Calle 12 No. 7-65 – Tel.: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Consejero Ponente: HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Bogotá, D.C., veintiocho (28) de noviembre de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: Acción de nulidad y restablecimiento del derecho Número único de radicación: 500012331000201200299 01 Demandante: Víctor Manuel Cantillo Jiménez Demandada: Nación -Ministerio de Agricultura, Instituto Colombiano de Desarrollo Rural – Incoder (hoy Agencia Nacional de Tierras -ANT-)1 Tema: Acto de adjudicación de un bien baldío. Reiteración Jurisprudencial SENTENCIA EN SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia proferida, en primera instancia, el 26 de marzo de 2021 por el Tribunal Administrativo de Arauca2, mediante la cual se negaron las pretensiones de la demanda.

La presente providencia tiene las siguientes partes: i) Antecedentes, ii) Consideraciones; y iii) Resuelve; las cuales se desarrollarán a continuación. I.

ANTECEDENTES La demanda 1. Víctor Manuel Cantillo Jiménez3, en adelante la parte demandante, presentó demanda4 contra la Nación- Ministerio de Agricultura y el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural – Incoder (hoy Agencia Nacional de Tierras -ANT-)5, en adelante la parte demandada, en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del 1 Cfr. folio 354.

El Tribunal Administrativo del Meta, mediante auto de 24 de octubre de 2017, tuvo como sucesor procesal del Instituto Colombiano de Desarrollo Rural, Incoder a la Agencia nacional de Tierras -ANT-. 2 En descongestión. 3 Por medio de apoderado. 4 Presentada el 6 de marzo de 2012 5 Cfr. folio 354. El Tribunal Administrativo del Meta, mediante auto de 24 de octubre de 2017, tuvo como sucesor procesal del Instituto Colombiano de Desarrollo Rural, Incoder a la Agencia Nacional de Tierras -ANT-. 2 Núm. único de radicación: 50001233100020120029901 Calle 12 No. 7-65 – Tel.: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co derecho6, para que se declare la nulidad de la Resolución núm. 0123 de 12 de marzo de 2003, expedida por la Gerente de la Regional del Meta del Instituto Colombiano de la Reforma Agraria – Incora-, por la cual se adjudicó el predio “La Esperanza” ubicado en la vereda Santa Lucía del Municipio de Puerto Concordia, Departamento de Meta, a favor de Maximiliano Rivera Olaya y María Aurora Cuenca Roa.

Las pretensiones 2. La parte demandante formuló las siguientes pretensiones7: “[…] 1.- Declarar la nulidad del acto administrativo contenido en la Resolución No. 0123 de Marzo 12 de 2003, expedida por la señora Gerente Regional Meta del Instituto Colombiano de la Reforma Agraria INCORA, (hoy INCODER), por medio de la cual adjudicó a MAXIMILIANO RIVERA OLAYA y MARÍA AURORA CUENCA ROA el predio BALDIO denominado "LA ESPERANZA", hoy "LA VICTORIA", ubicado en la vereda Santa Lucía del Municipio de Puerto Concordia (Meta), según área y linderos especificados en el artículo primero de dicho acto administrativo.

El citado acto administrativo fue expedido en forma irregular, con violación de las normas en que debería fundarse y debido proceso; fue notificado por EDICTO a los interesados con violación del DEBIDO PROCESO, solo hasta el día 21 de Julio de 2008, es decir 5 años, 4 meses y 9 días después de expedido. (Arts. 44 v 45 del C.C.A.) 2.- Como consecuencia de la anterior declaración, y a título de restablecimiento del derecho, ordenar al INCODER que oficie a la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de San Martín (Meta), solicitando la cancelación de las anotaciones de inscripción del acto de adjudicación y las demás que aparezcan subsiguientemente. 3.- Condenar a las entidades demandadas a rehacer la actuación administrativa y tramitar la adjudicación del predio LA ESPERANZA, hoy "LA VICTORIA", previo cumplimiento de los requisitos legales, a nombre del señor VICTOR MANUEL CANTILLO JIMENEZ, quien viene fungiendo como tenedor y explotador legítimo del predio desde el año 1998 cuando lo recibió de manos de la anterior propietaria MARÍA AURORA CUENCA ROA, negociación que se concretó mediante documento de compraventa suscrito entre mi mandante y la Promitente Vendedora en Villavicencio (Meta), el día 15 de Abril de 2000 y que obra en el expediente administrativo No. 39.260 que reposa en la Subdirección de Adjudicación de Baldíos del INCODER en Bogotá, D.C. 4.- Condenar en abstracto a las entidades demandadas a pagar los perjuicios materiales que demuestre ha incurrido mi mandante en la atención de la actuación administrativa surtida dentro del expediente No. 39.260 y de los procesos policivos que ha debido promover en contra de los señores MARÍA AURORA CUENCA ROA y MAXIMILIANO RIVERA OLAYA, quienes una vez registraron el acto adjudicación (Resolución No. 0123 de Marzo 12 de 2003), ante la Oficina de Registro e Instrumentos Públicos de San Martín, se han dedicado a procurar la recuperación de la posesión del predio por vías de hecho.

Estos perjuicios, corresponden a costos de honorarios de abogado, gastos de transporte, gastos notariales, fotocopias, etc.. […] 6 Prevista en el artículo 85 del Decreto 01 de 2 de enero 1984, “Por el cual se reforma el Código Contencioso Administrativo. 7 Folios 7 al 8 del cuaderno núm. 1 del expediente. 3 Núm. único de radicación: 50001233100020120029901 Calle 12 No. 7-65 – Tel.: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Presupuestos fácticos 3.

La parte demandante indicó, en síntesis, los siguientes hechos para fundamentar sus pretensiones: 4. Adquirió, mediante contrato de compraventa celebrado en el año 2000 con María Aurora Cuenca Roa la posesión, dominio y mejoras del predio denominado "La Esperanza" de 50 hectáreas en la vereda Santa Lucía del Municipio de Puerto Concordia, Meta. 5.

En el contrato de compraventa se estipuló que María Aurora Cuenca Roa le cedía los derechos de posesión y domino del predio. Asimismo, que la señora María Aurora Cuenca Roa y su cónyuge Maximiliano Rivera Olaya se comprometieron verbalmente a informar al Incora para facilitar la adjudicación a su nombre; sin embargo, incumplieron este compromiso y, en lugar de ello, llevaron a cabo los trámites para que la adjudicación del inmueble se realizara a su favor, lo cual quedó formalizado en la Resolución 0123 de marzo 12 de 2003.

Normas violadas 6. La parte demandante invocó como vulneradas las siguientes normas: • Artículo 29 de la Constitución Política de Colombia de 1991. • Artículo 72 y siguientes de la Ley 160 de 3 de agosto de 19948. • Artículo 28, 44 a 48: 69 y ss. 85 del Decreto 01 de 2 de enero de 19849. Concepto de violación de las normas 7. La parte demandante explicó el concepto de violación de las normas referidas, así: 8 “Por la cual se crea el Sistema Nacional de Reforma Agraria y Desarrollo Rural Campesino, se establece un subsidio para la adquisición de tierras, se reforma el Instituto Colombiano de la Reforma Agraria y se dictan otras disposiciones”. 9 “Por el cual se reforma el Código Contencioso Administrativo”.. 4 Núm. único de radicación: 50001233100020120029901 Calle 12 No. 7-65 – Tel.: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Indebida notificación 8.

Afirmó que la notificación del acto acusado fue extemporánea, toda vez que se realizó por edicto el 21 de julio de 2008; es decir, cinco años, cuatro meses y nueve días después de su expedición, lo cual se señala como una clara violación a los artículos 44 a 48 del Decreto 01 de 1984. Falta de requisitos para la adjudicación 9. Argumentó que la Resolución núm. 0123 de marzo 12 de 2003, que adjudicó el predio a María Aurora Cuenca Roa y Maximiliano Rivera Olaya, fue obtenida de manera ilegal, toda vez que el Incoder, a pesar de tener pruebas de que era el tenedor y explotador del predio desde hace más de 12 años, lo adjudicó a terceras personas que no ostentaban el derecho. 10.

En efecto, señaló que el contrato de compraventa de 15 de abril de 2000, fue allegado oportunamente al expediente administrativo núm. 39.260 con el propósito de advertir al Incoder que: i) los solicitantes de la adjudicación del baldío ya no eran los tenedores y/o explotadores del predio y que el derecho a la adjudicación del mismo recaía íntegramente en cabeza suya; y ii) el trámite de adjudicación debía ser suspendido, mientras se indagaban las razones por las cuales los solicitantes de la adjudicación ya no ocupaban el inmueble, lo cual fue ignorado por la parte demandada. 11.

Indicó que Maximiliano Rivera Olaya, al ser propietario de un predio contiguo en la fecha del contrato de compraventa, no cumplía con los requisitos legales para recibir la adjudicación del baldío "La Esperanza", previsto en el artículo 72 de la Ley 160, lo cual, no solo cuestiona la legalidad del acto acusado sino que fortalece los argumentos de la causal de nulidad invocada, argumentando que se violó una disposición explícita diseñada para evitar la concentración indebida de la propiedad de la tierra. 12.

Concluyó indicando que: i) María Aurora Cuenca Roa y Maximiliano Rivera Olaya no actuaron de buena fe, puesto que dada su estrecha relación no realizó oposición al trámite de adjudicación “[…] pues estaba seguro que su compañera de cabildo y amiga informaría al INCODER sobre la negociación como así se había comprometido. […]”; y ii) ha mantenido la posesión del predio desde la fecha de la 5 Núm. único de radicación: 50001233100020120029901 Calle 12 No. 7-65 – Tel.: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co compraventa, lo que refuerza su reclamación sobre la titularidad de la adjudicación del mismo conforme a lo acordado en el momento de la transacción. Contestaciones de la demanda Nación- Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural y el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural -Incoder- 13.

El Despacho Sustanciador, mediante auto de 28 de febrero de 2013: i) tuvo por no contestada la demanda por parte de la Nación- Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural “[…] por haber sido allegada de forma extemporánea […]”; y ii) tuvo por no contestada la demanda por el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural - Incoder-10. Terceros con interés directo en las resultas del proceso 14.

Maximiliano Rivera Olaya y María Aurora Cuenca Roa, notificados en debida forma, no contestaron la demanda11. Sentencia proferida en primera instancia 15. El Tribunal Administrativo de Arauca, mediante sentencia proferida el 26 de marzo de 202112, resolvió: “[…]

PRIMERO: NEGAR las pretensiones de la demanda. […]”. Consideraciones del Tribunal 16. Por un lado, consideró que: i) la acción es procedente por tratarse de un acto particular y concreto que le adjudicó un bien baldío a una persona determinada; y ii) no se encontraba caducada en la medida que el término es de dos años contados a partir del día siguiente a la publicación del acto, pero frente a los terceros afectados, este se computará desde el día siguiente a la inscripción del acto en la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos, por lo cual, en el caso sub examine “[…] la inscripción de la Resolución 0123 de 2003 en la Oficina de Registro de 10 Cfr. folio 148. 11 Cfr. folio 541. 12 Cfr. Folios del cuaderno núm. 3 del expediente. 6 Núm. único de radicación: 50001233100020120029901 Calle 12 No. 7-65 – Tel.: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Instrumentos Públicos de San Martín se efectuó el 19 de enero de 2010; la solicitud de conciliación se radicó el 12 de enero de 2012 y se culminó el trámite extrajudicial el 28 de febrero de ese año; la demanda se instauró el 6 de marzo del mismo año, con lo cual se hizo oportunamente dentro de los dos años que fijaba el entonces vigente artículo 136.4 del CCA […]”. 17.

