Demandante: Yolanda Monsalve Lesmes Demandados: Tribunal Administrativo de Santander y otro Rad: 11001-03-15-000-2023-00718-00 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA MAGISTRADO PONENTE: CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO Bogotá D.C., dieciséis (16) de marzo de dos mil veintitrés (2023) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001-03-15-000-2023-00718-00 Demandante: YOLANDA MONSALVE LESMES Demandados: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SANTANDER Y OTRO Tema: Tutela contra providencia judicial – defectos procedimental, sustantivo y desconocimiento del precedente SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA Decide la Sala en primera instancia la acción de tutela promovida por la señora Yolanda Monsalve Lesmes, en nombre propio, contra el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito Judicial de San Gil y el Tribunal Administrativo de Santander, de conformidad con lo dispuesto en el inciso 1.º del numeral 2.º del artículo 2.2.3.1.2.1 del Decreto 1069 de 2015, modificado por el Decreto 333 del 6 de abril de 2021.

I.

ANTECEDENTES 1. La petición de amparo La señora Yolanda Monsalve Lesmes, en nombre propio, interpuso acción de tutela1 con el fin de obtener la protección de sus derechos fundamentales a la seguridad social, al debido proceso y de acceso a la administración de justicia. 1 La demanda se presentó el 10 de febrero de 2023 mediante la aplicación de Tutelas y Habeas Corpus en línea de la Rama Judicial.

Demandante: Yolanda Monsalve Lesmes Demandados: Tribunal Administrativo de Santander y otro Rad: 11001-03-15-000-2023-00718-00 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co La parte actora estimó vulneradas las referidas garantías constitucionales con ocasión de las providencias proferidas el 3 de mayo de 2022 y 25 de enero de 2023, por el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito Judicial de San Gil y el Tribunal Administrativo de Santander, respectivamente, en las que se decidió declarar la caducidad de la acción ejecutiva presentada con el fin de lograr el pago de una condena judicial.

Autos que se dictaron dentro del expediente con radicado 686793333300320220007900/01. En consecuencia, la demandante pretende2: “PRIMERO: TUTELAR mi derecho fundamental a la seguridad social, acceso a la administración de justicia, debido proceso y al principio sustancial prima sobre lo formal, vulnerados con ocasión de la providencia de fecha 03 de mayo de 2022, a través del cual el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito Judicial de San Gil rechaza la demanda ejecutiva por caducidad y providencia de fecha 25 de enero de 2023, proferida por el H. Tribunal Administrativo de Santander dentro del medio de control ejecutivo, radicado bajo partida 6867933330003-2022-00079-0.

A través del cual confirma la decisión.

SEGUNDO: ORDENAR al H. Tribunal Administrativo de Santander dejar sin efecto la providencia de fecha 25 de enero de 2023 y por lo tanto ordenar al juez de primera instancia se sirva librar mandamiento de pago a favor del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, y en contra del municipio de Vélez, por el valor del porcentaje de cotización a pensión que debió para a mi beneficio, de conformidad con lo que ordena el numeral segundo de la sentencia proferida en el proceso radicado bajo partida 68679333900120130028201 que cursó en segunda instancia por el Tribunal Administrativo de Santander con ponencia del Magistrado Rafael Gutiérrez Solano.” La petición de tutela tuvo como fundamento los siguientes: 2.

Hechos Explicó que entre el 2 de febrero de 1987 y el 1 de diciembre de 2002 fue docente adscrita del Municipio de Vélez, vinculada mediante contrato de prestación de servicios. Sostuvo que interpuso demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con el fin de que se declarara la existencia de una relación laboral entre ella y el Municipio de Vélez, proceso al que se le asignó el radicado 68679333300120130028200. 2 Se transcribe literalmente.

Demandante: Yolanda Monsalve Lesmes Demandados: Tribunal Administrativo de Santander y otro Rad: 11001-03-15-000-2023-00718-00 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Precisó que el proceso lo adelantó el Juzgado 751 Oral de Descongestión del Circuito judicial de San Gil, autoridad judicial que, mediante sentencia del 28 de agosto de 2014, declaró probada la excepción de prescripción de los derechos reclamados y, en consecuencia, negó las pretensiones de la demanda.

Señaló que, tras ser apelada esa decisión, el Tribunal Administrativo de Santander, en fallo del 14 de agosto de 2015, revocó parcialmente el fallo de primera instancia y declaró la nulidad parcial del acto administrativo que negó la relación laboral; por tanto, condenó al Municipio de Vélez a reconocer y pagar a su favor los porcentajes de cotización correspondientes al periodo en el que acreditó prestó sus servicios.

Precisó que el juez de segunda instancia resolvió que el tiempo laborado debía computarse para efectos pensionales, para lo cual la entidad debía hacer las correspondientes cotizaciones. Indicó que es docente vinculada a la Secretaría de Educación del Departamento de Santander desde el 3 de marzo de 2003 hasta la fecha, y su fondo de pensiones es el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio – FOMAG -.

