Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Bogotá D.C., veintitrés (23) de abril de dos mil veinticinco (2025) Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación: 08001-23-33-000-2019-00404-01 (1403-2022) Demandante: Marlene del Carmen Fruto Gutiérrez Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) Tema: Reconocimiento de pensión gracia. Tiempos de servicio docente en plazas del orden nacionalizado.
Períodos de labor mediante la modalidad de hora cátedra menos de 20 horas semanales. Conversión sistema de hora cátedra a plaza de tiempo completo. No demostró 20 años de servicio. Carga de la prueba. Aplicación de sentencias de unificación del 22 de enero de 2015, 21 de junio de 2018 y del 11 de agosto de 2022. REVOCA SENTENCIA SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia proferida el veintiocho (28) de septiembre de dos mil veinte (2020) por el Tribunal Administrativo del Atlántico, por medio de la cual se accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda.
ANTECEDENTES La señora Marlene del Carmen Fruto Gutiérrez instauró demanda1 en contra de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, con el fin de que se acceda a las siguientes 1 Archivo: 001.
DEMANDA.pdf obrante en el expediente digitalizado visible en el índice 2 de SAMAI. Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 Radicado: 08001-23-33-000-2019-00404-01 (1403-2022) PRETENSIONES Que se declare la nulidad del auto ADP 001412 del 22 de febrero de 2019, el cual negó el reconocimiento de la pensión gracia a favor de la demandante.
Que, a título de restablecimiento del derecho, se condene a la UGPP a reconocer y pagar, desde que adquirió el derecho (9 de agosto de 2007), la primera mesada con todos los factores salariales liquidados, así como las mesadas pensionales dejadas de pagar, debidamente indexadas de acuerdo con el IPC y los intereses moratorios sobre las sumas adeudadas.
Que la entidad demandada dé cumplimiento al fallo conforme lo disponen los artículos 187, 192 y 193 del CPACA y que sea condenada en costas.
HECHOS Que nació el 1° de diciembre de 1956 y que laboró por más de 20 años al servicio de la educación pública como docente territorial. Que su primer nombramiento fue desde el 16 de julio de 1980 hasta el 30 de enero de 1982 a favor del departamento de Córdoba, luego, se desempeñó como catedrática externa, nombrada por Resolución 000515 de 1988, por 64 horas mensuales, desde el 26 de mayo de 1988 hasta el 11 de febrero de 1994, y que posteriormente fue convertida a tiempo completo por Decreto 000156 de 1994 de la gobernación del Atlántico, desde del 11 de febrero 1994 al menos hasta la fecha de presentación de la demanda.
NORMAS VIOLADAS Y CONCEPTO DE VIOLACIÓN Afirmó que con los actos administrativos demandados se transgredieron las leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y 91 de 1989. Que se vinculó al magisterio antes del 31 de diciembre de 1980 y laboró por más de 20 años en calidad territorial, cumpliendo con los demás requisitos de la norma, por lo que, el acto administrativo que negó el derecho va en contravía de las normas que regulan la pensión solicitada y la entidad incurre en una falsa motivación. Que respecto al pago de los emolumentos de los maestros con recursos del situado fiscal, la jurisprudencia del Consejo de Estado ha determinado que tal fuente de financiación hace parte de las entidades territoriales una vez ingresa a su presupuesto local.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 Radicado: 08001-23-33-000-2019-00404-01 (1403-2022) TRÁMITE DE PRIMERA INSTANCIA La demanda fue admitida el 9 de octubre de 20192, notificada a la UGPP, quien manifestó3 que el acto demandando no corresponde a uno definitivo sino a uno de trámite que no crea, modifica o extingue una situación jurídica, el cual sólo reiteró los argumentos de un acto previo que no fue controvertido por la actora, identificando con esto la ineptitud de la demanda.
Que la demandante no acreditó los 20 años de servicio como docente territorial requeridos para ser beneficiaria de la pensión, pues para demostrarlos aportó unas certificaciones que no cumplen los presupuestos mínimos establecidos por la jurisprudencia del Consejo de Estado, y que, en todo caso, para el 29 de diciembre de 1989 (entrada en vigencia de la Ley 91 de 1989) tampoco se comprobó la observancia de la totalidad de las exigencias para acceder a la pensión. Que no pueden ser computables los tiempos laborados en el Instituto Politécnico Femenino de Soledad por ser del orden nacional según el certificado de FOMAG del 27 de agosto de 2013, ni aquel trabajado mediante contratos de prestación de servicios en los años 1992 y 1993 por no corresponder a una relación legal y reglamentaria.
Propuso como excepción previa la de inepta demanda, y como excepciones de mérito las que denominó: (i) inexistencia de las obligaciones reclamadas, (ii) excepción cobro de lo no debido, (iii) excepción subsidiaria de buena fe, (iv) prescripción de mesadas. El 12 de agosto de 20204 el tribunal de origen resolvió la excepción de inepta demanda y la declaró no probada al señalar que el acto demandado afectó la situación actual del actor por negar el reconocimiento de la pensión gracia, por lo que se trata de un acto definitivo.
El 27 de agosto de 20205, ajustó el trámite al Decreto 806 de 2020 considerando el caso como un asunto de puro derecho, por lo que incorporó las pruebas allegadas y corrió traslado a las partes para alegar de conclusión en orden de dictar sentencia anticipada. SENTENCIA OBJETO DE IMPUGNACIÓN6 El Tribunal Administrativo del Atlántico mediante sentencia el veintiocho (28) de septiembre de dos mil veinte (2020), accedió parcialmente a las pretensiones al señalar que, la actora antes del 31 de diciembre de 1980 ya se encontraba vinculada 2 Páginas 115 a 117 del archivo: 002.
EXP 2019-00404 JR.pdf obrante en el expediente digitalizado ED_ONEDRIVE_20220317(.zip) NroActua 2, visible en el índice 2 de SAMAI. 3 Páginas 175 a 247, Ibid. 4Ver archivo: 004. AUTO RESUELVE EXC PREVIA INEPTA DDA Dcto 806, obrante en el expediente digitalizado ED_ONEDRIVE_20220317(.zip) NroActua 2, visible en el índice 2 de SAMAI. 5 Ver archivo: 007.
AUTO ALEGATOS, Ibid. 6 Archivo: 011. FALLO 008-2019-000404-00 Marlene del carmen fruto JR.pdf, del mismo expediente digitalizado. Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 Radicado: 08001-23-33-000-2019-00404-01 (1403-2022) al magisterio, que laboró por más de 20 años como docente en planteles territoriales, que al 1. ° de diciembre de 2006 cumplió 50 años de edad y que desempeñó sus labores con buena conducta.
Expresó que, conforme al material probatorio, estuvo vinculada desde el 3 de junio de 1980 hasta el 30 de enero de 1982 (1 año, 6 meses y 14 días); del 26 de mayo de 1988 al 11 de febrero de 1994 (5 años, 8 meses y 16 días); del 11 de febrero de 1994 al 18 de agosto de 1994 (6 meses y 8 días) y del 11 de febrero de 1994 al menos hasta la fecha del fallo.