Por el otro, consideró que el problema jurídico a resolver consistía en determinar si “[…] ¿Es ilegal la Resolución 0123 de 2003, por la cual el Incora le adjudicó a Maximiliano Rivera Olaya y a María Aurora Cuenca Roa el predio baldío La Esperanza hoy La Victoria, ubicado en la vereda Santa Lucía, municipio de Puerto Concordia, departamento del Meta? […]”. 18.

Después de realizar un recuento de los marcos normativos y desarrollos jurisprudenciales sobre la adjudicación de baldíos y del material probatorio obrante en el expediente, consideró que el Incora actuó conforme al artículo 72 de la Ley 160, al constatar que no existe prueba de que María Aurora Cuenca Roa y Maximiliano Rivera Olaya fueran propietarios o poseedores, a cualquier título, de otros predios rurales. 18.1.

En efecto, no se probó que los solicitantes de la adjudicación tuvieran, previo o durante el trámite administrativo de adjudicación, otro predio distinto al bien inmueble adjudicado. 18.2. En esa medida, indicó que dentro del expediente aparecen dos planos del bien inmueble denominado “La Esperanza”, así: i) uno de 40 hectáreas elaborado por un perito, en el cual aparecen como colindantes “[…] la carretera, Hernando González, Nancy López y Maximiliano Rivera […]” y que fue tenido en cuenta al momento de realizar la compraventa; y ii) otro de 50 hectáreas, elaborado por el Incora, en el cual Maximiliano Rivera Olaya aparece como propietario, cuyos colindantes son “[…] la carretera de Puerto Concordia a San José, Hernando González Villamizar, Norberto López y la Laguna La Herradura […]”, concluyendo que: “[…] Es elemental que aquí se induce al error recogido en el documento de la compraventa, pues al reducir la extensión del predio a 40 hectáreas, es apenas obvio que la porción adicional de 10 hectáreas seguiría siendo de Maximiliano Rivera Olaya.

Y esta fracción es la que se interpone entre las 40 hectáreas y la Laguna La Herradura. Y al no existir esa franja de 10 hectáreas -Ya que lo real se reitera son 50 hectáreas, 7 Núm. único de radicación: 50001233100020120029901 Calle 12 No. 7-65 – Tel.: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co no aparece por simple sustracción de materia en el plano elaborado por la entidad pública […]”. 18.3.

De ahí que, al tomarse el predio en su extensión real de 50 hectáreas, no existe el segundo predio de Maximiliano Rivera Olaya. Lo anterior, fue reafirmado mediante: i) un escrito de querella de 1.° de agosto de 2008, radicado ante la Inspectora de Policía del Municipio de Puerto Concordia, y presentado por el propio demandante como prueba, en el cual describió los linderos respecto a la totalidad del inmueble sin mencionar a Maximiliano Rivera como propietario colindante; ii) la visita realizada por la Inspectora de Policía de Puerto Concordia del proceso policivo de 7 de septiembre de 2008; y iii) el acta de visita de Inspección Ocular del Incora. 18.4.

Señaló que, la carta que informaba sobre la compraventa, fue allegado al trámite administrativo de forma extemporánea, cuando ya se había notificado el acto acusado. Asimismo, que en el contrato de compraventa no se hizo mención a la cesión de derechos derivados del trámite de adjudicación que adelantaban desde el 1.° de marzo de 1997 Maximiliano Rivera Olaya y María Aurora Cuenca Roa, ni se demostró el presunto compromiso verbal de Maximiliano Rivera Olaya y María Aurora Cuenca Roa de informarle al Incora sobre el contrato de compraventa para que el demandante fuera el titular de los derechos del proceso de adjudicación; destacando que, de ser cierto, sería un pacto ilegal que no podía favorecer a la parte demandante, toda vez que “[…] La ocupación anterior de persona distinta del peticionario, no es transferible a terceros […]”. 18.5.

Respecto del Acta de entrega de la Resolución 1459 de 22 de noviembre de 2007, mediante la cual se adjudica un terreno baldío y su notificación, señaló que no correspondía al proceso de la referencia, sin que fuera aportada al expediente para determinar su probable relación con el mismo. 18.6. Indicó que, aunque la parte demandante alegó haber actuado de buena fe, participó activamente en todas las etapas del proceso sin oponerse a las actuaciones adelantadas por el Incora en la adjudicación del bien inmueble baldío a favor de Maximiliano Rivera Olaya y María Aurora Cuenca Roa, toda vez que fue quien: i) recibió la aceptación de la solicitud de adjudicación el 17 de junio de 2000; ii) asistió a la inspección ocular, donde se certificó que “[…] en representación del interesado Maximiliano Rivera, asistió a esta diligencia Víctor Manuel Cantillo […]”; iii) presenció la evaluación de la explotación del suelo del inmueble, en la cual se 8 Núm. único de radicación: 50001233100020120029901 Calle 12 No. 7-65 – Tel.: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co registró que “[…] el señor Víctor Manuel Cantillo Jiménez, quien asistió en representación del interesado, manifestó que está de acuerdo con los linderos del predio, pero no con los cálculos del área […]”; y iv) participó en el peritaje ambiental, sin mostrar oposición en ninguno de los trámites realizados por el Incora. 18.7.

Resaltó que, dentro del acervo probatorio, tampoco se encontraron pruebas que respaldaran la presunta irregularidad en el trámite de adjudicación que desencadenó en una investigación disciplinaria, la cual derivó “[…] solo en un escrito de la Directora Técnica de Baldíos donde se limitó a transcribir las unilaterales manifestaciones de Víctor Manuel Cantillo Jiménez donde éste le decía que la visita de Inspección ocular- a la que ya se hizo referencia atrás- no fue realizada por el servidor público de Incora, que aparece registrado y firmado […]”, y culminó en un auto de archivo expedido por la Secretaria General de Incoder. 18.8.

Precisó que, pese a que la notificación del acto acusado se realizó mediante edicto desfijado el 21 de julio de 2008, la parte demandante no presentó su oposición de manera oportuna, a pesar de haber suscrito tres actas de diligencias administrativas, la oposición fue radicada el 11 de agosto de 2008, y fue negada debido a que el demandante tenía conocimiento pleno del proceso, el cual culminó en 2003.

Recurso de apelación 19. La parte demandante interpuso y sustentó oportunamente el recurso de apelación contra la sentencia proferida, en primera instancia, el 26 de marzo de 2021 por el Tribunal Administrativo de Arauca; para lo cual, indicó que se presentó una violación al debido proceso, con base en los siguientes argumentos: Indebida notificación del acto acusado 20.

Argumentó que la citación para la notificación personal a los interesados, así como la notificación por edicto del acto acusado es ilegal, al haberse realizado cinco años, cuatro meses y nueve días después de la expedición de la Resolución acusada, desconociendo que los solicitantes habían vendido sus mejoras y se desinteresaron del trámite de adjudicación. 9 Núm. único de radicación: 50001233100020120029901 Calle 12 No. 7-65 – Tel.: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Pérdida de fuerza ejecutoria del acto acusado 21.

Adujo que, de conformidad con el artículo 66 del Decreto 01 de 1984, y ante la indebida notificación del acto acusado, se produjo la pérdida de fuerza ejecutoria del mismo, en la medida que la citada norma dispone en su numeral 3.° que “[…] Cuando al cabo de cinco (5) años de estar en firme, la administración no ha realizado los actos que le correspondan para ejecutarlos […]”.

Indebida valoración probatoria 22. Señaló que el Tribunal no valoró de forma correcta las pruebas obrantes en el expediente, toda vez que: i) se probó que adquirió únicamente la explotación y mejoras que los solicitantes tenían para el año 2000 sobre el predio llamado “La Esperanza”; ii) no tuvo en cuenta su argumento, según el cual, los solicitantes de la adjudicación, a partir del año 2000, no eran los tenedores del predio “[…] por haberle vendido la tenencia y las mejoras que tenían sobre este, hoy bautizado por mi mandante con el nombre de “LA VICTORIA” […]”, observaciones que manifestó durante la actuación administrativa y no fueron atendidas por la parte demandada; y iii) no existe prueba que el demandante actuaba en nombre de Rivera Olaya y Cuenca Roa ni que lo hiciera para favorecer su adjudicación del predio, toda vez que llevaba ocho años explotándolo; puesto que su actuar fue bajo el principio de buena fe, creyendo que se había informado a la entidad que ya no estaban interesados en la adjudicación al haber vendido sus mejoras. 23.

Por último, indicó que, si bien la Resolución núm. 1459 de 22 de noviembre de 2007 es diferente al acto acusado, no implica que no sea ilegal el actuar del Incoder, pues “[ ] esa acta de notificación, por un nuevo desacierto de la entidad demandada, se elaboró de forma equivocada con datos de otra actuación administrativa, hecho en el que mi mandante no tiene ninguna responsabilidad, lo cual denota el desorden y desgreño administrativo de la entidad demandada, en desmedro de los intereses de mi mandante [ ]”. 10 Núm. único de radicación: 50001233100020120029901 Calle 12 No. 7-65 – Tel.: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Alegatos de conclusión 24.

La partes demandante y demandada no presentaron alegatos de conclusión en esta oportunidad procesal. Concepto del Ministerio Público 25. El Ministerio Público guardó silencio en esta oportunidad procesal. II. CONSIDERACIONES 26. La Sala abordará el estudio de las consideraciones en las siguientes partes: i) la competencia de la Sala; ii) cuestión previa; iii) el acto acusado; iv) el problema jurídico; v) el marco normativo y jurisprudencial de la adjudicación de bienes baldíos; y vi) análisis del caso concreto.

Competencia 27. Vistos el artículo 129 del Código Contencioso Administrativo13, sobre la competencia del Consejo de Estado, en segunda instancia, aplicable en los términos del artículo 308 de la Ley 1437, sobre el régimen de transición y vigencia; y el artículo 13 del Acuerdo núm. 80 de 12 de marzo de 2019, expedido por la Sala Plena de esta Corporación, la Sección Primera del Consejo de Estado es competente para conocer del presente asunto, en segunda instancia. 28.

Agotados los trámites inherentes a la acción de nulidad y restablecimiento del derecho prevista en el artículo 85 del Código Contencioso Administrativo, sin que se observe causal de nulidad que pueda invalidar lo actuado, la Sala procede a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante. 29. La Sala procederá a examinar y a pronunciarse sobre los argumentos expuestos por la parte demandante en el recurso de apelación interpuesto contra la sentencia proferida el 26 de marzo de 2021 por el Tribunal Administrativo de Arauca, de 13 “[…] Artículo 129.

El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación, así como de los recursos de queja cuando no se conceda el de apelación o se conceda en un efecto distinto del que corresponda, o no se conceda el extraordinario de revisión. […]”. 11 Núm. único de radicación: 50001233100020120029901 Calle 12 No. 7-65 – Tel.: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co conformidad con los artículos 320 y 328 de la Ley 1564 de 12 de julio de 201214, norma aplicable al presente caso, en virtud de lo dispuesto en el artículo 267 del Código Contencioso Administrativo15.

Cuestión previa Falta de legitimación en la causa por pasiva de la Nación- Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural 30. Visto el artículo 149 del Código Contencioso Administrativo, sobre la representación de las personas de derecho público y atendiendo a que la Sección Primera de esta Corporación ha considerado que la legitimación en la causa está determinada por la capacidad para ser parte en el proceso “[…] por ser el sujeto activo o pasivo con interés en la relación jurídica sustancial debatida en el proceso.

