Demandante: Cromas S.A. Demandado: Consejo de Estado – Sección Tercera - Subsección B Radicado: 11001-03-15-000-2023-03348-01 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Magistrado Ponente: LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Paipa, Boyacá., siete (7) de diciembre de dos mil veintitrés (2023) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicado: 11001-03-15-000-2023-03348-01 Demandante: CROMAS S.A. Demandado: CONSEJO DE ESTADO – SECCIÓN TERCERA - SUBSECCIÓN B Temas: Tutela contra providencia judicial proferida por alta corte – Confirma improcedencia por falta de relevancia constitucional SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA OBJETO DE LA DECISIÓN Resuelve la sala la impugnación presentada por la parte actora contra el fallo de 25 de agosto de 2023, proferido por la Sección Primera del Consejo de Estado que declaró la improcedencia del mecanismo constitucional, al considerar que no se acreditó el requisito de la relevancia constitucional. 1.

ANTECEDENTES 1.1. La solicitud de amparo El 21 de juio de 2023, la sociedad anónima Cromas [en adelante Cromas S.A.] presentó, por intermedio de apoderado judicial, acción de tutela contra el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B con el fin de que se amparen sus derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia. Las garantías constitucionales enunciadas las estimó vulneradas por la autoridad judicial en mención con ocasión de la providencia de 1.º de junio de 2020, mediante la cual modificó el fallo del 12 de octubre de 2012, a través del cual el Tribunal Administrativo de Antioquia negó las pretensiones de la demanda, para en su lugar declarar probada la excepción de caducidad de la acción, en el marco del proceso de controversias contractuales con radicado 05001-23-31-000-2004-01247-02. 1.2.

Pretensiones Lo requerido en el mecanismo constitucional es lo siguiente: PRIMERA. TUTELAR los derechos fundamentales de la sociedad CROMAS S.A. Demandante: Cromas S.A. Demandado: Consejo de Estado – Sección Tercera - Subsección B Radicado: 11001-03-15-000-2023-03348-01 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co SEGUNDA.

DECLARAR que el CONSEJO DE ESTADO, SECCIÓN TERCERA, SUBSECCIÓN B, incurrió en una vía de hecho, y en consecuencia vulneró los derechos fundamentales del debido proceso y al acceso a la administración de justicia, toda vez que profirió Sentencia de segunda instancia dentro del proceso con radicado 2014-1247, desconociendo los principios constitucionales aplicables.

TERCERA. Se REVOQUE el fallo de segunda instancia proferido por el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, del día 1 de junio de 2020, dentro del proceso con expediente 2004-1247. CUARTA. Se PROFIERA una nueva decisión de fondo en derecho, con base en el derecho vigente y el acervo probatorio, que garantice los derechos tutelados.

QUINTA: ADOPTAR cualquier otra medida adicional que el juez considere pertinente para la efectiva tutela de los derechos fundamentales de CROMAS S.A. 1. 1.3. Hechos De la solicitud de tutela, se establecen los siguientes supuestos que, a juicio de la sala, son relevantes para la decisión que se adoptará en este fallo: 1.3.1 Entre Instituto Nacional de Vías [en lo sucesivo INVIAS] y Cromas S.A. se celebró el contrato de obra C-602-85, cuyo objeto fue la construcción y pavimentación de la variante del Río Man de la carretera Medellín – Caucasia, el cual se liquidó bilateralmente el 29 de julio de 1994, oportunidad en la que la contratista dejó la salvedad de los presuntos sobrecostos y perjuicios sufridos durante su ejecución. 1.3.2.

El 2 de marzo de 2004 la sociedad en mención formuló acción de controversias contractuales contra el INVIAS2 por los perjuicios derivados por la mora en el pago de actas de obra y reajuste de precios, correspondiéndole por reparto al Tribunal Administrativo de Antioquia, quien rechazó de plano la demanda por caducidad. 1.3.3. El 21 de junio de 2006, la Sección Tercera del Consejo de Estado revocó la decisión del a quo y admitió la demanda, ello, al considerar que la Ley 80 de 1993 «modificó el término de dos años de caducidad de la acción de controversias contractuales previsto en el CCA3 y fijó en su lugar un plazo de 20 años». 1.3.4.

El 12 de octubre de 2012, el tribunal negó las pretensiones al exponer que la parte actora no demostró la mora en los pagos, máxime cuando la documental aportada en unos casos era ilegible y en otros se desconocía su procedencia. 1 Transcrito con posibles errores ortográficos, mayúsculas sostenidas y negritas del texto original. 2 Se destaca que el 29 de noviembre de 1994 Cromas S.A. ya había interpuesto una demanda contra el INVIAS la cual fue decidida por el Tribunal Administrativo de Antioquía que «consideró […]) que [las pretensiones] no incluían la petición de reconocimiento de mora en los pagos, por lo que procedió a desestimar dicha valoración realizada por los peritos. 3 Código contencioso administrativo.