Explicó que actualmente cuenta con los requisitos legales para acceder a su pensión de vejez, ya que con el tiempo reconocido en la sentencia y el demás laborado completa y excede el número de semanas cotizadas necesarias para adquirir el derecho y ya tiene la edad exigida por la ley. Sostuvo que, el 18 de febrero de 2020, envió una solicitud al Municipio de Vélez para que se hiciera efectivo el pago de las cotizaciones ordenadas por el tribunal dentro del proceso 68679333300120120028201, petición que fue reiterada el 27 de mayo del mismo año. Expuso que la administración negó su petición. Añadió que una vez tuvo lista la solicitud para el reconocimiento de su pensión de vejez, allegó los respectivos documentos a la Secretaría de Educación Distrital del Departamento de Santander, pero estos no fueron aceptados bajo el argumento de que los mismos estaban incompletos porque la sentencia del Tribunal Administrativo de Santander no era válida para acreditar el tiempo de servicio.

Adujo que interpuso una demanda en ejercicio de una acción de tutela con el fin de que el Municipio expidiera el certificado electrónico de tiempos laborados y mediante sentencia del 13 de mayo de 2021, el Juzgado Primero Promiscuo del Circuito Judicial de Vélez declaró la carencia actual de objeto por hecho superado en relación con el derecho de petición y denegó los demás. Demandante: Yolanda Monsalve Lesmes Demandados: Tribunal Administrativo de Santander y otro Rad: 11001-03-15-000-2023-00718-00 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Mencionó que contra esa decisión interpuso la correspondiente impugnación, la cual resolvió el Juzgado Primero Promiscuo de Familia del Circuito Judicial de Vélez que revocó el fallo de primera instancia y amparó el derecho fundamental de petición; por ende, le concedió al Municipio de Vélez el término de 48 horas para que contestara la solicitud de expedición de la certificación electrónica de tiempos laborados.

Expuso que esta orden no se ha cumplido a pesar de las múltiples comunicaciones e incidentes de desacato presentados. Aclaró que, por solicitud del Municipio de Vélez, presentó una petición al FOMAG para que indicara las directrices necesarias para que el municipio pudiera hacer el pago de los aportes y, una vez se profirió la respuesta, se le remitió. Adujo que presentó demanda en ejercicio del medio de control ejecutivo, el 8 de abril de 2022, para que se diera cumplimiento a la sentencia, la cual fue asignada al Juzgado Tercero Administrativo del Circuito Judicial de San Gil bajo el radicado 686793333300320220007900.

La autoridad judicial mencionada, mediante auto del 3 de mayo de 2022 rechazó de plano la demanda por caducidad. Precisó que el juzgado de primera instancia expuso que cuando se presentó la demanda ya había operado la caducidad de la acción, de acuerdo con los términos señalados en el literal k) del numeral 2 del artículo 164 CPACA, teniendo en cuenta que lo solicitado por la demandante era la devolución de los aportes realizados por esta y no, frente a los aportes directos que debía realizar el Municipio al sistema de seguridad social.

Sostuvo que, inconforme con la decisión proferida, interpuso el recurso de apelación, el cual fue tramitado por el Tribunal Administrativo de Santander, autoridad judicial que confirmó la decisión recurrida con auto del 25 de enero de 2023. Esta providencia, después de realizar el conteo de los términos legales, constató que la acción estaba caducada y explicó que si bien lo que se pretendía era el cobro del pago de prestaciones sociales, lo cierto es que las disposiciones son aplicables ya que lo que se discute es el pago de las prestaciones y no la declaratoria del derecho. 3.

Sustento de la vulneración Señaló que la demanda cumple con todos los requisitos generales de la acción de tutela contra providencia judicial, ya es relevante constitucionalmente porque involucra la garantía de sus derechos fundamentales. Demandante: Yolanda Monsalve Lesmes Demandados: Tribunal Administrativo de Santander y otro Rad: 11001-03-15-000-2023-00718-00 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Expuso que la discusión se circunscribe a que se precise si existe caducidad o no en la acción ejecutiva, con la cual se pretendía el pago de las cotizaciones a pensión reconocidas mediante una sentencia judicial, las cuales son necesarias para el reconocimiento de su pensión de vejez.

Añadió que no cuenta con ningún otro medio de defensa judicial ordinario o extraordinario y que la demanda fue presentada dentro de un término razonable, ya que han transcurrido solo 2 semanas desde el momento en que se notificó el auto de segunda instancia. Precisó que en el caso en estudio las autoridades judiciales demandadas incurrieron en un defecto procedimental absoluto porque el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito Judicial de San Gil interpretó indebidamente el escrito inicial radicado, ya que entendió que la devolución de los dineros pagados por el trabajador no es imprescriptible y, por tanto, no pueden ser restituidos en cualquier tiempo.

Sin embargo, lo cierto es que lo solicitado era el pago de las cotizaciones a pensión por parte del empleador, esto es, por el Municipio de Vélez de conformidad con la orden impartida en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho. Sostuvo que, igualmente, el Tribunal Administrativo de Santander, al resolver el recurso de apelación, señaló que las cotizaciones a pensión son imprescriptibles e irrenunciables solo para efectos de su declaratoria y no para exigir su cumplimiento.

Señaló que el tribunal demandado confirmó la decisión con otros argumentos no expuestos por el juez de primera instancia y los cuales no fue posible controvertir, con lo que se vulnera el principio de la doble instancia. Alegó que también se presentó un defecto sustantivo ya que se desconoció lo dispuesto en el numeral 1, literal c) del artículo 164 del CPACA, el cual establece que la demanda podrá ser radicada en cualquier tiempo cuando se dirija contra actos que reconozcan o nieguen, total o parcialmente, prestaciones periódicas.

