CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Bogotá D.C., trece (13) de julio de dos mil veintitrés (2023) CONSEJERA PONENTE: NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Número único de radicación: 110010315000-2023-03074-00 Referencia: Acción de tutela Actor: JOSÉ ARISTOBULO RODRÍGUEZ SALAZAR TESIS: SE DECLARA IMPROCEDENTE LA ACCIÓN DE TUTELA POR FALTA DE RELEVANCIA CONSTITUCIONAL.
EL ACTOR PROPONE REPAROS FRENTE A LA SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA, SIN ADVERTIR ALGUN YERRO EN PARTICULAR EN EL QUE SUPUESTAMENTE HAYA INCURRIDO EL TRIBUNAL, DE TAL FORMA QUE LO PRETENDIDO ES QUE EL JUEZ DE TUTELA HAGA UN NUEVO EXAMEN INTEGRAL DE LOS REPAROS FORMULADOS EN EL PROCESO ORDINARIO, CON LA FINALIDAD DE QUE SE CORRIJA EL ANÁLISIS QUE HIZO LA AUTORIDAD JUDICIAL ACCIONADA Y SE ACOJA LA INTERPRETACIÓN QUE PROPONE.
DERECHOS FUNDAMENTALES: AL DEBIDO PROCESO Y ACCESO A LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICA. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA La Sala decide la solicitud de tutela presentada por el actor contra el JUZGADO SÉPTIMO ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO DE 2 Número único de radicación: 110010315000-2023-03074-00 Actor: JOSÉ ARISTOBULO RODRÍGUEZ SALAZAR Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co BOGOTÁ1 y la SECCIÓN SEGUNDA -SUBSECCIÓN “E”- DEL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA2.
I.- ANTECEDENTES I.1.- La solicitud El señor JOSÉ ARISTOBULO RODRÍGUEZ SALAZAR, actuando en nombre propio, en ejercicio de la acción de tutela prevista en el artículo 86 de la Constitución Política, solicitó la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia, los cuales, a su juicio, le fueron vulnerados por el JUZGADO y el TRIBUNAL al haber proferido las sentencias de 28 de septiembre de 2022 y 14 de abril de 2023, respectivamente, dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el número único de radicación 110013335007-2019- 00336-01.
I.2.- Hechos 1 En adelante el JUZGADO. 2 En adelante el TRIBUNAL. 3 Número único de radicación: 110010315000-2023-03074-00 Actor: JOSÉ ARISTOBULO RODRÍGUEZ SALAZAR Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Indicó que ingresó a la Escuela de Cadetes de la Policía Nacional “General Francisco de Paula Santander” el 25 de enero de 1993 y que durante su permanencia fue ascendido a los grados de capitán, mayor, teniente coronel y coronel, en los cuales se destacó por su excelente prestación del servicio, especialmente, en el área de gestión administrativa.
Refirió que por hechos acaecidos el 18 de abril de 2014, en los cuales dio concepto favorable de traslado a una patrullera, se dio apertura a una investigación disciplinaria en su contra bajo el expediente identificado con el número de radicación INSGE-2014-131. Destacó que mediante fallo disciplinario de 16 de marzo de 2018, proferido por la Inspectora General de la Policía Nacional (E), y confirmado en segunda instancia el 25 de mayo de 2018 por el Director General de la Policía Nacional, resultó sancionado con suspensión e inhabilidad especial por el término de seis (6) meses, sin derecho a remuneración. Comentó que, comoquiera que no era posible ejecutar la sanción toda vez que ya había sido retirado del servicio, la misma fue convertida en salarios, de acuerdo con el monto de lo devengado para el 4 Número único de radicación: 110010315000-2023-03074-00 Actor: JOSÉ ARISTOBULO RODRÍGUEZ SALAZAR Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co momento de la comisión de la falta.
Adujo que, como consecuencia de lo anterior, promovió demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional, con el fin de que se declarara la nulidad de los anteriores actos administrativos y, en su lugar, se ordenara el reintegro de los dineros pagados como consecuencia de la conversión a salarios que se realizó de la sanción. Sostuvo que la demanda correspondió al JUZGADO que, mediante sentencia de 28 de septiembre de 2022, negó las pretensiones bajo argumentos que, a su juicio, resultan contrarios al principio de seguridad jurídica, pues el asunto fue resuelto de forma arbitraria, desconociendo el precedente judicial y sin la motivación suficiente.
Explicó que interpuso recurso de apelación contra la anterior decisión, el cual fue desatado por el TRIBUNAL que, mediante providencia de 14 de abril de 2023, confirmó la decisión del a quo. I.3.- Fundamentos de la solicitud 5 Número único de radicación: 110010315000-2023-03074-00 Actor: JOSÉ ARISTOBULO RODRÍGUEZ SALAZAR Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Argumentó que el JUZGADO incurrió en una falsa motivación, pues analizó fundamentos contrarios a los expuestos en la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, en la medida en que si bien advirtió que no tenía las pruebas suficientes para sustentar su decisión, aun así emitió una decisión realizando apreciaciones subjetivas.
Precisó que el JUZGADO desestimó sus argumentos expuestos en la demanda, valorando y acogiendo las consideraciones del fallo disciplinario, sin tener en cuenta que si se cumplió con la carga de la prueba necesaria para desatar la controversia, pues aportó copia íntegra del proceso disciplinario. Aseveró que el JUZGADO incurrió en defecto fáctico por indebida valoración del instructivo aportado, pues de haberse realizado un estudio en debida forma, la decisión hubiese sido favorable a sus intereses.
Resaltó que el JUZGADO también desconoció el precedente judicial dispuesto para el asunto en la sentencia de 9 de agosto de 2019, fijado por la Sala Plena del Consejo de Estado, en el cual se estableció que el control que ejerce el juez de lo contencioso 6 Número único de radicación: 110010315000-2023-03074-00 Actor: JOSÉ ARISTOBULO RODRÍGUEZ SALAZAR Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co administrativo es integral en temas disciplinarios, por lo que debió estudiar cada uno de los vicios presentados y ejercer un control de legalidad integral.
Sumado a lo anterior, advirtió que la mencionada autoridad judicial incurrió en violación directa de la Constitución, al realizar una motivación contraria a los presupuestos establecidos en el artículo 29 de la Carta Política, referentes a las garantías mínimas del debido proceso exigibles en las actuaciones administrativas, como lo es la actuación disciplinaria.
Adujo que el fallo disciplinario de primera instancia trajo nuevos argumentos y normas que no fueron citados en el pliego de cargos, lo cual fue desconocido por el JUZGADO, pese haber sido puesto de presente. Así las cosas, resaltó que el TRIBUNAL al confirmar la sentencia del a quo, avaló la indebida valoración de las pruebas, así como las irregularidades advertidas en el recurso de apelación, desestimando los argumentos y manteniendo la misma línea jurídica, lo que vulnera sus derechos fundamentales invocados. 7 Número único de radicación: 110010315000-2023-03074-00 Actor: JOSÉ ARISTOBULO RODRÍGUEZ SALAZAR Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co I.4.- Pretensiones Como consecuencia de lo anterior, la parte actora pretende lo siguiente: “[…] se revoquen las sentencias judiciales No. 066 de fecha 28 de septiembre de 2022 y No. 035 de fecha 14 de abril de 2023 proferidas por las autoridades judiciales: JUZGADO SÉPTIMO ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO JUDICIAL DE BOGOTÁ - SECCIÓN SEGUNDA y, el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA- SECCIÓN SEGUNDA- SUBSECCIÓN “E” SISTEMA ORAL y, en su lugar, se disponga la ilegalidad del acto administrativo conformado por el fallo disciplinario de primera instancia del 16 de marzo de 2018 proferido por la Inspectora General de la Policía Nacional ( E) y el fallo disciplinario de segunda instancia de fecha 25 de mayo de 2018 proferido por el señor Director General de la Policía Nacional, dentro del expediente disciplinario INSGE-2014-131 al ser evidente los vicios que presentan y que no fueron reconocidos por las citadas autoridades judiciales […]”.