La legitimación en la causa está directamente relacionada con el objeto de la litis [ ]16”. 31. La legitimación en la causa es un elemento necesario para acceder a las pretensiones de la demanda, por lo que es indispensable demostrar que existe identidad entre: i) la parte demandante y la persona que tiene interés en el objeto del litigio (legitimación en la causa por activa); y ii) la parte demandada y la persona que, de acuerdo a la relación sustancial, tenga el deber de responder frente a las pretensiones de la demanda (legitimación en la causa por pasiva). 32.

De igual forma, esta Corporación ha determinado la existencia de dos tipos de legitimación, a saber: i) una de hecho, que hace referencia a la circunstancia de obrar dentro del proceso en calidad de demandante o demandado, una vez se ha iniciado el mismo en ejercicio del derecho de acción y en virtud de la correspondiente pretensión procesal, y ii) una material, que da cuenta de la participación o vínculo que tienen las personas -siendo o no partes del proceso-, con el acaecimiento de los hechos que originaron la formulación de la demandada. 14 “Por medio de la cual se expide el Código General del Proceso y se dictan otras disposiciones” 15 “[…] Artículo 267.

ASPECTOS NO REGULADOS. En los aspectos no contemplados en este Código se seguirá el Código de Procedimiento Civil en lo que sea compatible con la naturaleza de los procesos y actuaciones que correspondan a la jurisdicción en lo Contencioso Administrativo […]” 16 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, C.P. Oswaldo Giraldo López, auto de 10 de septiembre de 2020, proceso identificado con el número único de radicación: 11001-03-24-000- 2017-00012-00. 12 Núm. único de radicación: 50001233100020120029901 Calle 12 No. 7-65 – Tel.: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 33.

En ese orden de ideas, la excepción de falta de legitimación en la causa se encuentra probada cuando no existe coincidencia entre las partes de la relación jurídico procesal y los sujetos de la relación jurídica sustancial. 34. En el caso sub examine, se advierte que: i) la demanda se presentó contra la Nación - Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural y el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural – Incoder; ii) el acto acusado fue expedido por el Gerente General del Incora; y iii) para la fecha de la presentación de la demanda el Incoder era un establecimiento público del orden nacional, adscrito al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, con personería jurídica, patrimonio propio y autonomía administrativa y financiera17, por lo que tenía capacidad para ser parte. 35.

Asimismo, el Tribunal Administrativo del Meta, mediante auto de 24 de octubre de 2017, tuvo como sucesor procesal del Incoder a la Agencia Nacional de Tierras, creada por el Decreto 2363 de 7 de diciembre de 2015 como una “[…] agencia estatal de naturaleza especial, del sector descentralizado de la Rama Ejecutiva del Orden Nacional, con personería jurídica, patrimonio propio y autonomía administrativa, técnica y financiera, adscrita al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, como máxima autoridad de las tierras de la Nación en los temas de su competencia […]”. 36.

Por lo expuesto anteriormente, se declarará probada de oficio la excepción denominada falta de legitimación en la causa por pasiva de la Nación- Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, en la medida que no expidió el acto acusado y no es la persona de derecho público que, de conformidad con la ley sustancial, se encontraba autorizada para intervenir en el proceso y contradecir las pretensiones contenidas en la demanda.

Acto acusado 37. El acto acusado es la Resolución núm. 0123 de 12 de marzo de 2003, expedida por el Gerente de la Regional del Meta del Instituto Colombiano de la Reforma Agraria - INCORA, en los siguientes términos: 17 Decreto 3759 de 30 de septiembre de 2009 “Por el cual se aprueba la modificación de la estructura del Instituto Colombiano de Desarrollo Rural Incoder, y se dictan otras disposiciones.” 13 Núm. único de radicación: 50001233100020120029901 Calle 12 No. 7-65 – Tel.: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co “[ ] RESOLUCIÓN NÚMERO 0123 DE 12 DE MAR. 2003 EL GERENTE DE LA REGIONAL DEL META DEL INSTITUTO COLOMBIANO DE LA REFORMA AGRARIA En uso de sus facultades legales y estatutarias y,

CONSIDERANDO

Que se ha dado el trámite legal correspondiente a la solicitud de adjudicación de terrenos baldíos presentada por MAXIMILIANO RIVERA OLAYA y MARÍA AURORA CUENCA ROA, se han acreditado todos los requisitos y condiciones para la expedición del titulo de dominio.

RESUELVE

ARTÍCULO 1 o. - Adjudicar a MAXIMILIANO RIVERA OLAYA y MARÍA AURORA CUENCA ROA, identificado (s) con las Cédula (s) de ciudadanía No. […], el terreno baldío denominado LA ESPERANZA, ubicado en la Vereda SANTA LUCÍA, jurisdicción del Municipio de PUERTO CONCORDIA, Departamento del META, cuya extensión ha sido calculada en, CINCUENTA Hectáreas.

MIL TRESCIENTOS NOVENTA Y NUEVE Metros cuadrados (50-1399), extensión adjudicable de conformidad con lo establecido en el Artículo 66 de la Ley 160 de 1994 y se identifica con el plano radicado en el Incora N°596344 de Septiembre de 1998. PUNTO DE PARTIDA: El detalle 3, situado al norte del predio. NORTE: Del detalle 3, dirección este, al detalle 6 en 329.52 mts, con CARRETERA A PTO CONCORDIA cerca al medio.

NORESTE: Del detalle 6 dirección sureste, al delta 9 en 1172.42 mts, con HERNANDO GONZÁLEZ VILLAMIZAR, cerca al medio, del delta 9 dirección suroeste al delta 15 en 410 mls. con LAGUNA LA HERRADURA. SUROESTE: Del delta 15, dirección noroeste, al detalle 3 punto de partida, en 1391,13 mts., con NORBERTO LÓPEZ y encierra.

PARÁGRAFO: La presente adjudicación se hace de conformidad con la excepción contemplada en la norma general que determina la titulación de baldíos de la Nación en Unidades Agrícolas Familiares U.A.F. previstas en el artículo primero numeral dos (2) del Acuerdo 14 de 1995. ARTÍCULO 2o. - La resolución por la cual se adjudica un terreno baldío, una vez inscrita en la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos del Círculo respectivo, constituye título suficiente de dominio y prueba de la Propiedad.

ARTÍCULO 3 o. - La presente adjudicación queda sujeta a las disposiciones que regulan la titulación de terrenos baldíos, especialmente a las servidumbres pasivas de tránsito, acueducto, canales de riego o drenaje y las necesidades para la adecuada explotación de los fundos adyacentes. ARTÍCULO 4o. - La presente adjudicación queda amparada por la presunción de derecho establecida en el Artículo 6o. de la Ley 97 de 1946, por cuanto se demostró que el adjudicatario viene explotando el predio desde hace más de cinco (5) años.

ARTÍCULO 5 o. - La adjudicación que se hace mediante esta providencia no incluye los bienes de uso público, como fuentes de agua, bosques, fauna, etc. ni las zonas de carreteras nacionales de 30, 24 y 20 metros de ancho a que se refiere el Decreto 2770 de 1953 o las normas posteriores que lo modifiquen. ARTÍCULO 6o. - El beneficiario de la presente adjudicación queda obligado a observar las disposiciones sobre conservación de los recursos naturales renovables y del medio ambiente, protección de bosques nativos, vegetación protectora y reservas forestales y no podrá destinar el predio adjudicado al cultivo de plantas de 14 Núm. único de radicación: 50001233100020120029901 Calle 12 No. 7-65 – Tel.: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co las que pueda extraerse sustancias que causen dependencia o que puedan calificarse como cultivos ilícitos de conformidad con lo establecido por la Ley 30 de 1986 y demás normas concordantes, ni a cultivos o explotaciones que no sean aptos para la clase de tierras que se adjudica, de acuerdo con lo dispuesto en el Artículo 69 de la Ley 160 de 1994.

El incumplimiento de cualesquiera de estas obligaciones o prohibiciones, constituye causal de caducidad de la adjudicación o reversión del baldío adjudicado al dominio de la Nación, conforme con lo establecido por el Artículo 65 de la Ley 160 de 1994. ARTÍCULO 7o.- El adjudicatario de una Unidad Agrícola Familiar mayor de 50 hectáreas deberá mantener como mínimo el 20% del área adjudicada en cobertura forestal, según lo establece el Artículo 5o. del Decreto 1449 de 1977 ARTÍCULO 8o.- El beneficiario no podrá enajenar el predio objeto de la presente adjudicación sin autorización previa del INCORA, cuando con el acto o contrato de tradición del dominio se esté fraccionando dicho predio en extensiones inferiores a la Unidad Agrícola Familiar señalada para esa zona o municipio.

Se exceptúan de la presente prohibición, los actos o contratos que se celebren en aplicación de las excepciones previstas en el Artículo 45 de la Ley 160 de 1994. ARTÍCULO 9o.- Dentro de los cinco (5) años siguientes a la adjudicación, el inmueble sólo podrá ser gravado con hipoteca a favor de entidades financieras, como garantía de crédito de fomento agropecuario.

ARTÍCULO 10 o.- EI adjudicatario de tierras baldías que las hubiere enajenado, no podrá obtener una nueva titulación antes de transcurridos quince (15) años desde la fecha de adjudicación anterior. ARTÍCULO 11o.- Contra esta providencia procede por la vía gubernativa el recurso de reposición, el cual podrá interponerse dentro de los cinco (5) días siguientes contados a partir de la notificación personal o desde la desfijación del edicto, según el caso, y la petición de revocación directa en los términos del artículo 72 de la Ley ARTÍCULO 12o.- Son nulas las adjudicaciones de tierras baldías que se hagan con violación de las prohibiciones o prescripciones contenidas en el Artículo 72 de la Ley 160 de 1994.

Las acciones Contencioso Administrativas de nulidad y restablecimiento del derecho, sólo procede dentro de los dos (2) años siguientes a su ejecutoria o desde su publicación en el Diario Oficial, según el caso, de conformidad con lo dispuesto por el inciso 5o. del Artículo 136 del código Contencioso Administrativo.

NOTIFIQUESE REGISTRESE Y CUMPLASE Dada en Villavicencio 12 MAR. 2003 Gerente INCORA Regional META [ ]” Problema jurídico 38. Corresponde a la Sala, con fundamento en el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante, determinar si la Resolución núm. 123 de 12 de marzo de 2003, mediante la cual se adjudicó un bien baldío a Maximiliano Rivera Olaya y María Aurora Cuenca Roa fue expedida sin el cumplimiento de los requisitos legales y con vulneración del derecho al debido proceso. 39.

En este orden de ideas, la Sala determinará si hay lugar o no a declarar la nulidad del acto acusado y al restablecimiento del derecho solicitado y, en 15 Núm. único de radicación: 50001233100020120029901 Calle 12 No. 7-65 – Tel.: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co consecuencia, si se debe confirmar, modificar o revocar la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Arauca en descongestión. Marco normativo y desarrollo jurisprudencial de la adjudicación de un bien baldío 40.

Vista la Ley 160 de 3 de agosto 199418 que creó el Sistema Nacional de Reforma Agraria y Desarrollo Rural Campesino, asignó al Incora la función de administrar en nombre del Estado las tierras baldías de la Nación y la adjudicación y adopción de medidas pertinentes, cuando se evidenciara una indebida apropiación o irregularidades en las condiciones bajo las cuales fueron entregados y, estableció que la propiedad de este tipo de bienes se obtiene únicamente a través de título otorgado por el Estado. 41.

