrimonio cultural de la Nación debe ceder ante el interés de una particular, cuando lo cierto es que su debida conservación es lo que permite que a futuro sirva de testimonio de la identidad cultural de la Nación y, con ello, que se mantenga el turismo. 146.

Por otro lado, en lo que atañe a la afirmación de la alcaldía relacionada con que el Tribunal Administrativo de Antioquia se equivocó al concluir que el municipio de Cisneros no tramitó el permiso de intervención ante el Mincultura, por cuanto sí lo hizo, cuando envió los soportes del convenio interadministrativo 1417 de 2022, suscrito con el Invías, se debe señalar que, además de la contradicción que se evidencia con los demás argumentos de la apelación, tendientes a explicar las razones por las cuales no tenía que cumplir con ese deber en su condición de comodatario de la estación, dicha aseveración parte de un supuesto de hecho equivocado, porque el objeto de tal convenio, según lo informado por la propia entidad, es la protección, conservación, embellecimiento y custodia del corredor férreo ubicado entre el K435+345 al K436+665, el cual forma parte de la infraestructura vial y de transporte de la Nación, no el inmueble de la estación del ferrocarril de Cisneros, cuya condición, se insiste, es la de BICN, sujeto a un régimen de especial protección. 147.

En cuanto a los cargos formulados por la señora Ángela María Ríos Alzate, relacionados con que su establecimiento no afecta ningún derecho colectivo y que cuenta con las condiciones para estar allí, por tratarse de una estructura de fácil remoción, la Sala se remite a las anteriores consideraciones para indicar que la vulneración del derecho a la defensa del patrimonio cultural de la Nación sí se encuentra demostrada, porque para cualquier acto de modificación que se hiciera en la plazoleta norte de la estación, como la instalación de su local, se requería de la autorización del Mincultura, por tratarse de un BICN, lo cual no se hizo. 148.

Respecto a la manifestación realizada en el sentido de que no se presentó queja alguna por parte de la comunidad, lo que evidenciaba que la acción popular se promovió por las disputas políticas que había entre el personero y el alcalde de Cisneros, cabe aclarar que dichas circunstancias no se acreditaron en el proceso, de ahí que el cargo tampoco tenga vocación de prosperidad.

La acción vulnerante no se deriva del indebido uso del suelo 149. En la sentencia de primera instancia se indicó que, aunque la instalación del local comercial de la señora Ángela María Ríos Alzate en la plazoleta norte de la estación férrea no requería de licencia de construcción, debido a que la intervención realizada en la zona de influencia del BICN no contó con la autorización del Mincultura, se configuraba una trasgresión del derecho colectivo a la defensa del patrimonio cultural de la Nación y, su vez, del derecho colectivo a la realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada, y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes. 99 Artículos 2.4.1.4.3. y 2.4.1.4.4. del Decreto 1080 de 2015.

Radicación: 050012333000202301049 01 (71.585) Demandante: Personería municipal de Cisneros Demandado: Nación – Ministerio de las Culturas, las Artes y los Saberes y otros Referencia: Protección de derechos e intereses colectivos 33 150. La Sala revocará la decisión de primer grado relacionada con la protección del último de los derechos colectivos mencionados, por cuanto la justificación que soporta su amparo no se relaciona con aquel, sino únicamente con la defensa del patrimonio cultural de la Nación, tan es así que en la parte motiva de la providencia se enfatiza en que no se requería de la expedición de una licencia de construcción, sin que ello fuera objeto de objeción por los sujetos procesales; además, de los hechos relatados de manera precedente no se desprende que la actividad que se desarrolla en el referido establecimiento atente contra las normas sobre uso del suelo del municipio, pues la estación del ferrocarril de Cisneros se encuentra ubicada en la zona 3100, donde el uso del suelo es comercial, de conformidad con el EOT de Cisneros101. 151.

A modo de precisión, no se demostró que el montaje de un módulo en la zona de influencia de un BICN, levantado sobre una estructura metálica, en el que se venden comidas y bebidas alcohólicas, sin la autorización del Mincultura no comporta un ataque directo contra el núcleo del derecho colectivo a la realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos, pero sí una violación al régimen de protección de los BICN y, por consiguiente, una trasgresión al derecho a la defensa del patrimonio cultural de la Nación. Ausencia de prueba del elemento subjetivo, requisito indispensable para que se predique la lesión del derecho colectivo a la moralidad administrativa 152.