Manifestó que el Tribunal Administrativo de Santander interpretó esa norma en su perjuicio, pues de la lectura de la misma se puede constatar que la demanda podía ser presentada oportunamente sin límite temporal. Recordó que la acción de cobro coactivo con la que cuentan los fondos respecto de los empleadores por el pago tardío de las cotizaciones puede ser iniciada en sin restricción alguna, esto de acuerdo con lo establecido en la Ley 100 de 1993 y otras disposiciones Demandante: Yolanda Monsalve Lesmes Demandados: Tribunal Administrativo de Santander y otro Rad: 11001-03-15-000-2023-00718-00 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Añadió que la decisión del tribunal demandado vulnera su derecho a la igualdad, ya que la trata de manera diferente porque la obligación de pagar cotizaciones a pensión está contenida en una sentencia y no en la ley y porque quien propone el ejecutivo es el extrabajador y no el fondo respectivo.

Indicó que las autoridades judiciales demandadas incurrieron en el desconocimiento del precedente contenido en la sentencia de unificación proferida por el Consejo de Estado CE-SUJ2-005-16, del 25 de agosto de 20163, que trató el tema del contrato realidad en el trabajo docente y citó apartes sobre la imprescriptibilidad de los aportes a pensiones adeudadas.

Precisó que todos los tiempos de servicio deben ser computados para efectos pensionales, de lo contrario se presentaría una violación al derecho a la seguridad social y, además, el hecho de no haberse efectuado las respectivas cotizaciones no es una conducta que deba ser soportada por el trabajador. Sostuvo que su posición frente al cumplimiento de la sentencia no ha sido pacífica y relató todas las actuaciones administrativas y judiciales que adelantó ante el Municipio de Vélez desde el año 2020. 4.

Trámite de la solicitud de amparo Mediante auto del 15 de febrero de 2023, se admitió la solicitud de tutela y se ordenó notificar a los magistrados que integran el Tribunal Administrativo de Santander y al juez Tercero Administrativo de San Gil. Además, se ordenó la vinculación del representante legal de Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y a la alcaldesa del Municipio de Vélez. 5.

Argumentos de defensa e intervenciones 5.1. FIDUPREVISORA La coordinadora de Tutelas de la Vicepresidencia Jurídica de la Fiduprevisora S.A., vocera del patrimonio autónomo del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio rindió el informe solicitado en los siguientes términos: Manifestó que la demanda es improcedente ya que las autoridades judiciales demandadas actuaron de conformidad con la norma aplicable y sin desconocer los precedentes relacionados con el tema objeto de controversia. 3 Radicado 23001233300020130026001.

Demandante: Yolanda Monsalve Lesmes Demandados: Tribunal Administrativo de Santander y otro Rad: 11001-03-15-000-2023-00718-00 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Explicó que no es posible afirmar la vulneración de los derechos fundamentales pues el proceso se adelantó en debida forma y se atendieron los procedimientos legalmente establecidos.

Solicitó que se declarara improcedente la acción de tutela y se le desvinculara del trámite constitucional. 5.2. Tribunal Administrativo de Santander No se pronunció sobre los hechos y pretensiones de la demanda y allegó la copia digital del expediente 686793333300320220007900/01. 5.3. Juzgado Tercero Administrativo del Circuito Judicial de San Gil y Municipio de Vélez Pese a haber sido debidamente notificados guardaron silencio4.

II. CONSIDERACIONES 1. Competencia Esta Sala es competente para conocer de la presente acción de tutela, de conformidad con lo establecido por el Decreto 2591 de 19915 y el numeral 2.° del artículo 2.2.3.1.2.1 del Decreto 1069 de 20156, modificado por el Decreto 333 del 6 de abril de 2021 y el Acuerdo 080 de 2019, proferido por la Sala Plena del Consejo de Estado. 2.

Cuestión previa Es del caso pronunciarse sobre la manifestación de falta de legitimación en la causa por pasiva alegada por la Fiduprevisora. Para la Sala esa petición debe negarse porque la vinculación de esa entidad al presente trámite judicial se hizo con ocasión de su participación como parte demandada en el proceso ejecutivo en el cual se profirieron las providencias atacadas. 4 Notificaciones que se pueden verificar en los índices 7, 8 y 9 del siguiente vínculo electrónico: https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8086/Vistas/Casos/list_procesos.aspx?guid=1100103150 00202300718001100103 5 “Por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política.” 6 “Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Justicia y del Derecho.” Demandante: Yolanda Monsalve Lesmes Demandados: Tribunal Administrativo de Santander y otro Rad: 11001-03-15-000-2023-00718-00 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Para la Sala es importante precisar que, si bien la demandante afirmó que la demanda de acción de tutela se incoaba en contra de las providencias dictadas por el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito Judicial de San Gil y el Tribunal Administrativo de Santander, el desarrollo de esta sentencia se limitará al estudio del auto de segunda instancia, puesto que fue el que puso fin a la controversia jurídica puesta en conocimiento de las autoridades judiciales demandadas. 3.

