Radicación: 17001233300020170081101 (1329-2022) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Bogotá, D. C., cuatro (4) de septiembre de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación: 17001-23-33-000-2017-00811-01 (1329-2022) Demandante: Alba Marina Varón Rodríguez Demandado: Servicio Nacional de Aprendizaje – SENA Tema: Relación laboral encubierta.
Contratos de prestación de servicios-instructora. REVOCA SENTENCIA SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la demandada, contra la sentencia proferida el veintidós (22) de enero de dos mil veintiuno (2021) por el Tribunal Administrativo de Caldas, por medio de la cual se concedieron parcialmente las pretensiones.
ANTECEDENTES La señora Alba Marina Varón Rodríguez instauró demanda, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, en contra del Servicio Nacional de Aprendizaje, SENA, con el fin de que se acceda a las siguientes: PRETENSIONES Que se declare la nulidad del Oficio 2-2017-003538 del 18 de agosto de 2017, por medio del cual se negó el reconocimiento de la relación laboral y el pago de las prestaciones dejadas de percibir.
Que se declare que existió un vínculo laboral desde el 8 de marzo de 2011 hasta el 31 de agosto de 2014 y, se condene a la entidad a pagar las prestaciones sociales y los recargos por el trabajo complementario que debió percibir durante Radicación: 17001233300020170081101 (1329-2022) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 el periodo mencionado.
Que reintegren los aportes al sistema de seguridad social en salud y pensión y los valores descontados por retención en la fuente y pague por los daños morales y el lucro cesante.
HECHOS La demanda se fundamentó en los hechos que se resumen de la siguiente manera: Que prestó sus servicios al SENA como instructora, del 8 de marzo de 2011 al 31 de agosto de 2014 a través de varios contratos de prestación de servicios. Que ejecutó sus labores en distintos municipios del departamento de Caldas bajo continua subordinación, debía cumplir un horario, usar un delantal y carné distintivos, y cargar reportes y calificaciones en el aplicativo SOFIA PLUS.
Que cumplió funciones inherentes a la actividad misional del SENA y propias del ejercicio profesional docente, sin que existiera independencia. TRÁMITE EN PRIMERA INSTANCIA El 5 de marzo de 2018 se admitió la demanda y, se notificó a la entidad demandada, quien manifestó que los hechos expuestos no eran ciertos, porque entre las partes no existió una relación laboral, sino un vínculo contractual, que satisfizo los parámetros de la Ley 80 de 1993.
Que tampoco continuidad ni subordinación en la ejecución de la labor de instrucción contratada, pues fue por el tiempo estrictamente necesario y, estuvo justificada por la insuficiencia del personal de planta para atender los beneficiarios y comunidades a las que la entidad debe formar diariamente. Que el horario y la programación de ciertas actividades no implicaban dependencia o subordinación, sino una coordinación necesaria para la satisfacción del objeto contractual.
Que los funcionarios y contratistas portan delantal y carné, con un propósito de identificación debido a la cantidad de población flotante al interior de la regional. Que la programación de horarios facilita la formación de los alumnos y, en el Radicación: 17001233300020170081101 (1329-2022) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 caso de la formación en los municipios, el instructor puede coordinar con los aprendices la jornada y horas de la instrucción. Que las notas deben registrarse en el sistema especializado de la entidad diseñado con ese fin, para garantizar la organización y agilidad de los tramites y mantener a los estudiantes informados del proceso académico.
Propuso como excepciones, la prescripción, inexistencia de los elementos de la relación laboral, interrupción contractual, cobro de lo no debido, compensación y genérica. Se celebró audiencia inicial el 4 de octubre de 2018, en la cual se fijó el litigio, se surtió la etapa conciliatoria, se decretaron las pruebas solicitadas y se programó la audiencia para su práctica.
Luego de agotado el periodo probatorio se dio traslado a las partes para que alegaran de conclusión y se dictó sentencia, la cual fue apelada dentro del término oportuno por la entidad demandada. SENTENCIA OBJETO DE IMPUGNACIÓN El Tribunal Administrativo de Caldas, mediante sentencia del veintidós (22) de enero de dos mil veintiuno (2021), accedió parcialmente a las pretensiones, considerando que se acreditó que la demandante prestó sus servicios al SENA como instructora docente y recibió una remuneración por esto.
Que por la naturaleza de la actividad desempeñada se presumía la subordinación y dependencia, en los términos de la jurisprudencia del Consejo de Estado sobre el tema. Que, además, la vinculación trascendió la simple relación de coordinación, pues, de acuerdo con los testimonios, debía atender las directrices impartidas por el SENA frente a los programas de formación, cumplía un horario de trabajo en iguales condiciones que los empleados de planta y atendía sus labores con los elementos suministrados por la contratante.