En la sentencia del 24 de junio de 2025 se advirtió que la edificación de un establecimiento comercial de dos pisos en la zona de influencia de la estación férrea de Cisneros permitida por el municipio de Cisneros, sin contar con la autorización del Mincultura, evidenciaba una trasgresión del derecho colectivo a la moralidad administrativa, porque la administración municipal, en lugar de proteger el BICN, optó por satisfacer el interés particular y privado de la señora Ángela María Ríos Alzate, al avalar y defender la construcción de un negocio que ni siquiera está acorde con los fines culturales y de conservación. 153.

El municipio manifestó que su intención no era otra, sino cuidar y promover el turismo de un referente histórico de la región, prueba de ello era la ejecución del proyecto denominado parque lineal ferroviario de Cisneros, así como también refirió que para esos fines suscribió un convenio administrativo con el Invías para proteger y conservar el corredor férreo.

Argumento que fue acompañado por la señora Ríos Alzate en su escrito de apelación. 100 Según el parágrafo 3 del artículo 97 del Acuerdo Municipal 16 del 14 de septiembre de 2019, “por medio del cual se realizó la revisión, ajuste y actualización del esquema de ordenamiento territorial del municipio de Cisneros”, la zona 3: “Está localizada en la parte central del núcleo urbano, limitada al norte por el perímetro urbano, al sur por el eje del Río Nus, al oriente por la quebrada el Zarzal, y al occidente por la quebrada el Caney.

Es la zona de mayor extensión, caracterizada por su alta densidad de viviendas, una malla urbana bien conformada, la presencia de edificaciones principalmente de uno, dos, tres y hasta cuatro niveles, paso obligado de los vehículos que se dirigen hacia ciudades capitales como Bogotá, Bucaramanga, Cúcuta, Barrancabermeja y la costa atlántica, es la zona donde se concentra el comercio, las instituciones educativas, las empresas de tipo oficial y privado y de espacio público.

Esta zona está conformada por los sectores 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8 y 9”. 101 Al que pertenecen todas las áreas o zonas con tendencia a una deseable mezcla de usos urbanos en variados grados de intensidad especialmente el comercial. Son zonas múltiples o comerciales las áreas o corredores viales que, con las características mencionadas en el párrafo anterior, se definen como tal en el Plano de Usos del Suelo Urbano. Artículo 99 ibidem.

Radicación: 050012333000202301049 01 (71.585) Demandante: Personería municipal de Cisneros Demandado: Nación – Ministerio de las Culturas, las Artes y los Saberes y otros Referencia: Protección de derechos e intereses colectivos 34 154. Como se advirtió, esta Corporación en sentencia de unificación del 1° de diciembre de 2015 fijó los parámetros para diferenciar la trasgresión del derecho a la moralidad administrativa de la simple violación del principio de legalidad, al establecer que éste constituye uno de los elementos que se requieren para tener por configurado aquel, debido a que es necesario analizar la conducta del funcionario para establecer si incurrió en comportamientos corruptos, deshonestos que se alejen de la recta administración de lo público. 155.

Bajo ese contexto, la Sala observa que, más allá de lo que pudiera concluirse respecto del elemento objetivo, en este caso no se encuentra acreditado el elemento subjetivo. Aunque el municipio consintió la instalación del referido establecimiento sin la autorización del Mincultura, esa situación revela el desconocimiento por parte de las autoridades municipales de las normas que protegen el patrimonio cultural de la Nación, pero resulta insuficiente para acreditar, por sí solo, que la finalidad perseguida por sus funcionarios fue favorecer exclusivamente los intereses de particulares, de hecho, en las respuestas ofrecidas a las distintas entidades se insistió en que el propósito de la administración municipal era fomentar el turismo y, aunque ello ocurrió bajo una interpretación errada de las facultades que tenía como comodatario de un BICN, al permitir la instalación y operación del tantas veces mencionado local comercial, de esa circunstancia no se deriva que la intención de éstos fue abiertamente contraria al mejoramiento del servicio. 156.

Lo expuesto con antelación, en modo alguno, significa que se justifique la actuación del municipio de Cisneros, sino que no se reúnen los requisitos para entender vulnerado el derecho colectivo a la moralidad administrativa, por la no configuración del requisito relacionado con el aspecto subjetivo, de ahí que se revoque la decisión que dispuso amparar el referido derecho colectivo.

