Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Magistrada ponente: Elizabeth Becerra Cornejo Bogotá, D. C., dos (02) de octubre de dos mil veinticinco (2025) Radicación: 11001-03-25-000-2021-00769-00 (4439-20211) Recurrente: Samuel Criales Pérez Asunto: Recurso extraordinario de revisión Tema: recurso extraordinario de revisión. Causal del numeral 5 del artículo 250 del CPACA.
Nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso. Reiteración de jurisprudencia. SENTENCIA QUE RESUELVE EL RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN La Sala resuelve el recurso extraordinario de revisión interpuesto por Samuel Criales Pérez contra la sentencia del 9 de octubre de 2020, proferida por el Tribunal Administrativo de Bolívar, que confirmó la decisión del 28 de septiembre de 2018 en la cual el Juzgado Doce Administrativo Oral del Circuito de Cartagena negó las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, que interpuso, contra la Nación, Ministerio de Defensa Nacional, Armada Nacional, en la que solicitó declarar la nulidad del acto administrativo que lo retiró del servicio por sobrepasar la edad del grado.
I.
ANTECEDENTES 1.1. Proceso de nulidad y restablecimiento del derecho 1. A partir de las pruebas aportadas por el recurrente, las cuales se valorarán de acuerdo con las reglas probatorias establecidas en el Código General del Proceso, en adelante CGP2, y el expediente ordinario aportado a este trámite, la Sala sintetiza, a continuación, los siguientes hechos relevantes y actuaciones del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el número de radicación 13001-33-33- 012-2017-00098-00/013. 1 Expediente digital. 2 Según el artículo 246 del CGP: «Las copias tendrán el mismo valor probatorio del original, salvo cuando por disposición legal sea necesaria la presentación del original o de una determinada copia». 3 Samai, índice 19, 21RECIBE MEMORIAL_EXPEDIENTE_NYRDzip(.zip) NroActua 19.
Radicación: 11001-03-25-000-2021-00769-00 (4439-2021) Recurrente: Samuel Criales Pérez 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1.1.1. La demanda 2. Samuel Criales Pérez radicó demanda4 de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de la Nación, Ministerio de Defensa Nacional, Armada Nacional, a través de la cual solicitó declarar la nulidad de la Resolución 9945 del 15 de noviembre de 2016, que lo retiró del servicio activo, en forma temporal, en el cargo que desempeñaba como teniente coronel, por sobrepasar la edad en el grado. 3.
A título de restablecimiento del derecho, pidió ordenarle a la Nación, Ministerio de Defensa Nacional, Armada Nacional, su reintegro sin solución de continuidad al cargo y al grado correspondiente que desempeñaba, o a uno de mayor jerarquía, dentro del escalafón de oficiales, de conformidad con su antigüedad. A su vez, solicitó condenar a la demandada al pago de los salarios, las primas, el subsidio familiar, de alimentación y reajustes, así como la totalidad de los emolumentos dejados de percibir desde su desvinculación y hasta el momento en que se hiciera efectivo el reintegro, con el ascenso de grado en el que se encontraran sus compañeros de curso, y su respectivo ajuste. 4.
El señor Samuel Criales Pérez adujo que el acto administrativo demandado incurrió en las causales de nulidad de infracción de las normas en que debía fundarse, expedición irregular y desviación de poder, toda vez que no solamente no se le reconoció la antigüedad que tenía en el grado, sino que con ocasión a esto la administración lo sometió a una causal de retiro del servicio que derivó en la inaplicación de los artículos 52, 53 y 55 del Decreto 1790 de 2000. 5.
De tal forma que, aunque la demandada, al expedir la Resolución 9945 del 15 de noviembre de 2016, justificó que se trató de un retiro por sobrepasar la edad en el grado, lo cierto es que la realidad probatoria demostró que esto ocurrió con ocasión de la negativa de la administración en reconocerle sus derechos como oficial, lo que devino de la existencia de irregularidades que sobrepasaron la facultad discrecional y constituyeron una violación para sus derechos constitucionales y legales. 1.1.2.
Contestación de la demanda 6. La Nación, Ministerio de Defensa Nacional, Armada Nacional contestó la demanda5 oponiéndose a la totalidad de las pretensiones, porque actuó de acuerdo con la normativa aplicable, en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 105, literal a del Decreto Ley 1790 de 2000, dado que el señor Samuel Criales Pérez cumplió 50 años el 31 de agosto de 2016, sin haber ascendido. 7.
Por tanto, pidió negar las súplicas de la demanda en tanto no se demostró la ilegalidad del acto administrativo demandado. Formuló, como excepciones de mérito, la presunción de ilegalidad del acto acusado, la buena fe, la prescripción de derechos laborales y la innominada. 4 Samai, índice 19, 21RECIBE MEMORIAL_EXPEDIENTE_NYRDzip(.zip) NroActua 19, 02Cuaderno2.pdf, páginas 4 a 21 del archivo digital. 5 Samai, índice 19, 21RECIBE MEMORIAL_EXPEDIENTE_NYRDzip(.zip) NroActua 19, 02Cuaderno2.pdf, páginas 122 a 133 del archivo digital.