Que era evaluada y se le exigía el cumplimiento del objeto contractual en los horarios académicos programados por el contratante. Declaró la nulidad del acto administrativo demandado y la existencia de una relación laboral entre las partes, ordenando a la demandada a reconocer las prestaciones salariales y sociales ordinarias percibidas por los instructores de planta causadas entre el 14 de enero y el 31 de agosto de 2014, debiendo Radicación: 17001233300020170081101 (1329-2022) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 liquidarse con base en la compensación pactada en el contrato de prestación de servicios.
Que operó parcialmente la prescripción frente a las prestaciones derivadas de los contratos suscritos del 2011 al 2013, por no haberse presentado la reclamación dentro de los tres años siguientes a la terminación de vínculo; salvo lo relacionado con los aportes a pensión. Ordenó al SENA reintegrar a la demandante el mayor valor de los aportes al sistema de seguridad social en salud y pensiones que aquella debió efectuar como empleada en el periodo previamente definido.
Que calculara el IBC pensional de la actora durante los periodos en los que prestó sus servicios, mes a mes y, en el evento de encontrar una diferencia en esos valores, cotizara en el respectivo fondo de pensiones la suma faltante. No condenó en costas. RECURSO DE APELACIÓN La parte demandada interpuso recurso de apelación indicando que la decisión de primera instancia es contraria a la jurisprudencia del Consejo de Estado, por cuanto otorgó a la demandante la condición de empleada pública y ordenó pagar las prestaciones salariales y sociales ordinarias devengadas por los docentes instructores vinculados a la entidad a través de una relación legal y reglamentaria.
Que no se encubrió una relación laboral, pues la señora Varón Rodríguez fue contratada como instructora de la regional Caldas, a través de contratos de prestación de servicios, sin formalidades plenas, de manera temporal, transitoria e interrumpida, con el propósito de que dictara formación en un determinado número de horas. Que no atendió las mismas funciones ni estuvo sometida a las mismas condiciones que el personal de la planta, que sus actividades estaban claramente delimitadas en los contratos, por un número de horas de servicios como instructora, de acuerdo con su perfil académico.
Que, a partir de las pruebas allegadas no puede concluirse claramente la existencia de una relación laboral, porque los testigos se refieren de manera Radicación: 17001233300020170081101 (1329-2022) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 general al cumplimiento de un horario y unas supuestas órdenes y no hay más respaldo probatorio sobre la subordinación. Que el Centro de Formación al que estuvo vinculada la contratista nunca hizo uso del poder disciplinario, no impuso prohibiciones, interfirió en la manera en la que la demandante ejecutó la labor contratada ni impartió instrucciones ajenas al objeto contractual.
Que las actividades como rendir informes mensuales de ejecución, la presentación de planillas y la asistencia a planeación académica no pueden entenderse por sí solas como elementos de subordinación. TRAMITE DE SEGUNDA INSTANCIA El recurso de apelación fue admitido mediante auto del 7 de noviembre de 2023, en el que se dispuso que, de conformidad con el artículo 212 del CPACA, una vez notificada esta decisión pasara el proceso a despacho para dictar sentencia a menos que se presentara solicitud probatoria, lo cual no ocurrió. Mediante providencia del 20 de marzo de 2024 se rechazó la apelación adhesiva presentada por la demandante por extemporánea.
PRONUNCIAMIENTO DE LAS PARTES De conformidad con el numeral 4.° del artículo 247 del CPACA, una vez concedido el recurso y hasta la ejecutoria del auto admisorio, las partes guardaron silencio. CONSIDERACIONES DE LA SALA La Sala deberá determinar si bajo la apariencia de contratos de prestación de servicios existió un vínculo laboral entre las partes y como consecuencia de ello, si la parte demandante tiene derecho al reconocimiento y pago de las prestaciones dejadas de percibir con ocasión de esa relación. Marco normativo y jurisprudencial Para resolver el fondo del asunto, se requiere hacer un análisis de las figuras del contrato de prestación de servicios y del concepto de relación laboral.
Radicación: 17001233300020170081101 (1329-2022) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 El Contrato Estatal de Prestación de Servicios, se encuentra consagrado en la Ley 80 de 1993 artículo 32.3, el cual dice: «Son contratos de prestación de servicios los que celebren las entidades estatales para desarrollar actividades relacionadas con la administración o funcionamiento de la entidad.
Estos contratos sólo podrán celebrarse con personas naturales cuando dichas actividades no puedan realizarse con personal de planta o requieran conocimientos especializados. En ningún caso estos contratos generan relación laboral ni prestaciones sociales y se celebrarán por el término estrictamente indispensable». En los contratos de prestación de servicios, se requiere que la prueba de la relación contractual sea palmaria, es decir, que se pueda determinar con claridad si entre la actora y la entidad demandada existía un verdadero contrato de prestación de servicios, o por el contrario una relación de tipo laboral, que es la que procede a analizarse.