Visto el artículo 72 ibidem, sobre la titulación de terrenos baldíos y la validez de los actos de adjudicación. 42. Esta Sección ha considerado19 que, la ley estableció dos prerrogativas en cabeza del Incora respecto de la validez de las resoluciones de adjudicación de terrenos baldíos, una de ellas de ellas, la de iniciar ante el correspondiente Tribunal Administrativo la respectiva acción contra sus propios actos de adjudicación. Dicha acción, además del Incora, también podría ser interpuesta por los Procuradores Agrarios o cualquier persona. 43.

La segunda facultad otorgada por la norma tiene relación con la posibilidad de la Administración de revocar directamente, en cualquier tiempo, las resoluciones de adjudicación de tierras baldías expedidas con violación a lo previsto en las normas legales o reglamentarias vigentes, para lo cual no es exigible el consentimiento expreso y escrito del respectivo titular.

En lo demás, el procedimiento de revocación se debe surtir con arreglo a las prescripciones del Código de lo Contencioso Administrativo. 18 […] Por la cual se crea el Sistema Nacional de Reforma Agraria y Desarrollo Rural Campesino, se establece un subsidio para la adquisición de tierras, se reforma el Instituto Colombiano de la Reforma Agraria y se dictan otras disposiciones […] 19 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 26 de octubre de 2023 C.P. Germán Eduardo Osorio Cifuentes, número único de radicación: 81001-23-31-000-2011-90051-01. 16 Núm. único de radicación: 50001233100020120029901 Calle 12 No. 7-65 – Tel.: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 44.

Visto el Decreto 2664 de 1994 se advierte que reglamentó el Capítulo XII de la Ley 160 y dictó los procedimientos para la adjudicación de terrenos baldíos y su recuperación. 45. Vistos el Decreto 1292 de mayo del 200320 que ordenó la supresión y liquidación del Incora y el Decreto 1300 de 21 de mayo de 200321, que creó el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural Incoder, entidad que asumió las funciones de reforma agraria y desarrollo rural que se hallaban a cargo del Incora, dispuso que todas las referencias normativas22 que hicieran las disposiciones legales vigentes al Incora, debían entenderse referidas al Incoder y que su patrimonio estaría constituido, entre otros, por “los bienes y recursos que le transfirieran las entidades suprimidas del sector”. 46.

Vista la Ley 1152 de 25 de julio de 200723 que derogó la Ley 160 y reestructuró el Incoder para establecer que continuaría como un establecimiento público del orden nacional, adscrito al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, con personería jurídica, patrimonio propio y autonomía administrativa y financiera, siendo su objeto fundamental ejecutar la política agropecuaria y de desarrollo rural. 47.

La Corte Constitucional, mediante la Sentencia C-175 de 18 de marzo de 2009, declaró la inexequibilidad de la Ley 1152 de 2007, por no haber surtido el procedimiento de consulta previa a las comunidades indígenas y afrodescendientes; y respecto a los efectos de esta decisión la Corte dispuso: i) las actuaciones que hubieren iniciado a correr en vigencia de la Ley 1152 y su Decreto Reglamentario 230 de 2008, debían culminar con fundamento en dicha normatividad; y ii) aquellos trámites iniciados con posterioridad a la declaratoria de inexequibilidad de la Ley 1152, debían atender lo previsto en la norma revivida, esto es, la contenida en la Ley 160 y en el Decreto 2664 de 1994. 48.

Posteriormente el Gobierno Nacional, mediante el Decreto núm. 2365 de 7 de 2015, ordenó la supresión y liquidación del Incoder y dispuso, sobre la representación judicial del Instituto: “[…] El INCODER en Liquidación, antes del 20 “por el cual se suprime el Instituto Colombiano de la Reforma Agraria, Incora y se ordena su liquidación” 21 “Por el cual se crea el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural, INCODER y se determina su estructura” 22 Artículo 24.

REFERENCIAS NORMATIVAS. Todas las referencias que hagan las disposiciones legales vigentes al Instituto Colombiano de la Reforma Agraria, Incora, al Instituto Nacional de Adecuación de Tierras, Inat, al Fondo de Cofinanciación para la Inversión Rural, DRI y al Instituto Nacional de Pesca y Acuicultura, INPA, deben entenderse referidas al Instituto Colombiano de Desarrollo Rural, INCODER 23 “Por la cual se dicta el Estatuto de Desarrollo Rural, se reforma el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural, INCODER, y se dictan otras disposiciones” 17 Núm. único de radicación: 50001233100020120029901 Calle 12 No. 7-65 – Tel.: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co cierre de su liquidación, entregará los procesos judiciales a la Agencia Nacional de Tierras o a la Agencia de Desarrollo Rural, según corresponda a sus respectivos objetos misionales, teniendo en cuenta el origen de la controversia judicial […]” Procedimiento de la adjudicación de baldíos reglamentado en el Decreto 2664 de 1994 49.

El ordenamiento previó la existencia de reglas especiales vigentes al tiempo de la adjudicación. En el caso particular, la Ley 160 y el Decreto 2664 de 1994, establecieron: i) cuáles bienes eran susceptibles del trámite de adjudicación de baldíos y, ii) quiénes eran los sujetos acreedores a esta forma de titulación de la propiedad y del dominio. 50.

De aquí que, la propiedad de los terrenos baldíos adjudicables, sólo puede adquirirse mediante título traslaticio de dominio otorgado por el Estado a través del Instituto Colombiano de la Reforma Agraria hoy Agencia Nacional de Tierras. En el mismo sentido, los ocupantes de tierras baldías, por ese solo hecho, no gozan de la calidad de poseedores y sólo tienen una mera expectativa frente al bien, que podrá materializarse siempre que cumplan los requisitos para tener la condición de adjudicatarios. 51.

Por mandato legal, la adjudicación de las tierras baldías podrá hacerse por la autoridad agraria, previa solicitud de la parte interesada u oficiosamente; pero sólo procederá la adjudicación por ocupación previa, en tierras con aptitud agropecuaria que se estén explotando conforme a las normas sobre protección y utilización racional de los recursos naturales renovables, en favor de personas naturales, empresas comunitarias y cooperativas campesinas, en las extensiones y condiciones que en cada municipio señale el Consejo Directivo del Incoder. 52.

Visto el artículo 7.º del Decreto 2664 de 1994, en lo que se refiere a la extensión de las zonas o superficies objeto de adjudicación, dispuso que, las tierras baldías sólo podrán adjudicarse hasta la extensión de una Unidad Agrícola Familiar, salvo las excepciones señaladas por la autoridad agraria. 53. En cuanto a los requisitos generales, para efectos del trámite de adjudicación, cuando medie solicitud de parte, los interesados deberán demostrar que: i) tienen bajo explotación económica las dos terceras partes de la superficie cuya 18 Núm. único de radicación: 50001233100020120029901 Calle 12 No. 7-65 – Tel.: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co adjudicación solicitan y que la explotación adelantada corresponde a la aptitud del suelo establecida por el Incoder en la inspección ocular; ii) que la ocupación y explotación previa sea superior a cinco (5) años, aunado a que el tiempo de ocupación, no es transferible a terceros en ningún caso; iii) que su patrimonio neto no sea superior a mil (1.000) salarios mínimos mensuales legales y, iv) cuando se trate de empresas comunitarias y de cooperativas campesinas, para efectos de la prohibición anterior deberá tenerse en cuenta, además, la suma de los patrimonios netos de los socios cuando éstos superen el patrimonio neto de la sociedad. 54.

De cara al trámite especial previsto en el Decreto 2664 de 1994, vigente al tiempo de la solicitud, debe decirse que al peticionario le corresponde manifestar bajo la gravedad del juramento, que se entiende prestado al formular su petición, si es o no propietario o poseedor a cualquier título de otros inmuebles rurales en el territorio nacional.

Además, conforme a los lineamientos del Decreto 982 de 31 de mayo de 1996, que modificó el anterior, se tiene que, en términos generales, le corresponde dirigir la solicitud a la autoridad agraria, la cual deberá contener todos los requisitos asociados al predio de conformidad con lo previsto en el artículo 11 del mismo decreto. 55.

Lo anterior no exime a la autoridad agraria de verificar si el peticionario es propietario o poseedor a cualquier título de predios rurales en el territorio nacional; si son adjudicatarios de terrenos baldíos y no han transcurrido quince (15) años desde la fecha de la titulación anterior, requisito que se hace extensivo a su cónyuge, compañera o compañero permanente e hijos menores o si se halla incurso en alguna de las prohibiciones o limitaciones señaladas en la ley para la titulación de las tierras baldías. 56.

Una vez verificada si la solicitud cumple con los requisitos correspondientes, la autoridad agraria ordenará iniciar el trámite de adjudicación y el cumplimiento de las siguientes diligencias: 56.1. Se comunicará su inicio al interesado, al Procurador Agrario, a los colindantes señalados por el peticionario y a la entidad del Sistema Nacional Ambiental, con jurisdicción en el municipio en donde estuviere ubicado el predio objeto de la solicitud. 19 Núm. único de radicación: 50001233100020120029901 Calle 12 No. 7-65 – Tel.: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 56.2.

Ordenará las publicaciones y comunicaciones de rigor y que cumplan los requisitos señalados en el mencionado decreto, las constancias serán incorporadas al expediente. 56.3. Se dispondrá de la realización de una diligencia de inspección ocular, la cual se llevará a cabo, vencidos los (10) días hábiles contados a partir de la última publicación de los avisos de que trata el artículo 16 del Decreto 2664 de 1994. 57.

Al tiempo de la petición, le corresponde a la autoridad agraria realizar la identificación predial de los terrenos baldíos. Una vez sea publicada la solicitud, un funcionario del Incoder procederá a realizar la diligencia de inspección ocular, donde hará un reconocimiento del predio para verificar: 57.1. El nombre y localización del inmueble, con indicación del departamento, municipio, inspección de policía y vereda o fracción donde se encuentre. 57.2.

La clase de explotación del predio, señalando si esta es adelantada directamente por el peticionario, con indicación de la porción ocupada o cultivada y la inculta, su grado de conservación, naturaleza de los cultivos, edificaciones, número y clase de ganados, extensión y estado de los crecimientos y demás mejoras instaladas. 57.3.

El tiempo de ocupación y aprovechamiento económico del predio, el cual se determinará teniendo en cuenta las evidencias de intervención sobre suelos, por el período vegetativo de los cultivos permanentes, la composición del hato ganadero, el registro de marcas, las adecuaciones para ganadería, la existencia de pastos mejorados, y otros medios de orden técnico que sean pertinentes. 57.4.

La clase de bosques, si es necesario repoblar o conservar los bosques existentes, o si éstos pueden aprovecharse de conformidad con las disposiciones vigentes, entre algunos de los aspectos relevantes para acceder a la solicitud. Trámite de la oposición 58. Vistos los artículos 21 y 22 del Decreto 2664 de 1994, que indican que a partir del auto que acepta la solicitud de adjudicación y hasta el vencimiento del término que fija el negocio en lista, quienes se crean con derecho, conforme a la ley, podrán 20 Núm. único de radicación: 50001233100020120029901 Calle 12 No. 7-65 – Tel.: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co formular oposición a la adjudicación, acompañando al escrito respectivo la prueba en que funden su pretensión. Vencido dicho término, precluye la oportunidad para oponerse a la solicitud de titulación. 59.

Asimismo, la entidad ordenará dar traslado al peticionario y al Agente del Ministerio Público Agrario por tres (3) días, para que formulen las alegaciones correspondientes, soliciten la práctica de las pruebas que pretendan hacer valer y adjunten los documentos pertinentes. Vencido el término del traslado, se decretarán las pruebas que fueren admisibles o las que el Instituto de oficio considere necesarias, para lo cual se señalará un término de diez (10) días hábiles y posteriormente se decidirá. 60.