Radicación: 11001-03-25-000-2021-00769-00 (4439-2021) Recurrente: Samuel Criales Pérez 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1.1.3 Sentencia de primera instancia 8. El Juzgado Doce Administrativo Oral del Circuito de Cartagena dictó sentencia6 el 28 de septiembre de 2018 en la que negó las pretensiones de la demanda y condenó en costas a la parte vencida, ya que consideró que en las providencias que anulan los actos administrativos de retiro de miembros de las fuerzas militares «la excepción “sin solución de continuidad” […] no implica o conlleva la orden para el Gobierno Nacional de promover al uniformado»7. 9.
Por tanto, aunque el Tribunal Administrativo de Bolívar, en sentencia del 19 de agosto de 2011, hubiera ordenado reintegrar al señor Samuel Criales Pérez a un cargo igual o de mayor jerarquía que aquel que desempeñaba para cuando fue retirado, esto no implicaba que tenía la obligación de ascenderlo, porque para que esto ocurriera el oficial debía cumplir con los requisitos dispuestos en la ley relativos a la aprobación de evaluaciones, de cursos, de tiempos mínimos en el mandato de la tropa, contar con un concepto favorable de la junta asesora del Ministerio de Defensa y haber clasificado para el ascenso.
Esto, sumado a que el ejecutivo conservaba la facultad discrecional para promover al oficial. 10. De esta forma, el señor Samuel Criales Pérez cumplió 50 años en el cargo de teniente coronel sin que hubiera cumplido con todas las exigencias normativas que le permitían alcanzar su ascenso. Por tanto, incurrió en la causal de retiro del servicio prevista en el literal a del artículo 105 del Decreto 1790 de 20008. 11.
En consecuencia, como el acto administrativo demandado no estaba incurso en las causales de nulidad, su presunción de legalidad se mantenía incólume y en razón a ello procedía negar las pretensiones de la demanda. 1.1.4. Recurso de apelación de la parte demandante 12. El señor Samuel Criales Pérez avaló que para el ascenso de un oficial a un grado superior era necesario el cumplimiento de los requisitos dispuestos en la normativa aplicable.
Sin embargo, reparó en que era procedente acudir al control jurisdiccional, porque a partir de las pruebas aportadas al expediente quedó acreditado que el acto administrativo estaba viciado de nulidad, en la medida en que el proceso de llamamiento para el ascenso se atrasó, no se le dio alcance a la orden de reintegro sin solución de continuidad; y una vez aprobado el curso, se procedió con el ascenso, pero sin reconocimiento de la antigüedad.
De ahí que el llamamiento a un curso para el ascenso no implicaba una facultad discrecional. 13. De forma tal que, tanto la entidad demandada como el juzgado interpretaron de forma equivocada la premisa según la cual el reintegro sin solución de continuidad no implicaba el ascenso dentro del escalafón militar y pasaron por alto la sentencia que en este sentido profirió el Tribunal Administrativo de Bolívar.
Al igual que, existió una violación de su derecho fundamental a la igualdad en la medida en que no recibió igual 6 Samai, índice 19, 21RECIBE MEMORIAL_EXPEDIENTE_NYRDzip(.zip) NroActua 19, 02Cuaderno2.pdf, páginas 247 a 263 del archivo digital. 7 Ibidem. 8 Por el cual se modifica el Decreto que regula las normas de carrera del personal de oficiales y suboficiales de las Fuerzas Militares.
Radicación: 11001-03-25-000-2021-00769-00 (4439-2021) Recurrente: Samuel Criales Pérez 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co tratamiento que el que han merecido otros oficiales que también fueron retirados del servicio, y con posterioridad, fueron reintegrados. 14.
Bajo este entendido, fue la falta de reconocimiento de la antigüedad la que hizo imposible que ascendiera al grado de coronel, y esto lo sometió a una causal de retiro del servicio por superar la edad como teniente coronel, pese a que cumplió con todos los requisitos del artículo 53 del Decreto 1790 de 2000, para que se le llamara al curso de ascenso. 15.
Adicionalmente, destacó que más allá de las irregularidades presentadas, se dejaron de responder los argumentos de la demanda al afirmar falsamente que la razón por la cual no se le ascendió fue porque desaprobó el curso respectivo, afirmación que carecía de respaldo probatorio. Este aspecto fue inobservado por el Juzgado al desatender la carga procesal que le asistía a la demandada, y acoger una postura que justificó, sin mayor esfuerzo, la legalidad del acto administrativo demandado. 16.
Por estos motivos, pidió la revocación de la sentencia de primera instancia para que, en su lugar, se accediera a las pretensiones de la demanda9. 1.1.5. Sentencia objeto del recurso extraordinario de revisión 17. El Tribunal Administrativo de Bolívar profirió sentencia el 9 de octubre de 202010 en la que confirmó la providencia de primera instancia dictada por el Juzgado Doce Administrativo de Cartagena y condenó en costas a la parte demandante. 18.
Para sustentar su decisión, indicó que de conformidad con las pruebas allegadas al proceso el señor Samuel Criales Pérez alcanzó los 50 años encontrándose aún en el grado de teniente coronel de infantería de marina de la Armada Nacional. Por tal razón, procedía el retiro del servicio con pase a reserva en aplicación de lo dispuesto en los artículos 100 y 105 del Decreto 1790 de 2000, lo que implicó que la Resolución 9945 del 15 de noviembre de 2016 se expidió en derecho por lo cual no se desvirtuó su legalidad. 19.