Consideró que adquirió el estatus pensional a partir del 10 de agosto de 2007 y declaró prescritas las mesadas anteriores al 16 de noviembre de 2015. Sin condena en costas. RECURSOS DE APELACIÓN La demandada7 interpuso recurso de apelación y solicitó que se revoque la sentencia para que en su lugar se nieguen las pretensiones de la demanda.
Argumentó que la docente no cumple con todos los requisitos que reglamentan la pensión gracia, pues registra tiempos de servicio con vinculación nacional. Que aunque la demandante se vinculara antes del 31 de diciembre de 1980, el acto administrativo de nombramiento (Decreto 577 de 1980) en el numeral tercero de la parte resolutiva señala que los recursos son cofinanciados en un 70% por el Ministerio de Educación Nacional, por lo que dicho tiempo no puede ser considerado.
Que según el certificado del FOMAG del 21 de septiembre de 1980 la docente laboró bajo una calidad nacional del 26 de mayo de 1988 al menos hasta el 21 de septiembre de 2018, fecha de expedición del certificado, periodo que tampoco puede ser incluido en el cómputo, razones por las que la demandante no cumple con los requisitos exigidos por la norma.
TRÁMITE DE SEGUNDA INSTANCIA El 25 de marzo de 20228 se admitió el recurso de apelación y por no haber pruebas que decretar no se hizo necesario otorgar el término de traslado para alegar. Las partes guardaron silencio. 7Archivo: 014. MARLENE FRUTO GUTIERREZ RECURSO DE APELACION.pdf, del mismo expediente digitalizado. 8 Ver índice 4 en SAMAI.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 Radicado: 08001-23-33-000-2019-00404-01 (1403-2022) El Ministerio Público no presentó concepto. Se decidirá previas las siguientes, CONSIDERACIONES El problema que debe resolver la Subsección es el de determinar si la actora cumplió con la totalidad de los requisitos para el reconocimiento de la pensión gracia, especialmente el relativo a mantener una o varias vinculaciones con carácter territorial o nacionalizado durante al menos 20 años de servicio, y acreditar algún período en tal calidad anterior al 31 de diciembre de 1980.
Cuestión previa En el presente asunto, la UGPP solicitó que se emita una sentencia de unificación jurisprudencial9 en la que se defina qué es lo que debe entenderse como «plaza docente», así como sus requisitos y lineamientos. Esto con el fin que se precise cuáles son las condiciones que debe reunir la «plaza» a la que se refiere la sentencia de unificación SUJ-11-S2 del 21 de junio de 2018, para ser considerada nacional, nacionalizada o territorial.
Una vez revisado lo anterior y en ejercicio de los principios de eficacia y celeridad, esta Sala precisa que de manera reiterada y previa fueron presentadas las mismas solicitudes ante varios procesos adelantados en esta instancia judicial con similares argumentos, las cuales se resolvieron mediante el auto del 20 de octubre de 202210, reiterado en providencias del 26 de octubre de 202211, en los que se indicó que tal y como lo prevé el CPACA en su artículo 27112, puede adelantarse el trámite que permite dar impulso a la función unificadora del Consejo de Estado, con miras a la aplicación vinculante de la jurisprudencia del Máximo Tribunal de lo Contencioso Administrativo.
Sin embargo, al realizar el estudio de las condiciones que debe reunir la «plaza» a la que se refiere la sentencia de unificación SUJ-11-S2 de 21 de junio de 2018, para ser considerada nacional, nacionalizada o territorial, consideró que no estaban dadas las condiciones para avocar el asunto con el fin de emitir una sentencia de unificación, dado que la posición asumida por la Sección Segunda del Consejo de Estado ha sido unánime, consistente y pacífica en torno a los parámetros que se 9 Ver índice 10 de SAMAI. 10 Consejo de Estado, Sección Segunda, auto del 20 de octubre de 2022, radicación: 54001-23-33-000-2013- 00344-01 (4053-2015), demandante: Baudilio Ramírez Alvernia. 11 Consejo de Estado, Sección Segunda, auto del 26 de octubre de 2022; radicación: 76001-23-31-000-2010- 01800-01 (4070-2013), demandante: Luz del Carmen Perea de Martínez;
Consejo de Estado, Sección Segunda, auto del 26 de octubre de 20220, radicación: 13001-23-33-000-2013-00116-01 (2743-2015), demandante: Nelcy del Carmen Peña Mercado. Consejo de Estado, Sección Segunda, auto del 26 de octubre de 2022; radicación: 68001-23-33-000-2012-00350-01 (2113-2014); demandante: Polidoro Grosso Buitrago. 12 Artículo modificado por el artículo 79 de la Ley 2080 de 2021, la cual se encontraba vigente para el momento de la solicitud de unificación. Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 Radicado: 08001-23-33-000-2019-00404-01 (1403-2022) deben observar, con el propósito de definir cuándo un docente tiene derecho a la pensión gracia. En ese orden de ideas y por las mismas consideraciones expuestas en las providencias suscritas por la Sala Plena de la Sección Segunda del Consejo de Estado, no se le dará trámite a la solicitud de unificación y se insta a estarse a lo dispuesto en el auto del 20 de octubre de 202213, reiterado en providencias del 26 de octubre de 2022.
Marco normativo y jurisprudencial a) Desarrollo conceptual de la pensión gracia y de los requisitos para su acceso Inicialmente, debe destacarse que la pensión gracia ostenta esa denominación, habida cuenta de que es un beneficio que no requiere efectuar cotizaciones de ninguna clase, sino, entre otros requisitos, esencialmente demostrar la acumulación de un tiempo de servicio al Estado, tal como se determinó en la Ley 114 de 1913, que en su artículo 1.° señaló que: «Los maestros de escuelas primarias oficiales que hayan servido en el magisterio por un término no menor de veinte años, tienen derecho a una pensión de jubilación vitalicia, en conformidad con las prescripciones de la presente ley […]» Por su parte, el artículo 3.° de dicha norma estableció que: «Los veinte años de servicio podrán contarse computando servicios en diversas épocas y se tendrán en cuenta los prestados en cualquier tiempo anterior a la ley que la creó», mientras que el artículo 4.º consagró que, para gozar de la gracia de la pensión, se torna indispensable que el reclamante demuestre el cumplimiento de los siguientes postulados: «[…] Artículo 4º.- Para gozar de la gracia de la pensión será preciso que el interesado compruebe: 1.
Que en los empleos que ha desempeñado se ha conducido con honradez y consagración. 2. (Derogado por la Ley 45 de 1931). 3. Que no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional. Por consiguiente, lo dispuesto en este inciso no obsta para que un Maestro pueda recibir a un mismo tiempo sendas pensiones como tal, concedidas por la Nación o por un Departamento. 4.