La relación laboral comprende los siguientes elementos: la actividad humana que debe ser realizada personal, libre y conscientemente, la relación de dependencia o subordinación de una persona física a otra natural o jurídica y, a su vez, el elemento de la remuneración. Este tema, de diferenciar el contrato de prestación de servicios y la relación laboral ha sido objeto de constantes controversias, por ello se trae a colación la sentencia C-154 del 19 de marzo de 1997 de la Corte Constitucional, que expresa claramente las diferencias entre el contrato de trabajo y el de prestación de servicios, dice al respecto: «Como es bien sabido, el contrato de trabajo tiene elementos diferentes al de prestación de servicios independientes.
En efecto, para que aquél se configure se requiere la existencia de la prestación personal del servicio, la continuada subordinación laboral y la remuneración como contraprestación del mismo. En cambio, en el contrato de prestación de servicios, la actividad independiente desarrollada, puede provenir de una persona jurídica con la que no existe el elemento de la subordinación laboral o dependencia consistente en la potestad de impartir órdenes en la ejecución de la labor contratada.
Del análisis comparativo de las dos modalidades contractuales -contrato de prestación de servicios y contrato de trabajo- se obtiene que sus elementos son bien diferentes, de manera que cada uno de ellos reviste singularidades Radicación: 17001233300020170081101 (1329-2022) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 propias y disímiles, que se hacen inconfundibles tanto para los fines perseguidos como por la naturaleza y objeto de los mismos.
En síntesis, el elemento de subordinación o dependencia es el que determina la diferencia del contrato laboral frente al de prestación de servicios, ya que en el plano legal debe entenderse que quien celebra un contrato de esta naturaleza, como el previsto en la norma acusada, no puede tener frente a la administración sino la calidad de contratista independiente sin derecho a prestaciones sociales; a contrario sensu, en caso de que se acredite la existencia de un trabajo subordinado o dependiente consistente en la actitud por parte de la administración contratante de impartir órdenes a quien presta el servicio con respecto a la ejecución de la labor contratada, así como la fijación de horario de trabajo para la prestación del servicio, se tipifica el contrato de trabajo con derecho al pago de prestaciones sociales, así se le haya dado la denominación de un contrato de prestación de servicios independiente.
Así las cosas, la entidad no está facultada para exigir subordinación o dependencia al contratista ni algo distinto del cumplimiento de los términos del contrato, ni pretender el pago de un salario como contraprestación de los servicios derivados del contrato de trabajo, sino, más bien, de honorarios profesionales a causa de la actividad del mandato respectivo».
(Negrillas para resaltar). De acuerdo con lo anterior, se colige que es la subordinación o dependencia el elemento que diferencia al contrato de prestación de servicios del contrato de trabajo o de la relación laboral, por esto, desvirtuar un contrato de prestación de servicios, demostrando la subordinación dará vía libre al nacimiento del derecho al pago de prestaciones sociales en aplicación del principio de primacía de la realidad sobre las formas en las relaciones de trabajo, consagrado en el artículo 53 de la Constitución. Acerca de los conceptos de subordinación y permanencia que son propios del concepto de empleo público, (relación de trabajo) se pronunció el Consejo de Estado en sentencia de unificación del nueve (09) de septiembre de dos mil veintiuno (2021), en el proceso radicado No. 05001-23-33-000-2013-01143- 01(1317-16) CE-SUJ2-025-21, con ponencia del consejero RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS, en los siguientes términos: «2.3.3.2.
Subordinación continuada 102. De acuerdo con el artículo 23 del Código Sustantivo del Trabajo, la subordinación o dependencia del trabajador constituye el elemento determinante que distingue la relación laboral de las demás prestaciones de servicios, pues encierra la facultad del empleador para exigirle al empleado el cumplimiento de órdenes, imponerle jornada y horario, modo o Radicación: 17001233300020170081101 (1329-2022) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 cantidad de trabajo, obedecer protocolos de organización y someterlo a su poder disciplinario.
No obstante, la subordinación es un concepto abstracto que se manifiesta de forma distinta según cuál sea la actividad y el modo de prestación del servicio.2 103. La reiterada jurisprudencia de esta corporación –que aquí se consolida- ha considerado, como indicios de la subordinación, ciertas circunstancias que permiten determinar su existencia; entre estas, se destacan las siguientes: 104. i) El lugar de trabajo.
Considerado como el sitio o espacio físico facilitado por la entidad para que el contratista lleve a cabo sus actividades. Sin embargo, ante el surgimiento de una nueva realidad laboral, fruto de las innovaciones tecnológicas, esta Sala Plena estima necesario matizar esta circunstancia, por lo que el juzgador habrá de valorarla, en cada caso concreto, atendiendo a las modalidades permitidas para los empleados de planta. 105. ii) El horario de labores.