Demandante: Cromas S.A. Demandado: Consejo de Estado – Sección Tercera - Subsección B Radicado: 11001-03-15-000-2023-03348-01 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1.3.5. El 1.º de junio de 2020, la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado revocó lo decidido por su inferior jerárquico y declaró probada la excepción de caducidad propuesta por el INVIAS.

Para llegar a esa determinación, en primer lugar puso de presente que la Corte Constitucional «ha destacado la posibilidad de que el juez se aparte del contenido de un auto interlocutorio cuando la conclusión del proceso no se acompase con la decisión previamente adoptada4». Luego, al resolver destacó que «[s]i bien para la época de terminación del contrato, en vigencia del Decreto 222 de 1983, no existía un plazo legal para su liquidación, la jurisprudencia había establecido que este no podía entenderse como indefinido, por lo que fijó un término de 4 meses para la liquidación bilateral y dos meses para la unilateral5».

Además, precisó que «en enero de 1989 inició el período de liquidación que venció el 30 de junio de 19896» e indicó que a partir día siguiente de ese plazo comenzó a computarse el término de dos años de caducidad que contemplaba el artículo 136 del CCA, por lo cual concluyó que «la oportunidad para demandar venció el 1 de julio de 1991.

Así, la [acción] presentada el 2 de marzo de 2004 es notoriamente extemporánea». Finalmente, expuso que «el hecho de que las partes hubieran suscrito el acta de liquidación bilateral el 29 de julio de 1994 —documento en el que se determinó un saldo a favor de la entidad contratante, cuando ya había caducado la acción— en nada altera las anteriores consideraciones […] pues como bien expresa la jurisprudencia en cita, “quedaría abierta la posibilidad de que las partes liquiden en cualquier tiempo, incluso diez o cincuenta años después de que se ejecutó el contrato” y dispusieran, según su voluntad, sobre la caducidad de la acción». 1.3.6.

El 8 de junio de 2021 Cromas S.A. radicó solicitud de tutela contra la anterior decisión; el fundamento del mecanismo constitucional lo resumió en la falta de motivación.7 4 Corte Constitucional, Sentencia T-1274 de 6 de diciembre de 2005: «[…] En síntesis, de lo anterior se desprende que el juez sólo puede apartarse de lo decidido en un auto interlocutorio si es la ley la que establece un mecanismo para ello o si la conclusión del proceso que ha de consignarse en la sentencia no armoniza con la decisión previa». 5 En este punto el ad quem citó las siguientes providencias: «Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, [y] Sentencia de 13 de junio de 2013, exp. 24054 y providencia de 29 de enero de 1988, exp. 3615, la Sección Tercera […]. 6 Comoquiera que según el clausulado del contrato 602-85 «una vez finalizado el plazo de ejecución del contrato el contratista tenía un mes para allegar los documentos pertinentes a ese fin, al vencimiento del cual, iniciaba el período de liquidación». 7 Explicó que la decisión cuestionada atentó contra su derecho de acceso a la administración de justicia, por cuanto se desconocieron sus principios fundamentales, a saber, la buena fe, confianza legítima y seguridad jurídica.

En conclusión, advirtió que “El particular queda a la deriva con una sentencia que es claramente vulneradora de sus derechos fundamentales, sin motivación suficiente y pertinente para entender por qué catorce años después la misma Corporación decide adoptar una decisión posterior contraria a la adoptada inicialmente en el año 2006 dentro del mismo proceso, (…).” Además, expuso que “(…) los jueces al momento de administrar justicia tienen la obligación de dictar sentencia con estricta observancia de los principios constitucionales, lo que significa que: (i) no pueden ser arbitrarias, se requiere que estén motivadas con suficiencia en derecho, (ii) no pueden Demandante: Cromas S.A. Demandado: Consejo de Estado – Sección Tercera - Subsección B Radicado: 11001-03-15-000-2023-03348-01 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1.3.7.

El 12 de agosto de 2021 la Sección Quinta del Consejo de Estado declaró la improcedencia de la acción de tutela8 al considerar que no se acreditó el requisito de subsidiariedad, comoquiera que, al margen de la razonabilidad de los argumentos expuestos por la tutelante, procedía el recurso extraordinario de revisión. Particularmente porque el fundamento de la acción constitucional fue que la providencia no motivó las razones para desconocer el auto que al inicio del proceso declaró que la demanda contenciosa no había caducado. 1.3.8.

Por lo anterior, el 13 de diciembre de 2021 la sociedad accionante radicó recurso extraordinario de revisión9, correspondiéndole a la Sala Cuarta Especial de Decisión10 su resolución, la cual, el 14 de diciembre de 2022, declaró infundado el recurso porque: las afirmaciones expuestas por el accionante no se refieren a ninguna de las causales de nulidad contempladas en el artículo 133 del Código General del Proceso, ni a los eventos señalados por la jurisprudencia de la corporación como pasibles de configurar la causal de revisión prevista en el artículo 250, ordinal 5, del CPACA, como consecuencia de la transgresión del derecho fundamental al debido proceso.

