Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Bogotá, D. C., veintinueve (29) de agosto de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación: 73001 23 33 000 2017 00621 01 (0589-2021) Demandante: Luis Avelino Cortés Forero Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) Temas: Topes pensionales Decreto 546 de 1971.Cosa Juzgada SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por el demandante contra la sentencia proferida el 25 de septiembre de 2020 por el Tribunal Administrativo del Tolima, que declaró probada de oficio la excepción de cosa juzgada y se inhibió de resolver el mérito del asunto. 1.

Antecedentes 1.1. La demanda1 1.1.1. Las pretensiones En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, el señor Luis Avelino Cortés Forero, por conducto de apoderado, formuló demanda, en orden a que se declare la nulidad de las Resoluciones RDP 029404 del 11 de agosto de 2016 y RDP 040085 del 24 de octubre de 2016, así como del oficio 201614003023491 del 10 de octubre de 2016, 1 Folios 225 al 245. 2 Radicación: 73001 23 33 000 2017 00621 01 (0589-2021) Demandante: Luis Avelino Cortés Forero por las cuales la UGPP, reliquidó la pensión de jubilación que le fue reconocida en cumplimiento de las sentencias proferidas el 11 de octubre de 2011 y el 10 de octubre de 2013, en su orden, por la Sala de Conjueces del Tribunal Administrativo del Tolima y el Consejo de Estado-Sala de Conjueces — Sección Segunda, dentro del proceso 2008-00224-00.

Como consecuencia de lo anterior, y a título de restablecimiento del derecho, solicitó condenar a la entidad demandada a: i) reconocerle y pagarle la mesada pensional sin sujeción a los topes legales, en cuantía de $ 9'505.352, efectiva a partir del 1 de febrero de 2002, junto con los mayores valores causados entre lo pagado y lo debido pagar desde el mes de febrero de 2002 y los intereses moratorios de que trata el artículo 141 de la Ley 100 de 1993; ii) pagarle los intereses moratorios previstos en los artículos 192 y 195 del CPACA, desde la fecha de exigibilidad de la providencia judicial que ordenó la reliquidación de la pensión hasta la fecha de su cumplimiento efectivo; iii) indexar y reajustar los valores que resulten, en los términos del artículo 187 del CPACA; iv) dar cumplimiento a la sentencia en los términos del artículo 192 del CPACA; y v) pagar las costas del proceso. 1.1.2.

Hechos Como hechos relevantes, el apoderado de la parte demandante señaló los siguientes: i) CAJANAL EICE en liquidación, mediante la Resolución 7263 del 8 de marzo de 1993, reconoció al señor Luis Avelino Cortés Forero una pensión de jubilación, en calidad de magistrado de tribunal, condicionada al retiro del servicio. Dicha prestación fue reliquidada por medio de las Resoluciones 15889 del 1 de julio de 2001, 26893 del 30 de diciembre de 2003 y 4607 del 27 de febrero de 2004, esta última en cumplimiento de un fallo de tutela. ii) Mediante sentencias del 11 de octubre de 2011 y el 10 de octubre de 2013 proferidas, en su orden, por la Sala de Conjueces del Tribunal Administrativo del 3 Radicación: 73001 23 33 000 2017 00621 01 (0589-2021) Demandante: Luis Avelino Cortés Forero Tolima y el Consejo de Estado, Sala de Conjueces, Sección Segunda, se condenó a la Caja Nacional de Previsión Social E.I.C.E. en Liquidación, a reliquidar la pensión de jubilación que percibe el actor, con inclusión del 80% de lo que por todo concepto reciben los magistrados de las altas cortes. iii) La U.G.P.P., a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, en la modalidad de lesividad, solicitó la nulidad de la Resolución 4607 del 27 de febrero de 2004, alegando una presunta ilegalidad al superar el valor de la mesada el tope de los veinte SMLMV. iv) Mediante las sentencias emitidas el 16 de septiembre de 2015 y el 17 de noviembre de 2016 por el Juzgado Primero Administrativo de Descongestión del Circuito de Ibagué y el Tribunal Administrativo del Tolima, fueron negadas las súplicas de la demanda promovida en lesividad por la U.G.P.P. v) La U.G.P.P., mediante la Resolución RDP 029404 del 11 de agosto de 2016, en cumplimiento de la sentencia proferida el 10 de octubre de 2013 por el Consejo de Estado, Sala de Conjueces, Sección Segunda, resolvió reliquidar la pensión reconocida al señor Cortés Forero y determinó que esta debería ajustarse a los topes legales y a las reglas aplicables al valor mínimo o máximo, según corresponda. vi) La U.G.P.P., por medio del Oficio 201614003023491 del 10 de octubre de 2016, señaló que la mesada efectiva que devengaba el actor para el 1 de febrero de 2002 no puede ser superior a $ 6'180.000, esto es, 20 SMLMV. vii) A través de la Resolución RDP 040085 del 24 de octubre de 2016, la U.G.P.P., modificó unilateralmente la Resolución RDP 029404 del 11 de agosto de 2016, bajo la apariencia de corrección, al suprimir el artículo relacionado con la liquidación de intereses moratorios e informar sobre los recursos procedentes en caso de inconformidad con la suma descontada por concepto de aportes a pensión sobre los nuevos factores incluidos. 4 Radicación: 73001 23 33 000 2017 00621 01 (0589-2021) Demandante: Luis Avelino Cortés Forero 1.1.3.

Normas violadas y concepto de violación Como tales se señalaron los artículos 25, 29, 48 y 53 de la Constitución Política; 1, 2, 3, 4, 5, 10 y siguientes de la Ley 1437 de 2011; la Ley 100 de 1993; los Decretos 546 de 1971, 1660 de 1978 y 717 de 1978; y las decisiones judiciales del 11 de octubre de 2011 y 10 de octubre de 2013 proferidas por la Sala de Conjueces del Tribunal Administrativo del Tolima y el Consejo de Estado, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho 73001230000020080022400.