Que observe buena conducta. (Derogado artículo 8 Ley 45 de 1931). 5. Que ha cumplido cincuenta años, o que se halla en incapacidad por enfermedad u otra causa, de ganar lo necesario para su sostenimiento.» 13 Consejo de Estado, Sección Segunda, auto del 20 de octubre de 2022, radicación: 54001-23-33-000-2013- 00344-01 (4053-2015), demandante: Baudilio Ramírez Alvernia.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 Radicado: 08001-23-33-000-2019-00404-01 (1403-2022) Con base en lo anterior, es claro que un maestro de primaria podía recibir de manera simultánea una pensión de carácter departamental y una nacional, pero en ningún caso dos pensiones de este último orden.
La pensión gracia se extendió a los empleados y profesores de las escuelas normales y a los inspectores de la instrucción pública en virtud del artículo 6.° de la Ley 116 de 1928, pero solo aquellos que laboraran en colegios departamentales o municipales, planteamiento que se deriva de la prohibición «[…] de recibir dos pensiones nacionales y que conserva su vigencia, pues la ley 116 citada, en su artículo 6° señaló que el beneficio se concretaría […] En los términos que contempla la ley 114 de 1913 y demás que esta complementan […].
Lo que supone el cumplimiento de los requisitos consagrados en el numeral cuarto de esta Ley»22. Con la expedición de la Ley 37 de 1933 se extendió el alcance de este derecho a los maestros de establecimiento de enseñanza secundaria, pero no se efectuaron modificaciones o adiciones a los requisitos antes consagrados para el efecto. De otro lado, la Ley 24 de 1947 consagró que: «Cuando se trate de servidores del ramo docente, las pensiones de jubilación se liquidarán de acuerdo con el promedio de los sueldos devengados durante el último año».
De hecho, la Ley 4.ª de 1966, en su artículo 4.º, modificó la Ley 24 de 1947, indicando que: «la pensión de gracia se liquidará con base en el 75% del promedio mensual obteniendo en el último año de servicio». Ahora bien, sobre la pensión bajo estudio también resulta necesario precisar como marco normativo aplicable al caso, que mediante la Ley 43 de 1975 se desarrolló en Colombia el proceso de nacionalización de la educación, comprendido desde el 1.º de enero de 1976 hasta el 31 de diciembre de 1980.
Bajo tal contexto fue expedida con posterioridad la Ley 91 de 1989, por medio de la cual se creó el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, en la que a través del artículo 15 se reiteró el derecho a la pensión gracia para los docentes oficiales en los siguientes términos: «ARTÍCULO 15. A partir de la vigencia de la presente Ley el personal docente nacional y nacionalizado y el que se vincule con posterioridad al 1° de enero de 1990 será regido por las siguientes disposiciones: […] 2.
Pensiones: A. Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieran desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos.
Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación. B. Para los docentes vinculados a partir del 1° de enero de 1981, nacionales y nacionalizados, y para aquellos que se nombren a partir del 1o. de enero de 1990, cuando se cumplan los requisitos de ley, se reconocerá sólo una pensión de Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 Radicado: 08001-23-33-000-2019-00404-01 (1403-2022) jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año. Estos pensionados gozarán del régimen vigente para los pensionados del sector público nacional y adicionalmente de una prima de medio año equivalente a una mesada pensional.» Al respecto, la jurisprudencia de esta corporación ha advertido que la pensión gracia no es un derecho para todo docente que cumpla con los requisitos citados, sino que, en virtud de sus condiciones, esta solo está prevista para los de carácter territorial y nacionalizado, es decir, excluyendo a los docentes nacionales de su reconocimiento.
Sobre el particular, la Sala Plena del Consejo de Estado en sentencia S-699 del 26 de agosto de 199723 señaló que: «[…] dentro del grupo de beneficiarios de la pensión gracia no quedan incluidos los docentes nacionales sino, exclusivamente, los nacionalizados que, como dice la Ley 91 de 1989, además de haber estado vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia (…) siempre y cuando cumplan con la totalidad de requisitos”. […].» (Negrilla fuera de texto).
En lo referente a la naturaleza de la vinculación del docente (nacional, nacionalizado o territorial), la Sala Plena de la Sección Segunda del Consejo de Estado en sentencia de unificación CE-SUJ2-011-18 del 21 de junio de 201824 planteó una serie de lineamientos interpretativos de obligatoria observancia en materia de reconocimiento de la pensión gracia, de los cuales, frente al interrogante de si los docentes ostentan la condición de educadores nacionales solo por el hecho de que los recursos para el pago de sus acreencias laborales provengan del presupuesto general de la Nación, se arribó a las siguientes conclusiones: «i) Los recursos del situado fiscal que otrora transfería o cedía la Nación a las entidades territoriales, en vigencia de la Carta de 1886 y hasta cuando permanecieron en vigor en la Constitución de 1991, no obstante su origen o fuente nacional, una vez se incorporaban a los presupuestos locales pasaban a ser de propiedad exclusiva de los referidos entes en calidad de rentas exógenas. ii) Los entes territoriales son los titulares directos o propietarios de los recursos que les gira la Nación, provenientes del sistema general de participaciones, por asignación directa del artículo 356 de la Carta Política de 1991. iii) La financiación de los gastos que generaban los fondos educativos regionales no solo dependía de los recursos que giraba la Nación a las entidades territoriales por concepto del situado fiscal, sino que también correspondía a los entes locales destinar parte de su presupuesto para atender al sostenimiento de los referidos fondos educativos (artículos 29 del Decreto 3157 de 1968; y 60, inciso 2.º, de la Ley 24 de 1988). iv) Así como los fondos educativos regionales atendían los gastos que generaban los servicios educativos de los docentes nacionales y nacionalizados12, resulta factible colegir de manera razonada que lo propio acontecía con algunas de las erogaciones salariales originadas por el servicio que prestaban los educadores territoriales, ya que los recursos destinados para tal fin provenían tanto de la Nación —situado fiscal— como de las entidades territoriales, y además, en uno y otro caso, el universo de esos recursos le pertenecía de forma exclusiva a los entes locales Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 Radicado: 08001-23-33-000-2019-00404-01 (1403-2022) dado que ingresaban a sus presupuestos en calidad de rentas exógenas y endógenas. v) Por tanto, no es dable inferir que los docentes territoriales y/o nacionalizados se convierten en educadores nacionales (i) cuando en el acto de su vinculación interviene, además del representante legal de la entidad territorial, el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional como miembro de la junta administradora del respectivo fondo educativo regional, así, este último, certifique la vacancia del cargo junto con la disponibilidad presupuestal13; y (ii) por el argumento de que los recursos destinados para su sostenimiento tienen su origen o fuente en la Nación. vi) Prueba de calidad de docente territorial.
Se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial. vii) Origen de los recursos de la entidad nominadora.