Problema jurídico En el asunto bajo estudio, corresponde a la Sala determinar si el Tribunal Administrativo de Santander vulneró los derechos fundamentales a la seguridad social, al debido proceso y de acceso a la administración de justicia, invocados por la parte actora, al dictar el auto del 25 de enero de 2023 en el que, en su sentir, se incurrió en los defectos procedimental, sustantivo y en el desconocimiento del precedente del Consejo de Estado.

Para resolver este problema, se analizarán los siguientes aspectos: i) el criterio de la Sección sobre la procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales; ii) se verificará el cumplimiento de los requisitos adjetivos de procedibilidad; y finalmente, de encontrarse superados, se estudiará iii) el fondo del asunto. 4. Procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en sentencia de 31 de julio de 20127, unificó la diversidad de criterios que la Corporación tenía sobre la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales8, y en ella concluyó: “…si bien es cierto que el criterio mayoritario de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo ha sido el de considerar improcedente la acción de tutela contra providencias judiciales, no lo es menos que las distintas Secciones que la componen, antes y después del pronunciamiento de 29 de junio de 2004 (Expediente AC-10203), han abierto paso a dicha acción constitucional, de manera excepcional, cuando se ha advertido la vulneración de derechos constitucionales fundamentales, de ahí que se modifique tal criterio radical y se admita, como se hace en esta providencia, que debe acometerse el estudio de fondo, cuando se esté en presencia de providencias judiciales que resulten violatorias de tales derechos, observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento 7 Sala Plena del Consejo de Estado.

Exp. No. 11001-03-15-000-2009-01328-01. Acción de tutela - Importancia jurídica. Actora: Nery Germania Álvarez Bello. M.P. María Elizabeth García González. 8 El recuento de esos criterios se encuentra de páginas 13 a 50 del fallo de la Sala Plena antes reseñado. Demandante: Yolanda Monsalve Lesmes Demandados: Tribunal Administrativo de Santander y otro Rad: 11001-03-15-000-2023-00718-00 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Jurisprudencialmente.”9 (Negrilla fuera de texto) Conforme al anterior precedente, es claro que la Corporación ha modificado su criterio sobre la procedencia de la acción de tutela y, en consecuencia, conforme a él, es necesario estudiar las acciones de tutela que se presenten contra providencia judicial y analizar si ellas vulneran algún derecho fundamental, observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento por la jurisprudencia, como expresamente lo indica la decisión de unificación. Así, para la Sala ahora es importante precisar bajo qué parámetros se hará ese estudio, pues la sentencia de unificación se refirió a los “…fijados hasta el momento jurisprudencialmente…”.

En efecto, sabido es que la tutela es un mecanismo residual y excepcional para la protección de derechos fundamentales como lo señala el artículo 86 constitucional y, por ende, la procedencia de esta acción constitucional contra providencia judicial no puede ser ajena a esas características. La Corte Constitucional se ha referido en forma amplia10 a unos requisitos generales y otros específicos de procedencia de la acción de tutela, sin distinguir cuáles dan origen a que se conceda o niegue el derecho al amparo –procedencia sustantiva– y cuáles impiden efectivamente adentrarnos en el fondo del asunto – procedencia adjetiva–.

En ese orden, primero se verificará que la solicitud de tutela cumpla unos presupuestos generales de procedibilidad. Estos requisitos son: i) que no se trate de tutela contra tutela; ii) subsidiariedad, es decir, agotamiento de los requisitos ordinarios y extraordinarios, siempre y cuando ellos sean idóneos y eficaces para la protección del derecho que se dice vulnerado; iii) inmediatez y iv) relevancia constitucional.

Cuando no se cumpla con uno de esos presupuestos, la Sección declarará improcedente el amparo solicitado y no entrará a analizar el fondo del asunto. Por el contrario, cumplidos esos parámetros, corresponderá a la Sala adentrarse en la materia objeto del amparo, a partir de los argumentos expuestos en la solicitud y de los derechos fundamentales que se afirmen vulnerados, en donde para la prosperidad o negación del amparo impetrado, se requerirá: i) que la causa, motivo o razón a la que se atribuya la transgresión sea de tal entidad que incida directamente en el sentido de la decisión y ii) que la acción no intente reabrir el debate de instancia. 9 Ibídem. 10 Entre otras en las T-949 del 16 de octubre de 2003, T-774 del 13 de agosto de 2004 y C-590 de 2005.

Demandante: Yolanda Monsalve Lesmes Demandados: Tribunal Administrativo de Santander y otro Rad: 11001-03-15-000-2023-00718-00 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Cabe reiterar que esta acción constitucional no puede ser considerada como una “tercera instancia” que se emplee, por ejemplo, para revivir términos, interpretaciones o valoraciones probatorias que son propias del juez natural.

Bajo las anteriores directrices se entrará a estudiar el caso de la referencia. 5. Examen de los requisitos: Procedencia adjetiva 5.1. Tutela contra tutela No se trata de una tutela contra una decisión de igual naturaleza, puesto que la providencia que censura la parte actora fue proferida dentro del proceso ejecutivo, identificado con el radicado número 6867933300320220007901. 5.2.