Adicionalmente, precisó que, aunque el señor Samuel Criales Pérez le solicitó a la demandada que le realizara el «“curso de grado mayor”» y le tuviera en cuenta el tiempo en el cual permaneció retirado del servicio, con el fin de darle cumplimiento a la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Bolívar, la entidad demandada no ignoró estos aspectos, todo lo contrario, emitió los oficios correspondientes en los cuales explicó las razones por las cuales no concedió el ascenso. 20.
Así las cosas, estos actos administrativos gozan de presunción de legalidad y no pueden ser estudiados en el marco de esta controversia judicial en la medida en que definieron una situación jurídica distinta a la del retiro del servicio. 21. Bajo este entendido, dispuso que, aunque para el señor Samuel Criales Pérez la situación que definió la Resolución 9945 del 15 de noviembre de 2016 se derivó de la decisión de la demandada de no concederle el ascenso, esto es, del incumplimiento 9 Samai, índice 19, 21RECIBE MEMORIAL_EXPEDIENTE_NYRDzip(.zip) NroActua 19, 01Cuaderno1.pdf, páginas 1 a 11 del archivo digital. 10 Samai, índice 19, 21RECIBE MEMORIAL_EXPEDIENTE_NYRDzip(.zip) NroActua 19, 03Cuaderno3.pdf, páginas 28 a 51 del archivo digital.
Radicación: 11001-03-25-000-2021-00769-00 (4439-2021) Recurrente: Samuel Criales Pérez 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Bolívar, la Resolución 9945 concretó que en el caso en particular se configuró el supuesto descrito en los artículos 100 y 105 del Decreto 1790 de 2000 por alcanzar la edad de 50 años en el cargo de teniente coronel. 22.
Lo anterior, aunado a que, pese a que la demandada expidió los oficios que resolvieron las solicitudes del señor Samuel Criales Pérez antes del acto administrativo objeto del litigio, lo cierto es que no era posible establecer una relación entre estos, dado que del contenido de la Resolución 9945 se desprendía que el demandante fue retirado por llegar a los 50 años de edad, y aún permanecer en el cargo de teniente coronel. 23.
En conclusión, determinó que como el señor Samuel Criales Pérez no desvirtuó la legalidad del acto administrativo demandado que aplicó la normativa vigente, procedía confirmar la sentencia de primera instancia que negó las pretensiones de la demanda. 1.2. Recurso extraordinario de revisión 24. El señor Samuel Criales Pérez radicó recurso extraordinario de revisión11 el 8 de noviembre de 2021, contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Bolívar el 9 de octubre de 2020. 25.
Como pretensiones, le pidió a esta corporación: (i) infirmar esta providencia judicial por estar incursa en la causal de revisión de existir nulidad originada en la sentencia; y (ii) en su lugar, proferir una nueva decisión que esté acorde al ordenamiento jurídico, declare la nulidad del acto administrativo demandado y acceda a las pretensiones de la demanda. 26.
El señor Samuel Criales Pérez indicó que la sentencia enjuiciada incurrió en la causal de revisión prevista en el numeral 5 del artículo 250 del CPACA, relativa a que exista nulidad en la sentencia que puso fin al proceso y contra la cual no cabe recurso, dado que esta inobservó la normativa que rige el régimen de carrera de los integrantes de las fuerzas militares y las disposiciones constitucionales aplicables al caso.
También desconoció una orden judicial que el Tribunal ya había proferido, toda vez que esta dispuso reintegrarlo sin solución de continuidad, y de esta se desprendía el deber que tenía la demandada de permitirle cumplir con los requisitos distintos al tiempo para ascender en grado. 27. Igualmente, indicó que el Tribunal se apartó de los precedentes jurisprudenciales otorgándole un alcance distinto a la facultad de retiro de los oficiales de las fuerzas militares, al limitarse a verificar que este cumpliera con el tiempo que le permitiría acceder a la asignación de retiro y al concepto de la junta asesora; actuación con la cual dejó de analizar los argumentos y las pruebas que no fueron desvirtuadas por la demandada y que le hubieran permitido declarar la nulidad de la Resolución 9945. 28.
Bajo este entendido, reprochó que el Tribunal Administrativo de Bolívar hubiera inadvertido las irregularidades que conllevaron a la expedición del acto administrativo 11 Samai, índice 3, 2_DemandaWeb_Demanda- RECURSOEXTRAORDINARIODEREVISIONTC.SAMUELCRIALESPEREZ(.pdf) NroActua 3. Radicación: 11001-03-25-000-2021-00769-00 (4439-2021) Recurrente: Samuel Criales Pérez 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co demandado al circunscribirse a verificar los elementos objetivos que permitían ordenar el retiro del servicio por sobrepasar la edad del grado, sin considerar las actuaciones que precedieron a la manifestación de la voluntad de la administración, según las cuales era posible concluir que aunque concurrieron los supuestos de procedencia del retiro, esto se derivó de que la Nación, Ministerio de Defensa, Armada Nacional se negó a cumplir a plenitud lo que había ordenado el Tribunal en la sentencia de reintegro. 29.
En este orden, la entidad demandada erró al afirmar que en la providencia judicial de reintegro no se ordenó el ascenso, porque su deber era, precisamente, permitirle que una vez reintegrado cumpliera con los requerimientos para alcanzar el ascenso con el reconocimiento de la antigüedad en el grado, como si hubiera permanecido vinculado al servicio. 30.