Lo esencialmente relevante, frente al reconocimiento de la pensión gracia, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada, pues conforme a los lineamientos fijados por la Sala en esta providencia, en lo que respecta a los educadores territoriales, el pago de sus acreencias provenía directamente de las rentas endógenas de la respectiva localidad, o de las exógenas —situado fiscal— cuando se sufragaban los gastos a través de los fondos educativos regionales; y en lo que tiene que ver con los educadores nacionalizados, las erogaciones que estos generaban se enmarcan en los recursos del situado fiscal, hoy sistema general de participaciones.» (Resaltado del texto original) En atención a lo descrito hasta este punto, se advierte que el carácter territorial o nacionalizado de una plaza educativa es lo verdaderamente importante para el reconocimiento de la pensión gracia, al margen del origen de los recursos que financian el pago de los salarios y prestaciones de los educadores.
Incluso, también resulta evidente que para efectos de determinar si un docente es nacional, territorial o nacionalizado, debe verificarse la naturaleza de la plaza a ocupar, lo cual se puede advertir, entre otros, observando quién y bajo qué competencia se expide el acto administrativo de nombramiento, valga decir, si se da por parte de los alcaldes o gobernadores directamente en calidad de empleadores, con independencia de los recursos que se utilicen para su financiación, o si lo propio ocurre en virtud de una autorización legal mediante la cual dichas autoridades administran al personal de educadores en nombre y representación del Ministerio de Educación Nacional conforme a los artículos 9 y 10 de la Ley 29 de 1989.
Finalmente, debe recalcarse que en reciente sentencia de unificación SUJ-030-CE- S2-2022 del 11 de agosto de 2022,25 la Sección Segunda también fijó como regla jurisprudencial sobre la interpretación que debe darse al artículo 15, numeral 2, Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 Radicado: 08001-23-33-000-2019-00404-01 (1403-2022) literal a, de la Ley 91 de 1989, para efectos del reconocimiento de la pensión gracia, que «Los docentes pueden acceder a la pensión gracia antes y después del 29 de diciembre de 1989, siempre y cuando acrediten una vinculación territorial o nacionalizada con antelación al 31 de diciembre de 1980 y cumplan con los demás requisitos legalmente establecidos para su reconocimiento».
Se precisa además que las anteriores providencias de unificación jurisprudencial definieron que las mismas tendrían efectos retrospectivos, razón por la cual son de obligatoria aplicación para aquellos casos pendientes de resolución en sede administrativa y judicial. En tal sentido, conforme a la normativa y la línea jurisprudencial expuesta, se concluye que para consolidar el derecho a la pensión gracia, el docente oficial debe cumplir con los siguientes requisitos: i) Que acredite 50 años de edad. ii) Que laboró como maestro oficial durante 20 años en establecimientos educativos oficiales de orden exclusivamente territorial, es decir, distritales, departamentales o municipales, esto en primaria o en secundaria, bien sea como normalista, inspector de instrucción pública, o incluso en calidad de educador nacionalizado, con posibilidad de adicionar períodos en uno u otro cargo, pero de ninguna manera acumulando o relacionando tiempos de servicio a la Nación, los cuales, en todo caso, no son aquellos en los que hubiese existido financiación de las acreencias laborales a través del Sistema General de Participaciones, sino en los que se advierta que el nombramiento fue efectuado directamente por el Ministerio de Educación Nacional, o por un alcalde o gobernador pero en representación del Gobierno Nacional. iii) Que haya ostentado alguna vinculación bajo las anteriores calidades con anterioridad al 31 de diciembre de 1980. iv) Que haya demostrado buena conducta en su labor, desempeñada con honradez y consagración. b) Sobre el cómputo de tiempos de servicio como docente de hora cátedra según la sentencia de unificación del 22 de enero de 2015 Al respecto se precisa que, el Consejo de Estado profirió sentencia de unificación el 22 de enero de 2015 dentro del proceso radicado número 25000-23-42-000-2012- 02017-01, mediante la cual abordó, entre otros temas, el relacionado con la contabilización de los períodos de labor de los docentes vinculados por hora cátedra. Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 Radicado: 08001-23-33-000-2019-00404-01 (1403-2022) Para los efectos, la sentencia en comento precisó que el Decreto 259 del 6 de febrero de 198114 indicó en relación con el ascenso de un docente, que aquel debía certificar el tiempo de servicio, respecto del cual se previó también que en los casos en que se tratara de un maestro oficial que no fuera de tiempo completo, el certificado tendría que especificar el número de horas cátedra, lo que permitía concluir que era posible el cómputo del lapso de servicio como educador bajo dicha modalidad de trabajo.
Igualmente, se resaltó que el artículo 1º, parágrafo 1º de la Ley 33 de 1985 dispuso que para determinar el tiempo de servicio que da derecho a la pensión de jubilación sería computable como jornada completa de trabajo docente aquella compuesta por cuatro (4) horas diarias y, además, se indicó la fórmula a aplicarse para el cálculo de dicho tiempo, así. «[…]
PARÁGRAFO 1 º. Para calcular el tiempo de servicio que da derecho a la pensión de jubilación o vejez, solo se computarán como jornadas completas de trabajo las de cuatro (4) o más horas diarias. Si las horas de trabajo señaladas para el respectivo empleo o tarea no llegan a ese límite, el cómputo se hará sumando las horas de trabajo real y dividiéndolas por cuatro (4); el resultado que así se obtenga se tomará como el de días laborados y se adicionará con los de descanso remunerado y de vacaciones, conforme a la ley. […]» Sobre el punto, en la referida providencia también se planteó lo siguiente: «Con relación al cómputo del tiempo de servicio docente por hora cátedra, la Corte Constitucional en sentencia C-517 de 1999, dijo lo siguiente: “(…) Sostuvo que, en ningún caso, esos parámetros de contratación son imputables al docente quien, sin importar la forma como ha de ser vinculado, cumple funciones similares en el campo educativo y, en consecuencia, está obligado a acreditar iguales condiciones de formación y experiencia. Ello, por supuesto, descarta que la ley y las propias instituciones, dentro de la autonomía de que gozan para darse sus propios estatutos, puedan establecer regímenes restrictivos que desconozcan el derecho de los docentes ocasionales y hora cátedra, a percibir las prestaciones sociales reconocidas por el orden jurídico para todos los trabajadores públicos o privados, las cuales deben otorgarse en proporción al tiempo laborado.
(…)” Sobre el particular la Sección Segunda del Consejo de Estado en sentencia de 24 de agosto de 2001 indicó que era posible tener en cuenta el(sic) para efectos del reconocimiento de la pensión gracia el tiempo de servicio prestado como docente hora cátedra y señaló que para su cálculo se daría aplicación al parágrafo 1º del artículo 1º de la Ley 33 de 1985.
Posteriormente en sentencia de 8 de agosto de 20032 se ratificó el anterior criterio, para lo cual se concluyó lo siguiente: “(…) En lo que tiene que ver con el cómputo de tiempo de servicio que da lugar a la pensión de jubilación, el parágrafo 1° del artículo 1° de la Ley 33 14 «Por el cual se reglamenta parcialmente el Decreto Extraordinario 2277 de 1979, en lo relacionado con la inscripción y ascenso en el Escalafón».