Al desarrollar el concepto de violación, el apoderado del demandante expuso los siguientes argumentos: i) El régimen de pensiones sobre el cual descansa la pensión de jubilación del señor Luis Avelino Cortes Forero corresponde a un régimen especial, habiendo adquirido tal derecho de manera directa con anterioridad a la entrada en vigencia del sistema general de pensiones, sin que las reglas que lo contemplan y reglamentan determinaran la existencia de topes pensionales máximos, como pretende invocarlo la UGPP en el acto demandado, el cual se advierte abiertamente ilegal por ser contrario al marco normativo brevemente expuesto. ii) Al demandante le fue reconocida su pensión a través de la Resolución 07263 del 8 de marzo de 1993, por haber consolidado su estatus jurídico el 1 de julio de 1991, antes de la vigencia de la Ley 100 de 1993, por ende, no pueden aplicarse de manera retroactiva los efectos normativos de esta en detrimento de los derechos adquiridos del señor Cortés Forero y en flagrante violación del principio de inescindibilidad de la norma.

Por lo tanto, es evidente que la norma invocada por la entidad para efectos de limitar el derecho pensional del actor no encuentra aplicación para su caso particular, pues su situación pensional se consolidó mucho tiempo atrás de la entrada en vigor del sistema general de pensiones. 5 Radicación: 73001 23 33 000 2017 00621 01 (0589-2021) Demandante: Luis Avelino Cortés Forero iii) Los actos acusados violan el debido proceso administrativo y desconocen las garantías mínimas del pensionado, al limitar de manera arbitraria y automática la pensión del señor Cortés Forero al tope máximo legal de 20 salarios mínimos legales mensuales vigentes, en atención a lo dispuesto en el Decreto 314 de 1994, sin previo adelantamiento de una acción de lesividad. 1.2.

Contestación de la demanda La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), por medio de apoderado, se opuso a la prosperidad de las pretensiones, con fundamento en las siguientes razones:2 i) La Resolución RDP 029404 del 11 de agosto de 2016 liquidó la prestación pensional del demandante con el 75% de la asignación mensual más elevada devengada en el último año de servicio, teniendo en cuenta la asignación básica, la bonificación por servicios prestados, la bonificación por compensación y las primas de navidad, servicios, especial de servicios y de vacaciones, de conformidad con lo ordenado por el Tribunal Administrativo del Tolima en sentencia del 11 de octubre de 2011, confirmada por el Consejo de Estado el 10 de octubre de 2013, razón por la cual se encuentra ajustada a derecho.

Comoquiera que las precitadas sentencias judiciales no se ocuparon de la limitación o no de la cuantía pensional del demandante, se debe dar aplicación a las normas generales en cuanto al límite de las pensiones, ya que la excepción a los topes debe ser expresa y no por vía de interpretación, por cuanto se trata de aplicar una excepción y esta debe ser taxativa. ii) El Decreto 104 de 1994 homologó las pensiones de los magistrados de las altas cortes con las de los congresistas, respecto de los factores salariales y cuantía. Se infiere entonces que la pensión de jubilación de aquellos servidores, en armonía con 2 Folios 257 al 264. 6 Radicación: 73001 23 33 000 2017 00621 01 (0589-2021) Demandante: Luis Avelino Cortés Forero lo dispuesto en los artículos 28 de los Decretos 104 de 1994 y 47 de 1995, se regula por lo previsto en los artículos 17 de la Ley 4 de 1992, 5, 6 y 7 del Decreto 1359 de 1993 que consagran dicha prestación para senadores y representantes. iii) El Decreto 546 de 1971 en ninguno de sus apartes establece la excepción a los topes para esta clase de prestación pensional y si se hubiere querido exceptuar todo tipo de pensiones para los funcionarios de la Rama Jurisdiccional y el Ministerio Público, y en particular la pensión regulada en el artículo 6, del tope máximo, así se habría expresado, como se hizo para el caso de la pensión por retiro forzoso que regula concretamente en su artículo 8.

Así, se puede advertir que el régimen aplicable al interesado no está exceptuado de los topes legales y por tal motivo se procedió a aplicarlo, aunado que el Tribunal Administrativo del Tolima, Sala de Conjueces de Ibagué, en ninguno de sus apartes estableció la prohibición de hacerlo. iv) La solicitud de inaplicación de topes o límites a la cuantía pensional del actor no tiene vocación de prosperidad, teniendo en cuenta, además, la inconstitucionalidad sobreviniente declarada por la Corte Constitucional, mediante la sentencia C-258 de 2013, conforme a la cual no es posible pagar con cargo a recursos públicos mesadas pensionales superiores a 25 SMLMV.

Propuso las excepciones de pleito pendiente entre las mismas partes y sobre el mismo asunto; inexistencia del derecho; cobro de lo no debido; buena fe; inexistencia de vulneración de principios constitucionales y legales; prescripción de mesadas pensionales y genérica. 1.3. La sentencia apelada El Tribunal Administrativo del Tolima, mediante sentencia proferida el 25 de septiembre de 2020, declaró probada de oficio la excepción de cosa juzgada y se inhibió de resolver el mérito del asunto.

Expuso las siguientes consideraciones:3 3 Folios 373 al 380. 7 Radicación: 73001 23 33 000 2017 00621 01 (0589-2021) Demandante: Luis Avelino Cortés Forero i) De la revisión minuciosa del expediente se advierte la configuración de la excepción de cosa juzgada, comoquiera que lo pretendido en el sub lite ya fue objeto de análisis por la jurisdicción de lo contencioso-administrativo en decisiones judiciales que se encuentran debidamente ejecutoriadas, como pasa a explicarse: La UGPP demandó al señor Luis Avelino Cortes Forero con el fin de limitar la cuantía de la pensión de jubilación a él reconocida, dando lugar al proceso con radicación 73001-33-33-002-2013-00938-00, en el que se profirió sentencia de primera instancia el 16 de septiembre de 2015 por el Juzgado Primero Administrativo Oral de Descongestión del Circuito de Ibagué, y de segunda instancia el 17 de noviembre de 2016 dictada por el Tribunal del Tolima, respecto de la cual se configura la cosa juzgada.