Órdenes tendientes a proteger el derecho colectivo a la defensa del patrimonio cultural de la Nación 157. Dado que en el presente asunto se encuentra acreditada únicamente la vulneración del referido derecho colectivo, se procederá a revisar las órdenes contenidas en la parte resolutiva de la sentencia de primera instancia y a resolver los demás cargos de la apelación: 158. - La Sala confirmará la orden de demolición y/o desmonte del local donde funciona actualmente el establecimiento denominado wings bar, ubicado en la plazoleta norte de la estación del ferrocarril de Cisneros, cuya propietaria es la señora Ángela María Ríos Alzate o la persona que haga sus veces. 159.

A pesar de que la referida persona solicitó otorgar un plazo para que el municipio tramite el permiso de intervención de esa área ante el Mincultura, lo cierto es que mantener el referido local implicaría permitir que la afectación del derecho colectivo a la defensa del patrimonio cultural de la Nación no cese, lo cual no se acompasa con la finalidad de la acción popular prevista en el artículo 2 de la Ley 478 de 1998, ni las medidas que el juez constitucional debe adoptar con el fin de que el daño se detenga y se restablezcan las cosas al estado anterior, lo que en Radicación: 050012333000202301049 01 (71.585) Demandante: Personería municipal de Cisneros Demandado: Nación – Ministerio de las Culturas, las Artes y los Saberes y otros Referencia: Protección de derechos e intereses colectivos 35 este caso es posible con la orden emitida por el fallador de instancia, tendiente a recuperar el área que se utilizó para la construcción del referido local102. 160.

En cuanto al plazo otorgado para cumplir lo anterior, la Sala estima que dos meses es muy corto en comparación con el otorgado al municipio, en caso de que la particular no acate la orden, máxime si se tiene en cuenta que la demolición, entre otras cosas, implica trasladar los bienes del establecimiento, contratar personal para remover la estructura y demás gastos, de ahí que el término se modifique a seis meses. 161.

La Sala estima importante señalar que, si bien en el fallo de primera instancia se ordenó a las entidades accionadas y a los particulares eventualmente vinculados abstenerse de adelantar acciones judiciales o administrativas tendientes a obtener alguna indemnización con ocasión de la demolición de las obras civiles, dicha determinación se revocará, por improcedente, en la parte resolutiva de esta sentencia, toda vez que al juez del medio de control de la referencia no le corresponde adoptar alguna decisión en ese sentido, dado que se trata de un aspecto ajeno a la controversia, en la medida en que versa sobre la eventual disputa de derechos subjetivos y porque dicha determinación implica denegar el acceso a la administración de justicia. 162. - Por las mismas razones, se confirmará el mandato impuesto al municipio de Cisneros en el ordinal tercero. En caso de que la particular demandada no ejecute la orden de demolición y/o desmonte en el plazo fijado, la referida entidad deberá proceder de conformidad.

Esto, por cuanto es la entidad responsable, junto con la señora Ríos Alzate, de la trasgresión del derecho colectivo objeto de amparo, al permitir la ejecución de la obra, bajo una interpretación equivocada de sus competencias en materia de ordenamiento territorial. 163. - En cuanto a lo establecido en el ordinal cuarto, relacionado con iniciar investigaciones contra los servidores del municipio de Cisneros o remitir el estado de tales actuaciones, en el evento que se hubieren adelantado, por permitir la instalación del establecimiento del comercio, el Mincultura aseguró que se contravenía el principio de congruencia de la sentencia, porque el actor popular no elevó ninguna pretensión en ese sentido, de ahí que se trate de una orden producto de hechos que no fueron objeto de debate. 164.

De la lectura de las pretensiones formuladas por el actor popular se advierte que la identificada en el ordinal cuarto contiene una petición expresa dirigida a que en la sentencia se les ordene al Mincultura y al Invias abrir investigaciones contra el municipio de Cisneros, “tendientes a sancionar conductas irregulares por permitir la instalación del establecimiento de comercio con el que vulneraron los derechos colectivos”, de ahí que no haya lugar a ahondar en razones para concluir que no existe incongruencia entre lo pedido y lo decidido por el fallador.

Por esta razón, el cargo propuesto por el Mincultura no está llamado a prosperar. 102 “Artículo 2º.- Acciones Populares. Son los medios procesales para la protección de los derechos e intereses colectivos. Las acciones populares se ejercen para evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o agravio sobre los derechos e intereses colectivos, o restituir las cosas a su estado anterior cuando fuere posible”.