Sin perjuicio del trámite de oposición le corresponderá a la autoridad agraria, antes de la adjudicación, verificar sobre la procedencia legal de la petición, con el fin de evitar que se haga la titulación a favor de personas que no cumplan con los requisitos o exigencias que prescribe la ley, o recaiga sobre terrenos que no reúnen las calidades de baldíos adjudicables. 61.

Por último, si no hay oposición o si fuera extemporánea o hubiere sido resuelta desfavorablemente, habiéndose satisfecho los requisitos previstos en las leyes vigentes, se procederá a expedir la resolución de adjudicación del terreno baldío correspondiente, providencia que constituye título traslaticio del dominio y es prueba de la propiedad, la que será notificada en forma personal al Agente del Ministerio Público Agrario, al peticionario y al opositor.

Marco normativo y desarrollo jurisprudencial sobre la notificación de actos administrativos 62. Visto el artículo 44 del Decreto 01, sobre deber y forma de notificación personal que dispone: 62.1. Las decisiones que pongan término a una actuación administrativa se notificarán personalmente al interesado, o a su representante o apoderado. 62.2.

Si la actuación se inició por petición verbal, la notificación personal podrá hacerse de la misma manera. 21 Núm. único de radicación: 50001233100020120029901 Calle 12 No. 7-65 – Tel.: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 62.3. Si no hay otro medio más eficaz de informar al interesado, para hacer la notificación personal se le enviará por correo certificado una citación a la dirección que aquél haya anotado al intervenir por primera vez en la actuación, o en la nueva que figure en comunicación hecha especialmente para tal propósito.

La constancia del envío se anexará al expediente. El envío se hará dentro de los cinco (5) días siguientes a la expedición del acto. 62.4. Los actos de inscripción realizados por las entidades encargadas de llevar los registros públicos se entenderán notificados el día en que se efectúe la correspondiente anotación. 63. Visto el artículo 45 ibidem que dispone “[…] si no se pudiere hacer la notificación personal al cabo de cinco (5) días del envío de la citación, se fijará edicto en lugar público del respectivo despacho, por el término de diez (10) días, con inserción de la parte resolutiva de la providencia […]”.

Acervo probatorio 64. La Sala advierte que las pruebas relevantes para resolver el caso sub examine son las siguientes: 64.1. Solicitud realizada ante el Instituto Colombiano de la Reforma Agraria -Incora- de titulación de Baldíos de personas naturales núm. 39260 de 1.° de marzo de 199724. 64.2. Auto de aceptación núm. 02226 de 28 de septiembre de 1999 expedido por el Instituto Colombiano de la Reforma Agraria -Incora- Regional Meta25. 64.3.

Aviso de aceptación de la solicitud núm. 04359 de 4 de octubre de 1999 expedida por el Instituto Colombiano de la Reforma Agraria -Incora- Regional Meta26. 64.5. Acta de Diligencia de Inspección Ocular de 12 de julio de 2000 expedida el Instituto Colombiano de la Reforma Agraria -Incora- Regional Meta27. 24 Cfr. Folio 13 del cuaderno A2 del expediente. 25 Cfr. Folio 17 del cuaderno A2 del expediente. 26 Cfr. Folio 19 del cuaderno A2 del expediente. 27 Cfr. Folios 34 a 35 del cuaderno A2 del expediente. 22 Núm. único de radicación: 50001233100020120029901 Calle 12 No. 7-65 – Tel.: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 64.6.

Formulario de evaluación y explotación del suelo expedido por Instituto Colombiano de la Reforma Agraria -Incora- Regional Meta28. 64.7. Resumen de visita -concepto técnico de 12 de julio de 2000- Programa de titulación de baldíos29. 64.8 Auto de aclaración de la inspección ocular núm. 01442 de 19 de octubre de 200030. 64.9. Citación para cumplimiento de diligencia de notificación de una resolución de adjudicación de un terreno baldío a los solicitantes31. 64.10.

Edicto de 21 de julio de 2008 con su constancia de fijación y desfijación32. 64.11. Oficio de 11 de agosto de 2008 presentado por Víctor Manuel Cantillo a Incoder33. 64.12. Documento de compraventa de 15 de abril de 200034. 64.13. Certificado de Registro de Instrumentos Públicos del bien inmueble identificado con matrícula inmobiliaria núm. 236-57857. 64.14.

Declaraciones de Amalia Perdomo de Holguín, Luis Evelio Holguín y Nibaldo Barraza Palomino35. 64.15. Proceso policivo de amparo a la posesión interpuesta por Víctor Manuel Cantillo contra los solicitantes de la adjudicación de los baldíos ante la Inspección de Policía del Municipio de Puerto Concordia36. 28 Cfr. Folios 36 a 40 del cuaderno A2 del expediente. 29 Cfr. Folios 41 a 43 del cuaderno A2 del expediente. 30 Cfr. Folio 44 del cuaderno A2 del expediente. 31 Cfr. Folio 45 del cuaderno A2 del expediente. 32 Cfr. Folio 46 del cuaderno A2 del expediente. 33 Cfr. Folio 85 del cuaderno A2 del expediente. 34 Cfr. Folio 87 del cuaderno A2 del expediente. 35 Cfr. Folio 204 a 215 del cuaderno principal del expediente. 36 Cfr. Folio 158 del cuaderno A3 del expediente. 23 Núm. único de radicación: 50001233100020120029901 Calle 12 No. 7-65 – Tel.: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 65.

La Sala procederá a apreciar y valorar la totalidad de las pruebas solicitadas, de conformidad con las reglas de la sana crítica y en los términos del artículo 176 de la Ley 156437, aplicando para ello las reglas de la lógica y la certeza que sobre determinados hechos se requiere para efectos de decidir lo que en derecho corresponda, en relación los problemas jurídicos planteados en el caso sub examine.

Análisis del caso concreto 66. De conformidad con los marcos normativos y desarrollos jurisprudenciales indicados supra, la Sala procede a realizar el análisis del acervo probatorio para, posteriormente, en aplicación del silogismo jurídico, concluir el caso concreto. La improcedencia del estudio de argumentos que no fueron planteados por el apelante en la oportunidad procesal correspondiente 67.

La Sala deberá determinar si, en el caso sub examine, es procedente, o no, el estudio de los argumentos planteados por la parte demandante en el recurso de apelación, sobre la pérdida de fuerza ejecutoria del acto acusado, en la medida que, a su juicio, transcurrieron más de 5 años sin que la parte demandada lo ejecutara, en los siguientes términos: 67.1.

De conformidad con el artículo 281 de la Ley 1564, sobre congruencia, “[…] [l]a sentencia deberá estar en consonancia con los hechos y las pretensiones aducidos en la demanda y en las demás oportunidades que este código contempla y con las excepciones que aparezcan probadas y hubieren sido alegadas si así lo exige la ley […]”; asimismo, la norma establece que “[…] [n]o podrá condenarse al demandado por cantidad superior o por objeto distinto del pretendido en la demanda ni por causa diferente a la invocada en esta […]”. 67.2.

Esta Sección en diversas oportunidades38 ha puesto de presente que “[…] el juez de la segunda instancia está sujeto, al decidir la apelación, a los planteamientos expuestos en el recurso de alzada sin que esté facultado para pronunciarse sobre aspectos o puntos de la sentencia de primera instancia que no 37 Visto el artículo 624 de la Ley 1564, esa normativa resulta aplicable al caso sub examine, teniendo en cuenta que el recurso fue interpuesto el 6 de mayo de 2015. 38 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo: Sentencia de 7 de mayo de 2015, Expediente: 2005-00270 y Sentencia de 8 de junio de 2016, Expediente 2006-00234, C.P. Dra. MARIA CLAUDIA ROJAS LASSO 24 Núm. único de radicación: 50001233100020120029901 Calle 12 No. 7-65 – Tel.: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co fueron objeto de impugnación. Igualmente, ha reiterado que no puede abordar materias o cuestiones que se plantean en la apelación, pero que no hacen parte del concepto de violación del libelo, ni que la sentencia de primera instancia estudió […]” porque ello constituiría vulneración del principio de congruencia y, en consecuencia, de los derechos del debido proceso, contradicción y de defensa de la parte que resulte afectada (Destacado de la Sala). 67.3.

En las anteriores condiciones, se advierte que este argumento de pérdida de fuerza ejecutoria del acto acusado fue planteado por la parte demandante, por primera vez, en el recurso de apelación; es decir, que no fueron formulados en la demanda, tampoco materia de análisis y decisión por parte del Tribunal Administrativo de Arauca, en primera instancia, razón por la cual, de llegarse a estudiar y resolver en esta instancia implicaría la transgresión de los derechos al debido proceso, de contradicción y defensa de la parte demandada y de los principios de lealtad procesal y de congruencia. 67.4.

Por lo expuesto anteriormente, la Sala no examinará este cargo de apelación planteados por la parte demandante, porque se trata de nuevos argumentos y pretensiones que se traen al proceso por primera vez, en el recurso de apelación, cuando debieron haber sido expuestos en la presentación de la demanda. Argumentos planteados oportunamente 68.

La parte demandante, en el recurso de apelación, argumentó que el acto acusado es ilegal por vulneración al debido proceso por: 68.1. Indebida notificación en la medida que la citación para la notificación personal a los interesados no cumplió los requisitos legales y la notificación por edicto se realizó cinco años, cuatro meses y nueve días después de su expedición. 68.2.

Indebida valoración probatoria en la medida que, a su juicio, se probó que adquirió la explotación y mejoras del bien inmueble desde el año 2000 y, en consecuencia, los solicitantes de la adjudicación no eran tenedores del predio, lo cual, fue informado en el procedimiento administrativo. Asimismo, porque no existe prueba que la parte demandante actuaba en nombre de Rivera Olaya y Cuenca Roa, actuando de buena fe en el procedimiento administrativo y que la presunta 25 Núm. único de radicación: 50001233100020120029901 Calle 12 No. 7-65 – Tel.: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co ilegalidad se dio por un presunto desorden administrativo de la parte demandada por la notificación de un acto de adjudicación diferente al acusado. 69.

Para determinar lo anterior se procederá a realizar un recuento del procedimiento administrativo de adjudicación del baldío en los siguientes términos: 69.1. La Sala advierte que se encuentra probado que María Aurora Cuenca Roa y Maximiliano Rivera Olaya presentaron la solicitud de adjudicación de baldíos núm. 392620 el 1.° de marzo de 1997 sobre el predio rural denominado “La Esperanza” ubicado en la vereda Santa Lucía del Municipio de Puerto Concordia, departamento de Meta, en el que señaló como colindantes a: i) Norte: Hernando González Villamizar; ii) Oriente 4.

Carretera via Puerto Concordia a San José; iii) Sur 7. Norberto López; y iv) Occidente 10. Laguna de lo Herradura39. 69.2. Asimismo, que mediante auto de aceptación núm. 02226 de 28 de septiembre de 1999 expedido por el Instituto Colombiano de la Reforma Agraria -Incora- Regional Meta se dispuso: “[…]

PRIMERO: Aceptar la solicitud de adjudicación del predio baldío a que se contrae esta providencia.

SEGUNDO: Comunicar la presente providencia al solicitante, al Procurador Agrario o su comisionado, a los colindantes señalados por el peticionario y al funcionario de mayor categoría del Sistema Nacional Ambiental con Jurisdicción en el Municipio PUERTO CONCORDIA en que se encuentra el predio solicitado.

TERCERO: Publicar la solicitud de adjudicación a través de un medio radial o un periódico de circulación regional y en el boletín oficial del INCORA y fijarlo en la cartelera de la Entidad y de la Alcaldía Municipal de PUERTO CONCORDIA, según los términos del artículo 16 del Decreto 2664 de 1994, modificado por el artículo 6 del Decreto 982 de 1996.