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 Radicado: 08001-23-33-000-2019-00404-01 (1403-2022) de 1985 señala que sólo se computaran como jornadas completas de trabajo las de cuatro horas diarias. Si las horas de trabajo señaladas para el respectivo empleo o tarea no llegan a ese límite, el cómputo se hará sumando las horas de trabajo real y dividiéndolas por cuatro, el resultado que así se obtenga se tomará como el de días laborados y se adicionará con los del descanso remunerado y de vacaciones conforme a la ley.
En estas condiciones como el personal docente oficial labora de lunes a viernes y los sábados y los domingos corresponden a días de descanso remunerados, se deberán adicionar estos días, al igual que los días de vacaciones escolares de semana santa (1 semana) y de vacaciones intermedias (4 semanas) de conformidad con el numeral 2° del artículo 3° del Decreto 0174 de 1982 modificado por el artículo 3° del Decreto 1235 de 1982 en armonía con el artículo 58 del Decreto Reglamentario 1860 de 1994.
Así las cosas deben(sic) entenderse que cuatro horas diarias de labor académica deberán computarse como una jornada completa de trabajo, lo que significa que veinte horas semanales suman ochenta mensuales. (…)” […] En el sub judice, la demandante prestó sus servicios como docente de tiempo completo en propiedad durante los siguientes periodos: […] El anterior tiempo de servicio como docente de tiempo completo da un total de 17 años, 4 meses y 23 días, el cual resulta insuficiente para acceder a la prestación reclamada, sin embargo la actora acreditó que durante el periodo comprendido entre el 5 de junio de 1985 al 30 de septiembre de 1993 se vinculó como docente externa de cátedra con el Departamento de Sucre.
Encontrando la Sala acreditado que dictó las siguientes horas: […] De conformidad con la Ley 33 de 1985, artículo 1º, parágrafo 1º, el total de las horas dictadas se dividen por 4 para establecer los días laborados, de la siguiente manera: 6.548,106/4 = 1.637,0265 días laborados (equivalentes a 4,485 años laborados, es decir a 4 años, 5 meses y 24 días). […]».
En cuanto a la inclusión de los días de descanso remunerados y las vacaciones, en jurisprudencia de esta Corporación15 se precisó, «[…] En relación con las vacaciones para el personal docente, el Decreto 2277 de 1979, dispone: “Artículo 67. VACACIONES. Los docentes al servicio oficial tendrán derecho a las vacaciones que determine el calendario escolar.” De conformidad con los artículos 8o del Decreto 174 de 1982, 4 del decreto 1235 de 1982, 1º del decreto 1786 de 1985, 61 del Decreto 1278 de 200241, y artículo 2.4.3.4.1 del Decreto1075 de 2015; los docentes y directivos docentes estatales disfrutan de vacaciones colectivas por espacio de siete (7) semanas en el año, incluida Semana Santa […]».
De lo expuesto se concluye que la jurisprudencia vigente considera posible el cómputo del tiempo servido como docente por hora cátedra a efectos de satisfacer 15 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 22 de marzo de 2018, radicado: 76001- 23-33-000-2012-00681-01 (4794-15), reiterado en sentencia del 19 de enero de 2023, radicado: 08001-23-33- 000-2016-00149-01 (4526-2021).
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 Radicado: 08001-23-33-000-2019-00404-01 (1403-2022) el requisito de tiempo exigido para acceder a la pensión gracia, que no es otro que el de cumplir 20 años de servicio y que, se recuerda, deben ser con una vinculación del orden territorial o nacionalizado, tal y como se expuso en acápite precedente.
Resolución del caso concreto Con el fin de definir litigios como el presente, resulta necesario verificar el cumplimiento de las exigencias previstas en la normativa aplicable para consolidar el derecho a la pensión gracia. Sin embargo, la Sala considera necesario abordar inicialmente el estudio del segundo requisito atinente a la acumulación de 20 años de servicio de la reclamante como docente territorial o nacionalizada, pues la determinación del incumplimiento de este sería suficiente para poder tener por no cumplida dicha exigencia y por tanto negar las pretensiones. • Periodo I: del 16 de julio de 1980 al 30 de enero de 1982.
Conforme al Formato Único para la Expedición de Certificado de Historia Laboral emitido el 29 de febrero de 2012 por la Secretaría de Educación de Córdoba16, efectivamente se tiene demostrado que la demandante laboró como docente oficial durante el periodo aludido ocupando una plaza que, según dicho documento, se asegura que fue nacionalizada; corroborándose la fecha de inicio de labores con el acta de posesión17 y la calidad de la vinculación con certificado del secretario de educación18 del mencionado departamento, el cual además de confirmar el interregno, señaló también la naturaleza nacionalizada de la relación legal y reglamentaria.
Ahora bien, sobre la plaza ocupada, aunque no se aportara el acto administrativo de nombramiento, sí se pueden analizar en conjunto todos los documentos aportados a la actuación y no focalizarse solamente en el decreto a través del cual se nombra a la docente, porque a la luz de las disposiciones que gobiernan la pensión gracia, la naturaleza de la relación legal y reglamentaria de un maestro es posible extraerla a partir de otros medios probatorios como certificaciones, actas y demás actos administrativos, acompañados de una valoración bajo elementos propios de la sana crítica, pues tal posibilidad incluso fue contemplada por el Consejo de Estado en la sentencia de unificación del 21 de junio de 2018, la cual se aclara que es aplicable a los diferentes tipos de vinculación que puede ostentar el personal docente: «[…] vi) Prueba de calidad de docente territorial.
Se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador 16 Índice 2, archivo: 002. EXP 2019-00404 JR, páginas 11 y 13. 17 Ibid, página 15. 18 Ibid, página 17. Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 Radicado: 08001-23-33-000-2019-00404-01 (1403-2022) ha previsto como territoriales, o en su defecto, también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial. […]» En ese orden de ideas, del referido certificado de historia laboral y aquel expedido por el secretario de educación de Córdoba, claramente puede extraerse la naturaleza de la vinculación. Por consiguiente, al no encontrar razones que justifiquen prescindir del tiempo laborado por la demandante como docente nacionalizada durante el lapso transcurrido entre el 16 de julio de 1980 y el 30 de enero de 1982 (1 año, 6 meses y 15 días), observa la Sala que efectivamente puede ser tenido en cuenta para colmar la exigencia de 20 años de servicio necesarios para acceder a la prestación solicitada. • Periodo II: del 1.° de abril al 30 de noviembre de 1988- Docente de hora cátedra. Obra en el plenario la Resolución 515 de 198819 mediante la cual el gobernador del departamento del Atlántico nombró a la actora como docente de hora cátedra con una intensidad de 64 horas mensuales en los colegios nacionalizados de la entidad territorial, especificando el mismo acto que la prestación del servicio sería a partir del 1.° de abril hasta el 30 de noviembre de 1988.