I.5.- Defensa I.5.1.- El JUZGADO, luego de rendir un informe de las actuaciones surtidas dentro del proceso ordinario, indicó que las decisiones cuestionadas se ajustaron a los preceptos constitucionales y legales, sin que se les pueda endilgar algún tipo de conducta que afecte o vulnere los derechos fundamentales deprecados; máxime cuando en el presente asunto se agotaron las instancias respectivas. 8 Número único de radicación: 110010315000-2023-03074-00 Actor: JOSÉ ARISTOBULO RODRÍGUEZ SALAZAR Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co I.5.2.- El TRIBUNAL solicitó denegar el amparo solicitado, toda vez que las providencias cuestionadas se encuentran ajustadas a los medios de prueba obrantes en el plenario y los argumentos esbozados por las partes.
Manifestó que tuvo como probado que las decisiones disciplinarias no estaban viciadas de nulidad, pues no se varió la conducta reprochada, se efectuó la adecuación típica con la norma preexistente en la que se encuadraba el comportamiento del actor y se contó con las pruebas suficientes para determinar la responsabilidad. Refirió que, para arribar a tales conclusiones, realizó una interpretación proporcional y racional del Instructivo núm. 001/PLANE-DIRAF 70 de 10 de enero de 2014, pues una lectura sistemática e integral del mismo permitió advertir que: (i) se dirige a todo el personal de la dirección administrativa y financiera de la Policía Nacional;
(ii) destaca la importancia de respetar el conducto regular; y, (iii) no limita su aplicación a los procesos misionales de la dependencia, de ahí que no se haya advertido vulneración en la valoración probatoria realizada por la autoridad demandada. 9 Número único de radicación: 110010315000-2023-03074-00 Actor: JOSÉ ARISTOBULO RODRÍGUEZ SALAZAR Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En cuanto al desconocimiento del precedente judicial alegado, aseveró que aun cuando el Consejo de Estado ha determinado que el control que ejerce la jurisdicción de lo contencioso administrativo sobre los actos de naturaleza disciplinaria es de carácter integral, el ejercicio de dicha potestad debe ser concordante con los cargos de la demanda y los argumentos expuestos por el recurrente en el recurso de apelación, a los cuales se ciñó la sentencia de segunda instancia acusada.
Finalmente, comentó que tampoco se incurrió en violación directa de la Constitución, además, que las discusiones adelantadas en el marco del proceso ordinario no pueden ser revividas a través de este mecanismo constitucional. I.5.3.- La POLICÍA NACIONAL, vinculada en calidad de tercera interesada, solicitó que se despache desfavorablemente el amparo solicitado, comoquiera que no se vislumbra la vulneración de los derechos fundamentales alegados, además, no se advierte la existencia de un perjuicio irremediable en el asunto que amerite la intervención del juez constitucional. 10 Número único de radicación: 110010315000-2023-03074-00 Actor: JOSÉ ARISTOBULO RODRÍGUEZ SALAZAR Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co II.- CONSIDERACIONES DE LA SALA Competencia La Sala es competente para conocer del presente asunto, de conformidad con lo previsto en el artículo 1º del Decreto 333 de 6 de abril de 2021 y en virtud del artículo 2º del Acuerdo número 377 de 11 de diciembre de 2018 de la Sala Plena del Consejo de Estado, que regula la distribución de las acciones de tutela entre las Secciones; y del artículo 13 del Acuerdo 80 de 12 de marzo de 2019 de la misma Sala, que asigna a esta Sección el conocimiento de las acciones de tutela.
La acción de tutela contra providencias judiciales Un primer aspecto que interesa resaltar, es que la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en sentencia de 31 de julio de 2012 (Expediente núm. 2009-01328, Actora: Nery Germania Álvarez Bello, Consejera ponente doctora María Elizabeth García González), en un asunto que fue asumido por importancia jurídica y con miras a unificar la jurisprudencia, consideró que es procedente la acción de tutela contra providencia judicial cuando se esté en presencia de la 11 Número único de radicación: 110010315000-2023-03074-00 Actor: JOSÉ ARISTOBULO RODRÍGUEZ SALAZAR Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co violación de derechos constitucionales fundamentales, debiéndose observar al efecto los parámetros fijados hasta el momento jurisprudencialmente.
En sesión de 23 de agosto de 2012, la Sección Primera adoptó como parámetros jurisprudenciales a seguir, los señalados en la sentencia C-590 de 8 de junio de 2005, proferida por la Corte Constitucional, sin perjuicio de otros pronunciamientos que esta Corporación o aquella elaboren sobre el tema, lo cual fue reiterado en la sentencia de unificación de 5 de agosto de 2014, de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, con ponencia del Consejero Jorge Octavio Ramírez Ramírez (Expediente núm. 2012-02201-01).
En la mencionada sentencia la Corte Constitucional señaló los requisitos generales y especiales para la procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial, así: “[…] Los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales son los siguientes: a. Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional.
Como ya se mencionó, el juez constitucional no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones[4]. En consecuencia, el juez 12 Número único de radicación: 110010315000-2023-03074-00 Actor: JOSÉ ARISTOBULO RODRÍGUEZ SALAZAR Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de tutela debe indicar con toda claridad y de forma expresa porqué la cuestión que entra a resolver es genuinamente una cuestión de relevancia constitucional que afecta los derechos fundamentales de las partes. b. Que se hayan agotado todos los medios -ordinarios y extraordinarios- de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable[5].
De allí que sea un deber del actor desplegar todos los mecanismos judiciales ordinarios que el sistema jurídico le otorga para la defensa de sus derechos. De no ser así, esto es, de asumirse la acción de tutela como un mecanismo de protección alternativo, se correría el riesgo de vaciar las competencias de las distintas autoridades judiciales, de concentrar en la jurisdicción constitucional todas las decisiones inherentes a ellas y de propiciar un desborde institucional en el cumplimiento de las funciones de esta última. c. Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se hubiere interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración[6].
De lo contrario, esto es, de permitir que la acción de tutela proceda meses o aún años después de proferida la decisión, se sacrificarían los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica ya que sobre todas las decisiones judiciales se cerniría una absoluta incertidumbre que las desdibujaría como mecanismos institucionales legítimos de resolución de conflictos. d. Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora[7].
No obstante, de acuerdo con la doctrina fijada en la Sentencia C-591-05, si la irregularidad comporta una grave lesión de derechos fundamentales, tal como ocurre con los casos de pruebas ilícitas susceptibles de imputarse como crímenes de lesa humanidad, la protección de tales derechos se genera independientemente de la incidencia que tengan en el litigio y por ello hay lugar a la anulación del juicio. 13 Número único de radicación: 110010315000-2023-03074-00 Actor: JOSÉ ARISTOBULO RODRÍGUEZ SALAZAR Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co e. Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible[8].
Esta exigencia es comprensible pues, sin que la acción de tutela llegue a rodearse de unas exigencias formales contrarias a su naturaleza y no previstas por el constituyente, sí es menester que el actor tenga claridad en cuanto al fundamento de la afectación de derechos que imputa a la decisión judicial, que la haya planteado al interior del proceso y que dé cuenta de todo ello al momento de pretender la protección constitucional de sus derechos. f. Que no se trate de sentencias de tutela[9].