Inmediatez De igual manera, en el presente asunto se cumple con el requisito de inmediatez, toda vez que la providencia enjuiciada se dictó el 25 de enero de 2023, notificada mediante correo electrónico enviado el 27 del mismo mes y año, por lo que es claro que la decisión censurada quedó ejecutoriada el 2 de febrero del mismo año. En tales condiciones, como la solicitud de tutela se presentó el 10 de febrero de 2023, se evidencia que, entre la fecha en quedó en firme la decisión acusada y la presentación del escrito de tutela que ahora se analiza, transcurrió un término que se considera razonable. 5.3.

Subsidiariedad Respecto a la subsidiariedad, la Sala encuentra que la demandante no dispone de otros medios de defensa judicial ordinarios para censurar el proveído proferido por la aludida autoridad judicial, en tanto que la última providencia atacada fue la dictada en segunda instancia. Tampoco son procedentes los recursos extraordinarios de revisión y de unificación de jurisprudencia porque no se cumplen los requisitos de los artículos 248 y 257 del CPACA. 5.4.

Relevancia constitucional Para el caso en concreto, esta Sección considera que también se encuentra acreditado ya que la controversia involucra derechos fundamentales al debido proceso, de acceso a la administración de justicia y a la seguridad social, más allá del debate legal surtido en las instancias del proceso ejecutivo. Demandante: Yolanda Monsalve Lesmes Demandados: Tribunal Administrativo de Santander y otro Rad: 11001-03-15-000-2023-00718-00 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Lo anterior, teniendo en cuenta las directrices de la sentencia de la Corte Constitucional SU-215 de 202210, en la cual se consideró que, para determinar si la demanda de tutela contra providencia judicial cumple con el presupuesto de relevancia constitucional es necesario identificar unos criterios: “(…) 40.

En síntesis, según la jurisprudencia de esta Corte, la relevancia constitucional protege el carácter subsidiario de la acción de tutela, las competencias tanto del juez de tutela como del ordinario, y previene que la tutela se convierta en una instancia o recurso adicional para reabrir debates meramente legales. Para determinar si este requisito se cumple, el juez debe analizar: (i) que el asunto tenga la entidad para interpretar, aplicar, desarrollar la Constitución Política o determinar el alcance de un derecho fundamental;

(ii) que la controversia no se limite a una discusión meramente legal o de contenido estrictamente económico con connotaciones particulares o privadas; y, (iii) que se justifique razonablemente una afectación desproporcionada a derechos fundamentales. Finalmente, cuando la acción de tutela se dirige contra una providencia judicial de una alta corte, se exige advertir, además, una vulneración arbitraria o violatoria de derechos fundamentales.

(…)” En relación con el primer criterio, se observa que el presente caso no se trata de un debate exclusivamente legal, pues involucra una discusión en torno a los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia, presuntamente vulnerados con los autos que declararon la caducidad de la acción ejecutiva en contraposición con el derecho al pago del porcentaje correspondiente a pensión y salud que realizó y debió trasladar al fondo el Municipio de Vélez, en su condición de empleador.

Además, se advierte que se puede ver comprometido el derecho a la seguridad social en tanto, según indica la actora, la falta de pago de las cotizaciones a pensión afecta el reconocimiento de su derecho pensional. Frente al segundo elemento a analizar, se tiene que la controversia no se limita a una pretensión legal o económica, puesto que, si bien mediante el proceso ejecutivo se persigue el cumplimiento de una orden judicial consistente al pago de unas cotizaciones, la controversia constitucional propuesta se dirige a la protección de sus derechos fundamentales de acceso a la administración de justicia, a la seguridad social y al debido proceso puesto que, a su juicio, las autoridades judiciales declararon la caducidad de la acción ejecutiva sin tener en cuenta que los derechos reconocidos en la sentencia son cotizaciones pensionales, los cuales son imprescriptibles.

Demandante: Yolanda Monsalve Lesmes Demandados: Tribunal Administrativo de Santander y otro Rad: 11001-03-15-000-2023-00718-00 12 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Por último, la demandante no pretende que esta Sala se pronuncie sobre aspectos propios del juez natural, sino que, en su criterio, las autoridades judiciales demandadas adoptaron una decisión arbitraria y con base en un sustento inadecuado, lo que se traduce en la vulneración a sus garantías constitucionales.

Con base en lo señalado, para la Sala es necesario analizar si la actuación judicial del Tribunal Administrativo de Santander vulneró los derechos fundamentales al debido proceso, a la seguridad social y de acceso a la administración de justicia de la demandante. Superadas dichas exigencias, se abordará el caso en concreto, sin perjuicio de resaltar el carácter excepcional de la tutela, que tiene como fin garantizar la intangibilidad de la cosa juzgada, el respeto de la autonomía judicial, la protección de derechos de terceros de buena fe, la seguridad jurídica y la confianza en los fallos judiciales. 6.

Caso concreto De acuerdo con lo expuesto en el sub lite, se tiene que la demandante manifestó que el Tribunal Administrativo de Santander incurrió en un defecto procedimental absoluto, uno sustantivo y el desconocimiento del precedente del Consejo de Estado al dictar el auto del 25 de enero de 2023, por medio del cual se confirmó la providencia del Juzgado Tercero Administrativo del Circuito Judicial de San Gil que declaró la caducidad de la acción ejecutiva interpuesta por la señora Monsalve Ledesma contra el Municipio de Vélez, con lo cual vulneró sus derechos fundamentales al debido proceso, de acceso a la administración de justicia y a la seguridad social.