Radicación: 050012333000202301049 01 (71.585) Demandante: Personería municipal de Cisneros Demandado: Nación – Ministerio de las Culturas, las Artes y los Saberes y otros Referencia: Protección de derechos e intereses colectivos 36 165. Pese a lo anterior, la Sala, en aras de evitar interferir en las competencias asignadas al Mincultura y al Invías en materia de protección de BICN, como integrantes del Sistema Nacional de Patrimonio Cultural de la Nación103, modificará la disposición emitida en el sentido de que dichas entidades, en lugar de iniciar investigaciones contra la mencionada entidad territorial, adelanten indagaciones y determinen si hay lugar a su apertura.

Si hay procesos sancionatorios en curso, que se remitan las actuaciones correspondientes al comité de verificación de cumplimiento de la sentencia, el cual fue conformado por el Tribunal a quo. El plazo otorgado para ello fue de un mes, el cual se modificará a dos meses, por estimar que ese es el término prudencial. 166. - En cuanto a la orden del ordinal quinto, referida a que el Mincultura elabore un estudio para determinar si es necesario implementar un plan especial de manejo y protección -PEMP- en la estación del ferrocarril de Cisneros, la cartera ministerial manifestó su oposición con el argumento de que dicho plan se realiza cuando se cumplen los requisitos establecidos en el Decreto 1080 de 2015104, los cuales no se demostraron en el presente asunto.

Afirmó que, si la entidad no ha estimado necesario someter la estación del ferrocarril de Cisneros a un plan especial y el Invías o el municipio de Cisneros tampoco han manifestado esa necesidad, el juez no puede hacerlo. Por último, solicitó que, en caso de que se confirme la decisión del a quo, se amplíen los términos dispuestos, debido a la cantidad de estudios y actuaciones que deben desarrollarse, así como el plazo para su implementación. 167.

La Sala denegará el cargo propuesto por la recurrente. Preliminarmente, se precisa que el Tribunal Administrativo de Antioquia no le ordenó al Mincultura adoptar un PEMP para la estación del ferrocarril de Cisneros, como parece sugerirlo su apoderado, lo que se dispuso fue que la entidad analizara si se requería hacerlo. Esto, ante lo ocurrido en la plazoleta norte de la estación férrea de Cisneros, lo cual, bueno sea señalar, en nada obstaculiza el ejercicio de las competencias del ministerio en materia de BIC de los ámbitos nacional y territorial105. 168.

Adicionalmente, se advierte que la necesidad de implementar o no un plan de tales características no depende de la opinión personal del apoderado de la entidad, quien asegura que no se cumplen los requisitos establecidos en el Decreto 1080 de 2015, pues precisamente para ello es que se ordena la elaboración de un estudio que establezca si existe la necesidad, el cual deberá ser realizado por el Consejo Nacional de Patrimonio Cultural como órgano encargado de asesorar al gobierno nacional en cuanto a la salvaguardia, protección y manejo del patrimonio cultural de la Nación106. 169.

En cuanto al plazo otorgado, la Sala estima que el término de 15 días es insuficiente para realizar el estudio tendiente a definir si se requiere implementar un PEMP en la estación férrea, por lo que se modificará a 2 meses, contados a 103 Artículo 5 Ley 397 de 1997 y artículos 2.3.1.1. y s.s. del Decreto 1080 de 2015. 104 Al respecto, ver el artículo 11 de la Ley 397 de 1997 y los artículos 2.4.1.1.1. y s.s. del Decreto 1080 de 2015. 105 Artículo 11 de la Ley 397 de 1997 y artículo 2.3.1.3. del Decreto 1080 de 2015. 106 Artículos 2.3.1.3., 2.3.2.1. y 2.3.2.3. del Decreto 1080 de 2015.

Radicación: 050012333000202301049 01 (71.585) Demandante: Personería municipal de Cisneros Demandado: Nación – Ministerio de las Culturas, las Artes y los Saberes y otros Referencia: Protección de derechos e intereses colectivos 37 partir de la ejecutoria de esta providencia. En caso de que se considere necesaria su formulación, proceder con su elaboración dentro de los 6 meses siguientes.

Comité de verificación 170. En la sentencia de primera instancia se ordenó la conformación de un comité de seguimiento para la verificación del cumplimiento de la sentencia integrado por “el demandante – Alirio Alonso Mira -, la Personería Municipal de Cisneros, el INVÍAS, el Ministerio de Cultura, las Artes y los Saberes y el Ministerio Público, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 34 de la Ley 472 de 1998”. 171.