Esto por cuanto los debates sobre la protección de los derechos fundamentales no pueden prolongarse de manera indefinida, mucho más si todas las sentencias proferidas son sometidas a un riguroso proceso de selección ante esta Corporación, proceso en virtud del cual las sentencias no seleccionadas para revisión, por decisión de la sala respectiva, se tornan definitivas. … Ahora, además de los requisitos generales mencionados, para que proceda una acción de tutela contra una sentencia judicial es necesario acreditar la existencia de requisitos o causales especiales de procedibilidad, las que deben quedar plenamente demostradas.
En este sentido, como lo ha señalado la Corte, para que proceda una tutela contra una sentencia se requiere que se presente, al menos, uno de los vicios o defectos que adelante se explican. a. Defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece, absolutamente, de competencia para ello. b. Defecto procedimental absoluto, que se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido. c. Defecto fáctico, que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión. 14 Número único de radicación: 110010315000-2023-03074-00 Actor: JOSÉ ARISTOBULO RODRÍGUEZ SALAZAR Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co d. Defecto material o sustantivo, como son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales[10] o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión. f. Error inducido, que se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales. g. Decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional. h. Desconocimiento del precedente, hipótesis que se presenta, por ejemplo, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance.
En estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado. i. Violación directa de la Constitución. […]” (Destacado fuera del texto) En el caso bajo examen, el actor pretende que se deje sin efecto las sentencias de 28 de septiembre de 2022 y 14 de abril de 2023, proferidas por el JUZGADO y el TRIBUNAL, respectivamente, mediante las cuales fueron denegadas las pretensiones que elevó en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, identificado con el número único de radicación 2019-00336-01.
La controversia tiene origen en un proceso disciplinario iniciado en 15 Número único de radicación: 110010315000-2023-03074-00 Actor: JOSÉ ARISTOBULO RODRÍGUEZ SALAZAR Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co contra del actor, identificado con el número de radicación INSGE- 2014-131, por medio del cual se le impuso sanción de suspensión e inhabilidad especial de seis (6) meses, la cual fue convertida a la suma de cuarenta y cinco millones trescientos ochenta y seis mil veintisiete pesos y ochenta y dos centavos ($45.386.027,82), por imposibilidad en su ejecución. Inconforme con ello, el actor promovió el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional, el cual fue despachado desfavorablemente al considerar que en la acción disciplinaria se analizaron las pruebas de acuerdo con las reglas de la sana crítica, comoquiera que a partir de un estudio racional, lógico y objetivo, se encontró acreditado que el señor RODRÍGUEZ SALAZAR suscribió un concepto favorable de traslado al Ministerio de Defensa, en contra de lo dispuesto en el instructivo núm. 001/PLANE-DIRAF-70 de 10 de enero de 2014, por tratarse de un documento externo dirigido a otra dirección, cuando tan solo 4 días antes, el subdirector administrativo y financiero se había pronunciado de manera desfavorable frente al mismo punto.
A la providencia de 28 de febrero de 2022 proferida por el JUZGADO, 16 Número único de radicación: 110010315000-2023-03074-00 Actor: JOSÉ ARISTOBULO RODRÍGUEZ SALAZAR Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co la parte actora le atribuye la configuración de los defectos: i) fáctico por indebida valoración del Instructivo núm. 001/PLANE-DIRAF 70 de 10 de enero de 2014; ii) falsa motivación, dado que, en su sentir, se analizaron fundamentos contrarios a los expuestos en la demanda y se emitió una decisión realizando apreciaciones subjetivas; iii) desconocimiento del precedente judicial dispuesto para el asunto en la sentencia de 9 de agosto de 2019, fijado por la Sala Plena del Consejo de Estado, en el cual se estableció que el control que ejerce el juez de lo contencioso administrativo es integral en temas disciplinarios, por lo que debió estudiar cada uno de los vicios presentados y ejercer un control de legalidad integral y; iv) violación directa de la Constitución, al realizar una motivación contraria a los presupuestos establecidos en el artículo 29 de la Carta Política, referentes a las garantías mínimas del debido proceso exigibles en las actuaciones administrativas, como lo es la actuación disciplinaria.
Así las cosas, añadió que el TRIBUNAL al confirmar la sentencia del a quo, avaló la indebida valoración de las pruebas, así como las irregularidades advertidas en el recurso de apelación, desestimando los argumentos y manteniendo la misma línea jurídica, lo que vulnera sus derechos fundamentales invocados. 17 Número único de radicación: 110010315000-2023-03074-00 Actor: JOSÉ ARISTOBULO RODRÍGUEZ SALAZAR Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En ese orden de ideas, la Sala advierte que el estudio del presente asunto recaerá en la sentencia de 14 de abril de 2023 proferida por el TRIBUNAL, en la medida en que fue dicha providencia la que concluyó el proceso origen de la controversia.
Por lo anterior, la Sala debe determinar si el caso cumple con los presupuestos generales de procedibilidad de la acción de tutela y, de ser así, establecer si el TRIBUNAL vulneró los derechos deprecados e incurrió en los defectos fáctico, falsa motivación, desconocimiento del precedente y violación directa de la Constitución, al haber proferido la sentencia de 14 de abril de 2023.
Precisado lo anterior, la Sala examinará el cumplimiento de los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, según la jurisprudencia trazada por la Corte Constitucional, acogida por la Sala Plena de esta Corporación, en especial, el requisito general de la relevancia constitucional. De acuerdo con la sentencia C- 590 de 2005 antes transcrita, cuando la tutela se dirige contra una providencia judicial debe discutirse una cuestión de «evidente relevancia constitucional».
Bajo esta expresión, la jurisprudencia constitucional ha explicado que la acción 18 Número único de radicación: 110010315000-2023-03074-00 Actor: JOSÉ ARISTOBULO RODRÍGUEZ SALAZAR Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de tutela contra providencias judiciales no está diseñada como una tercera instancia, ni su objeto puede ser el de reemplazar los medios de defensa ordinarios, por lo que la solicitud de amparo no puede encaminarse a reabrir un debate de legalidad, sino que es necesario que se ponga de presente el desconocimiento de garantías esenciales, propias del debido proceso constitucional3, de manera tal que «sólo aquellas vulneraciones comprometedoras de contenidos constitucionalmente protegidos de este derecho podrán ser examinadas en sede de tutela».4 Acerca de la relevancia constitucional como requisito de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, la Sala Plena de esta Corporación5, en sentencia de unificación de 5 de agosto de 2014, sostuvo: “[…] Relevancia constitucional La “relevancia constitucional” es un asunto que puede ser desarrollado desde dos puntos de vista: i) para efectos de la revisión eventual realizada por la Corte Constitucional y, ii) como requisito de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales para evitar que se convierta en una tercera instancia. El segundo aspecto, esto es, la relevancia constitucional como 3 Cfr. Corte Constitucional.
Sentencia T-061 de 2007, MP: Humberto Antonio Sierra Porto. 4 Cfr. Sentencia T-102 de 2006, MP: Humberto Antonio Sierra Porto. 5 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, número único de radicación 11001 03 15 000 2012 02201 01 (IJ), CP: doctor Jorge Octavio Ramírez Ramírez. 19 Número único de radicación: 110010315000-2023-03074-00 Actor: JOSÉ ARISTOBULO RODRÍGUEZ SALAZAR Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co requisito de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, es el que interesa para efectos de esta sentencia. La relevancia constitucional como requisito de procedibilidad tiene dos cometidos fundamentales.
Por un lado, protege “el principio constitucional de la autonomía funcional de los jueces (artículos 228 y 230 de la Carta)” [6]; por otro, evita que la acción de tutela se torne en un instrumento para “involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones” [7]. Que el asunto “tenga relevancia constitucional”, que afecte “derechos fundamentales de las partes”, es un requisito de la acción de tutela que supone la conjunción de dos elementos necesarios [8].