Normalmente, el establecimiento o imposición de una jornada de trabajo al contratista no implica, necesariamente, que exista subordinación laboral y, por consiguiente, que la relación contractual sea simulada. Así, ciertas actividades de la Administración (servicios de urgencia en el sector salud o vigilancia, etc.) necesariamente requieren la incorporación de jornadas laborales y de turnos para atenderlas.
Por ello, si bien la exigencia del cumplimiento estricto de un horario de trabajo puede ser indicio de la existencia de una subordinación subyacente, tal circunstancia deberá ser valorada en función del objeto contractual convenido. 106. iii) La dirección y control efectivo de las actividades a ejecutar. Bien sea a través de la exigencia del cumplimiento de órdenes en cualquier momento, en cuanto al modo, tiempo o cantidad de trabajo, o la imposición de reglamentos internos, o el ejercicio del poder de disciplina o del ius variandi,3 la dirección y control efectivo de las actividades del contratista constituye uno de los aspectos más relevantes para identificar la existencia o no del elemento de la subordinación. En ese sentido, lo que debe probar el demandante es su inserción en el círculo rector, organizativo y disciplinario de la entidad, de manera que demuestre que esta ejerció una influencia decisiva sobre las condiciones en que llevó a cabo el cumplimiento de su objeto contractual.
Así, cualquier medio probatorio que exponga una actividad de control, vigilancia, imposición o seguimiento por parte de la entidad, que en sana crítica se aleje de un ejercicio normal de coordinación con el contratista, habrá de ser valorado como un indicio claro de subordinación. 107. iv) Que las actividades o tareas a desarrollar correspondan a las que tienen asignadas los servidores de planta, siempre y cuando se reúnan los elementos configurativos de la relación laboral.
El hecho de que el servicio personal contratado consista en el cumplimiento de funciones o en la realización de tareas idénticas, semejantes o equivalentes a las Radicación: 17001233300020170081101 (1329-2022) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 asignadas en forma permanente a los funcionarios o empleados de planta de la entidad, puede ser indicativo de la existencia de una relación laboral encubierta o subyacente, siempre y cuando en la ejecución de esas labores confluyan todos los elementos esenciales de la relación laboral a los que se refiere el artículo 23 del Código Sustantivo del Trabajo.
En ese orden de ideas, incumbe al actor demostrar, además de la prestación personal de sus servicios a cambio de una remuneración, la existencia de unas condiciones de subordinación o dependencia, en las que el representante de la entidad contratante o la persona que él designe, ostentó la facultad de exigirle el cumplimiento de órdenes perentorias y de obligatoria observancia. Por consiguiente, el interesado deberá acreditar, además de la permanencia de sus servicios, que la labor desarrollada se enmarca en el objeto misional de la entidad. 108.
A este respecto, resulta preciso aclarar que el desempeño de actividades o funciones propias de una carrera profesional liberal (como en este caso la de abogado) no descarta, per se, la existencia de una relación laboral, pues, en la práctica, tales actividades son requeridas frecuentemente para satisfacer el objeto misional de la entidad.
En cambio, la existencia del contrato de prestación de servicios sí exige que las funciones del contratista sean desarrolladas con un alto grado de autonomía, sin perjuicio de la necesidad de coordinación con la entidad contratante que, en ningún caso, puede servir de justificación para ejercer comportamientos propios de la subordinación laboral.
(…) 3.1.4. Unificación del sentido y alcance de la expresión «término estrictamente indispensable» del numeral 3.º del artículo 32 de la Ley 80 de 1993. 131. La autorización prevista en el numeral 3.º del artículo 32 de la Ley 80 de 1993, para celebrar contratos de prestación de servicios cuando las actividades relacionadas con la administración o funcionamiento de la entidad no puedan realizarse con personal de planta o requieran conocimientos especializados, es esencialmente temporal; por lo tanto, este tipo de contratos, cuando se suscriben con personas naturales, no pueden concatenarse indefinidamente en el tiempo. 132.
Siguiendo esa lógica, el «término estrictamente indispensable», al que alude la referida norma, tiene lugar en la fase precontractual, pues es en esta donde la entidad contratante aproxima, en función del objeto a contratar y de los recursos disponibles, el tiempo máximo que estima «imprescindible» para su ejecución. En otras palabras, la vigencia del contrato debe ser por el tiempo necesario para ejecutar el objeto contractual convenido, y este debe estar sujeto al principio de planeación, que encuentra su manifestación práctica «en la elaboración de los estudios previos a la celebración del negocio jurídico, pues es allí donde deberán quedar motivadas con suficiencia las razones que justifiquen que la Administración recurra a un contrato de prestación de servicios».