En efecto, frente a la identidad de partes, en ambos procesos actúa la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social UGPP y el señor Luis Avelino Cortes Forero; lo único que se modifica es el extremo procesal en el que se desenvuelven, pues en el radicado 2013-00938 fungió como demandante la entidad pública y demandado el particular; mientras que en el sub judice quien demanda es el particular y la demandada es la entidad pública.

Frente a la identidad de objeto, en el proceso 2013-00938-00 la UGPP pidió declarar la nulidad de la Resolución 4607 del 27 de febrero de 2004, por medio de la cual se reliquidó la pensión de jubilación del actor en cuantía superior a 20 SMLMV, y en consecuencia emitir un nuevo acto administrativo en el que se reliquide la pensión de jubilación demandado a partir del 1 de febrero de 2002, aplicando el límite máximo.

Dicho proceso culminó con sentencia proferida el 16 de septiembre de 2015 por el Juzgado Primero Administrativo Oral de Descongestión del Circuito de Ibagué que resolvió negar las pretensiones de la demanda, bajo el argumento de que las 8 Radicación: 73001 23 33 000 2017 00621 01 (0589-2021) Demandante: Luis Avelino Cortés Forero disposiciones legales que rigen la pensión del señor Luis Avelino Cortes no establecen topes en su mesada y por lo tanto debe liquidarse en cuantía equivalente al 75% de la asignación mensual más elevada devengada en el último año. Esta decisión fue confirmada en su integridad por el Tribunal Administrativo del Tolima mediante sentencia del 17 de noviembre de 2016. ii) En aquella oportunidad la demanda estaba dirigida al establecimiento de un límite a la prestación pensional del hoy demandante, específicamente para que no superara los veinte (20) salarios mínimos legales mensuales vigentes, escenario que coincide con el planteado en las presentes diligencias, donde desde el extremo demandante se solicita que la UGPP no aplique tal tope a su pensión. iii) Pese a que en este caso el litigio versa sobre actos administrativos diferentes, el objeto es el mismo, esto es, establecer si es procedente o no la fijación de un límite o tope a la pensión del señor Cortes Forero.

También existe identidad de causa, comoquiera que los fundamentos de derecho que se esbozaron en el proceso radicado 2013-00938 se reproducen por la administración en los actos administrativos atacados en esta oportunidad y son objeto de reproche por el actor en el sub judice, quien alega que no le resulta aplicable el Régimen General de Seguridad Social contenido en la Ley 100 de 1993 y en el Decreto 314 de 1994 sobre el tope de los 20 salarios mínimos legales mensuales vigentes, ya que la pensión fue obtenida antes de la vigencia de tales normas y el régimen especial que lo cobija no establece limitaciones a la cuantía de la prestación. Así las cosas, es diáfano que la jurisdicción de lo contencioso-administrativo ya se pronunció frente al tema, exponiendo detalladamente los motivos por los cuales no es viable aplicar al señor Luis Avelino Cortes Forero las disposiciones del régimen general de pensiones y las razones legales por las que su pensión no está sujeta a ningún tope, decisión que se encuentra debidamente ejecutoriada; de manera que no resulta viable que nuevamente se eleve un juicio de valor al respecto, so pena de socavar la institución de la cosa juzgada y la seguridad jurídica que debe imperar en nuestro Estado Social de Derecho. 9 Radicación: 73001 23 33 000 2017 00621 01 (0589-2021) Demandante: Luis Avelino Cortés Forero iv) Finalmente, frente a las pretensiones relacionadas con el reconocimiento y pago de las diferencias pensionales generadas desde febrero de 2002, la indexación y los intereses moratorios, debe aclararse que estas tienen como génesis el reconocimiento y pago de la reliquidación pensional ordenada por la Sala de Conjueces del Tribunal del Tolima en sentencia del 11 de octubre de 2011, confirmada el 10 de octubre de 2013 por la Sala de Conjueces de la Sección Segunda del Consejo de Estado, cuyo cumplimiento se efectuó por la administración, en sentir del actor, de manera imperfecta o errónea, en las Resoluciones 29404 del 11 de agosto de 2016 y 40085 del 24 de octubre de 2016.

En este sentido el demandante tendrá la posibilidad, en el evento de que considere que la administración se niega a reconocer la indexación de las mesadas y los intereses moratorios generados, iniciar la acción ejecutiva pertinente para logar su pago y no pretender un nuevo pronunciamiento judicial. 1.4. El recurso de apelación El demandante, por conducto de apoderada, interpuso recurso de apelación4 y lo sustentó así: i) En el presente asunto, si bien existe identidad de partes dentro de los medios de control equiparados, al encontrarse, de un lado, la UGPP y, de otro, el señor Luis Avelino Cortés Forero, es dable colegir que no se configura el presupuesto de identidad de objeto ni de causa jurídica que avale la configuración de la excepción de cosa juzgada y que conlleve la inhibición para resolver de fondo.

En efecto, conforme a las pretensiones de la demanda, el fin pretendido con el presente medio de control corresponde a expulsar del mundo jurídico los actos administrativos mediante los cuales, en apariencia de cumplimiento de una 4 Folios 386 al 388. 10 Radicación: 73001 23 33 000 2017 00621 01 (0589-2021) Demandante: Luis Avelino Cortés Forero sentencia judicial, se incorporan nuevos elementos que delimitan la situación pensional del demandante.