El primer elemento dice relación con la carga argumentativa del actor para demostrar en sede de tutela que el asunto es de relevancia constitucional por la afección de sus derechos fundamentales. No basta, entonces, aducir la vulneración de derechos fundamentales para cumplir este requisito de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales.
A juicio de la Sala, si bien es cierto que el Juez de Tutela debe motivar su decisión, explicando por qué ella es de “relevancia constitucional”, no es menos cierto que el actor tiene la carga de argumentar el por qué su pretensión tiene tal atributo, para que el Juez pueda determinar si se cumple tal requisito, so pena del rechazar o declarar improcedente el amparo constitucional [9]. [6] “Sentencia T-173 de 1993.
M.P. José Gregorio Hernández Galindo.” [7] “Literal a) del fundamento jurídico 24 de la sentencia C-590 de 2005.” [8] “Esta exigencia se deriva del requisito general de procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales, contemplado en el literal a) del fundamento jurídico 24 de la sentencia C-590 de 2005.” [9] “En España por ejemplo, de tiempo atrás, esta es una carga del demandante, avalada por el Tribunal Constitucional, contenida en el último requisito establecido en numeral 1 del artículo 49 (“la demanda justificará la especial trascendencia constitucional del recurso”) y en el literal a) del numeral 1 del artículo 50 (“el contenido del recurso justifique una decisión sobre el fondo por parte del Tribunal Constitucional en razón de su especial trascendencia constitucional, que se apreciará atendiendo a su importancia para la interpretación de la Constitución, para su aplicación o para su general eficacia, y para la determinación del contenido y alcance de los derechos fundamentales”) de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC), respecto de la procedencia de la acción de amparo en general y, en particular, contra providencias judiciales.” 20 Número único de radicación: 110010315000-2023-03074-00 Actor: JOSÉ ARISTOBULO RODRÍGUEZ SALAZAR Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co El segundo elemento supone que el procedimiento de tutela no puede erigirse en una instancia procesal adicional.
En consecuencia, en caso que de la acción de tutela se derive que esa es la pretensión del actor, la decisión será rechazarla o declararla improcedente. La tutela contra providencias judiciales supone siempre una discusión en torno a derechos fundamentales. No está concebida para cuestiones de mera legalidad o de apreciación judicial que no involucre aquellos.
Dichas cuestiones carecerían de relevancia constitucional. En este sentido, la Corte Constitucional, en la sentencia T-061 de 2007, Magistrado Ponente: Humberto Sierra Porto, señaló lo siguiente: “En primer lugar la jurisprudencia ha señalado que la cuestión que se pretende discutir por medio de la acción de tutela debe ser una cuestión de evidente relevancia constitucional.
Teniendo en cuenta que la tutela contra providencias judiciales no da lugar a una tercera instancia, ni puede reemplazar los recursos ordinarios, es necesario que la causa que origina la presentación de la acción suponga el desconocimiento de un derecho fundamental. En otras palabras, la tutela contra decisiones judiciales debe fundarse en un asunto de evidente relevancia constitucional y no puede ser utilizada para discutir asuntos de mera legalidad [10].
Si bien no siempre es fácil delimitar los asuntos de relevancia constitucional de aquellos que no lo son, también lo es que esta Corporación ha sido particularmente cuidadosa al intentar establecer criterios de diferenciación razonables. Así por ejemplo, basada en los antecedentes originados en la Asamblea Nacional Constituyente de 1991, ha reconocido la existencia de dos ámbitos del derecho al debido proceso.
El primero que emerge de la propia Constitución y que es el denominado debido proceso constitucional, y otro que es fruto de la labor legislativa, al que se denomina [10] “Corte Constitucional. Sentencia T-173/93.” 21 Número único de radicación: 110010315000-2023-03074-00 Actor: JOSÉ ARISTOBULO RODRÍGUEZ SALAZAR Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co simplemente debido proceso [11].
En palabras de la Corte, el debido proceso constitucional - art. 29 CN-, aboga por la protección de las garantías esenciales o básicas de cualquier proceso. En criterio de la Corte, tales garantías esenciales son el derecho al juez natural [12]; el derecho a presentar y controvertir las pruebas; el derecho de defensa –que incluye el derecho a la defensa técnica-; el derecho a la segunda instancia en el proceso penal; el principio de predeterminación de las reglas procesales o principio de legalidad; el derecho a la publicidad de los procesos y decisiones judiciales y la prohibición de juicios secretos. […] Atendiendo el precedente constitucional, sería válido predicar la relevancia constitucional de un caso, por violación al debido proceso, por ejemplo, cuando el asunto que se estudia hace parte de su núcleo esencial o cuando se presentan desvíos caprichosos y arbitrarios del Juez que conduzcan a la inexistencia de defensa y contradicción dentro del proceso, anulándose o restringiéndose de manera grave el equilibrio procesal entre las partes.
No sobra reiterar que la procedencia de la tutela contra decisiones judiciales impone un estudio riguroso de los requisitos de procedibilidad y de prosperidad de la acción, más cuando se trata de atacar las providencias de las altas Cortes, tal como lo ha manifestado la Corte Constitucional en la sentencia SU-917 de 2013: […]”. (Resaltado fuera del texto).
Asimismo, en un reciente pronunciamiento, la Corte Constitucional en sentencia SU- 215 de 2022, precisó que la exigencia de dicho requisito tiene como finalidades las siguientes: “[…] (i) el respeto por las competencias de las jurisdicciones; (ii) la protección de la autonomía e independencia de los jueces; (iii) [11] “Ver sentencias: SU-159 de 2002, SU-1159 de 2003, T-685 de 2003.” [12] “Sobre este derecho y su configuración constitucional, ver sentencia SU-1184 de 2001.” 22 Número único de radicación: 110010315000-2023-03074-00 Actor: JOSÉ ARISTOBULO RODRÍGUEZ SALAZAR Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co la preservación de la específica finalidad de la acción de tutela, instituida para la protección y restablecimiento de los derechos fundamentales; y (iv) la prevención del uso indebido de la acción como una instancia adicional de los procesos adelantados ante las jurisdicciones competentes o para la solución de discusiones de naturaleza eminentemente legal […]”.
(Destacado fuera de texto) En la providencia aludida la Corte Constitucional reiteró que “[…] la tutela contra providencias judiciales implica un juicio de validez y no un juicio de corrección del fallo cuestionado, circunstancia que excluye su formulación para la discusión de asuntos de interpretación que dieron origen a la controversia judicial[ ]”, por lo que indicó que para determinar si la acción de tutela en concreto cumplía con el requisito de relevancia constitucional debía analizarse: “[…](i) que el asunto tenga la entidad para interpretar, aplicar, desarrollar la Constitución Política o determinar el alcance de un derecho fundamental;
(ii) que la controversia no se limite a una discusión meramente legal o de contenido estrictamente económico con connotaciones particulares o privadas; y, (iii) que se justifique razonablemente una afectación desproporcionada a derechos fundamentales. Finalmente, cuando la acción de tutela se dirige contra una providencia judicial de una alta corte, se exige advertir, además, una vulneración arbitraria o violatoria de derechos fundamentales […]”.
(Destacado fuera de texto) En definitiva, la relevancia constitucional como requisito genérico de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales tiene como propósito (i) evitar que la acción de tutela se utilice para 23 Número único de radicación: 110010315000-2023-03074-00 Actor: JOSÉ ARISTOBULO RODRÍGUEZ SALAZAR Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co discutir asuntos de mera legalidad o de contenido estrictamente económico, (ii) impedir que la acción de tutela se convierta en una instancia o recurso adicional para controvertir las decisiones judiciales, y (iii) preservar la competencia y la independencia del juez ordinario.