Igualmente, se advierte que el ad quem no solo contaba con competencia, sino que tenía el mandato positivo de declarar la caducidad del medio de control, en cualquier estado del proceso e, incluso, de oficio, cuando la encontrara probada. La providencia que resolvió el recurso extraordinario fue notificada el 26 de enero de 2023 y la acción de tutela de la referencia radicada el 21 de julio de 2023. 1.4.

Fundamentos de la solicitud En el sub examine la parte accionante radicó nuevamente la solicitud de tutela que presentó el 8 de junio de 2021, para lo cual replicó los cargos en contra de la sentencia del 1.º de junio de 2020 dictada por la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado11 y, refirió como hecho nuevo, precisamente, la interposición del recurso extraordinario de revisión el cual le fue resuelto de manera adversa a sus intereses.

El sustento de la violación de sus garantías fundamentales que reiteró fue el siguiente: Adujo que la providencia bajo censura violó su derecho fundamental al debido proceso, comoquiera que el colegiado se apartó de decidir con estricta sujeción a los principios y garantías constitucionales que orientan el ejercicio de la función jurisdiccional, tal como lo prevé el artículo 153 de la Ley 270 de 1996, Estatutaria ser incongruentes, es decir que la decisión no puede estar desconectada de los hechos y decisiones adoptadas previamente dentro del mismo proceso, y adicional (iii) no pueden convertirse en un medio que vulnere los derechos fundamentales de los asociados.” 8 Asunto que se identificó con el radicado 11001-03-15-000-2021-03553-00. 9 Expediente 11001-03-15-000-2021-11535-00. 10 Con ponencia del magistrado Pedro Pabla Vanegas Gil. 11 Se destaca que el escrito de tutela del año 2021 y el del 2023 solo difieren en el capítulo correspondiente al agotamiento del requisito de subsidiariedad e inmediatez, en donde se precisó el trámite del recurso extraordinario de revisión. Demandante: Cromas S.A. Demandado: Consejo de Estado – Sección Tercera - Subsección B Radicado: 11001-03-15-000-2023-03348-01 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de Administración de Justicia. Explicó que, en aras de aplicar el debido proceso, los sujetos procesales y el juez están obligados a respetar las formalidades y reglas procesales, especialmente este último, cuyas decisiones deben estar respaldadas por el orden jurídico.

Mencionó que, tal como lo advirtió la Corte Constitucional12, la revocatoria o desconocimiento de autos interlocutorios ejecutoriados y en firme es la excepción a la regla general de irrevocabilidad y que la referida Corporación estableció las pautas para aplicar la excepción en cuestión, a saber, (i) que la ley señale de manera expresa la posibilidad de revocar autos interlocutorios, y (ii) cuando la decisión contenida en la sentencia no armoniza con la decisión previa.

Indicó que la colegiatura demandada, si bien en el año 2006 consideró que la acción contractual no estaba caducada, catorce años después se contradijo y resolvió tal tópico en sentido contrario, y para ello trajo a colación el pronunciamiento de la Corte Constitucional contenido en la Sentencia T-1274 de 2005, con la que respaldó su tesis según la cual no existía armonía entre el auto que ordenó la admisión de la demanda y la decisión final adoptada en la sentencia de segunda instancia. Afirmó que, no obstante, en ese fallo la Corte Constitucional dejó claro que la excepción de revocar un auto interlocutorio procede cuando el juzgador (i) verifica sin lugar a discusión la existencia de una decisión manifiestamente ilegal que representa una amenaza al orden jurídico, y (ii) dicha rectificación debe contemplar un término prudencial.

En cuanto al primer requisito, aseguró que la autoridad judicial demandada no expuso las razones por las que consideró que el auto del 21 de junio de 2006 fue manifiestamente ilegal, pues tan solo advirtió que se apartaría de dicha decisión por virtud de la facultad extraordinaria a la que se refirió la Corte Constitucional en la Sentencia T-1274 de 2005, y luego se enfocó en el c[ó]mputo del término de caducidad.

Destacó que, sin embargo, «dentro de la sentencia del Consejo de Estado- la misma que cita la facultad extraordinaria y da lugar a la tesis de desconocer los propios autos cuando estos ya están ejecutoriados - comete el grave error de omitir la debida sustentación de por qué dicho auto del año 2006, supuestamente contiene una decisión manifiestamente ilegal y por qué a su vez representa una grave amenaza del ordenamiento jurídico».

Precisó que existe una diferencia entre la argumentación esbozada acerca de las razones por las que operó la caducidad de la acción, y la que exige la Corte Constitucional «toda vez que es menester que el operador judicial sustente en debida forma en qué radica la ilegalidad y por qué su existencia afecta gravemente el orden jurídico». 12 «Citó la Sentencia T-1274 de 2005».