CUARTO: Ordenar la realización de la inspección ocular en el predio objeto de la solicitud. En dicha diligencia se practicará la identificación predial del inmueble cuando el plano no haya sido aportado por el peticionario o convalidado por el INCORA La fecha de la inspección se fijo para el día 30 de Octubre de 1999 a las 1.00 de la tarde QUINTO: El costo total por concepto de los servicios de Titulación será equivalente a un salario mínimo legal vigente a cargo del solicitante, el cual deberá ser cancelado por el interesado en el curso de este trámite […]”40. 69.3.

La anterior decisión fue notificada por el aviso de aceptación de la solicitud núm. 04359 de 4 de octubre de 1999 expedida por el Instituto Colombiano de la Reforma Agraria -Incora- Regional Meta, el cual fue fijado el 4 de octubre de 1999 39 Cfr. Folio 13 del cuaderno A2 del expediente. 40 Cfr. Folio 17 del cuaderno A2 del expediente. 26 Núm. único de radicación: 50001233100020120029901 Calle 12 No. 7-65 – Tel.: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co y desfijado el 11 de octubre del mismo año”41.

Asimismo, se comunicó a los solicitantes, a los colindantes del predio Hernando Villamizar, Norberto López, al procurador de Asuntos Ambientales y Agrarios de Villavicencio y al Director de Cormacarena42. 69.4. En el Acta de Diligencia de Inspección Ocular de 12 de julio de 2000 expedida el Instituto Colombiano de la Reforma Agraria -Incora- Regional Meta se indicó: “[…] C. INFORMACIÓN GENERAL SOBRE EL PREDIO 1 Nombre del predio La Esperanza 2 Ubicación Meta Departamento Puerto concordia Municipio Santa Lucia Vereda Inspección de Policía 3.

Extensión 50 Has. + 1.398 12 Según Plano N° 596344 D. RELACIÓN DEL SOLICITANTE CON EL PREDIO 1. El predio es aprovechado directamente por el peticionario? Si X No 2. Tiempo de aprovechamiento del predio por parte del solicitante 8 años 3. ¿Hay personas establecidas en el predio distintos al peticionario? Si No X En caso afirmativo, Área que ocupan: A título que los ocupan: E. TESTIMONIOS DE LOS COLINDANTES Y OPOSICIONES 1.

Los colindantes manifiestan estar de acuerdo con los linderos señalados por el solicitante al momento de la realización de esta inspección ocular Si No No asistieron a la diligencia 2. En el curso de la presente diligencia se presentaron oposiciones verbales No escritas No Se instruyó al opositor para que durante el término correspondiente, presente por escrito los fundamentos y pruebas que acrediten su pretensión 3.

Otras F. CONCEPTO Y OBSERVACIONES DEL PERITO (Si es necesario, anotar al respaldo de la hoja) NOTA: en representación del interesado Maximiliano Rivera, asistió a esta diligencia Víctor Manuel Cantillo Jiménez El predio está ubicado en zona relativamente homogénea No 15, de serranía UAP de 1360 a 1840 HAs 41 Cfr. Folio 19 del cuaderno A2 del expediente. 42 Cfr. Folios 20 a 25 del cuaderno A2 del expediente. 27 Núm. único de radicación: 50001233100020120029901 Calle 12 No. 7-65 – Tel.: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co G. FIRMA Y JURAMENTO No siendo otro el objeto de la presente diligencia se da por terminada y se firma bajo juramento por quienes en ella intervinieron, después de haber sido leída y aprobada.

NOTA: Dentro de los tres (3) días hábiles siguientes a la publicación del aviso para aclaraciones a la inspección ocular podrán los interesados pueden solicitar por escrito, la aclaraciones pertinentes de la misma FUNCIONARIO QUE PRESIDE LA DILIGENCIA C.C. OTROS FUNCIONARIOS (Procuraduría, Autoridad Ambiental) C.C INTERESADO(S) – SOLICITANTES […]””43 69.5.

En el Formulario de evaluación y explotación del suelo expedido por Instituto Colombiano de la Reforma Agraria -Incora- Regional Meta se indicó: “[…] 1. Solicitante: Maximiliano Rivera Olaya C.C. 2. Funcionario: Carlos A. Parlo C.C. 3. Peritos: A. FISIOGRAFÍA 1. Altura el nivel del mar 195 mts 2. Clima Caliente X Templado. Frío Páramo 3.

Lluvias: 2600 mm En temporada de invierno 8 meses 4. Topografía: Pendiente Superior a 45.° ( Porcentaje del Terreno) 1.5% B. CLASE DE EXPLOTACIÓN DEL PREDIO Agrícola 3 has Ganadera: 41 has Mixta: —- Forestal: 6 has Otras: —- Explotación directa por el peticionario: Si X No E. USO ACTUAL DEL SUELO 1. Clase de Explotación Agrícola: Área cubierta de pastos artificiales: Brachiaría 35 has Área cubierta de pastos naturales: de Sabana 6 has Área con cultivos permanentes: —-- Área con cultivos semipermanentes: —--- Área con cultivos transitorios 3 has Área cultivos ilícitos: —--- Área en rastrojo: —---- Área en bosques: 6 has 43 Cfr. Folios 34 a 35 del cuaderno A2 del expediente. 28 Núm. único de radicación: 50001233100020120029901 Calle 12 No. 7-65 – Tel.: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2.

Tipo de ganadería y número de cabezas Cría: Quince (15) Levante: Ceba: Doble propósito: Lechería Ovinos: Caprinos: Porcinos: Otros: Registro de Marca La explotación adelantada en el inmueble corresponde a la aptitud agropecuaria del suelo Si X No 3. Instalaciones instalaciones ganaderas Corral de madera en regular estado Otras instalaciones: Dos tanques para peces Cerramientos Edificaciones: vivienda Techo de zinc, paredes de madera y pisos de Cemento Otras: Estado: Bueno 4.

Disponibilidad de Aguas para explotación: Nacimientos Ríos: Lagunas: La Herradera Reservorios: Caños Quebradas: Otras: Área de tierra irrigada: Área de tierra no irrigada: D. RESTRICCIONES DE UBICACIÓN Y LINDEROS 1. El predio se encuentra ubicado a menos de 5 kms de: Puertos Marítimos Si No X 2. El predio tiene linderos de más de 1000 mts sobre: Carreteras por automotores Si No X Ferrocarriles Si No X Ríos Navegables Si No X 3.

Comprende bienes de Uso Público: Si No X Cuales ?: 4. El predio está ubicado en zonas seleccionables por entidades públicas para adelantar planes viales u otros de igual significación Si No X E. OPOSICIONES Y TESTIMONIOS 1. En el curso de la presente diligencia se presentaron oposiciones: verbales NO escritas NO Se instruyó al opositor para que durante el término correspondiente, presente por escrito los fundamentos y pruebas que acrediten su pretensión Si No 2.

OTRAS 29 Núm. único de radicación: 50001233100020120029901 Calle 12 No. 7-65 – Tel.: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co F. CONCEPTO Y OBSERVACIONES PERITO El señor Víctor Manuel Cantillo Jiménez, quien asistió en representación del interesado, manifestó que está de acuerdo con los linderos del predio, pero no con los cálculos del área, pues se consideran que son aproximadamente 100 has, de dos compras de 2 hijuelos de 50 has c/u 150 mts de frente a carretera, hacía el predio de Hernando González Villamizar […]”44. 69.6.

En el resumen de visita -concepto técnico de 12 de julio de 2000- Programa de titulación de baldíos, se indica que “[…] EL PREDIO BALDÍO SOLICITADO EN ADJUDICACIÓN _ SI _ CUMPLE LOS REQUISITOS SEÑALADOS EN EL NUMERAL _2_ DEL ARTÍCULO PRIMERO DEL ACUERDO 14 DE AGOSTO 31 DE 1995 Y LAS DEMÁS EXIGENCIAS CONTEMPLADAS EN LAS NORMAS VIGENTES SOBRE ADJUDICACIÓN DE BALDÍOS DE LA NACIÓN […]”45 69.7.

Mediante auto de 19 de octubre de 2000 fue aclarada la diligencia de inspección ocular en el siguiente sentido “[…] se observa que por el costado oriente colinda con terrenos de Hernando González Villamizar, información que se omitió en el Auto mencionado […]” 46. 69.8. A su vez, se encuentra probado que para la notificación del acto demandado se realizó la citación para el cumplimiento de diligencia de notificación de una resolución de adjudicación de un terreno baldío a los solicitantes el 31 de mayo de 200847 y, ante su inasistencia, se notificó mediante edicto de 21 de julio de 2008 se dispuso: “[…] EDICTO La Directora Territorial Meta del Instituto Colombiano de Desarrollo Rural - INCODER certifica que una vez adelantadas las diligencias previstas en el artículo 44 del Código Contencioso Administrativo, con el objeto de efectuar la notificación personal y con quiera que no fue posible adelantarla es necesario dar curso a lo establecido CITA A: MAXIMILIANO RIVERA OLAYA y MARÍA AURORA CUENCA ROA, Identificado (s) con las Cédula (s) de ciudadanía No. […], para que dentro de los diez (10) días hábiles, se presenten, ante las oficinas de la Dirección Territorial Meta o Instituto Colombiano de Desarrollo Rural - INCODER ubicadas en la calle 38 No 31-Piso 8 Edificio Centro Bancario y Comercial en la ciudad de Villavicencio, con el fin de notificarse de la Resolución No 0123 del 12/03/03, en virtud de la cual se adjudicó Cincuenta Hectáreas, Mil Trescientos Noventa y Nueve Metros cuadrados, (50-1399) 44 Cfr. Folios 36 a 40 del cuaderno A2 del expediente. 45 Cfr. Folios 41 a 43 del cuaderno A2 del expediente. 46 Cfr. Folio 44 del cuaderno A2 del expediente. 47 Cfr. Folio 45 del cuaderno A2 del expediente. 30 Núm. único de radicación: 50001233100020120029901 Calle 12 No. 7-65 – Tel.: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co del predio denominado LA ESPERANZA, ubicado en la Vereda SANTA LUCÍA jurisdicción del Municipio de PUERTO CONCORDIA, Departamento del META, la cual en su parte resolutiva establece […]: “

RESUELVE

ARTÍCULO 1 o. Adjudicar a MAXIMILIANO RIVERA OLAYA y MARÍA AURORA CUENCA RO Identificado (s) con las Cédula (s) de ciudadanía No. […], el terreno baldío denominado LA ESPERANZA ubicado en la Vereda SANTA LUCÍA, jurisdicción del Municipio de PUERTO CONCORDIA Departamento del META, cuya extensión ha sido calculada en, CINCUENTA Hectáreas, MIL TRESCIENTOS NOVENTA V NUEVE Metros cuadrados, (50-1399), extensión adjudicable de conformidad con lo establecido en el Artículo 66 de la Ley 160 de 1994 y se identifica con el plano radicado en el Incora W596344 de Septiembre 1999 PUNTO DE PARTIDA: El detalle 3, situado al norte del predio.

NORTE: Del detalle 3, dirección este, al detalle 329,52 mts., con CARRETERA A PTO CONCORDIA cerca al medio. NORESTE: Del detalle 6 dirección sureste delta 9 en 1172,42 ms., con HERNANDO GONZALEZ VILLAMIZAR, cerca al medio, del delta 9 dirección suroeste delta 15 en 410 mts., con LAGUNA LA HERRADURA. SUROESTE: Del delta 15, dirección noroeste, al detalle punto de partida, en 1391,13 mts., con NORBERTO LÓPEZ y encierra.