En el asunto bajo examen, la Sala observa que el actor sustenta la vulneración de sus derechos fundamentales invocados en formular reparos frente a la sentencia de 28 de septiembre de 2018, dictada en primera instancia por el JUZGADO, y que al haber sido confirmada tal decisión bajo los mismos presupuestos por el TRIBUNAL, la sentencia de segunda instancia también debe dejarse sin efecto.
En efecto, el actor en el escrito de tutela argumenta que el JUZGADO incurrió en los defectos fáctico, falsa motivación, desconocimiento del precedente y violación directa de la Constitución al resolver el litigio propuesto, sin proponer una inconformidad particular frente al TRIBUNAL, lo cual no resulta de recibo, comoquiera que este mecanismo constitucional no puede ser usado como una tercera instancia en la que se debatan los cargos formulados en sede ordinaria. 24 Número único de radicación: 110010315000-2023-03074-00 Actor: JOSÉ ARISTOBULO RODRÍGUEZ SALAZAR Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Así las cosas, es del caso destacar que las inconformidades que ahora presenta el actor, fueron atendidas en debida forma por el TRIBUNAL en la sentencia cuestionada, por medio de la cual se hizo un análisis de los cargos propuestos, de lo cual concluyó que era del caso confirmar la decisión mediante la cual el JUZGADO negó las pretensiones, así: “[…]
3. TESIS DE LA SALA Revisado el fundamento fáctico, probatorio y normativo que rodea el caso de autos, la sala concluye que las pretensiones de la demanda no están llamadas a prosperar, en razón a que: (i) La conducta reprochada al señor JOSÉ ARISTÓBULO RODRÍGUEZ SALAZAR no fue objeto de variación, al punto que sus argumentos defensivos estuvieron orientados a desvirtuar o justificar la ocurrencia del comportamiento descrito en la imputación. (ii) La autoridad disciplinaria efectuó la adecuación típica con la norma preexistente en la que encuadraba el comportamiento del demandante, cosa distinta es que la misma conducta haya podido infringir otras disposiciones disciplinarias, evento en el que el operador se encuentra habilitado para investigar todas dentro del mismo proceso, sin que ello signifique, en modo alguno, que sea un imperativo optar por la “menos gravosa”, como lo plantea el recurrente.
(iii) Así mismo, se verifica que se contó con las pruebas suficientes para determinar la responsabilidad del demandante, las cuales fueron valoradas conforme a las reglas de la sana crítica y, que los demás reparos enunciados en el recurso de apelación, no vician el trámite procesal impartido por el operador disciplinario. En consecuencia, la sentencia de primera instancia que NEGÓ las pretensiones de la demanda debe ser CONFIRMADA […] 25 Número único de radicación: 110010315000-2023-03074-00 Actor: JOSÉ ARISTOBULO RODRÍGUEZ SALAZAR Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4.1 DEL RÉGIMEN DISCIPLINARIO DE LA POLICÍA NACIONAL […] De lo anterior se colige que además de establecer que la conducta del actor se encuentra tipificada como falta dentro de las disposiciones normativas (principio de legalidad) y que con esta se afectó el deber funcional (principio de ilicitud sustancial) el operador disciplinario debe demostrar que el investigado actuó en forma dolosa (conocía de la ilicitud de su conducta y pese a ello la realizó) o en forma culposa (obró en forma imprudente o negligente, lo que conllevó a la comisión del ilícito disciplinario) […]
5. PRUEBAS JURÍDICAMENTE RELEVANTES PARA RESOLVER […] - Copia del instructivo No 001 / PLANE – DIRAF – 70 de 10 de enero de 2014 “instrucciones relativas al conducto regular”, proferido por el director administrativo y financiero de la Policía Nacional que dentro de sus considerandos destacó la importancia de dicho instrumento, bajo la siguiente argumentación (expediente digital, documento 4, p. 158 a 159): […]
6. CASO CONCRETO […] En este orden, pasa la sala a pronunciarse frente a los argumentos de inconformidad contra la decisión de primera instancia expuestos por el apelante, para lo cual se advierte de entrada que los mismos no están llamados a prosperar, por las razones que pasan a exponerse: 6.1 En primer lugar, señala el demandante que el juzgador de primer grado, al resolver sobre la falta de congruencia entre el pliego de cargo y el fallo sancionatorio, hace un análisis incompleto, pasando por alto que el operador disciplinario cambió la conducta reprochada, como quiera que la decisión se funda en el incumplimiento a la Resolución N° 02055 de 15 de junio de 2009 “normatividad que nunca fue citada como 26 Número único de radicación: 110010315000-2023-03074-00 Actor: JOSÉ ARISTOBULO RODRÍGUEZ SALAZAR Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co infringida en el pliego de cargos”, sin dar “espacio procesal alguno para que ejerciera su defensa y contradicción”.
En efecto, el argumento del apelante alude a la correspondencia que debe existir entre estas providencias, en punto “a la denominación jurídica que se atribuye al disciplinado”, como garantía del derecho de defensa -particularmente a rendir descargos e impugnar las decisiones-, aspecto que ha sido analizado por el máximo órgano de esta jurisdicción en los siguientes términos: […] A fin de resolver lo pertinente se tiene que en el auto de cargos se estableció que la imputación se suscribía a que el señor JOSÉ ARISTÓBULO RODRÍGUEZ SALAZAR incumplió, sin causa justificada, la instrucción relativa al servicio, contenida en el Instructivo No. 001-PLANE-DIRAF-70 de 10 de enero de 2014 “Instrucciones Relativas al Conducto Regular”, conforme al cual “la documentación externa debe estar revisada por el jefe directo, aprobada por el señor subdirector y firmada por el señor director administrativo y financiero, en ningún caso se debe tramitar directamente entre jefes de área, oficina asesora o grupos hacia oficinas asesoras y/o direcciones de la institución”.
La conducta se endilgó en la modalidad de acción, al presuntamente haber emitido la comunicación oficial No. S- 2014-126452 DIRAF-ARGEA-29 con el fin de dar respuesta al correo electrónico No. 282 de la dirección de talento humano, donde se solicitaba el concepto frente al traslado de la señora patrullera SANDRA EDI ARCE GORDILLO de la dirección administrativa y financiera de la Policía Nacional al Ministerio de Defensa Nacional, cuando dicha actividad no le correspondía, según el instructivo ya citado.
Ahora bien, estima la sala que, contrario a lo afirmado por el apelante, estos argumentos fueron analizados y desarrollados en los fallos de primera y segunda instancia proferidos por el inspector y director general de la Policía Nacional, pues en dichas instancias se plantearon las mismas circunstancias de tiempo, modo y lugar dadas a conocer al disciplinado en la decisión de cargos, sin que se hubieran adicionado hechos o conductas nuevas, como acertadamente lo concluyó el a quo.