Pero, contrario a ello, a pesar de las múltiples solicitudes que radicó ante la entidad demandada, esta esperó hasta que estuviera incurso en la causal de retiro del servicio para expedir el acto administrativo correspondiente, situación que el Tribunal avaló, al justificar que no se pronunciaría frente a las supuestas irregularidades, y al pasar por alto que la demandada asumió una conducta procesal pasiva en el litigio. 31.
De este modo, su retiro fue consecuencia del actuar irregular de la administración y el Tribunal Administrativo de Bolívar omitió pronunciarse sobre la responsabilidad de la entidad demandada en el marco del estudio de los antecedentes de la expedición del acto administrativo. Por consiguiente, a diferencia de lo resuelto por el Tribunal, la Resolución 9945 está viciada de nulidad. 1.3.
Trámite del recurso extraordinario de revisión 32. Esta corporación admitió el recurso en auto del 17 de marzo de 202212, ordenó la notificación personal a la Nación, Ministerio de Defensa, Armada Nacional y le reconoció personería al abogado del demandante. 33. Luego de que esta decisión fuera notificada, el Ministerio Público13 rindió concepto en el que solicitó declarar infundado este recurso extraordinario, en la medida en que el recurrente no identificó la hipótesis que estructuró la nulidad prevista en el numeral 5 del artículo 250 del CPACA como causal de revisión y desdibujó los fines por los cuales se instituyó el recurso extraordinario de revisión al pretender convertir este mecanismo en una tercera instancia judicial. 34.
A través de auto del 19 de octubre de 202314, se incorporaron como pruebas los documentos allegados con el recurso extraordinario de revisión. A su vez, se requirió al Juzgado Doce Administrativo del Circuito de Cartagena para que allegara el expediente digital del proceso ordinario, cumplido lo cual se entendería prescindido el máximo período probatorio15; y se requirió a la parte recurrida para que constituyera apoderado 12 Samai, índice 6. 13 Samai, índice 12. 14 Samai, índice 14. 15 La providencia decretó como prueba la remisión del expediente ordinario, y dispuso que una vez esta fuera recibida prescindiría del máximo período probatorio, de acuerdo con lo cual la Sala interpreta que como no hay pruebas por practicar y está vencido el periodo probatorio, porque ya fue remitido el expediente ordinario solicitado y las demás pruebas obran en el proceso, el proceso de la referencia está para dictar sentencia. Radicación: 11001-03-25-000-2021-00769-00 (4439-2021) Recurrente: Samuel Criales Pérez 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co judicial.
Una vez aportada la prueba, el expediente se fijó en lista16 y se corrió traslado de los documentos allegados por el término de tres (3) días17. II. CONSIDERACIONES 2.1. Competencia 35. La Sala tiene competencia para conocer del recurso extraordinario de revisión interpuesto por el señor Samuel Criales Pérez contra la sentencia del 9 de octubre de 2020 proferida por el Tribunal Administrativo de Bolívar, de acuerdo con lo dispuesto en el inciso segundo del artículo 249 del CPACA18. 2.2.
Oportunidad 36. La sentencia objeto del recurso fue proferida el 9 de octubre de 2020, se notificó el 13 de noviembre de 202019, y quedó ejecutoriada el 23 de noviembre de 2020, en aplicación de lo previsto en el artículo 302 del CGP y 8 del Decreto 806 de 202020. Así las cosas, como el señor Samuel Criales Pérez interpuso el recurso extraordinario de revisión el 8 de noviembre de 202121, a través de la ventanilla virtual de Samai, su radicación fue oportuna dentro del término dispuesto por el artículo 251 del CPACA22. 2.3.
Legitimación en la causa 37. El señor Samuel Criales Pérez y el Ministerio de Defensa Nacional23 están legitimados en la causa para ser partes en este trámite, toda vez que fueron, respectivamente, demandante y demandado en el proceso ordinario de nulidad y restablecimiento del derecho. 2.4. Problemas jurídicos 38. De acuerdo con los argumentos del recurso extraordinario de revisión, corresponde a la Sala definir si es procedente infirmar la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Bolívar el 9 de octubre de 2020. 39.
En particular, deberá precisar si en el caso en concreto se configura la causal de revisión dispuesta en el numeral 5 del artículo 250 del CPACA, relativa a que exista 16 Samai, índice 20. 17 Samai, índice 21. 18 «De los recursos de revisión contra las sentencias ejecutoriadas proferidas por los Tribunales Administrativos conocerán las secciones y subsecciones del Consejo de Estado según la materia». 19 Samai, índice 19, 21RECIBE MEMORIAL_EXPEDIENTE_NYRDzip(.zip) NroActua 19, 03Cuaderno3.pdf, página 52 del archivo digital. 20 La Sala cuenta con el soporte de notificación y a partir de esta fecha calcula la ejecutoria en aplicación de la normativa pertinente, con la salvedad de que incluso, si se tomara solo la fecha de notificación para efectos de la oportunidad, el recurso extraordinario de revisión se habría radicado a tiempo, porque el fallo de segunda instancia se notificó el 13 de noviembre de 2020 y se acudió en sede de este mecanismo extraordinario el 8 de noviembre de 2021, esto es antes de que se cumpliera un año desde la notificación. 21 «Se presentó demanda por ventanilla virtual con solicitud No 2550, fecha de presentación: 08/11/2021 10:53:33, anexos remitidos:4 secuencia de reparto:4558».