Lo anterior, por cuanto si bien se coincide con la tesis del despacho en el sentido de que la jurisdicción de lo contencioso-administrativo ya se pronunció y expuso detalladamente los motivos por los cuales no es viable aplicar al señor Cortés Forero las disposiciones del régimen general de pensiones y las razones legales por las cuales su pensión no está sujeta a ningún tope, también es cierto que los actos demandados incluyen nuevos elementos que deben ser objeto de estudio y decisión de fondo por parte del tallador, particularmente la manifestación de voluntad expresada por la entidad demandada en el parágrafo del artículo primero de la Resolución RDP 029404 del 11 de agosto de 2016. ii) La existencia de decisiones judiciales ejecutoriadas que definen la situación pensional del accionante en cuanto a su régimen, improcedencia de limitación o topes, entre otros aspectos, no impide que la jurisdicción contenciosa pueda pronunciarse de fondo sobre las pretensiones de la presente demanda, pues cierto es que los hechos que se aducen en este medio de control refieren a hechos adicionales desarrollados por la entidad demandada que deben ser objeto de control judicial. 1.5.

Intervenciones en segunda instancia Las partes presentaron alegatos de conclusión, reiterando los argumentos expuestos en la demanda y en la contestación.5 2. Consideraciones 2.1. El problema jurídico Se circunscribe a establecer, en primer lugar, si se configura la excepción de cosa 5 Samai, índices 36 (demandante) y 37 (demandada). 11 Radicación: 73001 23 33 000 2017 00621 01 (0589-2021) Demandante: Luis Avelino Cortés Forero juzgada que impida pronunciarse de fondo y, en caso de que no ocurra dicha circunstancia, en segundo lugar, se deberá establecer si se debe aplicar el tope de 20 SMLMV a la mesada pensional del señor Luis Avelino Cortés Forero, a pesar de haberse consolidado el derecho con anterioridad a la entada en vigencia del sistema general de pensiones. 2.2.

Marco jurídico 2.2.1. Sobre la cosa juzgada La cosa juzgada otorga a las decisiones judiciales características de inmutabilidad y las convierte en vinculantes y definitivas. Esta institución procesal evita que, en el futuro, se presenten demandas o procesos que versen sobre un asunto igual y ya decidido en sede judicial, lo que garantiza que no vuelva a estudiarse o reabrirse el debate jurídico ante la jurisdicción, salvo cuando se generen hechos nuevos ocurridos con posterioridad a la sentencia. En esa medida, la cosa juzgada otorga a la decisión judicial seriedad, certeza y seguridad jurídica.6 El artículo 303 del Código General del Proceso (CGP), aplicable en virtud de la remisión que hace el artículo 306 del CPACA, dispone que se configura la cosa juzgada cuando el nuevo proceso «verse sobre el mismo objeto, se funde en la misma causa que el anterior y entre ambos procesos haya identidad jurídica de partes».

Así las cosas, las partes quienes concurren al nuevo proceso deben ser las personas, naturales o jurídicas, que figuraban como sujetos procesales en el anterior; las pretensiones reclamadas en el nuevo proceso deben ser iguales a las exigidas en el primero ya decidido y el motivo o razón que fundamentó la primera demanda debe corresponder con el invocado en la segunda.7 6 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 5 de octubre de 2017, C. P. Sandra Lisset Ibarra Vélez, rad. 25000-23-42-000-2013-06646-02(3073-16), actor UGPP. 7 Al respeto se puede consultar la sentencia del 26 de octubre de 2017, proferida por la Sección Segunda, Subsección B, del Consejo de Estado, rad. 76001-23-33-000-2013-00041-01(0692-16), actor Álvaro Ramírez Reyes, C. P. Sandra Lisset Ibarra Vélez. 12 Radicación: 73001 23 33 000 2017 00621 01 (0589-2021) Demandante: Luis Avelino Cortés Forero De esta manera, cuando en el nuevo proceso se pueda corroborar la existencia de una sentencia ejecutoriada que resolvió un proceso anterior y, además, que en el nuevo concurren los elementos enunciados, debe declararse la cosa juzgada y, en consecuencia, al juez no le es permitido pronunciarse sobre la prosperidad o no de las pretensiones, en tanto que no puede volver a decidir acerca de asuntos ya juzgados, so pena de quebrantar el principio de seguridad jurídica de las decisiones judiciales.8 En suma, solo es posible predicar la existencia del fenómeno de la cosa juzgada, cuando llega al conocimiento de la jurisdicción un nuevo proceso con identidad jurídica de partes, causa y objeto. 2.2.2.

Sobre los topes pensionales El artículo 2 de la Ley 4 de 19769 dispuso que las pensiones de jubilación, invalidez, vejez y sobrevivientes, de los sectores público, oficial, semioficial, en todos sus órdenes, y en el sector privado, «no podrán ser inferiores al salario mínimo mensual más alto, ni superiores a 22 veces este mismo salario».

Posteriormente, el artículo 2 de la Ley 71 de 1988 preceptuó que ninguna pensión podría exceder de 15 veces el salario mínimo legal mensual.10 A su vez, el artículo 18 de la Ley 100 de 1993 limitó la base de cotización a 20 SMLMV. Esta disposición fue modificada por la Ley 797 de 2003 y aumentó dicha suma a 25 SMLMV. A su turno, el Acto Legislativo 1 de 2005 acogió el anterior criterio y dispuso que «a partir del 31 de julio de 2010, no podrá causarse pensiones superiores a veinticinco 8 Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 24 de marzo de 2011, rad. 17001-23-31-000-2004-01402- 01(34396), actor ICBF, C. P. Olga Mélida Valle de la Hoz. 9 Por la cual se dictan normas sobre materia pensional de los sectores público, oficial, semioficial y privado y se dictan otras disposiciones. 10 Dicha previsión también se reiteró en el artículo 3 del Decreto 1160 de 1989. 13 Radicación: 73001 23 33 000 2017 00621 01 (0589-2021) Demandante: Luis Avelino Cortés Forero (25) salarios mínimos legales mensuales vigente, con cargo a recursos de naturaleza pública».