Demandante: Cromas S.A. Demandado: Consejo de Estado – Sección Tercera - Subsección B Radicado: 11001-03-15-000-2023-03348-01 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Insistió en que dicho requisito no se agota cuando el juez simplemente disiente de la decisión previamente adoptada, sino que debe sustentar en debida forma la razón por la que considera que la misma es manifiestamente ilegal y por qué afecta gravemente el orden jurídico, lo que implica «que dicha argumentación debe estar debidamente motivada, de lo contrario no se puede entender satisfecho este requisito».

Arguyó que el auto del 21 de junio de 2006 fue proferido en aplicación de la ley vigente para el caso en concreto y con base en la jurisprudencia vigente para la época de los hechos, de modo que el mismo es legal y no representa amenaza alguna del orden jurídico. Respecto del segundo requisito, expuso que la Corte Constitucional exige que la rectificación del juez se haga dentro de un término prudencial, atendiendo a la inmediatez entre el auto supuestamente ilegal y el que tiene como propósito enmendarlo, so pena de desconocer el principio de seguridad jurídica.

Explicó que la decisión cuestionada atentó contra su derecho de acceso a la administración de justicia, por cuanto se desconocieron sus principios fundamentales, a saber, la buena fe, confianza legítima y seguridad jurídica. Señaló que, por virtud del auto del 21 de junio de 2006, el Consejo de Estado consolidó una situación jurídica particular y creó condiciones de confianza legítima de que la acción no había caducado, no obstante, en la sentencia de segunda instancia decidió pronunciarse de nuevo sobre ese punto de derecho previamente debatido y decidido, y además en un sentido contrario, lo que también atentó contra la buena fe que depositan los particulares en la administración de justicia, «por cuánto se limita únicamente a afirmar que supuestamente la acción invocada sí había caducado, es decir, que ni siquiera se toma la molestia de explicarle con suficiencia y respaldo en la normas jurídicas, por qué se tomó una decisión contraria».

Insistió en que «El particular queda a la deriva con una sentencia que es claramente vulneradora de sus derechos fundamentales, sin motivación suficiente y pertinente para entender por qué catorce años después la misma Corporación decide adoptar una decisión posterior contraria a la adoptada inicialmente en el año 2006 dentro del mismo proceso, (…).” Adujo que el asunto tiene relevancia constitucional «toda vez que el contenido de dicha sentencia, carente de motivación, conlleva una arbitrariedad ajena al ordenamiento jurídico, la cual no puede ser admisible dentro del Estado Social de Derecho y por ser en una vía de hecho». 1.5.

Trámite de la acción Mediante auto de 28 de junio de 2023 el magistrado sustanciador de la primera instancia admitió la acción de tutela y ordenó notificar como demandado al Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A y vinculó como terceros con interés en Demandante: Cromas S.A. Demandado: Consejo de Estado – Sección Tercera - Subsección B Radicado: 11001-03-15-000-2023-03348-01 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co las resultas del proceso, vinculó a la al INVIAS y al Tribunal Administrativo de Antioquia.

El 11 de octubre de 2023, el magistrado Pedro Pablo Vanegas Gil manifestó su impedimento para conocer e intervenir en la acción de tutela de la referencia, por considerar que se encontraba incurso en las causales consagradas en los numerales 4.° y 6.° del artículo 56 de la Ley 906 de 2004, aplicable por remisión del artículo 39 del Decreto Ley 2591 de 1991, con fundamento en que conformó la Sala Especial de Decisión que resolvió el recurso extraordinario de revisión interpuesto contra la sentencia de 1.° de junio de 2020.

El 26 de octubre de 2023 la sala declaró fundado el impedimento en mención y separó del conocimiento de este asunto al funcionario Pedro Pablo Vanegas Gil. El 28 de noviembre de 2023 el despacho sustanciador dispuso, con el fin de lograr la mayoría requerida para resolver y con el fin de lograr la mayoría requerida para resolver la acción de tutela de la referencia, ordenar a la Secretaría General que procediera a efectuar el sorteo de cuatro [4] conjueces, dos principales y dos suplentes, del cual resultó la designación de los doctores Jesús Vall de Rutén Ruiz y Alejandro Venegas Franco13 y Álvaro Andrés Motta Navas y Germán Lozano Villegas14. 1.6.

Intervenciones Remitidas las respectivas comunicaciones, se presentaron los siguientes informes: 1.6.1. El Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, por intermedio del magistrado sustanciador de la providencia controvertida, señaló que «la providencia y el expediente de la respectiva acción de controversias contractuales contienen los argumentos y elementos necesarios para que el juez de la acción de tutela tome la decisión que en derecho corresponda.

En consecuencia, el suscrito magistrado, en mi condición de ponente del fallo objeto de esta acción de tutela, estaré presto a atender lo que disponga la Sala que decida la acción constitucional». 1.6.2. El Tribunal Administrativo de Antioquia, a través del ponente de la sentencia de primera instancia del proceso contencioso, se limitó a advertir que no emitiría un pronunciamiento de fondo, porque «no se cuestiona actuación u omisión alguna de esta Corporación en el proceso ordinario de controversias contractuales con el radicado 05001-23-31-000-2004-01247-00, [lo que] se cuestiona [es] la sentencia de segunda instancia proferida por el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B […]». 1.6.3.