Samai, anotación a índice 3. 22 «El recurso podrá interponerse dentro del año siguiente a la ejecutoria de la respectiva sentencia». 23 Estas calidades fueron reconocidas en el auto admisorio de la demanda ordinaria proferido por el Juzgado Doce Administrativo del Circuito de Cartagena el 5 de junio de 2017, que ordenó notificar personalmente al ministro de defensa nacional.
Samai, índice 19, 21RECIBE MEMORIAL_EXPEDIENTE_NYRDzip(.zip) NroActua 19, 02Cuaderno2.pdf, páginas 110 y 111 del archivo digital. Radicación: 11001-03-25-000-2021-00769-00 (4439-2021) Recurrente: Samuel Criales Pérez 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co nulidad en la sentencia que puso fin al proceso, como consecuencia de que el Tribunal Administrativo de Bolívar inobservó la normativa que rige la carrera militar; desconoció precedentes jurisprudenciales; incumplió la orden judicial que profirió en cuanto al reintegro del señor Samuel Criales Pérez sin solución de continuidad; y dejó de analizar los argumentos y las pruebas que permitían tener por demostradas las irregularidades en que incurrió la entidad demandada. 40.
Para resolver estos problemas jurídicos, la Sala se referirá, en primer lugar, a la naturaleza del recurso extraordinario de revisión; en segundo lugar, abordará el alcance de la causal prevista en el numeral 5 del artículo 250 del CPACA atinente a que exista nulidad originada en la sentencia; y, en tercer lugar, resolverá el caso en concreto. 2.5.
Naturaleza del recurso extraordinario de revisión 41. El recurso extraordinario de revisión ha sido considerado por la jurisprudencia y la doctrina nacional como un mecanismo de impugnación y, al mismo tiempo, una excepción al principio de inmutabilidad de las decisiones judiciales que ponen fin a una controversia, siempre que estén incursas en alguna de las causales previstas taxativamente en el artículo 250 del CPACA 24. 42.
Es un medio excepcional de impugnación de las decisiones judiciales, regulado en los artículos 248 y subsiguientes del CPACA 25, para casos en que la decisión judicial está inmersa en supuestos como «[…] la falsedad, el fraude, el error, la aparición de documentos decisivos que hubieren modificado el sentido de la decisión […]», entre otros26. 43.
Por tal motivo, el carácter excepcional del recurso extraordinario de revisión supone que no puede utilizarse «[…] para cuestionar la actividad interpretativa, ni la valoración probatoria del juez, ni para que el afectado con la sentencia proponga cuestiones que no alegó oportunamente en el proceso originario. Es un instrumento para discutir y ventilar ciertos hechos procesales externos a la labor funcional del juez, que pueden llegar a afectar el principio de justicia material»27. 44.
De ahí deviene la importancia de que los hechos del caso se subsuman en la causal invocada sin necesidad de recurrir a interpretaciones amplias que reabran la discusión como si se tratara de una nueva instancia judicial. 45. Para lograr lo anterior, se exige del recurrente «una carga argumentativa precisa […], toda vez que debe hacerse de manera técnica, rigurosa y fundamentada […]»28.
Así pues, la parte que acuda al recurso extraordinario de revisión bajo el amparo de una de las causales previstas para su procedencia tiene el deber de «[…] explicar 24 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sala Especial de Decisión 22, sentencia del 5 de julio de 2024, exp. 11001-03-15-000-2022-03940-00. 25 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sala Especial de Decisión 22, sentencia del 5 de abril de 2024, exp. 11001-03-15-000-2023-04705-00. 26 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sala Especial de Decisión 22, sentencia del 5 de julio de 2024, exp. 11001-03-15-000-2022-03940-00. 27 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso-Administrativo, Sala Especial de Decisión 3, sentencia del 3 de agosto de 2022, exp. 11001-03-15-000-2021-11463-00. 28 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso-Administrativo, Sala Especial de Decisión 14, sentencia del 13 de octubre de 2020, exp. 11001-03-15-000-2019-00119-00(REV).
Radicación: 11001-03-25-000-2021-00769-00 (4439-2021) Recurrente: Samuel Criales Pérez 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co cuáles son los motivos que la soportan y, especialmente, los hechos que sirven de fundamento para su configuración»29. 2.6. Causal de revisión contenida en el numeral 5 del artículo 250 del CPACA: nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso 46.
El artículo 250 del CPACA regula las causales del recurso extraordinario de revisión. En particular, en su numeral 5, establece como causal: 5. Existir nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación. 47. El alcance de esta causal es restrictivo en la medida en que exige «[…] que concurran dos supuestos: el primero, que la nulidad se origine en la sentencia que puso fin al proceso y, el segundo, que contra el fallo cuestionado no proceda recurso de apelación»30. 48.
No obstante, como el CPACA no regula expresamente en qué escenarios se configura una nulidad originada en la sentencia, la jurisprudencia se ha encargado de dotar de contenido el numeral 5 del artículo 250 ibidem. 49. En estos términos, ha considerado que esta situación se configura por las causales de nulidad insanables establecidas en el artículo 133 del CGP31.
