www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA-SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: LUIS EDUARDO MESA NIEVES Veintidós (22) de mayo de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Acción de tutela Radicación: 11001-03-15-000-2024-05628-01 Accionante: Bertha Jiménez de Zambrano y otros Accionados: Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios y otros1 Tema: Tutela por presunta vulneración a los derechos fundamentales de igualdad, acceso a la administración de justicia y vida digna Decisión: Confirmar la decisión de primera instancia que declaró improcedente la acción de tutela por falta del requisito de subsidiariedad SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA I. ASUNTO 1.
La Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado decide la impugnación formulada por la parte accionante contra la sentencia del 14 de febrero de 2025, proferida por la Subsección C, de la Sección Tercera, del Consejo de Estado mediante la cual declaró improcedente la acción de tutela por falta del requisito de subsidiariedad.
II.
ANTECEDENTES 2.1. Hechos 2. El 16 de septiembre de 2024, la parte actora presentó ante la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, la Nación-Ministerio de Hacienda y Crédito Público, el Fondo Nacional del Pasivo Pensional y Prestacional de la Electrificadora del Caribe S.A. E.S.P-Foneca y la Presidencia de la República una solicitud de pago de unas sentencias proferidas por la Sala Laboral de la Corte Suprema de Justicia2 por medio de las cuales se les reconoció unas indemnizaciones laborales.
Sin embargo, manifestó que respecto del aludido pago dichas entidades resolvieron las solicitudes con evasivas, lo que lesiona los derechos fundamentales invocados en protección. 2.2. Fundamento jurídico 3. La parte accionante sostuvo que las entidades vulneraron los derechos 1 Presidencia de la República, la Nación- Ministerio de Hacienda y Crédito Público, el Fondo Nacional del Pasivo Pensional y Prestacional de la Electrificadora del Caribe S.A. E.S.P- Foneca y la Presidencia de la República 2 Es de advertir que las providencias no se aportaron al proceso, ni tampoco se indica cuándo fueron proferidas y bajo qué radicado.
Acción De Tutela Radicado: 11001-03-15-000-2024-05628-01 Accionante: Bertha Jiménez de Zambrano y otros www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 2 fundamentales a la igualdad, al respeto de las garantías mínimas laborales, a la vida digna y de acceso a la administración de justicia, pues, a pesar de que en reiteradas ocasiones ha requerido el pago de las indemnizaciones laborales que les fueron reconocidas a su favor mediante sentencia judicial no ha sido posible porque siempre les responden con evasivas. 4.
Por lo anterior, requirió a través del presente mecanismo constitucional se ordene el pago de las sentencias proferidas por la Sala Laboral de la Corte Suprema de Justicia por medio de las cuales se ordenó el pago de unas indemnizaciones. 2.3. Pretensiones 5. Con fundamento en lo anterior, solicitó: «(…) 1. Se Tutelen los Derecho Fundamentales de mis poderdantes, según lo expuesto arriba, frente a las entidades o instituciones aquí establecidas, por consiguiente, ordenar lo pertinente para la protección de los derechos aquí conculcados así: 1.1 En el auto Admisorio de la presente tutele, conminar a las entidades accionadas, para que efectúen un pronunciamiento preciso y sin ambigüedades sobre los hechos y pretensiones aquí esbozadas. 1.2 Se ordene a las personas jurídicas o entidades accionadas que expidan los actos, autorizaciones y demás que permitan la cesación de la violación de los derechos fundamentales, que se vienen dando de manera indefinida, con mis clientes. 1.3 Se ordene al Ministro de Hacienda y Crédito Público, que ordene el pago de las sentencias judiciales reconocidas a mis clientes, como acreencias laborales, según la liquidación de ELECTRICARIBE S.A E.S.P, conforme lo efectuó su despacho con los 860 mil millones cancelados a los bancos del País. 1.4 En defecto de lo anterior ordenar al FIDEICOMISO DE ADMINISTRACION Y PAGOS 6-3-092026 – P.A. FONDO NACIONAL DEL PASIVO PENSIONAL Y PRESTACIONAL DE LA ELECTRIFICADORA DEL CARIBE S.A. E.S.P - FONECA ADMINISTRADO POR FIDUCIARIA LA PREVISORA S.A, proceder con el pago de las sentencias judiciales reconocidas como acreencias laborales, en el trámite de la liquidación de ELECTRICARIBE S.A E.S.P en favor de ORLINDA DIAZ VERGARA e hijo por $ 897.761.640 y a favor de BERTHA JIMENEZ DE ZAMBRANO e hijos la suma de $ 981.290.588, sumas que se indexaran al momento del pago. 2.