PARÁGRAFO: La presente adjudicación se hace de conformidad con la excepción contemplada en la norma general que determina la titulación de baldíos de Nación en Unidades Agrícolas Familiares UAF., previstas en el artículo primero numeral dos (2) del Acuerdo 14 1995. ARTÍCULO 2o.- La resolución por la cual se adjudica un terreno baldío, una vez inscrita en la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos del Círculo respectivo, constituye título suficiente de dominio y prueba de Propiedad.

ARTÍCULO 3 o. La presente adjudicación queda sujeta a las disposiciones que regulan la titulación terrenos baldíos, especialmente a las servidumbres pasivas de tránsito, acueducto, canales de riego o drenaje y las necesidades para la adecuada explotación de los fundos adyacentes. ARTÍCULO 4o. La presente adjudicación que amparada por la presunción de derecho establecida en el Artículo 60. de la Ley 97 de 1946, por cuanto se demostró que el adjudicatario viene explotando el predio desde hace más de cinco (5) años.

ARTÍCULO 5 o.- La adjudicada que se hace mediante esta providencia no incluye los bienes de uso público, como fuentes de agua, bosques, fauna etc. ni las zonas de carreteras nacionales de 30, 24 y 20 metros de ancho a que se refiere el Decreto 2770 de 1953 las normas posteriores que lo modifiquen. ARTÍCULO 6o.- El beneficiario de la presente adjudicación queda obligar a observar las disposiciones sobre conservación de los recursos naturales renovables y del medio ambiente protección de bosques nativos, vegetación protectora y reserva forestales y no podrá destinar el predio adjudicado cultivo de plantas de las que pueda extraerse sustancias que causen dependencia o que puedan calificarse con cultivos ilícitos de conformidad con lo establecido por la Ley 30 de 1986 y demás normas concordantes, ni a los cultivos explotaciones que no sean aptos para la clase de tierras que se adjudica, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 69 de la Ley 160 de 1994.

El incumplimiento de cualesquiera de estas obligaciones o prohibiciones constituye causa de caducidad de la adjudicación o reversión del baldío adjudicado al dominio de la Nación, conforme con lo establecido por el Artículo 65 de la Ley 160 de 1994. ARTICULO 7o- EL adjudicatario de una unidad Agrícola Familiar mayor de 50 hectáreas deberá mantener como mínimo el 20% del área adjudicada con cobertura forestal, según establece el Artículo 50 del Decreto 1149 de 1977.

ARTÍCULO 8 o- El beneficiario no podrá enajenar el predio objeto de la presente adjudicación sin autorización previa del INCORA, cuando con el acto o contrato de tradición d dominio se esté fraccionando dicho predio en extensiones inferiores a la Unidad Agrícola Familiar señalada para esta zona o municipio. Se exceptúan de la presente prohibición. los actos o contratos que se celebren en aplicación de excepciones previstas en el Artículo 45 de la Ley 160 de 1994,° ARTÍCULO 9o.- Dentro de los cinco (5): años siguientes a la adjudicación, el inmueble sólo podrá ser gravado con hipoteca a favor de entidades financieras, con garantía de crédito de fomento agropecuario.

ARTÍCULO 10. El adjudicatario de tierras baldías que las hubo enajenado, no podrá obtener una nueva titulación antes de transcurridos quince (15) años desde la lecha adjudicación anterior. ARTÍCULO 11o.- Contra esta providencia procede por la vía gubernativa el recurso reposición, el cual podrá interponerse dentro 31 Núm. único de radicación: 50001233100020120029901 Calle 12 No. 7-65 – Tel.: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de los cinco (5) días siguientes contados a partir de la notificación personal o desde la desfijación del edicto, según el caso, y la petición de revocación directa en los términos artículo 72 de la Ley 160 de 1994.

ARTICULO 120. - Son nulas las adjudicaciones de tierras baldías que se hagan con violación de las prohibiciones o prescripciones contenidas en el Artículo 72 de la Ley 160 de 1994. Las acciones Contencioso Administrativas de nulidad y restablecimiento del derecho, solo proceden dentro de los dos (2) al siguientes a su ejecutoria o desde su publicación en el Diario Oficial, según el caso, de conformidad con lo dispuesto por el inciso 5o. del Artículo 136 del Código Contencioso Administrativo” De conformidad con lo previsto en el artículo 44 y siguientes del Código Contencioso Administrativo, se advierte al citado que al no comparecer dentro del término fijado, entenderá notificado por medio del presente edicto, del contenido resolutivo del acto administrativo enunciado. […] Directora Territorial Meta CONSTANCIA DE FIJACIÓN El presente EDICTO, se fija por el término de diez días hábiles, contados a partir del siete de julio de dos mil ocho, a las 8:00 a.m., en un lugar visible en la cartelera del INCODER Dirección Territorial Meta en la ciudad de Villavicencio. […] Directora Territorial Meta CONSTANCIA DE DESFIJACIÓN Hoy, veintiuno de julio de dos mil ocho a las 6:00 p.m. se desfija el presente EDICTO, luego de haber transcurrido el término ordenado en el artículo 45 del Código Contencioso Administrativo […]”. 69.9.

Obra en el expediente el oficio de 11 de agosto de 2008 presentado por Víctor Manuel Cantillo al Incoder en el que manifestó que “[ ] Por lo argumentado me permito informarle que me declaro opositor a la pretensión que el Sr. Olaya Rivera tiene de querer que le adjudiquen la que NO le pertenece, ni tiene la posesión […]”48. 69.10. Obra el documento de compraventa de 15 de abril de 2000 en el que se indicó: “[…] Entre los suscritos a saber.

MARIA AURORA CUENCA, vecina, mayor de edad, identificada con la cédula de ciudadanía número […] expedida en Puerto Concordia (Meta) y quien para efectos de este documento se denominará LA PROMITENTE VENDEDORA y VICTOR MANUEL CANTILLO JIMÉNEZ," también vecino, mayor de edad, cedulado al número […] expedida en Tulúa (Valle)y quien para efectos del presente se denominará EL PRIMITENTE (SIC) COMPRADOR, ha celebrado el presente contrato de compraventa que se regirá por las siguientes cláusulas, a saber: PRIMERA - LA PROMITENTE VENDEDORA cede a título real de venta y dominio al PROMITENTE COMPRADOR todos los derechos que tiene; posesión y dominio sobre un lote de terreno de cincuenta (50) hectáreas de extensión superficiaria ubicado en la Vereda Santa Lucía del Municipio de Puerto Concordia (Meta), dentro de los siguientes linderos: Por el Norte, con predios de la finca La Laguna de propiedad del Sr. Hernando Gonzáles Villamizar; por el Sur, con predios de la finca 48 Cfr. Folio 55 del cuaderno A2 del expediente. 32 Núm. único de radicación: 50001233100020120029901 Calle 12 No. 7-65 – Tel.: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co del Sr. MAXIMILIANO OLAYA RIVERA; por el Oriente, con la misma finca La Herradura del Sr. Hernando Gonzáles Villamizar y por el Occidente, con la Carretera que de Puerto Concordia conduce a San José del Gaviaré y encierra.

SEGUNDA. El predio de que trata la cláusula anterior tiene las siguientes mejoras: Unas (20) hectáreas de rastrojo en donde hay cultivadas tres (3) hectáreas en plátano aproximadamente, un (1) pozo-para cultivo piscícola y unas treinta (30) hectáreas de montaña. TERCERA. El precio de venta del predio referenciado en este documento es por la suma de TRECE $13.000.000, Millones de pesos, pagaderos en dinero efectivo que la Promitente Vendedora declara haber recibido, de manos del Promitente Comprador, a su entera satisfacción. CUARTA.

La Promitente Vendedora declara que la posesión y mejoras de que se trata en este documento son de su exclusiva propiedad y no han sido vendidas ni enajenadas antes, a persona natural o jurídica, encontrándose libres de todo gravamen. QUINTA: La Promitente Vendedora se obliga expresamente a salir al saneamiento de esta venta en todos los casos de la Ley.

SEXTA: El Promitente Comprador declara que a la fecha de la firma de este documento ha recibido de manos de La Promitente Vendedora el inmueble materia de esta venta por su situación y linderos, con todas sus mejoras, dependencias, anexidades, servidumbres, usos y costumbres y se encuentra en posesión del mismo.-Para constancia se firma el presente por los que en él intervinieron.

En Villavicencio (Meta), a los quince (15) días del mes de abril del año dos mil (2000), ante testigos. La Promitente Vendedora, María Aurora Cuenca El Prominente Comprador, Víctor M. Cantillo J. Testigos, Maximiliano Rivera Olaya […]”49 69.11. El Incoder en respuesta de la comunicación de 11 de agosto de 2008, le indicó: “[…] Revisada la actuación administrativa se puede observar que a folio 12, el oficio de notificación con el cual se informa la providencia del Auto de Aceptación No.02226 a la solicitud presentada por el señor Maximiliano Rivera Olaya, está firmada por Usted […] con fecha de recibo Junio 17 de 2000.

La diligencia de inspección ocular realizada el 12 de julio de 2000 […] fue atendida por USTED en representación del señor Maximiliano Rivera Olaya, en ese momento estuvo de acuerdo y confirmó en la audiencia que el predio es aprovechado hace ocho años directamente por el interesado. En dichas diligencias podemos observar que no se presentaron OPOSICIONES a la adjudicación y por ese motivo se continúa con el proceso.

De acuerdo con lo anterior no veo porque el 11 de agosto de 2008, presenta un oficio donde se opone al trámite de titulación, cuando Usted en representación del solicitante atiende al funcionario del INCODER que realiza la visita al predio ¨[…]50 A la fecha 11 de agosto de 2008 cuando presenta USTED la oposición, le informo que precluyó el plazo fijado por la Ley […]”51 69.12.

Certificado de Registro de Instrumentos Públicos del bien inmueble identificado con matrícula inmobiliaria núm. 236-57857. 49 Cfr. Folio 21 del cuaderno principal del expediente. 50 Cfr. Folio 87 del cuaderno A2 del expediente. 51 Cfr. Folio 87 del cuaderno A2 del expediente. 33 Núm. único de radicación: 50001233100020120029901 Calle 12 No. 7-65 – Tel.: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 70.

Determinado lo anterior, se considera que, la parte demandada, para la expedición del acto acusado cumplió el procedimiento previsto en el Decreto 2664 de 1994, toda vez que: i) una vez recibida la solicitud se comunicó su inicio a los interesados y a las autoridades que indicaba la normativa; ii) se realizó la diligencia de inspección ocular con la participación de los interesados, entre ellos, la parte demandante y en la cual se realizó el reconocimiento del predio para la verificación del cumplimiento de los requisitos previstos en la normativa, entre los cuales, se encontraba la tenencia y posesión del mismo; y iii) realizó la evaluación y explotación del suelo y el concepto técnico, resolviendo las solicitudes presentadas por la parte demandante en cada una de las actuaciones desarrolladas.

Sobre la presunta indebida notificación 71. Ahora, una vez desarrolladas las actuaciones indicadas supra, se advierte que la parte demandada una vez expedida la Resolución 0123 de 12 de marzo de 2003 y de conformidad con el artículo 44 del Decreto 01 de 1984, remitió las respectivas comunicaciones al Agente del Ministerio Público Agrario y a los solicitantes, el 31 de mayo de 2008, para realizar la notificación personal, ante la no comparecencia fijó el edicto en los términos del artículo 45 ibidem y, en esa medida, si bien el envío la citación no fue remitida a los 5 días siguientes de la expedición del acto y el edicto no fue fijado, sino 5 años después, esta circunstancia no conlleva a su ilegalidad sino a su inoponibilidad.