En relación con la existencia de topes pensionales, la Corte Constitucional ha concluido lo siguiente:11 […] el legislador puede, por razones de política legislativa, señalar cuáles son los límites máximos y mínimos que deben implantarse para que las reservas de dinero destinadas al pago de las pensiones, tanto en el sector público como en el privado, no pierdan por un lado su capacidad adquisitiva, pero por otro garanticen y protejan los recursos existentes para el pago de las pensiones (C.P. art. 48 y 53).

La Corte considera que, dentro de ciertos límites, el legislador tiene libertad para determinar el monto y los alcances de los recursos a fin de lograr el mejor uso de los mismos, en un sistema solidario de seguridad social; es perfectamente legítimo que, la ley conceda un límite mínimo o máximo al monto de la pensión, si con ello se pretende administrar recursos limitados […]. […] al establecer unos topes máximos a la mesada pensional, el legislador protege los recursos existentes para el pago de las pensiones, a fin de asignarlos preferencialmente a aquellos que se encuentran en una escala económica inferior. […].

De acuerdo con el anterior criterio, el legislador se encuentra facultado para establecer la figura de los topes pensionales como una medida idónea, proporcional y razonable en aras de garantizar la cobertura universal del sistema de seguridad social en pensiones. En cuanto a los regímenes especiales, la Corte Constitucional12 ha precisado que también les son aplicables las normas generales que fijan los topes pensionales, siempre y cuando establezcan un límite superior al previsto por la normativa especial.

Igualmente, es inaceptable predicar la ausencia de topes para los beneficiarios de leyes especiales, es decir, que no podría admitirse la «existencia de un grupo de pensionados privilegiados, excluidos de los límites máximos que la ley ha previsto para el reconocimiento y valor de las pensiones».13 11 Sentencia C-155 de 1997. 12 Sentencia C-089 de 1997. 13 Sentencia C-089 de 1997. 14 Radicación: 73001 23 33 000 2017 00621 01 (0589-2021) Demandante: Luis Avelino Cortés Forero El anterior criterio fue reiterado en la Sentencia C-258 de 2013, en los siguientes términos: Esa preocupación por fijar límites a los subsidios que el Estado destina al pago de las más altas pensiones por medio del establecimiento de topes, existía además desde antes de la expedición del Acto Legislativo 01 de 2005, e incluso con anterioridad a la promulgación de la Ley 100 de 1993.

Como se indicó en apartes anteriores, desde la Ley 4 de 1976, el Legislador ha sometido a topes mínimos y máximos el valor que una persona puede recibir por razón de su pensión; así, esa normativa estableció un valor máximo de 22 smmlv. Posteriormente, la Ley 71 de 1988 disminuyó el tope a 15 smmlv y la Ley 100 de 1993 lo elevó, en su artículo 18, a 20 smmlv para los afiliados al régimen de prima media.

Más recientemente, el artículo 5 de la Ley 797 de 2003 elevó el tope a 25 smmlv; ese mismo criterio fue luego acogido por el Acto Legislativo 01 de 2005. En concordancia con la anterior preocupación y para el caso específico de los regímenes especiales de pensiones, en las sentencias C-089 de 1997 y C-155 de 1997, esta Corporación también sostuvo que en caso de que las normas especiales de tales regímenes no dispusieran un límite cuantitativo para las mesadas, debía aplicarse el tope señalado en las reglas generales, específicamente en la Ley 100 y las disposiciones que la modifican en lo pertinente.

Por las anteriores razones la Sala no puede mantener en el ordenamiento la regla de la ausencia de topes en el régimen de pensiones materia de análisis. Hacerlo, como en el caso de los anteriores elementos del régimen, (i) vulneraría el principio de igualdad en tanto conduce a la transferencia de subsidios públicos excesivos a un grupo de personas que no sólo no están en condición de vulnerabilidad o debilidad, sino que, por el contrario, por regla general pertenecen a un sector privilegiado de la población; y (ii) avalaría la continuidad de un sacrificio desproporcionado de los principios y finalidades de la seguridad social.

(Resalta la Sala). Así las cosas, con la aplicación de los topes pensionales a todas la pensiones, ordinarias o especiales, se protege el financiamiento del sistema pensional. En efecto, desde la Ley 4 de 1976, todas las pensiones de los funcionarios públicos han estado sujetas a límites en su cuantía, toda vez que dicha medida garantiza la distribución equitativa de los recursos limitados en seguridad social y materializa los principios de solidaridad, eficiencia, equidad, universalidad y sostenibilidad fiscal. 2.4.

Hechos probados De conformidad con las pruebas que obran en el expediente, se puede establecer lo siguiente: 15 Radicación: 73001 23 33 000 2017 00621 01 (0589-2021) Demandante: Luis Avelino Cortés Forero i) El 8 de marzo de 1993, por Resolución 07263,14 la Caja Nacional de Previsión Social reconoció al señor Luis Avelino Cortés Forero una pensión de jubilación, a partir del 1.° de septiembre de 1992, condicionada a la acreditación del retiro definitivo del servicio.