Debe aclararse que, aunque se encuentra en el expediente el Formato Único para la Expedición de Certificado de Historia Laboral expedido el 21 septiembre de 2018 por la Secretaría de Educación de Soledad, Atlántico, el cual indica que el interregno trabajado por la educadora en virtud del nombramiento señalado tuvo lugar desde el 25 de mayo de 1988 al 11 de febrero de 1994, lo cierto es que del contenido del acto no pueden predicarse tales extremos temporales, contrario a ello, expresamente refirió el tiempo por el cual requirió de los servicios de la docente, siendo estos diferentes a los que se contemplan en el certificado.
En ese orden de ideas, el lapso válido será el definido por la entidad territorial en la resolución de nombramiento. Respecto a la calidad del vínculo sostenido en el mencionado interregno, pese a que el referido acto haya sido expedido por la máxima autoridad del departamento sin intervención alguna, del contenido de la resolución citada se advierte que el sistema de hora cátedra al cual fue vinculada la docente estaba destinado exclusivamente a los colegios nacionalizados del departamento, siendo claro que la plaza a ocupar detentaba esta misma calidad. 19 Índice 2, archivo: 002.
EXP 2019-00404 JR, carpeta: antecedentes, archivo: CC 22672218, página 150. Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 15 Radicado: 08001-23-33-000-2019-00404-01 (1403-2022) En todo caso, al margen del tipo de vinculación que se hubiese demostrado en este período, lo cierto y definitivo es que aquella no sería del orden nacional, sino territorial o nacionalizado, lo cual, en cualquiera de estos dos eventos, no cambia ni afecta la inclusión y cómputo de tales tiempos de servicio para el reconocimiento de la pensión gracia, pues ambos permiten colmar el requisito bajo estudio.
Una vez reconocido que la accionante fue vinculada por el departamento del Atlántico como docente nacionalizada de hora cátedra, procederá esta Sala a computarlas tal y como lo ha expuesto el parágrafo primero del artículo 1. ° de la Ley 33 de 198520, 33 de la Ley 100 de 199321 y la jurisprudencia del Consejo de Estado22, así: DESDE HASTA AÑOS MESES DÍAS TOTAL DÍAS # DE HORAS CÁTEDRA SEMANAL ES # DE MESES (DÍAS / 30) # DE HORAS AL MES (#HORAS CÁTEDRA * 4,29 SEMANAS ) # DE HORAS LABORAD AS (#DE MESES * #HORAS LABORAD AS AL MES) DÍAS LABORADO S (#HORAS CÁTEDRA LABORADA S)/4) # DE SEMANAS LABORAD AS PARA VACACIO NES # DE DÍAS DE VACACI ONES DÍAS LABORADOS + DÍAS DE DESCANSO REMUNERADO Y VACACIONES 1/04/1988 30/11/1988 0 8 0 240 16 8 68,64 549,12 137,28 4,6666666 67 32,6666 6667 169,9466667 TOTAL DE DÍAS LABORADOS 137,28 169,9466667 Del anterior cálculo, al realizar la conversión de los 169 días aproximados23, la docente prestó las horas cátedra con vinculación nacionalizada durante (5 meses y 19 días), tiempos que ameritan ser incluidos en el reconocimiento de la pensión. • Periodo III: del 3 de febrero al 31 de mayo de 1992, del 1.° de julio de 1992 al 30 de noviembre de 1992, del 1.° de febrero al 30 de junio de 1993, y del 12 de julio de 1993 al 12 de diciembre de 1993- Contratos de prestación de servicios 20 El cálculo se realiza al sumar las horas de trabajo prestadas y dividirlas en 4, resultado equivalente a los días laborados y sumados con los días de descanso remunerado (sábados y domingos) y de vacaciones (7 semanas al año). 21 Parágrafo 2 del artículo 33 «se entiende por semana cotizada el período de siete (7) días calendario» 22 «[…]Así, si para el salario mensual se toma en cuenta el mes de 30 días, lo que multiplicado por los doce (12) meses que componen un año equivale a 360 días al año […]». «[…] para efectos de laborales los meses corresponden a períodos de 30 días calendario por lo cual resulta forzoso concluir que para estos mismos efectos el año estará conformado por 360 días.
En este orden de ideas y dentro del contexto antes referido, el año consta de 51.42 semanas, número resultante de dividir los 360 días que conforman el año para efectos laborales, entre el número de días que integran una semana, es decir siete (7) días […]». Entre otras, ver sentencias del Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 19 de enero de 2023, radicado 08001-23-33-000-2016- 00149-01 (4526-2021); 4 de marzo de 1999, radicado 12503;10 de octubre de 2016, radicado 05001-23-33-000- 2014-01754-01 (5073-15).
Sección Segunda, Subsección A, sentencia de unificación del 21 de junio de 2018, radicado: 25000-23-42-000-2013-04683-01 (3805-2014) y sentencia del 30 de noviembre de 2023, radicado: 63001-23-33-000-2018-00192-01 (3049-2019). 23 Por aplicación de regla de 3, en el equivalente de 1 año (360 días) y 1 mes (30 días). Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 16 Radicado: 08001-23-33-000-2019-00404-01 (1403-2022) En atención al certificado expedido por el asesor del despacho del alcalde -talento humano de la Alcaldía de Malambo24 el 4 de diciembre de 2013, se observa que la actora laboró a favor de dicha entidad territorial mediante contrato de prestación de servicios en los siguientes lapsos: (i) del 3 de febrero al 31 de mayo de 1992, (ii) del 1.° de julio al 30 de noviembre de 1992, (iii) del 1.° de febrero al 30 de junio de 1993, (iv) del 12 de julio al 12 de diciembre de 1993, acreditándose entonces que en dichos interregnos hubo una relación contractual entre el municipio como contratante y la docente como contratista.
Si bien se advierte que la forma en la que la reclamante se desempeñó como educadora estatal, fue en virtud de contratos de prestación de servicios, y no de una relación legal y reglamentaria, lo cierto es que, no se puede desconocer la naturaleza propia de la labor educativa, la cual comporta en esencia una actividad reglada y sometida a directrices de política pública que conlleva asumir que, en realidad, tales relaciones contractuales eran verdaderamente vínculos laborales encubiertos que tienen plenos efectos en materia del reconocimiento de derechos como la pensión gracia. Respecto a esta afirmación, basta con resaltar, como lo hizo esta corporación en la sentencia de unificación del 25 de agosto de 2016 que, en el caso de los maestros del Estado, no existe duda sobre la prestación personal del servicio, así como la remuneración que estos perciben por esa labor debido a la esencia del contrato celebrado, al igual que la subordinación y dependencia a la que están sometidos debido a la falta de autonomía y discrecionalidad que se predica del desarrollo de las funciones educativas, pues este servicio está regulado por los lineamientos revisados, controlados y materializados en órdenes de un superior.