“[…] ANOTACIÓN: Nro. 1 Fecha: 19-01-2020 Doc: RESOLUCIÓN 0123 del: 12-03- 2003 INCODER de VILLAVICENCIO VALOR ACTO:$ ESPECIFICACIÓN: 0103 ADJUDICACIÓN BALDÍOS (MODO DE ADQUISICIÓN) PERSONAS QUE INTERVIENEN EN EL ACTO: (X- Titular de derecho real de dominio. I- Titular de dominio incompleto) DE: INSTITUTO COLOMBIANO DE DESARROLLO RURAL “INCORA” A: RIVERA OLAYA MAXIMILIANO A: CUENCA ROA MARIA AURORA __________________________________________________________________ ANOTACIÓN: Nro. 2 Fecha: 19-01-2020 Doc: RESOLUCIÓN 0123 del: 12-03-2003 INCODER de VILLAVICENCIO VALOR ACTO:$ ESPECIFICACIÓN: 0460 PROHIBICIÓN DE ENAJENAR SIN AUTORIZACIÓN CUANDO CON EL ACTO SE ESTE FRACCIONANDO DICHO PREDIO.

(MEDIDA CAUTELAR) PERSONAS QUE INTERVIENEN EN EL ACTO: (X- Titular de derecho real de dominio. I- Titular de dominio incompleto) DE: INSTITUTO COLOMBIANO DE DESARROLLO RURAL “INCORA” A: RIVERA OLAYA MAXIMILIANO A: CUENCA ROA MARIA AURORA […]” 34 Núm. único de radicación: 50001233100020120029901 Calle 12 No. 7-65 – Tel.: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 72.

En efecto, esta Corporación52 ha considerado que las irregularidades en la notificación de los actos particulares afectan los presupuestos de eficacia de esas decisiones, pero no los requisitos de validez. La infracción por eficacia, se traduce en la imposibilidad de producir efectos para los que el acto fue expedido y solo dan lugar a su inoponibilidad, comoquiera que la publicidad es un elemento ajeno del acto y la anulación de estos se da solo por elementos que le son propios. 73.

En las anteriores condiciones, conforme lo indicó el Tribunal, el acto fue oponible para los solicitantes a partir de la notificación y para los terceros a partir de la inscripción en el registro, sin que, por este hecho, se produzca la nulidad del acto acusado. Sobre la presunta indebida valoración probatoria 74. La parte demandante indicó que: i) se probó que adquirió únicamente la explotación y mejoras que los solicitantes tenían para el año 2000 sobre el predio llamado “La Esperanza”; ii) no tuvo en cuenta su argumento, según el cual, los solicitantes de la adjudicación, a partir del año 2000, no eran los tenedores del predio “[…] por haberle vendido la tenencia y las mejoras que tenían sobre este, hoy bautizado por mi mandante con el nombre de “LA VICTORIA” […]”, observaciones que manifestó durante la actuación administrativa y no fueron atendidas por la parte demandada; iii) no existe prueba que el demandante actuaba en nombre de Rivera Olaya y Cuenca Roa ni que lo hiciera para favorecer su adjudicación del predio, toda vez que llevaba ocho años explotándolo; puesto que su actuar fue bajo el principio de buena fe, creyendo que se había informado a la entidad que ya no estaban interesados en la adjudicación al haber vendido sus mejoras; y iv) se probó el actuar ilegal de la parte demandada por el desorden administrativo al notificar un acto de adjudicación diferente al acusado. 75.

Al respecto es preciso indicar que Víctor Manuel Cantillo Jiménez tuvo participación activa durante todo el trámite de adjudicación así: 75.1. En la comunicación dirigida a los solicitantes sobre el aviso de aceptación de una solicitud núm. 04359 de 4 de octubre de 1999 aparece recibiendo la 52 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia del 25 de julio de 2018, exp. 39920, M.P.: Ramiro Pazos Guerrero. 35 Núm. único de radicación: 50001233100020120029901 Calle 12 No. 7-65 – Tel.: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co comunicación, estampando su nombre, firma, cédula e indicando su aceptación y no realizando ningún comentario u oposición. 75.2.

En el acta de inspección ocular de 12 de julio de 2000, se dejó como nota que “[…] en representación del interesado Maximiliano Rivera, asistió a esta diligencia Víctor Manuel Carillo […] en la cual no se presentaron oposiciones y se indicó que: i) los solicitantes aprovecharon directamente el predio; ii) contaban con 8 años de aprovechamiento del predio; y iii) que no existían personas establecidas en el predio distinto a los peticionarios. 75.3.

En el Formulario de evaluación de explotación del suelo no se presentaron oposiciones verbales ni escritas y, en el cual se señaló “[…] El señor Víctor Manuel Cantillo Jiménez, quien asistió en representación del interesado, manifestó que está de acuerdo con los linderos del predio, pero no con los cálculos del área, pues se consideran que son aproximadamente 100 has, de dos compras de 2 hijuelos de 50 has c/u 150 mts de frente a carretera, hacía el predio de Hernando González Villamizar […]”, solicitud que fue decidida por la parte demandada al corregir el área del predio objeto de adjudicación, como se indicó supra. 75.4.

En el formulario de peritaje ambiental actuó en representación de los solicitantes Víctor Manuel Cantillo Jiménez, quien no presentó oposición, con lo cual se prueba que, en el procedimiento administrativo, ejerció actuaciones para que la parte demandada expidiera el acto acusado al verificar el cumplimiento de los requisitos legales para la adjudicación por parte de los solicitantes, siendo conocedor de los documentos públicos que avaló. 75.5.

Asimismo, si bien se encuentra en el expediente un documento de compraventa de 15 de abril de 2000, en el cual se determinó que […] LA PROMITENTE VENDEDORA cede a título real de venta y dominio al PROMITENTE COMPRADOR todos los derechos que tiene; posesión y dominio sobre un lote de terreno de cincuenta (50) hectáreas de extensión superficiaria ubicado en la Vereda Santa Lucía del Municipio de Puerto Concordia (Meta), […]”, lo cierto es que: 75.5.1.

Dicho documento no fue puesto en consideración de la parte demandada en el procedimiento administrativo que dio origen al acto acusado, toda vez que su suscripción fue anterior incluso a la inspección ocular en donde no se indicó alguna novedad sobra la posesión y explotación del bien inmueble y, por el contrario, se 36 Núm. único de radicación: 50001233100020120029901 Calle 12 No. 7-65 – Tel.: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co indicó que los solicitantes aprovecharon directamente el predio desde 8 años anterior a la misma.

Asimismo, en las diferentes diligencias le fueron resueltas las solicitudes al señor Víctor Manuel Cantillo Jiménez, sin que se encuentre probado que realizara alguna oposición verbal o escrita sobre la tenencia y explotación del predio. 75.5.2. Contrario a lo afirmado en el recurso de apelación con este documento no solo se prueba que pretendía adquirir la explotación y mejoras, sino la posesión y dominio del predio para efectos de la adjudicación, lo cual, para el caso sub examine no era procedente, toda vez que los solicitantes no tenían el derecho real de propiedad del bien inmueble y porque en los términos del artículo 69 de la Ley 160, la ocupación anterior no es transferible para efectos de la adjudicación y, en esa medida, este documento no le generaría ningún derecho a la parte demandante para ser el beneficiario de la adjudicación. 75.5.3.

Conforme lo indicado por el Tribunal, este documento de compraventa solo fue allegado al expediente administrativo por la parte demandante con el Oficio de 11 de agosto de 2008, en el que entre otras cuestiones indicó “[…] me permito informarle que me declaro opositor a la pretensión que el Sr. Olaya Rivera tiene de querer que le adjudiquen la que NO le pertenece, ni tiene la posesión […]”, es decir, cuando ya había finalizado el procedimiento de adjudicación y por fuera del término para presentar oposición, máxime cuando se reitera, que el señor Víctor Manuel Cantillo Jiménez participó activamente en las diligencias y no se opuso en ningún momento, como así lo indicó la parte demandada al darle respuesta a dicha solicitud, sin que, se reitera, se encuentre probado que la parte demandante realizara alguna oposición verbal o escrita sobre la tenencia y explotación del predio. 75.5.4.

Asimismo, si bien se aportaron unos contratos de arrendamiento suscritos por el señor Víctor Manuel Cantillo Jiménez sobre el bien inmueble que datan desde el año 2005 y un proceso policivo de amparo de posesión ante la Inspección de Policía del Municipio de Puerto Concordia del año 2010, se advierte que dichas actuaciones se produjeron con posterioridad al proceso de adjudicación y, en esa medida, no prueban que al momento de la expedición del acto acusado (en el año 2003) Maximiliano Rivera Olaya y María Aurora Cuenca Roa no tuvieran la tenencia y explotación para efectos de la adjudicación. 37 Núm. único de radicación: 50001233100020120029901 Calle 12 No. 7-65 – Tel.: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 75.6.

Esta Sección, ha reiterado que en virtud del principio de buena fe “[…] nadie puede contravenir válidamente sus propios actos, cuando tal comportamiento es objetivamente incompatible con su conducta precedente [ ]”53; y, en esa medida, conforme se indicó supra, la salvaguarda de dicho principio, en los términos solicitados por la parte demandante, no puede ser favorable a quien no ha cumplido con su deber, en este caso, realizar las actividades propias de la oposición dentro del procedimiento de adjudicación. 75.7.

Por último, es preciso indicar que el presunto desorden administrativo de la parte demandada al notificar la Resolución 1459 de 22 de noviembre de 2007, mediante la cual se adjudica un terreno baldío no trae como consecuencia la nulidad del acto acusado, en la medida que no guarda relación con el objeto del presente proceso. Conclusiones 76.

La Sala considera que: i) se debe declarar probada de oficio la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva de la Nación -Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural; y ii) la parte demandante no logró desvirtuar la presunción de legalidad de la Resolución núm. 0123 de 12 de marzo de 2003, expedida por la Gerente de la Regional del Meta del Instituto Colombiano de la Reforma Agraria – Incora-, por la cual se adjudicó el predio “La Esperanza” ubicado en la vereda Santa Lucía del Municipio de Puerto Concordia, Departamento de Meta, a favor de Maximiliano Rivera Olaya y María Aurora Cuenca Roa, motivo por el cual, se confirmará la sentencia proferida, en primera instancia. Condena en costas 77.

Visto el artículo 171 del Código Contencioso Administrativo, sobre la condena en costas, y atendiendo la conducta asumida por las partes, la Sala considera que no se configuran los presupuestos previstos en la norma, por lo que no se condenará en costas a la parte demandante, en segunda instancia. 53 Consejo de Estado, Sala de la Contencioso Administrativo, Sección Primera, Sentencia de 10 de mayo de 2021, C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés. Número único de radicación 11001032400020200024800. 38 Núm. único de radicación: 50001233100020120029901 Calle 12 No. 7-65 – Tel.: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley III.

RESUELVE

PRIMERO: DECLARAR PROBADA DE OFICIO la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva de la Nación -Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: CONFIRMAR la sentencia proferida el 26 de marzo de 2021 por el Tribunal Administrativo de Arauca en descongestión, mediante la cual se negaron las pretensiones de la demanda, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

TERCERO: NO CONDENAR en costas a la parte demandante, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

CUARTO: En firme esta providencia, devolver el expediente al Tribunal de origen. CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. Se deja constancia que la anterior sentencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha. GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES Presidente Consejero de Estado OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Consejero de Estado NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Consejera de Estado HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.