Para resolver el problema jurídico planteado, la Sala tendrá en cuenta lo siguiente: 6.1. Defecto procedimental absoluto y sustantivo La parte actora afirmó que la autoridad judicial demandada vulneró sus derechos fundamentales porque, al proferir la providencia atacada, no tuvo en cuenta que las cotizaciones a pensión son imprescriptibles e irrenunciables.

Igualmente, señaló que se desconoció lo dispuesto en el artículo 164, numeral 1 liberal c) del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo al afirmarse que la acción ejecutiva estaba caducada, puesto que esa disposición establece con claridad que la demanda puede interponerse en cualquier tiempo cuando se trata de prestaciones periódicas, tal y como lo que ocurre en el asunto en estudio porque los aportes a pensión son de esa categoría. Demandante: Yolanda Monsalve Lesmes Demandados: Tribunal Administrativo de Santander y otro Rad: 11001-03-15-000-2023-00718-00 13 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Adicionalmente expuso que la acción de cobro coactivo puede ser interpuesta en cualquier tiempo por los fondos para para que los empleadores cumplan con el pago de las cotizaciones a pensión. 6.1.1.

Generalidades del defecto procedimental absoluto La Corte Constitucional, en sentencia T-409 del 30 de agosto de 2019, con ponencia de la magistrada Cristina Pardo Schlesinger, al analizar este defecto expuso: “La jurisprudencia constitucional ha considerado que el defecto procedimental encuentra su fundamento en los artículos 29 y 228 de la Carta, puesto que se relaciona directamente con los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia y además, con el principio de prevalencia del derecho sustancial sobre el procedimental.

Esta Corporación en reiterados fallos ha establecido que existen dos modalidades del defecto procedimental, a saber: (i) el defecto procedimental absoluto, que ocurre cuando el juez de instancia actúa completamente al margen del procedimiento constituido, es decir, se desvía ostensiblemente de su deber de cumplir con las “formas propias de cada juicio”, con la consiguiente vulneración o amenaza a los derechos fundamentales de las partes.

En estas circunstancias, el error procesal debe ser manifiesto, debe extenderse a la decisión final, y no puede ser en modo alguno atribuible al afectado; y (ii) el defecto procedimental por exceso ritual manifiesto, que desconoce el principio de prevalencia del derecho sustancial sobre el procedimental, porque convierte los procedimientos judiciales en obstáculos para la eficacia del derecho sustancial.

Frente al defecto procedimental absoluto esta Corporación ha especificado diferentes conductas u omisiones que pueden conllevar amenazas o violaciones de derechos fundamentales, las cuales permiten la intervención de los jueces constitucionales, a saber: “el funcionario judicial pretermite una etapa propia del juicio, da un cauce que no corresponde al asunto sometido a su competencia, ignora completamente el procedimiento establecido, escoge arbitrariamente las normas procesales aplicables al caso concreto, incumple términos procesales, por ejemplo cuando la autoridad judicial restringe el término conferido por la ley a las partes para pronunciarse en ejercicio de su derecho de defensa o desconoce el derecho de defensa de un sindicado en materia penal, omite cumplir los principios mínimos del debido proceso señalados en la Constitución, principalmente, en los artículos 29 y 228”.

Demandante: Yolanda Monsalve Lesmes Demandados: Tribunal Administrativo de Santander y otro Rad: 11001-03-15-000-2023-00718-00 14 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6.1.2. Generalidades del defecto sustantivo Respecto del defecto sustantivo, la Corte Constitucional en la sentencia SU-453 del 3 de octubre de 2019, también con ponencia de la magistrada Pardo Schlesinger sostuvo: “Defecto sustantivo o material se presenta cuando “la autoridad judicial aplica una norma claramente inaplicable al caso o deja de aplicar la que evidentemente lo es, u opta por una interpretación que contraríe los postulados mínimos de la razonabilidad jurídica”.

(…) Esta irregularidad en la que incurren los operadores jurídicos se genera, entre otras razones: (i) cuando la decisión judicial se basa en una norma que no es aplicable, porque: (a) no es pertinente, (b) ha sido derogada y por tanto perdió vigencia, (c) es inexistente, (d) ha sido declarada contraria a la Constitución, (e) a pesar de que la norma cuestionada está vigente y es constitucional, no se adecúa a la situación fáctica a la cual se aplicó, porque la norma utilizada, por ejemplo, se le dan efectos distintos a los señalados expresamente por el legislador;

(ii) a pesar de la autonomía judicial, la interpretación o aplicación de la norma al caso concreto, no se encuentra, prima facie, dentro del margen de interpretación razonable o la aplicación final de la regla es inaceptable por tratarse de una interpretación contraevidente (interpretación contra legem) o claramente perjudicial para los intereses legítimos de una de las partes o se aplica una norma jurídica de forma manifiestamente errada, sacando de los parámetros de la juridicidad y de la interpretación jurídica aceptable la decisión judicial;

(iii) no se toman en cuenta sentencias que han definido su alcance con efectos erga omnes, (iv) la disposición aplicada se torna injustificadamente regresiva o contraria a la Constitución; (v) un poder concedido al juez por el ordenamiento jurídico se utiliza “para un fin no previsto en la disposición; (vi) cuando la decisión se funda en una hermenéutica no sistémica de la norma, con omisión del análisis de otras disposiciones que regulan el caso o (vii) se desconoce la norma constitucional o legal aplicable al caso concreto” 6.1.3.