Al respecto se recuerda que el Consejo de Estado25 ha manifestado lo siguiente sobre las vinculaciones mediante la aludida modalidad contractual: «[…] Para la Sala, esa modalidad de vinculación no es ajena a quienes se incorporen a la planta docente de las entidades territoriales en propiedad, habida cuenta que las funciones que cumplen unos y otros son «[…] similares en el campo educativo y, en consecuencia, [el vinculado mediante contrato de prestación de servicios también] está obligado a acreditar iguales condiciones de formación y experiencia. Ello, por supuesto, descarta que la ley y las propias instituciones, dentro de la autonomía de que gozan para darse sus propios estatutos, puedan establecer regímenes restrictivos que desconozcan el derecho de los docentes ocasionales […], a percibir las prestaciones sociales reconocidas por el orden jurídico para todos los trabajadores públicos o privados, las cuales deben otorgarse en proporción al tiempo laborado». […] En estos casos, dada la naturaleza de la función docente, el principio de la primacía de la realidad sobre las formalidades cobra especial relevancia, puesto que la labor desempeñada a través de órdenes de prestación de servicios 24 Expediente digital, carpeta: antecedentes, archivo: CC 22672218, página 150. 25 Sección Segunda del Consejo de Estado, sentencia del 19 de enero de 2017, radicación: 54001-23-33-000- 2012-00180-01 (1706-2015).
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 17 Radicado: 08001-23-33-000-2019-00404-01 (1403-2022) desentraña una verdadera relación de trabajo sobre la apariencia que haya querido ocultarla, comoquiera que los maestros vinculados bajo esa modalidad de contratación, se insiste, cumplen similares funciones a los de planta que están sujetos a un específico régimen legal y reglamentario y, además, deben acreditar iguales condiciones de formación y experiencia. Por tanto, la Sala, contrario lo dispuesto por el a quo, valida el tiempo laborado por el accionante como docente mediante contratos de prestación de servicios, para que sea contabilizado con el ejercido en propiedad, circunstancia que le permite, previo estudio de su caso particular, acceder al reconocimiento de la pensión gracia. […]» Esta postura jurisprudencial obedece al hecho de que debe garantizarse el principio constitucional de la primacía de la realidad sobre las formalidades en materia laboral, básicamente en la medida en que debido a que el desarrollo de la función docente implica necesariamente un elemento de subordinación intrínseco derivado de la regulación y control de las actividades educativas por parte de las autoridades, así como la prestación personal del servicio y el cumplimiento de condiciones de formación y experiencia, lo que realmente se genera es un vínculo laboral entre la administración y los educadores contratados, el cual puede deducirse en casos particulares como el que es objeto de discusión, sin que deba exigirse el pronunciamiento judicial previo que así lo declare.
Además, resulta adecuado acudir a la tesis que esta corporación ha sostenido en casos similares al presente, cuando se ha precisado que la normativa especial de la pensión gracia no excluyó tal forma de labor oficial contractual para consolidar aquel derecho, toda vez que lo esencial para adquirirlo es que la reclamante compruebe que ejerció funciones como educadora oficial en plazas del orden territorial o nacionalizado, lo cual ocurre en el asunto bajo examen si se tiene en cuenta que la actora fue contratada para desempeñarse como profesora del municipio de Malambo.
Por consiguiente, al considerar que no existe prueba de que los contratos fueron expedidos conforme al proceso de nacionalización de la Ley 43 de 1975 ni se registra información de intervención directa por parte del Ministerio de Educación Nacional, tiempo que se tendrá del orden territorial. Por consiguiente, deberán computarse para efectos de consolidar el derecho a la pensión gracia, los siguientes interregnos: (i) del 3 de febrero al 31 de mayo de 1992, (ii) del 1.° de julio al 30 de noviembre de 1992, (iii) del 1.° de febrero al 30 de junio de 1993, (iv) del 12 de julio al 12 de diciembre de 1993, equivalentes a un total de 1 año y 7 meses.
Se debe precisar que, en el mentado certificado, también se señaló que la demandante laboró como maestra de ciencias naturales y salud en el Colegio de Bachillerato Juan XXIII, y que fue nombrada mediante Decreto 047 del abril 29 de Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 18 Radicado: 08001-23-33-000-2019-00404-01 (1403-2022) 1991, por el periodo comprendido entre el 30 de abril de 1991 y el 30 de enero de 1992.
No obstante, se destaca que el documento analizado indicó expresamente que los servicios prestados a favor del municipio fueron bajo la modalidad de contrato de prestación de servicio, y es por ello que de dicha manifestación se concluyó que la entidad territorial fungió como parte contratante y por ende se calificó el vínculo como territorial.
Pese a lo anterior, aunque el certificado incluyó también un interregno laborado en virtud de un nombramiento, la situación que antecede no es aplicable de la misma manera a la relación legal y reglamentaria que se observa que tuvo la docente al ser designada por el mencionado acto administrativo; en este caso, no se especificó una calidad docente particular para tal relación (nacional, nacionalizado, territorial), por lo que, dicho lapso de tiempo no puede ser considerado. • Periodo IV: del 11 de febrero de 1994 al menos hasta el 21 de septiembre de 2018 En lo referente a este período, en el expediente reposa el Decreto 156 de 199426, mediante el cual el gobernador del Atlántico ordenó la conversión de los docentes de sistema de hora cátedra a plazas de tiempo completo, y para el efecto, nombró a la accionante, sin embargo, no especificó el acto la calidad del vínculo de la educadora como catedrática que fue convertido, y que bien pueden ser nacional, nacionalizado o territorial.
Además de que del mencionado decreto no pueda determinarse con claridad la plaza que ocupó la docente por no ser factible establecer su origen, de los certificados allegados que señalan la naturaleza de la vinculación, tampoco es posible concluirlo, pues estos son disímiles entre sí, a saber, se encuentra el Formato Único para la Expedición de Certificado de Historia Laboral expedido el 21 septiembre de 201827 que señala que la categoría ocupada fue nacional, pero a su vez se observa el certificado expedido por la misma entidad el 13 de marzo de 200828 que refiere una naturaleza de la relación legal y reglamentaria territorial.
En concordancia con las consideraciones del acto administrativo de nombramiento y a la fundamentación legal del mismo, es claro que la docente de manera previa a la conversión de la plaza tuvo una relación como catedrática externa de la cual debe desprenderse la naturaleza de la vinculación sostenida, no obstante, tales documentos no fueron aportados al proceso. 26 Índice 2, archivo: 002.
EXP 2019-00404 JR, páginas 23 y 25. 27 Ibid., páginas 19 a 20. 28 Índice 2, archivo: 002. EXP 2019-00404 JR, carpeta: antecedentes, archivo: CC 22672218, 5-Certificado de información laboral-Causante. Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 19 Radicado: 08001-23-33-000-2019-00404-01 (1403-2022) Precisamente, por esta razón y en virtud las facultades de esta corporación para aclarar puntos oscuros del debate, el 30 de octubre de 2024 se decretó una prueba de oficio29 dirigida a la Secretaría de Educación del Atlántico a fin de que allegara soporte documental que demostrara la prestación del servicio como catedrática externa, así como la certificación del vínculo sostenido, sin embargo, esta aportó memorial30 en el que manifestó que, teniendo en cuenta que el municipio de Soledad se encontraba certificado y adquirió autonomía en materia administrativa y presupuestal en cuanto a la prestación del servicio educativo, la información requerida debía ser suministrada por ellos, pues en el archivo del departamento no reposa la hoja de vida de la señora Marlene del Carmen Fruto Gutiérrez, porque había sido remitida al mencionado ente territorial.