El INVIAS requirió declarar improcedente el mecanismo, ya que se pretende reabrir el debate jurídico definido por el juez de instancia como si se tratara de una tercera instancia, donde lo pretendido por la tutela es en realidad que se revise el 13 Conjueces principales. 14 Conjueces suplentes. Demandante: Cromas S.A. Demandado: Consejo de Estado – Sección Tercera - Subsección B Radicado: 11001-03-15-000-2023-03348-01 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co término de la caducidad de la acción contenciosa. 1.7.

Fallo impugnado El 25 de agosto de 2023, la Sección Primera del Consejo de Estado, luego de precisar que el estudio se enfocaría en la providencia que puso el fin al proceso contencioso no la que resolvió el recurso extraordinario de revisión, en atención a que solo se controvirtió la sentencia del expediente ordinario, que declaró la improcedencia al encontrar que no se acreditó el requisito de relevancia constitucional, puesto que «el hecho de no controvertir la decisión dictada al resolver el recurso de revisión conduce a reconocer el efecto de cosa juzgada de esta última y, por ende, al incumplimiento del requisito de relevancia constitucional, pues la petición de amparo no configura un recurso adicional independiente al recurso de revisión».

Destacó que «el presente asunto carece de relevancia constitucional porque la actora únicamente acusó la sentencia que declaró la caducidad de la acción de controversias contractuales, y trajo a consideración del juez constitucional los mismos argumentos que presentó en sede de revisión, con lo cual se advierte que intenta reabrir un debate que fue resuelto con suficiencia en esa última instancia».

Por lo anterior concluyó «que la parte actora busca simplemente revivir el debate sobre la caducidad de la acción de controversias contractuales, el cual ya se agotó con la expedición de la providencia que desestimó el recurso extraordinario de revisión, al no encontrar configurada la nulidad en la decisión de 1° de junio de 2020». 1.8.

Impugnación15 La accionante manifestó que reiteraba los argumentos expuestos en el escrito de tutela y enfatizó que este caso sí es relevante constitucionalmente porque «la tutela NO se interpuso con el fin de utilizarse como una instancia o recurso adicional, tampoco con el propósito de discutir asuntos de mera legalidad, se presentó porque a la SOCIEDAD CROMAS S.A. se le vulneraron sus derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia y, es en eso, que debe centrarse el pronunciamiento del juez de tutela, […]».

Destacó que «[n]o se entiende como el CONSEJO DE ESTADO en su calidad de máximo órgano de la jurisdicción contenciosa administrativa, en el año 2006 resolvió que para el caso en concreto la acción de controversias contractuales interpuesta por Cromas, no había caducado, sin embargo, más de 10 años después, en sede de segunda instancia, se contradice a sí mismo, y decide negar las pretensiones de la demanda, decretando la supuesta caducidad de la acción», de lo que deviene una inseguridad jurídica. 15 El fallo fue notificado el 8 de septiembre de 2023, la impugnación se presentó el 12 siguiente.

Demandante: Cromas S.A. Demandado: Consejo de Estado – Sección Tercera - Subsección B Radicado: 11001-03-15-000-2023-03348-01 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Insiste en el hecho de que la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado no sustentó la providencia que decidió declarar la caducidad de la acción, máxime cuando existía un auto ejecutoriado en el sentido contrario que no era ilegal y que fue proferido por esa misma sección, particularmente porque «no se puede ir en contra de los actos propios de la administración de justicia donde ya se había decidido una situación jur[í]dica», ya que se atentaría contra el principio de la cosa juzgada.

2. CONSIDERACIONES DE LA SALA 2.1. Competencia Esta sección es competente para conocer en segunda instancia de la impugnación presentada por Cromas S.A, de conformidad con lo establecido en el Decreto 1069 de 2015, modificado por el Decreto 333 de 2021 y el Acuerdo 080 de 2019 de la Sala Plena de esta Corporación. 2.2. Precisión previa Se considera oportuno indicar que en el presente asunto pese a que se interpuso en un primer momento acción de tutela contra la providencia de 1.º de junio de 2020 dictada por la autoridad judicial accionada, la cual fue conocida por esta Sección Quinta, lo cierto es que no se presentan los fenómenos de temeridad, cosa juzgada o causal de impedimento.

Lo anterior en la medida que (i) respecto de una posible actuación temeraria la sociedad actora expuso un hecho nuevo, esto es, la interposición del recurso extraordinario de revisión y, (ii) frente a los puntos restantes se tiene que esta Sección no se pronunció sobre el fondo del asunto en la medida que, en anterior oportunidad, lo que hizo fue declarar improcedente la solicitud de amparo, situación que habilita la competencia para conocer del asunto. 2.3.