El Mincultura solicitó su desvinculación o que se module su intervención en el sentido de que sus actuaciones se limiten al ejercicio de sus competencias. 172. La Sala negará la primera petición, por cuanto dicha entidad es una de las que tiene a su cargo la realización de actuaciones tendientes a procurar la cesación de la vulneración del derecho colectivo a la defensa del patrimonio cultural de la Nación, en la medida en que debe definir e implementar, en caso de que sea necesario, un PEMP para la estación del ferrocarril de Cisneros, así como también adelantar las respectivas indagaciones107 para prevenir que actuaciones como las desplegadas por el municipio de Cisneros o particulares vuelvan a presentarse.

En todo caso, se aclara que la intervención del Mincultura se hará dentro del marco de sus competencias frente a los BICN, de conformidad con la Ley 397 de 1997 y el Decreto 1080 de 2015, único reglamentario del sector cultura. 173. Ahora bien, dado que el señor Alirio Alonso Mira aparece como integrante del comité de verificación, la Sala debe señalar que en este proceso dicha persona no fue tenida como demandante108 ni como coadyuvante109, dado que en el auto que dispuso la admisión del escrito inicial se tuvo como demandante únicamente a la personería de Cisneros.

En ese sentido, toda vez que no existe razón para mantenerlo, se dispondrá su exclusión. Costas 174. De conformidad con lo establecido en los artículos 38 de la Ley 472 de 1998110 y 365 del CGP y la postura unificada del Consejo de Estado respecto la imposición 107 Según el inciso primero del artículo 34 de la Ley 472 de 1998, “la sentencia que acoja las pretensiones del demandante de una acción popular podrá contener una orden de hacer o de no hacer, condenar al pago de perjuicios cuando se haya causado daño a un derecho o interés colectivo en favor de la entidad pública no culpable que los tenga a su cargo, y exigir la realización de conductas necesarias para volver las cosas al estado anterior a la vulneración del derecho o del interés colectivo, cuando fuere físicamente posible.

La orden de hacer o de no hacer definirá de manera precisa la conducta a cumplir con el fin de proteger el derecho o el interés colectivo amenazado o vulnerado y de prevenir que se vuelva a incurrir en las acciones u omisiones que dieron mérito para acceder a las pretensiones del demandante. Igualmente fijará el monto del incentivo para el actor popular”. 108 Al respecto, ver el pie de pág. 7 de esta providencia. 109 No hubo ninguna solicitud ni algún pronunciamiento del Tribunal al respecto. 110 “ARTÍCULO 38.- Costas.

El juez aplicará las normas de procedimiento civil relativas a las costas. Sólo podrá condenar el demandante a sufragar los honorarios, gastos y costos ocasionados al demandado, cuando la acción presentada sea temeraria o de mala fe. En caso de mala fe de cualquiera de las partes, el juez podrá imponer una multa hasta de veinte (20) salarios mínimos mensuales, los cuales serán destinados al Fondo para la Defensa de los Derechos e Intereses Colectivos, sin perjuicio de las demás acciones a que haya lugar”.

Radicación: 050012333000202301049 01 (71.585) Demandante: Personería municipal de Cisneros Demandado: Nación – Ministerio de las Culturas, las Artes y los Saberes y otros Referencia: Protección de derechos e intereses colectivos 38 de costas en acciones populares111, en principio, dicha condena procedería en favor de la entidad accionante; sin embargo, en el presente asunto la demanda prosperó parcialmente, pues, al margen de que no se acogieron en su integridad los argumentos de los recursos de apelación propuestos, lo cierto es que se revocó el amparo de los derechos colectivos a la moralidad administrativa y a la realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de ahí que no se confirme en todos sus apartes la sentencia apelada, razón por la cual la Sala se abstendrá de condenar en costas a la parte vencida en esta instancia112.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

RESUELVE

PRIMERO: MODIFICAR la sentencia del 28 de junio de 2024, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, la cual quedará así: “PRIMERO: DECLARAR la vulneración del derecho colectivo a la defensa del patrimonio cultural de la Nación, establecido en el literal f del artículo 4 de la Ley 472 de 1998, vulnerado por la señora Ángela María Ríos Alzate y el Municipio de Cisneros – Antioquia.