Ordenar el pago referido en un tiempo no superior a cinco (5) días hábiles. 3. Se expidan las ordenes y actos necesarios, para proteger los derechos fundamentales de mis poderdantes.» (Sic) 2.4. Intervenciones 6. La acción de tutela de la referencia fue admitida por la Subsección C, de la Sección Tercera, del Consejo de Estado mediante auto del 6 de diciembre de 2024 a través del cual se ordenó notificar a la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, a la Nación-Ministerio de Hacienda y Crédito Público, al Fondo Nacional del Pasivo Pensional y Prestacional de la Electrificadora del Caribe S.A. E.S.P y a la Presidencia de la República como accionados.
Acción De Tutela Radicado: 11001-03-15-000-2024-05628-01 Accionante: Bertha Jiménez de Zambrano y otros www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 3 7. La Fiduciaria La Previsora S.A. informó que mediante las resoluciones SSPD-20161000062785 del 14 de noviembre de 2016 y SSPD20171000005985 del 14 de marzo de 2017, la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios dispuso la toma de posesión de los bienes, haberes y negocios de Electrificadora del Caribe S.A. E.S.P con fines liquidatarios, razón por la que se ordenó una etapa de administración temporal.
Por su parte, el artículo 315 de la Ley 1955 de 2019, estableció que se autorizaba a la Nación asumir directa o indirectamente el pasivo pensional y prestacional de Electrificadora del Caribe S.A. E.S.P., correspondiente a la totalidad de las pensiones, ciertas o contingentes, pagaderas a los pensionados de esa Electrificadora y a las obligaciones convencionales, ciertas o contingentes, adquiridas por la causación del derecho a recibir el pago de la pensión convencional de jubilación y/o legal de vejez.
Para tales efectos, la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios en calidad de Fideicomitente y La Previsora S.A., celebraron el Contrato de Fiducia Mercantil Irrevocable n.° 6-1 92026, en adelante el contrato de fiducia, en virtud del cual se constituyó el Patrimonio Autónomo denominado Patrimonio Autónomo Fondo Nacional del Pasivo Pensional y Prestacional de la Electrificadora del Caribe S.A. E.S.P. – FONECA.
Así las cosas, señaló que de una validación minuciosa no se encontraron procesos ordinarios de las señoras hoy accionantes Orlinda Diaz Vergara e hijos y Bertha Jiménez de Zambrano e hijo, entregados por Electricaribe S.A. E.S.P. en liquidación debido a su naturaleza de origen laboral. En ese sentido, manifestó que no era procedente el pago, teniendo en cuenta que por el objeto del contrato de fiducia solo gestiona el pago del pasivo pensional y prestacional asociado, asumido por la Nación- Ministerio de Hacienda y Crédito Público, en los términos del Decreto 042 de 2020.
Por lo anterior, requirió que se declare la improcedencia de la acción de tutela porque no es la entidad competente para realizar el pago de la sentencia, dada la naturaleza del patrimonio. 8. El Ministerio de Hacienda y Crédito Público y la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios pidieron ser desvinculadas del presente trámite por la falta de legitimación en la causa por pasiva porque no están llamada a responder. 9.
La Presidencia de la República solicitó que se declare la improcedencia de la acción de tutela por falta del requisito subsidiariedad, en tanto, lo que se pretende es el pago de unas acreencias de carácter laboral respecto de las cuales considera que tiene a su disposición otros mecanismos. Asimismo, por inexistencia de vulneración de los derechos fundamentales invocados en protección. 10.
Informó que, la parte actora presentó un derecho de petición ante dicha Acción De Tutela Radicado: 11001-03-15-000-2024-05628-01 Accionante: Bertha Jiménez de Zambrano y otros www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 4 entidad el 17 de septiembre de 2024. Por lo tanto, mediante oficio OFI24- 00188800 del 23 de septiembre de 2024 resolvió correrle traslado a la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios y al Ministerio del Trabajo por ser de su competencia. 11.