Problema jurídico Corresponde a la sala determinar si procede confirmar, modificar o revocar la providencia de 25 de agosto de 2023, proferida por la Sección Primera de esta Corporación, que declaró la improcedencia del mecanismo al considerar que no se acreditó el requisito de relevancia constitucional. Para el efecto, se estudiará: (i) la procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial;

(ii) carga argumentativa en sede de tutela, y (iii) estudio del caso concreto. 2.4. La procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial Demandante: Cromas S.A. Demandado: Consejo de Estado – Sección Tercera - Subsección B Radicado: 11001-03-15-000-2023-03348-01 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo en fallo de 31 de julio de 201216 unificó la diversidad de criterios que la corporación tenía sobre la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, por cuanto las distintas Secciones y la misma Sala Plena habían adoptado posturas diversas sobre el tema17.

Así, después de un recuento de los criterios expuestos por cada Sección, decidió modificarlos y unificarlos para declarar expresamente, en la parte resolutiva de la providencia, la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales18. Sin embargo, fue importante precisar bajo qué parámetros procedería ese estudio, pues la sentencia de unificación simplemente se refirió a los «fijados hasta el momento jurisprudencialmente».

Al efecto, en virtud de la sentencia de unificación de 5 de agosto de 201419, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, decidió adoptar los criterios expuestos por la Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 2005 para determinar la procedencia de la acción constitucional contra providencia judicial. Bajo las anteriores directrices se entrará a estudiar el caso de la referencia. 2.5.

Análisis sobre los requisitos de procedibilidad adjetiva 2.5.1. Relevancia constitucional Previo a resolver si se cumple el presupuesto de la referencia, resulta pertinente destacar que si bien en la sentencia de 12 de agosto de 2021 esta sección realizó un pronunciamiento somero de este requisito, particularmente porque la decisión se sustentó principalmente a la luz de la subsidiariedad, en la actualidad se debe tener en cuenta el criterio adoptado por la Corte Constitucional en la SU-215 de 2022, que establece pautas más rigurosas para la procedencia de la acción constitucional, así: 40.

En síntesis, según la jurisprudencia de esta Corte, la relevancia constitucional protege el carácter subsidiario de la acción de tutela, las competencias tanto del juez de tutela como del ordinario, y previene que la tutela se convierta en una instancia o recurso adicional para reabrir debates meramente legales. Para determinar si este requisito se cumple, el juez debe analizar: (i) que el asunto tenga la entidad para interpretar, aplicar, desarrollar la Constitución Política o determinar el alcance de un derecho fundamental;

(ii) que la controversia no se limite a una discusión meramente legal o de contenido estrictamente económico con connotaciones particulares o privadas; y, (iii) que se justifique razonablemente una afectación desproporcionada a derechos 16 Sala Plena. Consejo de Estado. Ref.: Exp. No. 11001-03-15-000-2009-01328-01. Acción de tutela - Importancia jurídica.

Actora: Nery Germania Álvarez Bello. Magistrada ponente: María Elizabeth García González. 17 El recuento de esos criterios se encuentra en las páginas 13 a 50 del fallo de la Sala Plena antes reseñada. 18 Se dijo en la mencionada sentencia: «DECLÁRASE la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, de conformidad con lo expuesto a folios 2 a 50 de esta providencia». 19 Consejo de Estado.

Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia de 5 de agosto de 2014, Ref: 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ). Acción de tutela-Importancia jurídica. Actor: Alpina Productos Alimenticios. Magistrado ponente: Jorge Octavio Ramírez Ramírez. Demandante: Cromas S.A. Demandado: Consejo de Estado – Sección Tercera - Subsección B Radicado: 11001-03-15-000-2023-03348-01 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co fundamentales.

Finalmente, cuando la acción de tutela se dirige contra una providencia judicial de una alta corte, se exige advertir, además, una vulneración arbitraria o violatoria de derechos fundamentales.20 Por su parte, esta sala ha dispuesto que el estudio de la relevancia constitucional debe estar acompasado con los criterios establecidos por la Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 2005 y acogidos por esta Corporación en sentencia de unificación del 5 de agosto de 201421, que en concreto se refieren a: i) que el actor cumpla su carga argumentativa, en donde justifique suficientemente la relevancia constitucional por vulneración de derechos fundamentales, ya que no basta que se aduzca la vulneración de aquellos; ii) que la acción de tutela no se erija en una instancia adicional al proceso ordinario en el cual fue proferida la providencia acusada, puesto que este mecanismo sólo está instituido para proteger derechos fundamentales y no para discutir la discrepancia que el actor tenga frente a la decisión judicial.

Por ende, no debe ser un debate exclusivamente legal. iii) que no se trate de asuntos puramente económicos en los que no se advierta la tensión entre las decisiones que se enjuician y una vulneración ostensible de un derecho fundamental. Lo anterior porque estas controversias corresponde definirlas a los jueces ordinarios y la tutela no puede convertirse en una tercera instancia22.