En concordancia con lo anterior, las autoridades disciplinarias, al proferir las decisiones cuya legalidad se controvierte, fueron coherentes en afirmar que la conducta reprochable -frente a la 27 Número único de radicación: 110010315000-2023-03074-00 Actor: JOSÉ ARISTOBULO RODRÍGUEZ SALAZAR Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co cual se encontró acreditada la responsabilidad del señor RODRÍGUEZ SALAZAR-, era el incumplimiento sin causa justificada de una instrucción relativa al servicio, según lo previsto en artículo 35, numeral 10 de la Ley 1015 de 2006, complementada para el caso concreto con Instructivo No. 001- PLANE-DIRAF-70 de 10 de enero de 2014 -por contener un tipo en blanco-, de ahí que la referencia que se hace a la Resolución N° 02055 de 15 de junio de 2009, en la decisión sancionatoria de primera instancia, no implicó un cambio en el núcleo de la imputación. Así las cosas, no se advierte variación de la conducta reprochada al demandante, al punto que sus argumentos defensivos estuvieron orientados a desvirtuar o justificar la ocurrencia del comportamiento descrito en la imputación, es decir, desde un inicio tuvo conocimiento de su alcance y contenido, tal y como se infiere del escrito de versión libre17 y el recurso de apelación, 18 presentados en la instancia disciplinaria, donde su apoderado de confianza se pronunció frente a tres aspectos concretos, a saber: (i) indebida tipificación de la conducta, por no haberse endilgado la falta relacionada con el incumplimiento al conducto regular, (ii) indebida valoración probatoria e (iii) inexistencia de conducta por ausencia de instrucción sobre el conducto regular, cuando se trata de asuntos relacionados con el manejo de personal. 6.2 En segundo lugar, indica que la falta no fue tipificada debidamente, por reunirse los elementos normativos para que se imputara la consistente en la pretermisión del conducto regular.
En este orden, alude el demandante a la tipicidad de la conducta, por lo que vale la pena resaltar que este principio, en materia disciplinaria, está integrado por la definición previa de la falta en la ley (principio de legalidad) y por la obligación del ente disciplinario de determinar la conducta objeto de reproche y la sanción (subsunción típica), lo que exige que en la formulación del cargo se encuadre la situación fáctica en la norma que describe la falta.
En consonancia con lo anterior, el Consejo de Estado ha definido de manera reiterada el pliego de cargos como la providencia de trámite en la que se presenta “una relación o resumen de las faltas o infracciones que concreta la imputación jurídico fáctica enrostrada al funcionario público o particular que cumple funciones públicas sometido a investigación, y de otro lado, es la pieza que delimita el debate probatorio y plantea el marco de 28 Número único de radicación: 110010315000-2023-03074-00 Actor: JOSÉ ARISTOBULO RODRÍGUEZ SALAZAR Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co imputación para su defensa y al investigador para proferir congruentemente y conforme al debido proceso el fallo correspondiente”.
En este orden de ideas, la autoridad disciplinaria, al abordar la tipicidad, debe efectuar la descripción objetiva de la conducta de cara a la norma que recoge la imputación, garantizando de esta forma el marco de recriminación para ejercer la defensa y la congruencia en el fallo disciplinario. Entonces, en el sub judice, se tiene que la autoridad disciplinaria describió en el pliego de cargos el reproche imputado al señor JOSÉ ARISTÓBULO RODRÍGUEZ SALAZAR, afirmando que para el día 18 de abril de 2014, aprovechando que el señor coronel ÁLVARO NINCO BERMÚDEZ se encontraba con los días de permiso de semana santa, emitió la comunicación oficial número 126452 DIRAF – ARGEA, al parecer incumpliendo el instructivo emanado de la dirección administrativa y financiera, referente al trámite para la expedición de documentación externa de la dependencia, por lo que efectivamente la conducta se enmarcó en una norma preexistente como falta disciplinaria, siendo clara y concisa en cuanto su alcance.
Así las cosas, la conducta endilgada al demandante se encuentra tipificada como falta disciplinaria en el numeral 10 del artículo 35 de la Ley 1015 de 2006, complementada para el caso concreto con el instructivo No 001 / PLANE – DIRAF – 70 de 10 de enero de 2014, por contener un tipo en blanco. En ese orden de ideas, se garantizó el derecho al debido proceso y concretamente el principio de legalidad, en razón a que la adecuación típica se efectuó con una norma preexistente, en la que encuadraba el comportamiento del señor RODRÍGUEZ SALAZAR, adecuación que fue clara en cuanto a su alcance y comprendida por el demandante, quien a través de su apoderado de confianza ejerció su derecho de defensa en la instancia disciplinaria.
Cosa distinta es que la misma conducta infrinja otras disposiciones disciplinarias, como lo sería el numeral 9 del artículo 36 de la Ley 1015 de 2006, dando lugar a la aplicación del concurso real o material de faltas disciplinarias -cuando con una o varias acciones se infringen varias disposiciones disciplinarias-, evento en el que el operador puede investigar todas dentro del mismo proceso y acudir a los criterios de graduación de la sanción consagrados en el artículo 47 de la Ley 734 de 2002 para determinar la medida correctiva aplicable, sin 29 Número único de radicación: 110010315000-2023-03074-00 Actor: JOSÉ ARISTOBULO RODRÍGUEZ SALAZAR Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co que ello signifique en modo alguno que sea un imperativo optar por la “menos gravosa” y descartar la otra, como lo plantea el recurrente. 6.3 Afirma el señor RODRÍGUEZ SALAZAR que estaban dadas las condiciones para que el operador disciplinario adelantara la actuación por la ritualidad del procedimiento verbal y no por el ordinario. […] En el caso que ocupa la atención de la sala, la actuación disciplinaria se adelantó conforme al procedimiento ordinario, pues culminada la indagación preliminar, la autoridad demandada -al momento de valorar sobre la decisión de apertura de investigación-, consideró que no estaban dados los requisitos sustanciales para proferir pliego de cargos24, tal y como lo adujo en dicha decisión, al concluir: “(…) es necesario dar total claridad y transparencia al servicio que prestan los funcionarios de la Policía Nacional, mantener y fortalecer la disciplina policial al igual que restablecerla cuando ha sido quebrantada, de lo ocurrido se debe establecer la responsabilidad del señor coronel JOSÉ ARISTÓBULO RODRÍGUEZ SALAZAR o si por el contrario sus actuaciones se enmarca (sic) dentro de una causal de exclusión de responsabilidad.” En consecuencia, la inconformidad sustentada por la parte demandante no tiene vocación de prosperidad, pues era procedente que terminada la etapa de indagación preliminar, al no encontrar acreditados los presupuestos exigidos por la norma en cita, el operador disciplinario optara por tramitar la actuación bajo las reglas del procedimiento ordinario, sin que de ello se infiera vulneración alguna al debido proceso, ya que incluso en la etapa de descargos, fueron decretadas y practicadas las solicitudes probatorias formuladas por el demandante. 6.4 En punto a los restantes argumentos, la sala advierte que se relacionan con la práctica y valoración probatoria, pues sostiene el apelante que el a quo (i) excluye circunstancias de tiempo, modo y lugar que permitían resolver la causal de exclusión de responsabilidad invocada en la demanda de manera favorable, (ii) da total credibilidad al testimonio de la señora IVONNE JULIETH HERNÁNDEZ LEÓN, (iii) desconoce que el instructivo No 001 / PLANE – DIRAF – 70 de 10 de enero de 2014 se aplicaba solo para los procesos misionales de la dirección administrativa y financiera de la Policía Nacional y (iv) descarta el 30 Número único de radicación: 110010315000-2023-03074-00 Actor: JOSÉ ARISTOBULO RODRÍGUEZ SALAZAR Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co prejuzgamiento en que incurre el operador disciplinario al solicitar por fuera del término una certificación del salario devengado para hacer la conversión de la sanción anunciando así “su decisión de responsabilidad sin haberse agotado el debido proceso dentro de la actuación disciplinaria”, razón por lo que se pasa a analizar las inconformidades planteadas de la siguiente forma: En primer lugar, debe tenerse en cuenta que el Consejo de Estado, en casos donde se discute la legalidad de sanciones disciplinarias por presunta vulneración al debido proceso originada en la valoración del acervo probatorio, ha precisado que frente a este ítem, por disposición legal, el operador disciplinario esta investido de una facultad de valoración y apreciación probatoria de “libre convicción”, como la potestad de determinar cuándo se ha logrado recaudar un nivel de pruebas suficiente para concluir la comisión de una falta. […] En el caso que ocupa la atención, se encuentra que una vez analizadas de manera conjunta las pruebas, el operador disciplinario, en primera y segunda instancia, infirió la certeza de los hechos y la responsabilidad del investigado, por encontrar acreditado que el señor JOSÉ ARISTÓBULO RODRÍGUEZ SALAZAR, para el día 18 de abril de 2014: (i) se desempeñaba como jefe del área administrativa de la dirección administrativa y financiera de la Policía Nacional, (ii) era el oficial más antiguo de la unidad, dadas las situaciones administrativas en que se encontraban el director y subdirector de la dependencia, (iii) le ordenó a la patrullera IVONNE JULIETH HERNÁNDEZ LEÓN - responsable del desarrollo humano del grupo de talento humano-, la elaboración de la respuesta a una solicitud de concepto para causar el traslado al Ministerio de Defensa de la patrullera SANDRA EDI ARCE GORDILLO, que ya había sido resuelta de manera desfavorable, mediante la comunicación oficial N° S-2014-121672 / DIRAF – SUDAF – 29 de 14 de abril de 2014, suscrita por el subdirector administrativo y financiero, teniendo en cuenta la directriz emanada del director de la misma dependencia y (iv) suscribió la comunicación oficial N° S-2014- 126452 / DIRAF – ARGEA – 29 de fecha 18 de abril de 2014 - dirigida a la dirección de talento humano-, con la que se emitió concepto favorable para causar el traslado de la patrullera ARCE GORDILLO.