De tal manera que, no cualquier circunstancia habilita la procedencia del recurso extraordinario de revisión, sino solo las causales expresamente dispuestas como vicios de nulidad, siempre que estos concurran en la sentencia que definió la controversia, y no en etapas procesales anteriores a la decisión. 50. Así se pronunció la Sala Especial de Decisión 3 del Consejo de Estado en decisión del 29 de junio de 2022, en la que advirtió que habilitar la procedencia del recurso extraordinario de revisión frente a situaciones ocurridas con anterioridad a la sentencia «[…] se convertiría en una anormal oportunidad para que las partes subsanen las omisiones del proceso ordinario y aleguen nulidades o errores procesales que debieron proponer en la oportunidad prevista en el artículo 134 CGP (antes el artículo 142 CPC) o para proponer nulidades que quedaron saneadas en los términos del artículo 136 ib.
(antes 144 CPC)»32. 51. Por lo anterior, a través de la causal 5 del recurso extraordinario de revisión, no puede invocarse una nulidad que haya ocurrido con antelación a la sentencia, salvo el caso de aquellas que, aunque acontecieron de forma previa a la decisión, «[…] no pudieron ser advertidas por el recurrente durante el curso del proceso.
Sin embargo, el afectado deberá demostrar que no tuvo la oportunidad de manifestar la nulidad, para evitar que este medio de impugnación extraordinario se convierta en una tercera instancia, en la que las partes pueden subsanar sus omisiones»33. 29 Ibidem 30 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso-Administrativo, sentencia del 19 de septiembre de 2023, exp. 11001-03-15-000-2020-03585-00. 31 Antes el artículo 140 del CPC. 32 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso-Administrativo, Sala Especial de Decisión 3, sentencia del 3 de agosto de 2022, exp. 11001031500020211146300. 33 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso-Administrativo, Sala Especial de Decisión 14, sentencia del 13 de octubre de 2020, exp. 11001-03-15-000-2019-00119-00(REV).
Radicación: 11001-03-25-000-2021-00769-00 (4439-2021) Recurrente: Samuel Criales Pérez 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 52. Adicionalmente, la Sala Plena de lo Contencioso-Administrativo del Consejo de Estado ha avalado la procedencia del recurso extraordinario de revisión, sustentado en la causal de nulidad originada en la sentencia, en determinados eventos supralegales que comportan una lesión grave del derecho fundamental al debido proceso. 53.
Sin embargo, no cualquier violación del debido proceso previsto genéricamente en el artículo 29 de la Constitución Política da lugar a la configuración de la causal de nulidad originada en la sentencia, sino solo en los escenarios que expresamente ha reconocido la jurisprudencia, lo cual puede ocurrir, entre otras, por las siguientes circunstancias excepcionales34: -Cuando la decisión se haya fundado exclusivamente en una prueba recaudada con violación al debido proceso35. -Cuando la decisión haya sido firmada por un número mayor o menor de magistrados o se adoptó con un número de votos distinto a que prevé la ley. -Cuando la providencia carezca por completo de motivación36. -Cuando la decisión transgreda el principio de la non reformatio in pejus37. -Cuando la providencia pase por alto el principio de congruencia38. -Cuando se profiera un fallo de carácter condenatorio en contra de una persona que no fue vinculada al proceso39; y -Cuando la decisión haya consistido en un fallo inhibitorio injustificado40. 54.
En conclusión, esta corporación ha reconocido que «[…] no cualquier irregularidad resulta subsumible en la causal quinta de revisión derivada del artículo 29 constitucional, sino solo aquel vicio de carácter sustancial que incida en la decisión por afectar el núcleo esencial del derecho fundamental al debido proceso […]. Esto implica, que le corresponde al juez analizar, en cada caso en particular, si el vicio que se alega impacta el debido proceso y la correcta aplicación de la justicia material de manera que tenga la entidad suficiente para permear la inmutabilidad de la cosa juzgada»41. 34 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso-Administrativo, sentencia del 19 de septiembre de 2023, exp. 11001-03-15-000-2020-03585-00. 35 Consejo de Estado, Sala Trece Especial de Decisión, sentencia de 7 de junio de 2016, radicación: 11001-03-15- 000-2015-02493-00 (REV). 36 Consejo de Estado, Sala Cinco Especial de Decisión, sentencia de 3 de febrero de 2015, radicación: 11001-03- 15-000-2009-00494-00 (REV). 37 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 2 de marzo de 2010, radicación: 11001-03-15-000-2001-00091-01 (REV). 38 Consejo de Estado, Sala Veintidós Especial de Decisión, sentencia de 2 de febrero de 2016, radicación: 11001- 03-15-000-2015-02342-00 (REV). 39 Consejo de Estado, Sala Veintiuno Especial de Decisión, sentencia de 17 de junio de 2022, radicación: 11001- 03-15-000-2014-04059-00 (REV). 40 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso-Administrativo, sentencia del 8 de mayo de 2018, exp. 11001- 03-15-000-1998-00153-01. 41 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso-Administrativo, sentencia del 19 de septiembre de 2023, exp. 11001-03-15-000-2020-03585-00.
Radicación: 11001-03-25-000-2021-00769-00 (4439-2021) Recurrente: Samuel Criales Pérez 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 55. De tal manera que, como «[…] no puede haber nulidad sin texto legal que la consagre»42, el recurso extraordinario de revisión por la causal 5 del artículo 250 del CPACA procede por los supuestos previstos en las disposiciones adjetivas y la jurisprudencia vigente. 2.7.