Radicación: 17001233300020170081101 (1329-2022) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 133. No obstante lo anterior, en la práctica, durante el término de ejecución de los contratos, suele ocurrir que se presentan ciertas situaciones imprevistas que exijan su prórroga; por lo cual, en algunos casos, el tiempo estimado, ab initio, como «el ajustado enteramente a la necesidad», puede resultar insuficiente.
En cualquier caso, las mismas razones que en su momento justificaron la planeación del contrato inicial y la suscripción de los contratos modificatorios del plazo de ejecución, deben encontrar soporte en los mencionados estudios previos. 134. En ese orden de ideas, la Sala unifica el sentido y alcance del «término estrictamente indispensable» como aquel que aparece expresamente estipulado en la minuta del contrato de prestación de servicios, que de acuerdo con los razonamientos contenidos en los estudios previos, representa el lapso durante el cual se espera que el contratista cumpla a cabalidad el objeto del contrato y las obligaciones que de él se derivan, sin perjuicio de las prórrogas excepcionales que puedan acordarse para garantizar su cumplimiento.”.(subrayas del texto original).
Corresponde, además por regla general a la parte actora demostrar, que en la ejecución del contrato se configuraron los elementos propios de una relación laboral como son: una actividad personal, un salario y la subordinación. Así lo ha consignado la jurisprudencia del Consejo de Estado en varias oportunidades: “41. Aquí se debe precisar, que en materia probatoria, la presunción que se establece en la citada norma opera de forma distinta cuando se trata en materia laboral ordinaria, ya que se está dejando la carga de la prueba en manos del empleador, caso distinto ocurre, cuando se involucran relaciones entre los servidores públicos o particulares frente al Estado, los cuales deberán asumir esa carga siempre que intenten develar una relación laboral a través de un contrato de prestación de servicios. 42.
En efecto, quien demande, tiene que desvirtuar inicialmente la presunción del artículo 32 de la Ley 80 de 1993 y consecuentemente la del acto administrativo mediante el cual se nombró. Es así, que es inminente que se prueben los elementos de la relación laboral, esto es, (i) la actividad personal del trabajador, (ii) subordinación continuada y dependencia del trabajador y (iii) remuneración como retribución del trabajo prestado, para que se pueda configurar un contrato de trabajo.»1.
Corolario de la relación empleador-trabajador, es el nacimiento de la obligación por parte del primero, de cancelarle al segundo, beneficios inherentes a su calidad, tales como las prestaciones sociales. Debe aclararse que, tal y como lo precisó esta Corporación en la sentencia de unificación del 9 de septiembre de 2021 antes aludida, cuando se reconoce la 1 Sentencia del 28 de octubre 2021.
Consejero Ponente: SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ. Radicación número: 68001-23-33-000-2015-00393-01(3755-17). Radicación: 17001233300020170081101 (1329-2022) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 existencia de una relación laboral, al accionante le asiste el derecho al pago de prestaciones sociales a cargo de la administración, pero no es posible que por ello se le dé la categoría de empleado público al contratista sin que concurran los elementos previstos en el artículo 122 de la Carta Política.
Resolución al caso concreto De conformidad con las pruebas, se puede establecer que la demandante prestó sus servicios al SENA mediante los contratos de prestación de servicios que se relacionan de la siguiente forma: - Contrato de prestación de servicios N°. 133 de 20112, cuyo objeto consistió en: «prestación de servicios personales como instructor contratista, impartiendo formación profesional presencial o virtual acciones de formación profesional integral del Centro Pecuario y Agroempresarial del SENA».
Alcance del objeto: «[…] instructor para impartir formación profesional en el programa de formación titulada y complementaria en el área de Salud». El plazo de ejecución fue de tres meses y veinticinco días, desde el 8 de marzo al 2 de julio de 2011. El valor total del contrato fue de $ 11.099.555. - Contrato de prestación de servicios N°. 281 de 20113, cuyo objeto fue: «Prestación de servicios temporales como instructor, por 300 horas de formación, para la ejecución de acciones de formación profesional, presenciales o virtuales, en el programa de integración la educación media, así como la formación complementaria en el Centro Pecuario y Agroempresarial, apoyar el desarrollo de las actividades de formación, formulación de proyectos y diseño de actividades de aprendizaje, en el área de Salud».
El plazo de ejecución fue de cuatro meses y nueve días, desde el 25 de julio hasta el 3 de diciembre de 2011. El valor total del contrato fue de $ 6.243.575. - Contrato de prestación de servicios No. 345 de 20114, cuyo objeto fue: «Prestación de servicios temporales como instructor, por periodo fijo, para la ejecución de acciones de formación profesional, presenciales o virtuales, en el Centro Pecuario y Agroempresarial, apoyar el desarrollo de las 2 Archivo 17001233300020170081100C1; páginas 31 a 36 del expediente digital.