Solución del cargo Por razones metodológicas la Sala estudiará los defectos procedimental absoluto y sustantivo de manera conjunta, por considerar que estos se encuentran íntimamente relacionados. Demandante: Yolanda Monsalve Lesmes Demandados: Tribunal Administrativo de Santander y otro Rad: 11001-03-15-000-2023-00718-00 15 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Al revisar la providencia del Tribunal Administrativo de Santander se constató que la autoridad judicial explicó con suficiencia que la acción ejecutiva estaba caducada ya que el término de los 5 años, contados a partir de la exigibilidad de la obligación, ya había transcurrido.

Específicamente precisó que lo dispuesto en el artículo 164, numeral 1, literal c) del CPACA no es aplicable pues lo que se debate en el proceso ejecutivo no es el reconocimiento de las prestaciones sociales sino el pago de estas, debidamente declaradas por el juez del proceso contencioso administrativo. De lo anterior, se evidencia que las consideraciones del tribunal accionado para confirmar el rechazo de la demanda por caducidad son suficientemente claras y razonables, por lo que no se incurrió en el defecto sustantivo por desconocimiento del artículo en mención el cual es aplicable al reconocimiento del derecho prestacional, mas no a la ejecución de la sentencia judicial que reconoció tal prerrogativa, como bien lo concluyó el juez natural.

En ese sentido, el objeto de la norma invocada como desconocida no fue regular la caducidad en procesos ejecutivos, sino que se ocupa de establecer que la demanda se puede presentar en cualquier momento cuando “(…) Se dirija contra actos que reconozcan o nieguen total o parcialmente prestaciones periódicas (…)”. Destaca la Sala. Por consiguiente, lo que se observa es que la tutelante incurre en un error conceptual, puesto que lo declarado por la autoridad judicial demandada es que la acción no se interpuso dentro del plazo establecido en la ley para instaurarla.

En cambio, la prescripción es una institución jurídica en virtud de la cual se adquieren o se extinguen los derechos. En atención a lo anterior, es claro que la acción ejecutiva se encuentra caducada puesto que la demanda en ejercicio de la acción ejecutiva se interpuso 5 años después del momento en que la obligación derivada de la sentencia del 14 de agosto de 2015 fuera exigible.

Sin embargo, el derecho a hacer efectivo el pago de las cotizaciones correspondientes a salud y pensión que debió consignar el Municipio de Vélez en su condición de empleador no prescribe. Ahora bien, el artículo 164 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo establece textualmente: “ARTÍCULO 164. OPORTUNIDAD PARA PRESENTAR LA DEMANDA.

La demanda deberá ser presentada: 1. En cualquier tiempo, cuando: (…) Demandante: Yolanda Monsalve Lesmes Demandados: Tribunal Administrativo de Santander y otro Rad: 11001-03-15-000-2023-00718-00 16 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co c) Se dirija contra actos que reconozcan o nieguen total o parcialmente prestaciones periódicas.

Sin embargo, no habrá lugar a recuperar las prestaciones pagadas a particulares de buena fe; (…) 2. En los siguientes términos, so pena de que opere la caducidad: (…) k) Cuando se pretenda la ejecución con títulos derivados del contrato, de decisiones judiciales proferidas por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo en cualquier materia y de laudos arbitrales contractuales estatales, el término para solicitar su ejecución será de cinco (5) años contados a partir de la exigibilidad de la obligación en ellos contenida;

(…)” En consecuencia, si bien el artículo 164, numeral 1, literal c) establece que la demanda que se dirija contra los actos que reconozcan o nieguen parcialmente prestaciones periódicas puede presentarse en cualquier tiempo, esta norma no es aplicable al caso en estudio, ya que lo que pretendía la señora Monsalve Lesmes en el proceso ejecutivo no era la declaración del derecho sino la ejecución de un título derivado de una decisión judicial, acción que sí tiene un término de caducidad, esto es, a los 5 años contados a partir de la exigibilidad de la obligación contenida en la providencia judicial, de acuerdo con lo consagrado en el numeral 2, literal k) del mismo artículo.

Por lo expuesto, la Sala no evidencia la ocurrencia de los defectos alegados por la parte actora frente al auto del Tribunal Administrativo de Santander, ya que no se constató que la autoridad judicial demandada haya aplicado en forma indebida la norma del artículo 164 del CPACA y tampoco que hubiese adelantado el trámite judicial bajo unas reglas disímiles. 6.2.

Desconocimiento del precedente La demandante adujo que la decisión del Tribunal Administrativo de Santander desconoce el precedente del Consejo de Estado, autoridad que fijó las reglas de unificación en relación con los conflictos derivados del contrato realidad docente. Al revisar la sentencia alegada como desconocida se evidencia que la Sala Plena de la Sección Segunda del Consejo de Estado consideró: “3.5 Síntesis de la Sala.