Sobre el particular, se considera, tal y como lo expuso el a quo constitucional, que este asunto no es relevante constitucionalmente, como se pasará a explicar. En primera medida se debe enfatizar que en materia de tutelas contra providencias judiciales le está vedado al juez constitucional inmiscuirse en asuntos propios de la órbita de los jueces naturales de la causa, por lo tanto, el estudio debe basarse exclusivamente en los argumentos de raigambre constitucional esgrimidos por la parte actora dentro del trámite de tutela, ya que de no hacerlo, se atentaría contra el principio de autonomía judicial y así, en últimas, se convertiría el mecanismo constitucional en una tercera instancia. Además, que si bien la tutela puede ser procedente para controvertir decisiones de cualquier grado, sin excluir las de las corporaciones de cierre, también es importante resaltar que la jurisprudencia de la Corte Constitucional hace especial énfasis en la carga argumentativa que se debe tener cuando se pretenda dejar sin efectos una decisión de la Sección que la Constitución Política23 y la Ley24 determinaron como 20 Énfasis de la sala. 21 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, sentencia de 29 de septiembre de 2022, expediente N.º 11001-03-15-000-2022-03365-01, M.P. Pedro Pablo Vanegas Gil. 22 Énfasis de la sala. 23 «Artículo 237.

Son atribuciones del Consejo de Estado: 1. Desempeñar las funciones de tribunal supremo de lo contencioso administrativo, conforme a las reglas que señale la ley. […]» (Énfasis de la Sala). 24 Ver Ley 270 de 1996: «Artículo 34. INTEGRACION Y COMPOSICION. Modificado por el Artículo 9 de la Ley 1285 de 2009. El Consejo de Estado es el máximo Tribunal de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo y estará integrado por treinta y un (31) magistrados, elegidos por la misma Corporación para los períodos individuales que determina la Constitución Política, de listas superiores a cinco (5) candidatos, que reúnan los requisitos constitucionales, por cada vacante que Demandante: Cromas S.A. Demandado: Consejo de Estado – Sección Tercera - Subsección B Radicado: 11001-03-15-000-2023-03348-01 12 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co suprema autoridad en la materia, lesión que se podría sintetizar en una actuación «arbitraria o violatoria de derechos fundamentales25».

Ahora, para resolver este asunto, resulta pertinente recordar que los cargos de la solicitud de amparo se podrían resumir en la oposición que tiene la tutelante frente a la forma como la autoridad judicial accionada se eximió de abordar el fondo de la controversia planteada al considerar que había caducado la acción contenciosa, desconociendo que había una auto interlocutorio ejecutoriado en sentido contrario.

Por su parte, se tiene que el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B inició el análisis del caso concreto señalando que la Corte Constitucional «ha destacado la posibilidad de que el juez se aparte del contenido de un auto interlocutorio cuando la conclusión del proceso no se acompase con la decisión previamente adoptada26».

Luego, resaltó que «[s]i bien para la época de terminación del contrato, en vigencia del Decreto 222 de 1983, no existía un plazo legal para su liquidación, la jurisprudencia había establecido que este no podía entenderse como indefinido, por lo que fijó un término de 4 meses para la liquidación bilateral y dos meses para la unilateral27».

Posteriormente precisó que «en enero de 1989 inició el período de liquidación que venció el 30 de junio de 198928» e indicó que a partir día siguiente de ese plazo comenzó a computarse el término de dos años de caducidad que contemplaba el artículo 136 del CCA, por lo cual concluyó que «la oportunidad para demandar venció el 1 de julio de 1991.

Así, la [acción] presentada el 2 de marzo de 2004 es notoriamente extemporánea». Y, finalmente expuso que «el hecho de que las partes hubieran suscrito el acta de liquidación bilateral el 29 de julio de 1994 —documento en el que se determinó un saldo a favor de la entidad contratante, cuando ya había caducado la acción— en se presente, enviadas por la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura».

(Énfasis de la Sala). 25 Ver al respecto SU-573 de 2019: «Tercero, la tutela no es una instancia o recurso adicional orientado a discutir asuntos de mera legalidad. Según la jurisprudencia constitucional, “la tutela contra providencias judiciales no da lugar a una tercera instancia, ni puede reemplazar los recursos ordinarios”, pues la competencia del juez de tutela se restringe “a los asuntos de relevancia constitucional y a la protección efectiva de los derechos [fundamentales] y no -se enfatiza- a problemas de carácter legal”.

En este orden de ideas, la tutela en contra de una sentencia dictada, en particular, por una Alta Corte, exige valorar, prima facie, si la decisión se fundamentó en una actuación arbitraria e ilegítima de la autoridad judicial, violatoria de derechos fundamentales. Solo así se garantizaría “la órbita de acción tanto de los jueces constitucionales, como de los de las demás jurisdicciones”, en estricto respeto a la independencia de los jueces ordinarios».