Índice 2 SAMAI Consejo de Estado. 3 Archivo 17001233300020170081100C1; páginas 37 a 42. del expediente digital. Índice 2 SAMAI Consejo de Estado. 4 Archivo 17001233300020170081100C1; páginas 43 a 48. del expediente digital. Índice 2 SAMAI Consejo de Estado. Radicación: 17001233300020170081101 (1329-2022) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 actividades de formación, formulación de proyectos y diseño de actividades de aprendizaje, en el área Salud Ocupacional y Seguridad Industrial».
El plazo de ejecución fue de dos meses y cuatro días, desde el 13 de octubre al 16 de diciembre de 2011. El valor total del contrato fue de $ 6.177.143. - Contrato de prestación de servicios No. 023 de 20125, con el mismo objeto que el anterior. El plazo de ejecución fue de cinco meses y doce días, desde el 19 de enero al 30 de junio de 2012.
El valor total del contrato fue de $ 14.040.000. - Contrato de prestación de servicios No. 251 de 20126, con el mismo objeto que el anterior. El plazo de ejecución fue de tres meses y veinticinco días, desde el 9 de julio al 3 de noviembre de 2012. El valor total del contrato fue de $ 11.469.333. - Contrato de prestación de servicios No. 185 de 20137, cuyo objeto consistió en: «Prestación temporal de servicios profesionales, como instructor, por período fijo, para la ejecución de acciones de formación profesional. presenciales o virtuales, en el Centro Pecuario y Agroempresarial, apoyar el desarrollo de las actividades de formación, formulación de proyectos y diseño de actividades de aprendizaje, en el área de Salud Ocupacional, así como las actividades de capacitación y/o auditoria para el Sistema Integrado de Gestión de Calidad del SENA que acuerden las partes».
El plazo de ejecución fue de diez meses y veintiséis días, desde el 21 de enero al 16 de diciembre de 2013. El valor total del contrato fue de $ 33.488.459. - Contrato de prestación de servicios No. 023 de 20148, con el siguiente objeto: «Prestación temporal de servicios profesionales, como instructor, por período fijo, para la ejecución de acciones de formación profesional, presenciales o virtuales, en el Centro Pecuario y Agroempresarial, apoyar el desarrollo de las actividades de formación, formulación de proyectos y diseño de actividades de aprendizaje, en el área de Salud Ocupacional, Seguridad Industrial y Trabajo Seguro en Alturas». 5 Archivo 17001233300020170081100C1; páginas 49 a 55. del expediente digital.
Índice 2 SAMAI Consejo de Estado. 6 Archivo 17001233300020170081100C1; páginas 56 a 62. del expediente digital. Índice 2 SAMAI Consejo de Estado. 7 Archivo 17001233300020170081100C1; páginas 63 a 69. del expediente digital. Índice 2 SAMAI Consejo de Estado. 8 Archivo 17001233300020170081100C1; páginas 70 a 76. del expediente digital.
Índice 2 SAMAI Consejo de Estado. Radicación: 17001233300020170081101 (1329-2022) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 El plazo de ejecución fue de siete meses y dieciocho días, desde el 14 de enero hasta el 31 de agosto de 2014. El valor total del contrato fue de $ 24.123.920.
De lo anterior, la Subsección advierte que la actora prestó sus servicios como instructora en las áreas de salud, salud ocupacional y seguridad industrial y de trabajo seguro en alturas; asimismo, que realizó actividades de capacitación y/o auditoria para el Sistema Integrado de Gestión de Calidad del SENA, entre el 8 de marzo de 2011 hasta el 31 de agosto de 2014, con sus respectivas interrupciones, a través de varios contratos de prestación de servicios.
Ahora, teniendo en cuenta los argumentos de la apelación, se procederá a examinar la subordinación. Para ello, se cuenta con un fragmento que allegó la demandante de un manual específico de funciones y de requisitos del empleo de instructor, código 3010, grado 01-20. Sin embargo, ese documento no permite definir cuál es el reglamento y su vigencia, lo cual impide realizar un comparativo entre las funciones del cargo y las obligaciones contractuales, con el propósito de definir si existe alguna similitud o punto de encuentro entre estas.
Además, la entidad allegó la Resolución 1458 del 30 de agosto de 2017, por medio de la cual se actualizó el Manual Específico de Funciones y de Competencias Laborales para los empleados de la planta de personal del SENA, reglamento que no estaba vigente para el 2014, anualidad en la que finalizó el vínculo contractual de la actora. De otra parte, se tienen los testimonios de los señores Gustavo Adolfo Gallego Quintero 9, José Mauricio Herrera Castañeda10 y Luis Antonio Nope Cortes11, que conocían a la demandante al haberse desempeñado instructores contratistas del SENA entre el 2011 y 2014, 2009 y 2011 y 2013 y 2015, respectivamente, concuerdan en que esta se desempeñó como instructora en las áreas de salud 9 Índice 22 SAMAI Consejo de Estado.