Caso concreto 56. El señor Samuel Criales Pérez invocó la causal de revisión dispuesta en el numeral 5 del artículo 250 del CPACA, sustentada en que el Tribunal Administrativo de Bolívar inobservó la normativa que rige el régimen de carrera de los oficiales de las fuerzas militares y las disposiciones constitucionales aplicables al caso, desconoció la orden de reintegro que había proferido, se apartó de los precedentes jurisprudenciales otorgándole un alcance distinto a la facultad de retiro y dejó de analizar los argumentos y las pruebas que no fueron desvirtuadas por la demandada, que le hubieran permitido declarar la nulidad de la Resolución 9945. 57.
De este modo, consideró que el Tribunal Administrativo de Bolívar inadvirtió que la demandada incurrió en unas irregularidades que culminaron con la expedición del acto administrativo cuya legalidad controvirtió, en tanto la entidad tenía que permitirle que, una vez reintegrado, cumpliera con los requerimientos para alcanzar el ascenso con el reconocimiento de la antigüedad en el grado, con el fin de dar cumplimiento a la providencia judicial de reintegro. 58.
Por ello, a juicio del recurrente, la demandada esperó hasta que estuviera incurso en la causal de retiro del servicio para expedir el acto administrativo correspondiente, y esta situación fue convalidada por el Tribunal, al justificar que no se pronunciaría sobre estas irregularidades, y al pasar por alto la conducta procesal pasiva que la demandada asumió en el litigio. 59.
Visto lo anterior, la Sala considera que el señor Samuel Criales Pérez no encuadró estos reparos en alguno de los supuestos previstos en las disposiciones jurídicas y en la jurisprudencia vigente para tener por configurada la causal de revisión prevista en el numeral 5 del artículo 250 del CPACA. 60. Esto, por cuanto esta Subsección, frente a la causal de revisión contenida en el numeral 5 del artículo 250 del CPACA ha sostenido que: «[…] es improcedente, con fundamento en dicha causal, alegar situaciones relacionadas con deficiencias en la motivación derivadas, por ejemplo […] de la indebida interpretación de las normas jurídicas aplicables; o del desconocimiento del precedente judicial […]»43. 61.
En línea con lo anterior, también se ha destacado que el recurso extraordinario de revisión es improcedente para «[…] provocar una interpretación adicional de las normas aplicables al caso»44 ya que «[…] los errores de apreciación […] sustantiva en que haya podido incurrir el Tribunal, son extraños al recurso de revisión, pues este 42 Ibidem. 43 Sala Especial de Decisión 14 del Consejo de Estado, sentencia del 5 de abril de 2016, exp. 110010315000 2008 00320 00. 44 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 2 de diciembre de 2021, exp. 11001-03-25-000-2018-00020-00(0063-18).
Radicación: 11001-03-25-000-2021-00769-00 (4439-2021) Recurrente: Samuel Criales Pérez 12 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co no es una instancia adicional en la que pueda replantearse el litigio»45. De manera que no puede utilizarse para «[…] pretender que se haga un nuevo y supuesto mejor juicio […], o para reclamar una más aguda interpretación de la ley»46. 62.
Bajo este entendido, el señor Samuel Criales Pérez alude a la inobservancia de la normativa, al desconocimiento de precedentes, al incumplimiento de una orden judicial y a la falta de análisis de los argumentos y las pruebas aportadas al proceso encaminadas a demostrar las irregularidades en que incurrió la demandada, aspectos que escapan de la finalidad por la que se instituyó el recurso extraordinario de revisión como un medio de impugnación excepcional de las decisiones judiciales. 63.
En este orden, el demandante no acudió a este recurso extraordinario soportado en una de las hipótesis que habilitan su procedencia en los términos del alcance de la causal quinta del artículo 250 del CPACA, sino para cuestionar, en sí misma, la decisión del Tribunal Administrativo de Bolívar de negar la pretensión de anulación de la Resolución 9945. 64.
El recurrente planteó una lectura distinta del litigio que parte de una interpretación de la orden de reintegro “sin solución de continuidad”, ya que mientras que para él la demandada debía reintegrarlo y permitirle cumplir con los requerimientos para alcanzar el ascenso con el reconocimiento de la antigüedad en el grado, para el Tribunal no era posible estudiar la legalidad de los actos a través de los cuales se le negó el ascenso porque se presumen legales y definieron una situación jurídica distinta a la del retiro del servicio. 65.
Aunado a que, para el Tribunal, no se podía establecer una relación entre los oficios de respuesta aludidos y el acto administrativo demandado, por lo que lo único acreditado en el expediente era que en la Resolución 9945 se tuvo por configurado el supuesto descrito en los artículos 100 y 105 del Decreto 1790 de 2000, que daba cuenta de que se aplicó la normativa vigente. 66.
Para esta Sala, las manifestaciones del recurrente están orientadas a plantear una discusión interpretativa en cuanto al alcance de la orden de reintegro proferida por el Tribunal Administrativo de Bolívar y su incidencia en el ascenso, de forma tal que, desde su perspectiva, la Nación, Ministerio de Defensa Nacional no la cumplió a plenitud, lo cual condujo a que objetivamente incurriera en la causal de retiro del servicio. 67.