A guisa de corolario de lo que se deja consignado, respecto de las controversias relacionas con el contrato realidad, en Demandante: Yolanda Monsalve Lesmes Demandados: Tribunal Administrativo de Santander y otro Rad: 11001-03-15-000-2023-00718-00 17 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co particular en lo que concierne a la prescripción, han de tenerse en cuenta las siguientes reglas jurisprudenciales: i) Quien pretenda el reconocimiento de la relación laboral con el Estado y, en consecuencia, el pago de las prestaciones derivadas de esta, en aplicación del principio de la primacía de la realidad sobre las formalidades, deberá reclamarlos dentro del término de tres años contados a partir de la terminación de su vínculo contractual. ii) Sin embargo, no aplica el fenómeno prescriptivo frente a los aportes para pensión, en atención a la condición periódica del derecho pensional y en armonía con los derechos constitucionales a la igualdad e irrenunciabilidad a los beneficios mínimos laborales y los principios de in dubio pro operario, no regresividad y progresividad. iii) Lo anterior, no implica la imprescriptibilidad de la devolución de los dineros pagados por concepto de aportes hechos por el trabajador como contratista, pues esto sería un beneficio propiamente económico para él, que no influye en el derecho pensional como tal (que se busca garantizar), sino en relación con las cotizaciones adeudadas al sistema de seguridad social en pensiones, que podrían tener incidencia al momento de liquidarse el monto pensional. iv) Las reclamaciones de los aportes pensionales adeudados al sistema integral de seguridad social derivados del contrato realidad, por su carácter de imprescriptibles y prestaciones periódicas, también están exceptuadas de la caducidad del medio de control (de acuerdo con el artículo 164, numeral 1, letra c, del CPACA). v) Tampoco resulta exigible el agotamiento de la conciliación extrajudicial como requisito previo para demandar a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, dado que al estar involucrados en este tipo de controversias (contrato realidad) derechos laborales irrenunciables (cotizaciones que repercuten en el derecho a obtener una pensión), que a su vez comportan el carácter de ciertos e indiscutibles, no son conciliables. vi) El estudio de la prescripción en cada caso concreto será objeto de la sentencia, una vez abordada y comprobada la existencia de la relación laboral, pues el hecho de que esté concernido el derecho pensional de la persona (exactamente los aportes al sistema de seguridad social en pensiones), que por su naturaleza es imprescriptible, aquella no tiene la virtualidad de enervar la acción ni la pretensión principal (la nulidad del acto administrativo que negó la existencia del vínculo laboral). vii) El juez contencioso-administrativo se debe pronunciar, aunque no se haya deprecado de manera expresa, respecto de los aportes al sistema de Demandante: Yolanda Monsalve Lesmes Demandados: Tribunal Administrativo de Santander y otro Rad: 11001-03-15-000-2023-00718-00 18 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co seguridad social en pensiones, una vez determinada la existencia del vínculo laboral entre el demandante y la agencia estatal accionada, sin que ello implique la adopción de una decisión extra petita, sino una consecuencia indispensable para lograr la efectividad de los derechos del trabajador.

De igual modo, se unifica la jurisprudencia en lo que atañe a que (i) el consecuente reconocimiento de las prestaciones por la nulidad del acto administrativo que niega la existencia de la relación laboral y del tiempo de servicios con fines pensionales proceden a título de restablecimiento del derecho, y (ii) el ingreso sobre el cual han de calcularse las prestaciones dejadas de percibir por el maestro-contratista corresponderá a los honorarios pactados.” Como ya se indicó, lo que se adujo en la providencia atacada fue que la demanda presentada con el fin de hacer exigible la condena impuesta al Municipio de Vélez mediante sentencia del 14 de agosto de 2015, había caducado.

Se reitera, lo que caducó fue el medio de control ejecutivo, la herramienta para ser exigible vía judicial el cumplimiento de la orden judicial, pero el derecho a obtener el reconocimiento y pago de los porcentajes que le corresponden al municipio no prescribe. En atención a lo anterior, es claro que el precedente alegado como desconocido no era aplicable al problema jurídico puesto en consideración del Tribunal Administrativo de Santander, ya que esta providencia no creó una regla de derecho relacionada con la caducidad de la acción ejecutiva derivada de las condenas impuestas a las entidades en virtud de la declaratoria de una relación laboral.

Bajo esta línea argumentativa, la Sala negará la solicitud de amparo interpuesta por la señora Yolanda Monsalve Lesmes, toda vez que se evidenció que el Tribunal Administrativo de Santander no incurrió en los defectos procedimental, sustantivo y el desconocimiento del precedente. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: Niégase la solicitud de desvinculación presentada por la Fiduprevisora, de acuerdo con lo expuesto en la parte motivade esta providencia.

SEGUNDO: Niégase la acción de tutela interpuesta por la señora Yolanda Monsalve Lesmes contra el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito Judicial de Demandante: Yolanda Monsalve Lesmes Demandados: Tribunal Administrativo de Santander y otro Rad: 11001-03-15-000-2023-00718-00 19 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co San Gil y el Tribunal Administrativo de Santander, por lo señalado en la parte considerativa de este proveído.

TERCERO: Notifíquese a las partes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.

CUARTO: Si no fuere impugnada esta decisión dentro de los 3 días siguientes a la notificación, remítase el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Presidente ROCÍO ARAÚJO OÑATE Magistrada CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO Magistrado PEDRO PABLO VANEGAS GIL Magistrado “Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081”