En vista de lo expuesto, el 25 de febrero de 202531 por Secretaría de la Sección Segunda se ofició a la Secretaría de Educación de Soledad para que allegara la información y documentación antes relacionada, sin embargo, aquella nunca aportó las pruebas solicitadas. En el asunto particular es de resaltar la inactividad de la parte actora, quien es la interesada en el recaudo de estos medios de convicción, pues al margen de los requerimientos que hiciera el Consejo de Estado, aquella pudo haber realizado actividades propias que demostraran su diligencia en procura de que la Secretaría de Educación de Soledad aportara los documentos necesarios para poder determinar la realidad de la naturaleza jurídica de su vinculación anterior a la conversión en 1994, más aún porque desde la presentación de la demanda, esta era su carga, es decir, adjuntar los actos administrativos o certificados que cumplieran con los requisitos para tener acreditado el hecho alegado.
Pues bien, como ello no fue demostrado y se hace necesario resolver de fondo el presente litigio con el material probatorio obrante en el expediente, se concluye entonces que la Subsección no cuenta con los elementos necesarios que generen certeza sobre el tipo de vinculación de la demandante cuando prestó sus servicios como catedrática externa y que fue el soporte para la conversión de plaza, esto es, si fue nacional, territorial o nacionalizada.
Lo expuesto se traduce entonces en el incumplimiento de la accionante de la carga probatoria que le correspondía para demostrar sus supuestos de hecho, pues tal como lo prevé la regulación procesal, quien alega la ilegalidad es quien debe invocar las normas violadas, el concepto de la violación, y además, desplegar una actividad probatoria suficiente32 y adecuada para lograr el efecto jurídico de los preceptos que 29 Ver índice 23 de SAMAI. 30 Ver índice 29 de SAMAI. 31 Ver índice 31 de SAMAI. 32 El concepto de carga procesal debe entenderse, tal y como fue definido por la Corte Constitucional, en Sentencia C-123 del 18 de febrero de 2004.
M.P. Álvaro Tafur Galvis, así: «Las cargas procesales son aquellas situaciones instituidas por la ley que comportan o demandan una conducta de realización facultativa, normalmente establecida en beneficio del mismo sujeto y cuya omisión trae aparejada Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 20 Radicado: 08001-23-33-000-2019-00404-01 (1403-2022) fundamentan el derecho reclamado a través de un medio de control como el de nulidad o nulidad y restablecimiento del derecho, lo cual se traduce en la concreción del postulado adjetivo de la carga de la prueba al tenor del artículo 167 del CGP33.
En el entendido de que la reclamante no logró acreditar la calidad de docente territorial o nacionalizada desde el 11 de febrero de 1994, sino que únicamente acreditó un lapso de 3 años, 7 meses y 4 días con los periodos analizados de manera previa, se estima que este tiempo no es suficiente para tener por satisfecha la exigencia esencial de los 20 años de labor oficial educativa para consolidar el derecho pretendido, por lo que resulta inane verificar los demás requisitos, pues ante este primer análisis se corrobora la necesidad de negar el reconocimiento de la prestación reclamada, de manera que habrá de revocarse el fallo apelado que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda y en su lugar, negar las mismas.
De la condena en costas en ambas instancias Sobre este punto, es importante aclarar que teniendo en cuenta el cambio introducido por el legislador en el artículo 47 de la Ley 2080 de 202134 en el que se indica que dicha declaración es viable, siempre y cuando se acredite que la parte vencida obró con manifiesta carencia de fundamento legal, la Subsección A considera que, en el presente caso, pese a que se está revocando la decisión apelada, en consideración al numeral 4.° del artículo 365 del CGP35, y observando los argumentos esbozados por la parte demandante en sus distintas intervenciones, no se presenta tal supuesto en ninguna de las instancias, por el contrario, manifestó argumentos razonables en defensa jurídica de sus intereses.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, para él consecuencias desfavorables, como la preclusión de una oportunidad o un derecho procesal e inclusive hasta la pérdida del derecho sustancial debatido en el proceso.
Por tanto, no debe perderse de vista que este principio, ante todo es una carga procesal, cuya inobservancia genera una desestimación de las pretensiones o excepciones alegadas por los sujetos procesales». 33 «Artículo 167. Carga de la prueba. Incumbe a las partes probar el supuesto de hecho de las normas que consagran el efecto jurídico que ellas persiguen.
No obstante, según las particularidades del caso, el juez podrá, de oficio o a petición de parte, distribuir, la carga al decretar las pruebas, durante su práctica o en cualquier momento del proceso antes de fallar, exigiendo probar determinado hecho a la parte que se encuentre en una situación más favorable para aportar las evidencias o esclarecer los hechos controvertidos.
La parte se considerará en mejor posición para probar en virtud de su cercanía con el material probatorio, por tener en su poder el objeto de prueba, por circunstancias técnicas especiales, por haber intervenido directamente en los hechos que dieron lugar al litigio, o por estado de indefensión o de incapacidad en la cual se encuentre la contraparte, entre otras circunstancias similares. […]» 34 «Artículo 47.
Adiciónese el siguiente inciso al artículo 188 de la Ley 1437 de 2011: En todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal.» 35 Cuando la sentencia de segunda instancia revoque totalmente la del inferior, la parte vencida será condenada a pagar las costas de ambas instancias.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 21 Radicado: 08001-23-33-000-2019-00404-01 (1403-2022) F A L L A Primero. REVOCAR la sentencia proferida el veintiocho (28) de septiembre de dos mil veinte (2020) por el Tribunal Administrativo del Atlántico, por medio de la cual accedió parcialmente a las pretensiones.
En su lugar, Segundo. NEGAR las pretensiones de la demanda. Tercero. Sin condena en costas en ambas instancias. Cuarto. Reconocer personería a la abogada Gloria Ximena Arellano Calderón, portadora de la tarjeta profesional 123.175, quien es la apoderada general de la UGPP conforme al poder conferido mediante escritura pública visible en el índice 18 de la plataforma SAMAI.
Quinto. Se acepta la renuncia como apoderada de la UGPP a la abogada Gloria Ximena Arellano Calderón, portadora de la tarjeta profesional 123.175, de conformidad con el memorial obrante en el índice 20 de la plataforma SAMAI. Sexto. Devolver el expediente al tribunal de origen y realizar las anotaciones pertinentes en el aplicativo SAMAI.
La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en la presente sesión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Firmado electrónicamente LUIS EDUARDO MESA NIEVES Firmado electrónicamente JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Firmado electrónicamente