(Énfasis de la Sala). 26 Corte Constitucional, Sentencia T-1274 de 6 de diciembre de 2005: «[…] En síntesis, de lo anterior se desprende que el juez sólo puede apartarse de lo decidido en un auto interlocutorio si es la ley la que establece un mecanismo para ello o si la conclusión del proceso que ha de consignarse en la sentencia no armoniza con la decisión previa». 27 En este punto el ad quem citó las siguientes providencias: «Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, [y] Sentencia de 13 de junio de 2013, exp. 24054 y providencia de 29 de enero de 1988, exp. 3615, la Sección Tercera […]. 28 Comoquiera que según el clausulado del contrato 602-85 «una vez finalizado el plazo de ejecución del contrato el contratista tenía un mes para allegar los documentos pertinentes a ese fin, al vencimiento del cual, iniciaba el período de liquidación».

Demandante: Cromas S.A. Demandado: Consejo de Estado – Sección Tercera - Subsección B Radicado: 11001-03-15-000-2023-03348-01 13 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co nada altera las anteriores consideraciones […] pues como bien expresa la jurisprudencia en cita, “quedaría abierta la posibilidad de que las partes liquiden en cualquier tiempo, incluso diez o cincuenta años después de que se ejecutó el contrato” y dispusieran, según su voluntad, sobre la caducidad de la acción».

En otras palabras, el ad quem destacó que si bien en fecha anterior determinó que la acción contenciosa era oportuna, según un criterio adoptado por la Sección de la época al interpretar la Ley 80 de 1993, también era dable apartarse del contenido de ese auto interlocutorio, comoquiera que la conclusión del proceso no se acompase con la decisión previamente adoptada, en atención a que, a juicio de la subsección que finalmente conoció el recurso de apelación, sí era aplicable el artículo 136 del CCA y en consecuencia la acción había caducado.

En este orden de ideas, esta colegiatura no puede pasar por alto que en la solicitud de amparo no se controvirtieron la facultad que tiene la autoridad judicial accionada para declarar una excepción como la caducidad de la acción, así ya se haya pronunciado antes frente a este aspecto, ni mucho menos se alega cómo tal decisión se consideraba arbitraria o desproporciona en el marco de la autonomía judicial, más allá de señalar que tal determinación trasgredió la seguridad jurídica que les otorgó el auto de 21 de junio de 2006 así como el principio de cosa juzgada.

En consecuencia, se considera que si bien la parte actora intenta exponer las razones por las cuales considera que la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado, en su condición de alta corte, incurrió en una vulneración, ello no se hizo en contraste con una «arbitraria o violatoria de derechos fundamentales» o en «una afectación desproporcionada a derechos fundamentales», por lo que en realidad lo que se evidencia en una mera inconformidad con los dispuesto por el ad quem.

En otras palabras, constituye un deber para la accionante exponer con suficiencia los motivos de inconformidad o las actuaciones vulneradoras de sus derechos fundamentales sobre todo cuando se trata de tutelas ejercidas contra providencias judiciales, las cuales, dada su naturaleza, exigen por parte de los jueces constitucionales un estudio más riguroso de la materia, lo cual se acentúa cuando el proveído proviene de una alta corte, y sobre todo cuando de por medio existe una providencia que, en sede extraordinaria, llegó a la misma conclusión29, la cual cabe advertir, no fue controvertida en este mecanismo constitucional.

Por todo lo anterior, se considera que en este caso no se acreditaron los criterios fijados por la Corte Constitucional en las sentencias de unificación 573 de 2019 y 215 de 2022 para encontrar superado el requisito de relevancia constitucional, puesto que la controversia se enfocó en intentar, con sustento en la presunta transgresión de algunos derechos fundamentales, en reabrir el debate en cuanto a 29 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Cuarta Especial de Decisión, providencia de 14 de diciembre de 2022, expediente 11001-03-15-000-2021-11535-00: «Igualmente, se advierte que el ad quem no solo contaba con competencia, sino que tenía el mandato positivo de declarar la caducidad del medio de control, en cualquier estado del proceso e, incluso, de oficio, cuando la encontrara probada».

Demandante: Cromas S.A. Demandado: Consejo de Estado – Sección Tercera - Subsección B Radicado: 11001-03-15-000-2023-03348-01 14 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co la caducidad de la acción contenciosa e intentar modificar el criterio del ad quem que, a primera vista, no resulta irrazonable o arbitrario.

En este sentido, para esta sección, resulta claro que la controversia es «de competencia exclusiva del juez ordinario»30. 2.6. Conclusión Así las cosas, se confirmará la decisión de primera instancia que declaró improcedente el mecanismo Constitucional de la referencia por falta de relevancia constitucional. 3. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA:

PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia de 25 de agosto de 2023, por medio de la cual la Sección Primera del Consejo de Estado declaró la improcedencia de la solicitud de amparo.

SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes y a los intervinientes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto No. 2591 de 1991.

TERCERO: Dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Presidente OMAR JOAQUÍN BARRETO SUÁREZ Magistrado JESÚS VALL DE RUTÉN RUIZ Conjuez ALEJANDRO VENEGAS FRANCO Conjuez Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultarlo con el número de radicación en el siguiente link https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/procesos.aspx 30 Corte Constitucional, sentencia SU-573 de 2019, reitera lo señalado en las providencias SU-573 de 2017 y C-590 de 2005.