Archivo: «20RECIBEMEMORIAL17001233300420170081100MARZO112019PARTE1PART1RAR(.rar) NroActua 22». Video audiencia de pruebas llevada a cabo el 6 de noviembre de 2018, minutos 13:03 a 38:11 de la diligencia. 10 Índice 22 SAMAI Consejo de Estado. Archivo: «21RECIBEMEMORIAL17001233300420170081100MARZO112019PARTE1PART2RAR(.rar) NroActua 22».
Video audiencia de pruebas llevada a cabo el 11 de marzo de 2019, minutos 34:40 a 1:16:55 de la audiencia pruebas. 11 Índice 22 SAMAI Consejo de Estado. Archivo: «21RECIBEMEMORIAL17001233300420170081100MARZO112019PARTE1PART2RAR(.rar) NroActua 22». Video audiencia de pruebas llevada a cabo el 11 de marzo de 2019, minutos 1:19:35 a 2:15:50.
Radicación: 17001233300020170081101 (1329-2022) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 ocupacional, seguridad industrial y trabajo en alturas en el Centro Pecuario y Agroempresarial en La Dorada. Que cumplía con un horario, el cual era dispuesto por la coordinación académica y, dependiendo del programa de formación, podía ser en la jornada de la mañana, la tarde o la noche.
Que estuvo sujeta a las órdenes y directrices de esa dependencia y que los elementos para cumplir con las actividades eran suministrados por la entidad. El primero de los declarantes, afirmó que los instructores no podían modificar la programación y, que, eran totalmente dependientes de la entidad, porque les asignaban un horario, debían asistir obligatoriamente a las reuniones y capacitaciones, en particular, a la de grupos primarios y, recibían una programación con las actividades a realizar en los diferentes municipios del área de influencia del centro de formación. Que la demandante, al igual que todos los instructores, debía sujetarse a la programación y el incumplimiento de sus actividades podía generar consecuencias, tales como llamados de atención, memorandos y la terminación del contrato.
Que no podía ausentarse y, en caso de requerirlo, debía solicitar permiso al coordinador académico. Que los contratistas no podían enviar reemplazos para atender sus labores, salvo que previamente acordaran con las directivas hacerlo. Que todos los instructores debían reportar un número de horas de formación de 40 semanales y 160 mensuales.
Que cuando no completaban ese total de horas de formación, debían conseguir cursos complementarios, cursos cortos de 40 horas o eventos de divulgación, en los cuales es el contratista quien coordina los horarios y eventos de formación. El segundo, indicó que la demandante debía asistir a reuniones programadas por la entidad, obligatorias para los instructores de planta y contratistas.
Que los instructores debían atender en la formación los procesos estructurados por el SENA, de acuerdo con un diseño curricular previamente establecido. Que debían presentar una cuenta de cobro y un informe mensual de actividades, con el reporte de horas y obtener el visto bueno de los coordinadores. Que la labor era supervisada por la coordinación académica y, en el caso de los programas de la titulada, hacían seguimientos frente a la asistencia a clases, el Radicación: 17001233300020170081101 (1329-2022) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 15 contenido de los programas y la metodología. Que desconoce si la prestación del servicio por la actora fue continua o interrumpida o si otra persona de la planta de la entidad cumplía las mismas o similares labores.
Que tampoco tuvo conocimiento directo de llamados de atención. Que a diferencia de los contratistas que reportaban 160 horas mensuales de formación, el personal de planta reportaba entre 128 y 130 horas de formación y el resto de horas se dedicaban a otras labores. El tercer testigo manifestó, distinto a lo expuesto por los otros declarantes, que en el centro de formación del SENA donde prestó los servicios la demandante no existían otras personas con los conocimientos especializados en el área de salud ocupacional y seguridad en el trabajo.
Visto lo anterior, la Subsección advierte que todos los testigos coinciden en que la demandante prestó sus servicios como instructora en el SENA, que cumplía con una programación que era definida por la coordinación académica y dependía de la formación impartida; sin embargo, tales afirmaciones no ofrecen certeza sobre el direccionamiento por parte de la entidad a la demandante, pues, los testigos limitan su narración a situaciones generales de los instructores o de los contratistas, incluso, en todos los casos, plantearon circunstancias personales en cuanto al horario, carga o programación de la formación y otros temas y, en su narrativa primó una comparativa de sus propias condiciones de vinculación con las de la actora.