Por lo anterior, solicitó ser desvinculada del presente proceso por falta de legitimación en la causa por pasiva. 12. No se rindieron más informes. 2.5. Sentencia impugnada 13. La Subsección C, de la Sección Tercera, del Consejo de Estado mediante sentencia del 14 de febrero de 2025 declaró la improcedencia de la acción de tutela por falta del requisito de subsidiariedad. 14.
Al respecto, señaló que no se cumple con dicho requisito porque no se acreditó haber agotado los mecanismos judiciales ordinarios, idóneos y eficaces, que el ordenamiento jurídico otorga, previo a incoar la presente acción constitucional, pues no se demostró haber agotado un proceso ejecutivo en el que se ponga de presente los argumentos que pretende que se tengan en consideración en sede de tutela. 15.
Ahora, en cuanto el pago de las indemnizaciones laborales que manifiestan reconocidas en su favor manifestó que esa pretensión era netamente económica y de naturaleza legal que se escapa la órbita del juez de tutela. 16. Finalmente señaló que, de acuerdo con la solicitud, los anexos aportados y las contestaciones allegadas por parte de las autoridades, no se evidencia la vulneración del derecho fundamental de petición alegado por la parte accionante, puesto que, las autoridades demandadas dieron respuestas de fondo a la solicitud presentada el 16 de septiembre de 2024. 2.6.
Impugnación La parte actora después de insistir en los argumentos expuestos en la demanda de tutela manifestó que no era factible acudir a un proceso ejecutivo porque se podía tardar entre 18 y 30 meses, a su juicio, no existe justificación para que no se pague las sentencias proferidas por Sala Laboral de la Corte Suprema de Justicia en un plazo de 10 días máximo.
III. CONSIDERACIONES 3.1. Competencia 17. La Sala de Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado es competente para resolver el asunto de la referencia, de conformidad con lo dispuesto en el Decreto 2591 de 1991 y demás normas concordantes. Acción De Tutela Radicado: 11001-03-15-000-2024-05628-01 Accionante: Bertha Jiménez de Zambrano y otros www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 5 3.2.
Cuestión previa 18. De conformidad con el artículo 86 de la constitución política y el artículo 1.° del Decreto 2591 de 1991 la acción de tutela procede contra cualquier autoridad y, de manera excepcional, contra particulares. 19. Al respecto, la Corte Constitucional ha señalado que la legitimación en la causa por pasiva en sede de tutela se refiere «a la aptitud legal de la persona contra quien se dirige la acción, de ser efectivamente la llamada a responder por la vulneración o amenaza del derecho fundamental».3 20.
Sobre el particular, se tiene que el Ministerio de Hacienda, Crédito Público, la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios y la Presidencia de la República solicitaron que se declare la falta de legitimación en la causa por pasiva porque consideran que no se encuentran legitimadas en el presente asunto. 21. No obstante, es menester señalar que la vinculación obedeció a que fue ante dichas entidades que la parte actora presentó la solicitud de pago de las referidas sentencias de carácter laboral.
En orden de ideas, se le notificó de la acción de tutela por tener interés en el resultado del proceso para garantizar su derecho de defensa. 22. Por lo expuesto, la Sala procederá a negar la solicitud de desvinculación por falta de legitimación en la causa por pasiva de las mencionadas entidades, por tener interés en el presente trámite, de conformidad con las consideraciones anteriormente expuestas. 3.3.
Problema jurídico 23. De conformidad con lo expuesto, el problema jurídico se circunscribe a determinar si las entidades accionadas vulneraron los derechos fundamentales de igualdad, vida digna y acceso a la administración de justicia, toda vez que no se ha realizado el pago de unas sentencias proferidas por la Sala Laboral de la Corte Suprema de Justicia. 3.4.