Para arribar a tales apreciaciones, la autoridad demandada tuvo en cuenta: 31 Número único de radicación: 110010315000-2023-03074-00 Actor: JOSÉ ARISTOBULO RODRÍGUEZ SALAZAR Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co (i) El instructivo No 001 / PLANE – DIRAF – 70 de 10 de enero de 2014, suscrito por el director administrativo y financiero de la Policía Nacional, titulado “instrucciones relativas al conducto regular”, documento en el que se consignó que: “(…) la documentación externa debe estar revisada por el jefe directo, aprobada por el señor subdirector y firmada por el señor director administrativo y financiero, en ningún caso se debe tramitar directamente entre los jefes de área, oficina asesora o grupos hacia oficinas asesoras y/o direcciones de la institución. (…) […] En consecuencia, no se evidencia vulneración alguna en la valoración de los medios probatorios, ya que dentro de los principios que rigen la actuación disciplinaria se encuentra el de libertad probatoria, consagrado en la Ley 734 de 2002 y el demandante tuvo la posibilidad de participar en las diligencias de recepción de declaración de forma directa y a través de su apoderado de confianza, sin presentar reparo frente a su contenido, ni tachar de falsos a los testigos, por lo que no se advierte irregularidad en el hecho de que se haya dado credibilidad a las declaraciones y particularmente a la de la señora IVONNE JULIETH HERNÁNDEZ LEÓN. Sumado a lo anterior, no se incurre en una interpretación desproporcional e irracional del instructivo No 001 / PLANE – DIRAF – 70 de 10 de enero de 2014, pues una lectura sistemática e integral del mismo permite advertir que (i) se dirige a todo el personal de la dirección administrativa y financiera de la Policía Nacional, (ii) destaca la importancia de respetar el conducto regular y (iii) no limita su aplicación a los procesos misionales de la dependencia. Adicionalmente, el que el día 21 de febrero de 2018 se haya solicitado un certificado del salario devengado para hacer la conversión de la sanción, no denota una actuación irregular, pues, aunque el mismo se había requerido al área competente de manera previa -en cumplimiento a lo dispuesto en auto de 15 de octubre de 2014, con el que se ordenó la apertura de investigación disciplinaria-, la información suministrada en su momento por la dirección de talento humano no coincidía con la fecha de los hechos, por lo que resulta lógico que el operador disciplinario haya reiterado el requerimiento, sin que tal situación implique prejuzgamiento, como se expone en el recurso de apelación. Conforme a lo anterior, en la acción disciplinaria adelantada 32 Número único de radicación: 110010315000-2023-03074-00 Actor: JOSÉ ARISTOBULO RODRÍGUEZ SALAZAR Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co contra el demandante, se analizaron y apreciaron las pruebas de acuerdo con las reglas de la sana crítica, pues a partir de un estudio racional, lógico y objetivo -según la capacidad que tenían los documentos y testimonios para demostrar los hechos investigados-, se encontró acreditado que el señor JOSÉ ARISTÓBULO RODRÍGUEZ SALAZAR suscribió la comunicación oficial N° S-2014-126452 / DIRAF – ARGEA – 29 de 18 de abril de 2014, con destino al director de talento humano (e), dando concepto de viabilidad para causar el traslado al Ministerio de Defensa de la patrullera SANDRA EDI ARCE GORDILLO, en contra de lo dispuesto en el instructivo No 001 / PLANE – DIRAF – 70 de 10 de enero de 2014, por tratarse de un documento externo dirigido a otra dirección, cuando tan solo 4 días antes, el subdirector administrativo y financiero se había pronunciado de manera desfavorable frente al mismo punto.
Por lo anterior, se demostró con suficiencia las circunstancias de tiempo, modo y lugar de la conducta reprochada, así como la responsabilidad del demandante, que no se vio salvaguardada por la causal eximente alegada en la demanda -convicción errada e invencible de que su conducta no constituía falta disciplinaria-, pues ésta requiere que el sujeto procesal “haya ejecutado todos los actos correspondientes a verificar que su actuación no constituía falta disciplinaria”, lo cual no sucedió en el sub examine, como acertadamente lo sostuvo la autoridad demandada, quien descartó su configuración “dadas las condiciones personales del señor coronel hoy en día retirado JOSÉ ARISTOBULO RODRÍGUEZ SALAZAR y las circunstancias en que éste la realizó; es por ello que la conducta reprochada era totalmente evitable; es notable que el hoy disciplinado no agotó los mecanismos que tenía a su alcance para superarlo, entre ellos comunicarse con la jefe de talento humano de dicha unidad, con el director o subdirector y hacerles la consulta o con la persona que estaba solicitando la información; más aún, que la dependencia solicitante quedaba en el mismo lugar que está ubicada la dirección administrativa y financiera, donde laboraba el hoy disciplinado”. 6.5 Finalmente, la interposición del recurso de apelación no es una oportunidad para ampliar el concepto de violación o introducir nuevos cargos de nulidad, pues esto comporta una violación al derecho de defensa de la contraparte, conforme lo ha considerado el Consejo de Estado: […] Por lo tanto, aun cuando el apelante sugiere que en virtud del 33 Número único de radicación: 110010315000-2023-03074-00 Actor: JOSÉ ARISTOBULO RODRÍGUEZ SALAZAR Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co “control judicial integral” se podría analizar sin ninguna limitante los actos administrativos sancionatorios, también lo es que las facultades de que goza el juez administrativo en la materia encuentran límites de orden constitucional y legal que no puede desconocer esta corporación. En efecto, resulta del caso precisar que si bien el Consejo de Estado ha determinado que el control que ejerce la jurisdicción de lo contencioso administrativo sobre los actos de naturaleza disciplinaria es de carácter integral “por cuanto exige una revisión legal y constitucional de las actuaciones surtidas ante los titulares de la acción disciplinaria, sin que, para tales efectos, el juez se encuentre sometido a alguna limitante que restrinja su competencia”, el ejercicio de dicha potestad, debe ser concordante con los cargos de la demanda y los argumentos expuestos por el recurrente en el recurso de apelación. Así las cosas, con fundamento en los principios de congruencia y justicia rogada que rigen la jurisdicción contenciosa administrativa, el planteamiento de la ausencia de ilicitud sustancial por no haberse generado ningún efecto con la expedición del concepto de viabilidad de traslado, escapa al estudio de esta instancia, en la medida que no fue una cuestión alegada en la demanda, y la interposición del recurso de apelación no es una oportunidad para ampliar el concepto de violación o introducir nuevos cargos de nulidad contra los actos demandados.