Además, ninguno indicó de manera específica algo sobre el direccionamiento frente a la forma, método o las actividades puntuales de la demandante en los diferentes programas o cursos específicos a su cargo. Tampoco se pronunciaron frente a las condiciones en que la señora Varón Rodríguez ejecutó todas sus obligaciones, solo se refirieron a la labor de instrucción, sin contar con que la actora por poco más de diez meses, en virtud del objeto del Contrato No. 185 de 2013, no solo atendió esa labor, sino que realizó capacitación y/o auditoria para el Sistema Integrado de Gestión de Calidad del SENA.
Se resalta que, aunque los declarantes afirmaron que la actora cumplía con un horario y que la estructura académica era previamente diseñada por la entidad, ninguno de esos supuestos significa por sí mismos, que se presentó una relación laboral, porque en el desarrollo de las actividades en un contrato de prestación Radicación: 17001233300020170081101 (1329-2022) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 16 de servicios debe existir una relación de coordinación entre contratante y contratista.
De esta manera, el contratista se somete a unas condiciones preestablecidas para el desarrollo de la actividad encargada, en las que pueden incluirse el cumplimiento de un horario, o el recibir instrucciones por personal de la entidad, sin que signifique necesariamente la configuración de un elemento de subordinación. La Subsección advierte que los tres testigos, en algunos temas, señalaron que desconocían las circunstancias concretas de la ejecución de actividades por parte de la señora Varón Rodríguez y, con dos de ellos, solo coincidió laboralmente en periodos cortos.
Es evidente que de las pruebas estudiadas no se extrae que se le exigiera a la demandante que ejecutara la actividad de formación con unas condiciones de modo impuestas por la entidad demandada y, en tal sentido, no se demostró su inserción en el círculo rector, organizativo y disciplinario del SENA. Por último, se destaca que esta Subsección15 ha sido consistente al señalar que, en el caso de los formadores del SENA, los mismos tienen la carga de probar que se encontraban bajo una continua subordinación y dependencia respecto de los funcionarios de la entidad.
Sin embargo, en el presente caso, no se cuentan con medios de prueba con la suficiente entidad para aseverar que la demandante recibía órdenes e instrucciones sobre la forma en que debía prestar sus servicios o cualquier otro indicio sobre el elemento mencionado. Por lo tanto, para la Sala, en este caso, no se demostró con certeza la presunta subordinación a la que se sometió la demandante, contrario a lo afirmado en la sentencia de primera instancia y, por tanto, se revocará la decisión y, en su lugar, se denegarán las pretensiones invocadas.
De la condena en costas Sobre la condena en costas, es importante aclarar que la jurisprudencia de la Subsección A del Consejo de Estado venía aplicando el criterio objetivo valorativo consagrado en el art. 188 de la Ley 1437 de 2011, según el cual en toda sentencia el juez procederá a su reconocimiento cuando encuentre demostrado en el proceso que estas se causaron, sin que en esa valoración fuera relevante analizar si las partes actuaron de manera temeraria, mal intencionada o de mala fe, no obstante, dicho criterio fue variado con la adición introducida por el art. 47 de la Ley 2080 de 2021, en el que indica que la condena Radicación: 17001233300020170081101 (1329-2022) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 17 en costas es viable, siempre y cuando se acredite que la parte vencida obró con manifiesta carencia de fundamento legal.
Teniendo en cuenta el cambio introducido por el legislador en la materia, la Subsección A considera que, en las sentencias proferidas a la luz de la nueva normativa se deberá analizar la conducta realizada por las partes en el proceso, entre ello, si se presentó o no, carencia de fundamentación jurídica conforme a lo señalado en el inciso 2º del art. 188 de la Ley 1437 de 2011.
En el presente caso, aplicando el criterio anunciado, se observa, a partir del recurso de apelación, que no se presenta una carencia de fundamentación legal que dé lugar a la condena en costas. Contrario a ello, la parte vencida expuso argumentos razonables de defensa jurídica de sus intereses, en consecuencia, no se impondrá condena en costas en ninguna de las instancias.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA Primero. Revocar la sentencia del veintidós (22) de enero de dos mil veintiuno (2021) proferida por el Tribunal Administrativo de Caldas.
En consecuencia, se dispone: Segundo. Negar las pretensiones de la demanda interpuesta, por las razones explicadas en la parte considerativa de esta providencia. Tercero. Sin condena en costas en ambas instancias. Cuarto. Reconocer personería para actuar como apoderada de la parte demandada a la abogada Anna Carolina Cuesta Molina, identificada con tarjeta profesional 174.741 del Consejo Superior de la Judicatura, según la sustitución de poder visible en el índice 32 del aplicativo SAMAI.
Quinto. Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al tribunal de origen, previas las anotaciones correspondientes en la plataforma «SAMAI». Notifíquese y cúmplase Radicación: 17001233300020170081101 (1329-2022) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 18 La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en la presente sesión. JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Firmado electrónicamente LUIS EDUARDO MESA NIEVES Firmado electrónicamente (Salvamento de voto) RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Firmado electrónicamente