SEGUNDO: ORDENAR a la señora Ángela María Ríos Alzate o al que haga sus veces como propietario del establecimiento wings bar, el desmonte total del local comercial ubicado en la plazoleta norte de la estación del ferrocarril de Cisneros y deje el espacio en las mismas condiciones en las cuales se encontraba antes de la misma. Lo anterior, dentro de los seis (6) meses siguientes a la ejecutoria de esta providencia.

TERCERO: ORDENAR al Municipio de Cisneros – Antioquia que, en caso de que la señora Ángela María Ríos Alzate o el que haga sus veces como propietario del establecimiento wings bar no realicen la demolición de la construcción, lleve a cabo el desmonte total de esa infraestructura dentro de los seis (6) meses siguientes al vencimiento del plazo otorgado a la señora Ríos Alzate, dejando el lugar en las mismas condiciones en que se encontraba antes de la instalación de la misma.

Los gastos en que incurra el municipio para el desmonte de la estructura serán cobrados a la señora Ángela María Ríos Alzate, por haber sido ella la beneficiada económicamente. Se le advierte a la autoridad municipal que no puede otorgar libremente permisos de ocupación para actividades comerciales en los Bienes de Interés Cultural Nacional o en la zona de influencia de los mismos, ubicados en el municipio de Cisneros, sin cumplir con los requisitos de Ley, especialmente la autorización del Ministerio de Cultura, de acuerdo con el análisis efectuado en la parte considerativa de esta providencia.

CUARTO: ORDENAR al Ministerio de Cultura las Artes y Saberes y al Instituto de Vías – INVÍAS-, para que, conforme a sus competencias, dentro de los dos (2) meses siguientes a la ejecutoria de esta sentencia, adelanten indagaciones y determinen si hay lugar a la apertura de investigaciones contra 111 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia de Unificación del 6 de agosto de 2019, CP.

Rocío Araújo Oñate, radicación número: 15001-33-33-007-2017-00036- 01. 112 Así lo dispuso esta Sala de Subsección en sentencias del 11 de mayo de 2022, exps. 65016 y 67216, así como también en las sentencias del 6 de julio de 2022, exp. 66741 y del 28 de junio de 2024, exp. 68447. Radicación: 050012333000202301049 01 (71.585) Demandante: Personería municipal de Cisneros Demandado: Nación – Ministerio de las Culturas, las Artes y los Saberes y otros Referencia: Protección de derechos e intereses colectivos 39 los funcionarios del municipio de Cisneros por la instalación del establecimiento de comercio con el que se vulneró el derecho colectivo a la defensa del patrimonio cultural de la Nación. Si hay procesos sancionatorios en curso, que dentro del mismo término se remitan las actuaciones correspondientes al comité de verificación de cumplimiento de la sentencia.

QUINTO: ORDENAR al Ministerio de Cultura las Artes y Saberes, a través del Consejo Nacional de Patrimonio Cultural, la realización de un estudio tendiente a definir si es necesario implementar un Plan Especial de Manejo y Protección de la Estación Férrea Cisneros, como Bien de Interés Cultural de Carácter Nacional -BICN-. El plazo otorgado es de dos (2) meses, contados desde la ejecutoria de esta sentencia. En el caso de considerarlo procedente, aprobar e implementar dicho plan dentro de los seis (6) meses siguientes.

SEXTO: ORDENAR la conformación de un comité de seguimiento para la verificación del cumplimiento de la sentencia, el cual estará integrado por la Personería Municipal de Cisneros, el INVÍAS, el Ministerio de Cultura, las Artes y los Saberes y el Ministerio Público, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 34 de la Ley 472 de 1998, quienes harán seguimiento a lo ordenado en el fallo e informarán sobre las acciones que se adopten y ejecuten, de conformidad con sus competencias.

SÉPTIMO: Sin condena en costas, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva.

OCTAVO: De acuerdo con el artículo 80 de la Ley 472 de 1998, una vez ejecutoriada la presente providencia, REMITIR copia de la misma a la Defensoría del Pueblo”.

SEGUNDO: Sin condena en costas en esta instancia.

TERCERO: Por Secretaría, devolver el expediente al Tribunal de origen, una vez ejecutoriada la presente sentencia.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE MARÍA ADRIANA MARÍN FERNANDO ALEXEI PARDO FLÓREZ FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ a: Esta providencia fue suscrita en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar la integridad y autenticidad del presente documento en el link https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/documentos/evalidador.

Igualmente puede acceder al aplicativo de validación escaneando con su teléfono celular el código QR que aparece a la derecha. VF