La prestación fue reliquidada mediante Resoluciones 15889 del 1.° de junio de 2001,15 26893 del 30 de diciembre de 200316 y 4607 del 27 de febrero de 2004.17 ii) El 11 de agosto de 2016, por Resolución RDP 29404, la UGPP, en cumplimiento de la sentencia del 10 de octubre de 2013, proferida por el Consejo de Estado, Sección Segunda., Sala de Conjueces, resolvió: reliquidar la pensión de jubilación del señor Cortés Forero, a partir del 1.° de febrero de 2002, elevando la cuantía a la suma de $ 9.505.352; ajustar la mesada a los límites legales, vigentes a la fecha de efectividad; disponer que los intereses moratorios previstos en el artículo 177 del C.C.A. estarían a cargo de la entidad y ordenó descontar los correspondientes aportes a pensión.18 En relación con el límite legal de la mesada, la entidad consideró: Que se aclara en cuanto a la aplicación del tope máximo legal de 20 S.M.L.M.V, lo siguiente: Que la sentencia judicial proferida por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL TOLIMA SALA DE CONJUECES DE IBAGUÉ de fecha 11 de octubre de 2011 confirmada por el CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO mediante sentencia de fecha 10 de octubre de 2013 de octubre de 2013, no se pronunció respecto de la NO aplicación de los topes legales a la mesada pensional de la (sic) interesada, por lo cual se indica que: […] de conformidad con lo preceptuado en la sentencia C-258 de 2013, en la cual señala que a partir del 01 de julio de 2013, ninguna pensión podrá superar los 25 salarios mínimos legales vigentes, en tal sentido se ajustó la mesada pensional al recurrente. 14 Folios 3 al 5 del Tomo I. 15 Folios 6 al 8 ibidem. 16 Folios 9 al 12 ibidem. 17 Documento 44 del cd obrante en el folio 222 del expediente. 18 Folios 46 al 53. 16 Radicación: 73001 23 33 000 2017 00621 01 (0589-2021) Demandante: Luis Avelino Cortés Forero Que igualmente el Decreto 314 de 1994 en desarrollo del mencionado parágrafo establece que las pensiones no podrán exceder de los veinte (20) salarios mínimos legales. […] iii) El 10 de octubre de 2016, por Oficio 201614003023491, el director de pensiones de la UGPP le informó al actor que en la Resolución RDP 29404 del 11 de agosto de 2016, proferida en cumplimiento de lo dispuesto por la Sala de Conjueces del Consejo de Estado se reliquidó su pensión con sujeción a las reglas legales vigentes sobre topes pensionales, en particular el parágrafo tercero del artículo 18 de la Ley 100 de 1993 y los artículos 1 y 2 del Decreto 314 de 1994, y, por tal razón, la nueva mesada efectiva para el 1 de febrero de 2002 no puede ser superior a 20 salarios mínimos legales mensuales vigentes para dicho año.19 iv) El 12 de octubre de 2016, el Juzgado Quinto de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad de Ibagué (Tolima) amparó los derechos fundamentales a la seguridad social y el mínimo vital invocados por el señor Cortés Forero y ordenó reanudar el pago de las mesadas pensionales.20 v) El 20 de octubre de 2016, dando alcance al Oficio 201614003023491, la UGPP le informó al interesado que para la nómina de septiembre de 2016 se impartió orden de no pago de la mesada pensional, debido a que la Resolución 4607 del 27 de febrero de 2004, proferida en cumplimiento de un fallo de tutela, no tuvo en cuenta la aplicación de topes prevista en la Ley 100 de 1993, reglamentada por el artículo 2 del Decreto 314 de 1994, que en su caso corresponde a 20 SMLMV.21 vi) El 24 de octubre de 2016, por medio de la Resolución 40085, la UGPP modificó la anterior resolución, en el sentido de suprimir el artículo 7, relativo a los intereses moratorios (por cuanto el fallo judicial dispuso que estos serían cargo de la Rama Judicial) y adicionar el artículo 8 indicando los recursos procedentes, en caso de 19 Folios 54 y 55. 20 Folios 82 al 93. 21 Folios 72 y 73. 17 Radicación: 73001 23 33 000 2017 00621 01 (0589-2021) Demandante: Luis Avelino Cortés Forero presentarse inconformidad con la suma descontada por concepto de aportes pensionales.22 vii) El 17 de noviembre de 2016, el Tribunal Administrativo del Tolima23 confirmó la sentencia proferida el 16 de septiembre de 2015 por el Juzgado Primero Oral de Descongestión de Ibagué, que negó las pretensiones de la demanda incoada por la UGPP en la modalidad de lesividad, orientada a obtener la nulidad de la Resolución 4607 del 27 de febrero de 2004, por la cual se reliquidó la pensión del señor Cortés Forero en cuantía superior al tope de 20 SMLMV.

La decisión se fundamentó en que, al haberse consolidado el derecho pensional bajo el régimen de los empleados de la Rama Judicial, el causante no estaba sometido a los topes previstos en el Decreto 314 de 1994, toda vez que la norma especial no los establecía.24 viii) El 2 de diciembre de 2016, el Juzgado Sexto Laboral de Ibagué amparó los derechos a la igualdad, debido proceso y acceso a la administración de justicia del señor Cortés Forero y ordenó a la UGPP dar estricto cumplimiento a la sentencia proferida por la Sala de Conjueces del Consejo de Estado en el sentido de reliquidar la pensión sin sujeción a topes.25 ix) El 8 de febrero de 2017, el Tribunal Superior de Ibagué, Sala Laboral, revocó la anterior decisión judicial y denegó por improcedente la acción instaurada, al considerar que existen otros medios judiciales a través de los cuales se pueden reclamar los derechos invocados.26 2.5.

El caso concreto. Análisis de la Sala El Tribunal consideró que en el presente asunto se configuró la cosa juzgada 22 Folios 63 al 67. 23 Folios 100 al 114. 24 Folios 94 al 99. 25 Folios 115 al 118. 26 Folios 119 al 126. 18 Radicación: 73001 23 33 000 2017 00621 01 (0589-2021) Demandante: Luis Avelino Cortés Forero respecto del proceso que, otrora, cursó en dicha corporación, bajo el radicado 73001333300220130093800, promovido por la UGPP contra el señor Cortés Forero.

Dicha conclusión no es compartida por esta Sala, por las siguientes razones: Es cierto que en los dos procesos existe identidad de partes y que solo que varían los extremos procesales, en tanto que en el anterior actuó como demandante la UGPP y en este la parte actora es el señor Luis Avelino Cortés Forero; sin embargo, no existe correspondencia respecto de los demás elementos que configuran dicha figura procesal.