Procedencia de la acción de tutela 24. La acción de tutela está consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política de Colombia de 1991 y desarrollada por los Decretos 2591 de 1991 y 1069 de 2015. Fue creada para proteger los derechos constitucionales fundamentales de las personas, cuando estos sean vulnerados o amenazados por parte de las autoridades o por particulares en los casos expresamente señalados en el primer decreto anotado, siempre y cuando no se disponga de otro medio de defensa judicial para hacer valer tales derechos; por ello se puede afirmar que aquella tiene el carácter de residual o subsidiaria, es decir, entra a operar cuando no exista otro medio de defensa judicial, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. 3 Sentencia T- 1051 de 2006, MP.
Álvaro Tafur Galvis. Acción De Tutela Radicado: 11001-03-15-000-2024-05628-01 Accionante: Bertha Jiménez de Zambrano y otros www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 6 25. De igual forma, de acuerdo con la jurisprudencia constitucional vigente, es posible acudir al recurso de amparo para obtener la protección material de los derechos fundamentales, cuando estos resulten amenazados o vulnerados por decisiones judiciales.
Ello, en atención a que el ejercicio de la judicatura como cualquier rama del poder en el Estado democrático, supone la absoluta sujeción a los valores, principios y derechos que la propia Constitución establece, y en esa perspectiva, cualquier autoridad investida de la potestad de administrar justicia, es susceptible de ser controlada a través de ese mecanismo constitucional cuando desborda los límites que la Carta le impone. 26.
Ahora bien, siendo la tutela una acción de carácter excepcional y residual, supone el cumplimiento de ciertas exigencias por parte de quien pretende la protección de sus derechos, en tanto que el ejercicio natural de la jurisdicción se inscribe dentro de procedimientos destinados a la eficacia de los mismos y en esa medida las controversias que allí surjan son subsanables en el contexto del proceso.
De ahí que la Corte Constitucional estructurara después de años de elaboración jurisprudencial, los requisitos generales y especiales de procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales, que tienen como sano propósito garantizar el delicado equilibrio entre el principio de seguridad jurídica, la autonomía e independencia de los jueces para interpretar la ley y la necesidad de asegurar la vigencia efectiva de los derechos constitucionales fundamentales. 3.4.1.
Del requisito de subsidiariedad 27. El inciso 3º del artículo 86 de la Constitución consagró el requisito de subsidiariedad como presupuesto de procedencia de la acción de tutela y determinó que «[e]sta acción sólo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial», precepto reglamentado por el numeral 1º del artículo 6º del Decreto 2591 de 1991. 28.
Así las cosas, cuando existen otros mecanismos de defensa judicial que resultan idóneos y eficaces para solicitar la protección de los derechos que se consideran amenazados o vulnerados, se debe recurrir a estos y no a la tutela. 29. Al respecto, la Corte Constitucional ha determinado que cuando una persona recurre a la administración de justicia con el fin de que le sean protegidos sus derechos, no puede desconocer las acciones judiciales contempladas en el ordenamiento jurídico, ni pretender que el juez de tutela adopte decisiones paralelas a las del funcionario que conoce de un determinado asunto radicado bajo su competencia4. 30.
No obstante, es claro que en determinadas oportunidades el enfoque bajo el cual se resuelven no es suficiente para precaver la vulneración de derechos fundamentales, puesto que los recursos pueden ser ineficientes o inadecuados, 4 En sentencia T-313 de 1 de abril de 2005, se estableció: «En efecto, la Constitución y la ley estipulan (sic) un dispositivo complejo de competencias y procesos judiciales que tienen como objetivo común garantizar el ejercicio pleno de los derechos constitucionales, en consonancia con el cumplimiento de los demás fines del Estado previstos en el artículo 2 Superior.
Por tanto, una comprensión ampliada de la acción de tutela, que desconozca el requisito de subsidiariedad, vacía el contenido de las mencionadas competencias y, en consecuencia, es contraria a las disposiciones de la Carta Política que regulan los instrumentos de protección de los derechos dispuestos al interior de cada una de las jurisdicciones».
Acción De Tutela Radicado: 11001-03-15-000-2024-05628-01 Accionante: Bertha Jiménez de Zambrano y otros www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 7 momento en el cual la tutela se torna procedente para precaver la eventual conculcación de estas garantías de orden superior. 3.6.