Luego entonces, resulta claro que (i) los reparos de inconformidad de la parte actora carecen de la entidad suficiente para desvirtuar la presunción de legalidad de los actos acusados, (ii) el operador disciplinario contó con los elementos probatorios suficientes para determinar con certeza la responsabilidad del demandante y (iii) no se demostró que la valoración probatoria se hubiera realizado con desconocimiento de las reglas de la sana crítica, conforme lo prevé el artículo 141 de la Ley 734 de 2002, por ende, las pretensiones de la demanda no están llamadas a prosperar, lo que impone CONFIRMAR la decisión de primera instancia. […]”.
Conforme con la transcripción en cita la Sala advierte que el TRIBUNAL analizó cada una de las pruebas obrantes en el plenario, entre otras, el instructivo núm.001/PLANE – DIRAF – 70 de 10 de 34 Número único de radicación: 110010315000-2023-03074-00 Actor: JOSÉ ARISTOBULO RODRÍGUEZ SALAZAR Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co enero de 2014, así como cada uno de los reparos propuestos en el escrito de apelación, de lo cual concluyó que era de caso confirmar la decisión del a quo.
Teniendo en cuenta lo anterior, la Sala advierte que la acción de tutela de la referencia es improcedente por falta de relevancia constitucional, porque a través de esta la parte actora lo que pretende es cuestionar una decisión judicial como si este mecanismo se tratase de un recurso o instancia adicional al proceso ordinario, sin que en todo caso, se vislumbre que la autoridad accionada pudo haber actuado de forma abiertamente arbitraria o desbordado los límites del principio de la autonomía judicial.
En efecto, la divergencia planteada por el actor subyace del hecho de que, en su sentir, el JUZGADO incurrió en una falsa motivación, una inadecuada valoración probatoria de los elementos de juicio obrantes en el expediente y un desconocimiento del precedente y del debido proceso que debe seguirse en todos los procesos administrativos, entre ellos la actuación disciplinaria; yerros que, a su juicio fueron avalados por el TRIBUNAL al desestimar los argumentos y mantener la misma línea jurídica. 35 Número único de radicación: 110010315000-2023-03074-00 Actor: JOSÉ ARISTOBULO RODRÍGUEZ SALAZAR Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Lo anterior significa que lo pretendido por el actor es que el juez de tutela haga un nuevo examen integral de los reparos propuestos en sede de apelación dentro del proceso ordinario, con la finalidad de que se corrija el análisis que hizo la autoridad judicial accionada y se acoja la interpretación que propone.
Esta Sección, en otras oportunidades, ha declarado improcedentes acciones de tutela cuando la cuestión litigiosa no resulta ser de verdadera relevancia constitucional, debido a que se centra en reabrir un debate judicial debidamente clausurado. Tal fue el caso de la providencia de 29 de agosto de 201813, en la que se sostuvo lo siguiente: “[…] [E]n torno a la decisión de la Sección Segunda del Consejo de Estado, lo que se evidencia es su insistencia en el argumento de la falta de competencia del funcionario que decidió su retiro de la institución, aspecto que fue precisamente el que revisó la Sección Segunda, Subsección “B” del Consejo de Estado en sede de revisión, y frente a la cual indicó de manera clara, que se trataba de un punto nuevo que no había sido presentado en su momento en el escrito de apelación, por lo que el recurso extraordinario no estaba diseñado para convertirse en una tercera instancia. Y se tiene que estos argumentos resultan válidos y razonables.
Es por ello que no se advierte la existencia de una cuestión que 13 Cfr. Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, número único de radicación 11001 03 15 000 2018 02380 00, CP: María Elizabeth García González. 36 Número único de radicación: 110010315000-2023-03074-00 Actor: JOSÉ ARISTOBULO RODRÍGUEZ SALAZAR Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co sea de verdadera relevancia constitucional que conlleve la presunta trasgresión de los derechos fundamentales del actor, sino la reiteración de planteamientos que, por lo menos en sede de revisión ya fueron estudiados por el juez natural y que no pueden volver a ser analizados ahora en sede de tutela, pues esta acción constitucional tiene por objeto la protección inmediata de derechos de rango fundamental que se encuentren vulnerados, lo cual no sucede en este caso […]” (Destacado de la Sala).
Igualmente, en providencia de 9 de febrero de 201714, se indicó: “[…] En el caso objeto de estudio, la Sala observa que no se cumple con los requisitos arriba expuestos, lo cual genera que la solicitud de amparo tutelar se torne improcedente, toda vez que lo pretendido por la parte actora es reabrir nuevamente el debate y/o la discusión jurídica sobre cuestiones estrictamente legales que ya fueron discutidas y falladas en el trámite del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, con radicado No. 11001-33-31-015-2011- 00427-00, por parte de los jueces de dicha causa, con pleno desconocimiento de que el objeto del juicio de amparo constitucional no es otro que la defensa de los derechos fundamentales y no la revisión de la legalidad de las decisiones de la justicia ordinaria […]”.(Resaltado fuera del texto).
En suma, para la Sala no se advierte la existencia de una cuestión que sea de «verdadera relevancia constitucional» que conlleve la presunta trasgresión de los derechos fundamentales de la parte actora, sino una divergencia dirigida a cuestionar una decisión 14 Cfr. Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, número único de radicación 11001-03-15-000-2016-03249-00, CP: Roberto Augusto Serrato Valdés. 37 Número único de radicación: 110010315000-2023-03074-00 Actor: JOSÉ ARISTOBULO RODRÍGUEZ SALAZAR Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co judicial como si este mecanismo se tratase de un recurso o instancia adicional, en relación con aspectos que fueron resueltos de forma admisible por la autoridad accionada, por lo cual el juez de tutela no puede inmiscuirse en dicho asunto, so pena de otorgar a la acción de tutela un carácter que no le es propio de su naturaleza y de paso invadir la competencia y la independencia del juez ordinario.
Igualmente, se advierte que el desacuerdo con la interpretación y consideraciones que efectúe la autoridad que conoce un asunto, se debe respetar por el juez de tutela, quien no puede desconocer la decisión que adopte el juez natural dentro del ámbito de sus competencias, lo cual sólo es dable cuando se vulneran derechos fundamentales, lo que en el presente caso no se encontró probado.
En consecuencia, la Sala declarará improcedente la presente acción de tutela por incumplir el requisito general de la relevancia constitucional, como en efecto se dispondrá en la parte resolutiva de la presente providencia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley. 38 Número único de radicación: 110010315000-2023-03074-00 Actor: JOSÉ ARISTOBULO RODRÍGUEZ SALAZAR Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co F A L L A:
PRIMERO: DECLARAR IMPROCEDENTE la solicitud de amparo constitucional de la referencia por incumplir el requisito general de la relevancia constitucional, por las razones expuestas en la parte motiva de esta sentencia.
SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes por el medio más expedito y eficaz.
TERCERO: En caso de que esta providencia no sea impugnada y quede en firme, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
COMUNÍQUESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, Se deja constancia de que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión del día 13 de julio de 2023. OSWALDO GIRALDO LÓPEZ NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Presidente HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS 39 Número único de radicación: 110010315000-2023-03074-00 Actor: JOSÉ ARISTOBULO RODRÍGUEZ SALAZAR Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.