En efecto, en la demanda incoada en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, en la modalidad de lesividad, la UGPP pidió la nulidad de la Resolución 4607 del 27 de febrero de 2004, expedida en cumplimiento de un fallo de tutela dictado por el Juzgado Primero Penal de Ibagué, por medio de la cual se reliquidó la pensión de jubilación del señor Luis Avelino Cortés Forero, «superando el tope de los 20 SMLMV»27 y, en consecuencia, ordenar a la entidad emitir un nuevo acto disminuyendo la cuantía de la mesada y al demandado devolver los valores pagados en exceso.

Entre tanto, en el presente asunto, el señor Cortés Forero pretende la nulidad de los siguientes actos administrativos: i) Resolución RDP 029404 del 11 de agosto de 2016 expedida en cumplimiento de un fallo judicial proferido por el consejo de Estado, Sala de Conjueces de la Sección Segunda,28 por la cual se reliquidó su pensión de jubilación con la inclusión de la bonificación por compensación y se determinó (parágrafo del artículo primero) que la pensión sería ajustada a los topes legales. ii) Resolución RDP 040085 del 24 de octubre de 2016, por la cual se modificó la anterior, en el sentido de suprimir el artículo 7, relativo a los intereses moratorios (por cuanto el fallo judicial dispuso que estos estarían a cargo de la Rama Judicial) y adicionar el artículo 8 indicando 27 Pretensión 1.1. del fallo proferido por el Juzgado Primero de Descongestión de Ibagué (folio 94). 28 Folios 345 al 362. 19 Radicación: 73001 23 33 000 2017 00621 01 (0589-2021) Demandante: Luis Avelino Cortés Forero los recursos procedentes, en caso de presentarse inconformidad con la suma descontada por concepto de aportes pensionales; y iii) Oficio 201614003023491 del 10 de octubre del mismo año, por medio del cual se le informó que la reliquidación de su pensión, dispuesta por Resolución RDP 029404 del 11 de agosto de 2016, no puede ser superior a los 20 SMLMV para el año 2002, de conformidad con las reglas sobre topes pensionales, en particular el parágrafo tercero del artículo 18 de la Ley 100 de 1993 y los artículos 1 y 2 del Decreto 314 de 1994.

De la revisión del expediente, la Sala advierte que la Resolución 4607 del 27 de febrero de 2004 fue expedida en cumplimiento del fallo dictado por el juez de tutela, que ordenó incluir en la liquidación de la pensión del señor Luis Avelino Cortés Forero todos los factores devengados en el momento del retiro del servicio, sin referirse en manera alguna a la aplicación de topes.

Por su parte, las resoluciones enjuiciadas en el presente proceso fueron expedidas por la entidad en el año 2016, en cumplimiento de la sentencia impartida por el juez natural, que ordenó reliquidar la pensión del causante con la inclusión de la bonificación por compensación. Y pese a que en el fallo no se dispuso la aplicación de límites a la cuantía, el parágrafo del artículo primero de la Resolución RDP 029404 del 11 de agosto de 2016 dispuso ajustar la mesada pensional, conforme a las reglas aplicables al valor mínimo o máximo.

Así las cosas, si bien en el proceso anterior, en donde se demandó la Resolución 4607 del 27 de febrero de 2004, se concluyó que la pensión del señor Cortés Forero no estaba sujeta a límite alguno, por haberse consolidado el derecho antes de que empezara a regir el sistema general de pensiones, lo cierto es que la entidad de previsión, como consecuencia de un proceso judicial, reliquidó nuevamente la prestación y determinó aplicar el tope legal.

Comoquiera que dichos actos se encuentran vigentes y produciendo efectos jurídicos, desde luego, son susceptibles de control judicial, pues resulta inane para el demandante que el a quo asegure que la controversia frente a los topes ya está zanjada, en el sentido de que a él no le aplican, cuando lo cierto es que la administración, con ocasión de una nueva 20 Radicación: 73001 23 33 000 2017 00621 01 (0589-2021) Demandante: Luis Avelino Cortés Forero reliquidación, condicionó el monto de la prestación a los topes legales y así se le está pagando su mesada pensional.

En resumen, cuando la UGPP demandó la Resolución 4607 del 27 de febrero de 2004, por la cual dio cumplimiento a un fallo de tutela, su pretensión estaba encaminada a que se fijara el límite legal a la pensión del señor Cortés Forero; en este caso, por el contrario, el demandante solicita que se le exima del tope legal que la entidad decidió aplicar, posteriormente, mediante los actos acusados, con ocasión de una nueva reliquidación. Conforme a lo expuesto, la Sala concluye que el a quo debió pronunciarse de fondo sobre la pretensión encaminada a que se inaplicaran los topes pensionales, en el sentido de negarla.

Esta conclusión se funda en los siguientes razonamientos: i) En lo que respecta al tope pensional, en el presente caso no se discute que el señor Luis Avelino Cortés Forero era beneficiario del régimen especial previsto por el Decreto 546 de 1971 para los servidores de la Rama Judicial y el Ministerio Público. ii) La UGPP estaba facultada para acudir al régimen general en cuanto a la aplicación de topes pensionales, toda vez que el régimen especial no reguló dicho aspecto.

En tal sentido, las sentencias C-089 y C-155 de 1997 precisaron que cuando la normativa especial no establece el límite máximo de las mesadas pensionales, es posible aplicar las reglas generales previstas para esos efectos, pues de lo contrario se permitiría que algunos pensionados gozaran de privilegios injustificados. iii) Los límites pensionales se han previsto en el ordenamiento en aras de materializar los principios de sostenibilidad financiera, igualdad, solidaridad, eficiencia, universalidad y progresividad que orientan el sistema de seguridad social integral. 21 Radicación: 73001 23 33 000 2017 00621 01 (0589-2021) Demandante: Luis Avelino Cortés Forero iv) Mediante las Sentencias T-892 de 2013, T-320 de 2015, T-360 de 2018 y T-073 de 2019 la Corte Constitucional ha sostenido que la aplicación del límite al monto pensional resulta imperativa para las entidades encargadas del pago de estas prestaciones, pues los topes han sido consagrados por el legislador y el constituyente para todas las pensiones que se paguen con recursos públicos, incluyendo las reconocidas al amparo del régimen especial previsto en el Decreto 546 de 1971.