Caso concreto 31. La parte actora sostiene que las entidades vulneraron los derechos fundamentales de igualdad, vida digna y acceso a la administración de justicia, pues, a pesar de que en reiteradas ocasiones ha requerido el pago de las indemnizaciones laborales que les fueron reconocidas a su favor mediante sentencia judicial proferida por la jurisdicción ordinaria, no ha sido posible obtener su pago porque siempre les responden con evasivas. 32.
Al respecto, esta Sala considera que la presente acción de tutela es improcedente, porque la controversia aquí planteada encuadra dentro de los supuestos del artículo 422 del CGP, disposición normativa que, establece lo siguiente: «ARTÍCULO 422. TÍTULO EJECUTIVO. Pueden demandarse ejecutivamente las obligaciones expresas, claras y exigibles que consten en documentos que provengan del deudor o de su causante, y constituyan plena prueba contra él, o las que emanen de una sentencia de condena proferida por juez o tribunal de cualquier jurisdicción, o de otra providencia judicial, o de las providencias que en procesos de policía aprueben liquidación de costas o señalen honorarios de auxiliares de la justicia, y los demás documentos que señale la ley (…).» 33.
Lo anterior, teniendo en cuenta que la parte actora alega que las sentencias fueron presuntamente proferidas por la Sala Laboral de la Corte Suprema de Justicia, esto es, por la jurisdicción ordinaria. 34. Además, que no se demostró la existencia de un perjuicio irremediable que haga necesaria la intervención del juez constitucional, ni se argumentó la existencia del mismo, por lo que no hay lugar a dar por cumplido el requisito de la subsidiariedad, pues, para la Sala no es de recibo el argumento según el cual no es factible acudir a un proceso ejecutivo porque se puede tardar entre 18 y 30 meses. 35.
Así las cosas, dado que la acción de tutela es un mecanismo subsidiario que permite reconocer la validez y viabilidad de los medios y recursos ordinarios de protección judicial como dispositivos legítimos y prevalentes para la salvaguarda de los derechos, ese reconocimiento obliga a los asociados a incoar los recursos jurisdiccionales con los que cuenten para conjurar la situación que estimen lesiva de sus derechos. 36.
En ese sentido, la jurisprudencia constitucional5 ha sido clara en reiterar que las personas deben hacer uso de todos los recursos ordinarios y extraordinarios que el sistema judicial ha dispuesto para conjurar la situación que amenaza o lesiona sus derechos, de tal manera que se impida el uso indebido de la acción de tutela como vía preferente o instancia judicial adicional de protección. 5 Sentencia T-375 de 2018.
Corte Constitucional. Acción De Tutela Radicado: 11001-03-15-000-2024-05628-01 Accionante: Bertha Jiménez de Zambrano y otros www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 8 37. De tal modo, al no comprobarse la inminencia, ni existencia de un perjuicio irremediable, no resulta procedente un estudio de fondo cuando la parte accionante no ha hecho uso de los medios de defensa judicial que son idóneos y efectivos para obtener el amparo de sus derechos, razón por la cual es predicable la improcedencia de la presente acción de tutela. 38.
En ese orden de ideas, la Sala procederá a confirmar la decisión de primera instancia por medio de la cual se declaró improcedente la presente acción por falta del requisito de subsidiariedad, pues, se reitera, dentro de las facultades del juez constitucional no se encuentra la de sustituir las herramientas judiciales idóneas para obtener la protección iusfundamental quebrantada, porque de lo contrario, la acción de tutela se convertiría irremediablemente en un medio de protección alternativo que lejos de amparar un derecho vulnerado, propiciaría un desborde institucional en el cumplimiento de las funciones que le encomendó la Carta a los jueces constitucionales.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA Primero: Negar las solicitudes de desvinculación por falta de legitimación en la causa por pasiva propuestas por el Ministerio de Hacienda, Crédito Público, la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios y la Presidencia de la República, de conformidad con las consideraciones anteriormente expuestas.
Segundo: Confirmar la decisión de primera instancia del 14 de febrero de 2025 proferida por la Subsección C, de la Sección Tercera, del Consejo de Estado, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de la presente providencia. Tercero: Notificar a las partes en la forma dispuesta en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991. Cuarto: Remitir el expediente de la actuación a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Subsección en la sesión de la fecha. LUIS EDUARDO MESA NIEVES Consejero de Estado JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Consejero de Estado Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.