En igual sentido, el Consejo de Estado ha sostenido lo siguiente:29 36. Por cuanto resulta evidente, que la intención de legislador siempre ha sido la de establecer límites inequívocos a la cuantía de la pensión, y así han quedado expresamente contenidos en los diversos regímenes pensionales por lo que la Corte Constitucional, en sede de revisión de tutelas y de constitucionalidad, y también en su labor unificadora de la interpretación de los derechos fundamentales, ha decantado una uniforme jurisprudencia alrededor de los topes pensionales, estableciendo que están en consonancia con la Constitución Política por sustentarse en los principios de sostenibilidad financiera del sistema pensional, igualdad y de solidaridad, y por ello los encuentra aplicables a todas las pensiones que se financian con recursos públicos, aun siendo especiales y sin distinguir que su reconocimiento hubiere sido por virtud del régimen de transición de la Ley 100 de 1993. 37.

Tal como ha sido planteado en las providencias T-892 de 2013, T-320 de 2015, T-360 de 2018, T-073 de 2019, SU 230 de 2015, SU 210 de 2017 y C-258 de 2013, en donde la ratio decidendi es el tope pensional establecido por el legislador para limitar la cuantía de la pensión, inclusive para aquellas personas que la obtuvieron por norma especial aplicable por la transición de la Ley 100 de 1993. v) Aunque el señor Cortés Forero consolidó el estatus pensional antes de la entrada en vigencia del sistema general de pensiones dicha circunstancia no es razón suficiente para afirmar que la cuantía de su prestación estaba exenta de límites máximos, pues estos fueron previstos por el legislador con el propósito de reducir los subsidios del Estado a las pensiones más altas, garantizar que los pensionados de menores ingresos también tuvieran acceso al pago oportuno de sus prestaciones y el derecho a la igualdad.

Estas razones son las que impiden concebir un régimen pensional sin topes en las mesadas y las que inspiraron su establecimiento desde la Ley 4 de 1976 y se siguieron reiterando en las Leyes 71 de 1988, 100 de 1993 y 797 de 2003. 29 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, sentencia de 13 de noviembre de 2020, radicado: 25000-23-42-000-2016-01911-01 (5824-2018). 22 Radicación: 73001 23 33 000 2017 00621 01 (0589-2021) Demandante: Luis Avelino Cortés Forero vi) Así las cosas, se concluye que si bien el Decreto 546 de 1971 no estableció un tope pensional para sus beneficiarios, ello no impide acudir a la normativa general, porque se tiene que con la entrada en vigor de la Ley 100 de 1993 se extendió la sujeción de mesadas pensionales, incluso de regímenes especiales, a los topes fijados por el régimen general.

En consecuencia, la sentencia apelada será revocada y, en su lugar, de denegarán las pretensiones de la demanda. 3. De la condena en costas El artículo 188 del CPACA establece que «[s]alvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil».

Con base en tal mandato, esta Subsección venía sosteniendo que, para imponer condena en costas, en vigencia del CPACA, se atendía una valoración objetiva,30 en la que el juez debía ordenarlas siempre y cuando se hubieran causado y en la medida de su comprobación, sin considerar factores subjetivos como la buena fe o la temeridad de las partes.

Sin embargo, dicho criterio debe revisarse a la luz del artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, en tanto adicionó un inciso al artículo 188 del CPACA para precisar que «[e]n todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal». De esta manera, debe entenderse que con la anterior modificación el juez está llamado a analizar la conducta de las partes en el proceso, así como la sustentación jurídica de sus intervenciones con el fin de determinar si es procedente o no imponer 30 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, Radicado 13001-23-33-000-2013-00022-01 (1291- 2014), actor: José Francisco Guerrero Bardi, Consejero Ponente: Dr. William Hernández Gómez. 23 Radicación: 73001 23 33 000 2017 00621 01 (0589-2021) Demandante: Luis Avelino Cortés Forero costas a cargo de alguna de ellas.

En el presente caso, los sujetos procesales ejercieron su defensa bajo la convicción de que contaban con suficiente respaldo legal, también aportaron pruebas y se apoyaron en la jurisprudencia vigente para obtener un pronunciamiento favorable a sus intereses, por lo que esta Sala se abstendrá de imponer condena en costas en segunda instancia. 4.

Conclusión Con base en la preceptiva jurídica que gobierna la materia, en las directrices jurisprudenciales trazadas por la Corte Constitucional y el Consejo de Estado en casos análogos, fáctica y jurídicamente, al asunto que ahora es objeto de estudio y en el acervo probatorio, se concluye que debe revocarse la decisión apelada, en cuanto declaró probada de oficio la excepción de cosa juzgada se inhibió para emitir pronunciamiento de fondo y, en su lugar, se denegarán las pretensiones de la demanda, pues aunque el Decreto 546 de 1971 no estableció un tope pensional para sus beneficiarios, ello no impide acudir a la normativa general.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A: Primero. Revocar la sentencia proferida el 25 de septiembre de 2020, por el Tribunal Administrativo del Tolima, que declaró probada de oficio la excepción de cosa juzgada y se inhibió para resolver de fondo el asunto, en el proceso promovido por el señor Luis Avelino Cortés Forero contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP).

En su lugar, se dispone: 24 Radicación: 73001 23 33 000 2017 00621 01 (0589-2021) Demandante: Luis Avelino Cortés Forero Segundo. Denegar las pretensiones de la demanda. Tercero. Sin condena en costas en segunda instancia. Cuarto. Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al tribunal de origen, previas las anotaciones de rigor.

Notifíquese y cúmplase La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Consejero de Estado JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ LUIS EDUARDO MESA NIEVES Consejero de Estado Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.