De este modo, resulta evidente que el recurrente pretende que, a través de este recurso extraordinario de revisión, se determine que la entidad demandada debía computarle el tiempo como si hubiera permanecido en el servicio para proceder con el ascenso. Es decir, utilizó este mecanismo extraordinario como una tercera instancia judicial47 encaminada a que el Tribunal reformule su postura, admita que la demandada 45 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 2 de diciembre de 2021, exp. 11001-03-25-000-2018-00020-00(0063-18). 46 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 2 de diciembre de 2021, exp. 11001-03-25-000-2018-00020-00(0063-18). 47 «[…] El recurso extraordinario de revisión no permite cuestionamientos sobre el criterio con el que el juez interpretó o aplicó la ley en la sentencia, o sobre la valoración probatoria que efectuó, de manera que su estudio se restringe a las causales taxativamente establecidas por el legislador. […]».
Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso-Administrativo, Sala Especial de Decisión 1, sentencia del 25 de octubre de 2021, exp. 11001-03-15- 000-2019-03181-00(REV). Radicación: 11001-03-25-000-2021-00769-00 (4439-2021) Recurrente: Samuel Criales Pérez 13 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co incurrió en una serie de irregularidades que viciaron de nulidad el acto administrativo enjuiciado y, por tanto, declare la nulidad de este. 68.
Tan es así, que el recurrente planteó en esta sede extraordinaria similares cargos a los que ya había propuesto en su recurso de apelación en sede ordinaria, relacionados con: (i) las irregularidades en que incurrió la demandada en el llamamiento para el ascenso; (ii) la indebida interpretación de la premisa según la cual el reintegro sin solución de continuidad no implicaba el ascenso dentro del escalafón militar;
(iii) la inobservancia de la sentencia que en materia del reintegro había proferido el Tribunal Administrativo de Bolívar; (iv) ausencia de respuesta a los argumentos propuestos en la demanda; y (v) la desatención frente a la carga procesal que le asistía a la demandada. 69. Cuestionó que la providencia del Tribunal Administrativo de Bolívar a partir de reproches que hicieron parte del marco de competencia de este para desatar el recurso de apelación, que en últimas, están cimentados en que fue la falta de reconocimiento de la antigüedad en el grado la que hizo imposible que ascendiera al grado de coronel, por lo cual quedó sometido a la causal de retiro del servicio por superar la edad como teniente coronel, pese a que cumplió con todos los requisitos del artículo 53 del Decreto 1790 de 2000, para que se le llamara al curso de ascenso. 70.
Así las cosas, la existencia de una decisión judicial adversa a los intereses de la parte demandante, no puede ser pretexto para acudir en sede del recurso extraordinario de revisión con el fin de que se infirme la decisión y se profiera una sentencia que acoja las pretensiones, porque al respecto la jurisprudencia de la Sección ha sido enfática en indicar que el recurso de revisión deviene de la transgresión de elementos externos al proceso, razón por la cual «[…] los errores en que haya podido incurrir el juez al decidir son aspectos ajenos al recurso […]»48. 71.
Así pues, la decisión que el Tribunal Administrativo de Bolívar emitió al punto de las irregularidades y frente al estudio probatorio, así como de los antecedentes administrativos en función de la eventual conducta que asumió la entidad demandada en el proceso, hacen parte del razonamiento judicial y responden a una esfera interna de la actividad jurisdiccional, sobre la cual no le es dable al juez del recurso extraordinario de revisión inmiscuirse. 72.
En conclusión, los reparos del señor Samuel Criales Pérez dirigidos a afirmar que el Tribunal incurrió en una indebida aplicación normativa y jurisprudencial, erró en la valoración de las pruebas y los argumentos e incumplió una orden judicial que él mismo había proferido con anterioridad, son inconformidades con el fallo que no tienen cabida en el recurso extraordinario de revisión, por no ser este el escenario para discutir la interpretación y la apreciación del juez contencioso-administrativo en sede de legalidad, en función de los hechos probados en el expediente y su correspondencia con las fuentes normativas. 73.
De ahí que, este mecanismo no sea la vía judicial para enmendar errores o ilicitudes advertidas genéricamente en una providencia judicial, con alusión, inclusive, a cuestiones que quedaron definidas desde la primera instancia. 48 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 28 de febrero de 2018, exp. 11001-03-25-000-2013-00838-00(1763-13).
Radicación: 11001-03-25-000-2021-00769-00 (4439-2021) Recurrente: Samuel Criales Pérez 14 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 74. Por consiguiente, el Tribunal Administrativo de Bolívar no incurrió en la causal de revisión del numeral 5 del artículo 250 del CPACA, referida a la nulidad originada en la sentencia contra la cual no procede recurso de apelación. 2.8.
Conclusión 75. Por las razones expuestas, la Sala declarará infundado el recurso extraordinario de revisión. 2.9. Costas 76. En este punto, para decidir sobre las costas procesales, la presente providencia acogerá el criterio de interpretación mayoritario49 de la Subsección sobre el artículo 255 del CPACA, modificado por el artículo 70 de la Ley 2080 de 2021, consistente en que para decretar la condena en costas debe verificarse, a través de un juicio de ponderación subjetiva, si la parte vencida actuó de manera temeraria o de mala fe50.
Por lo tanto, en el caso concreto, no habrá lugar a imponer dicha condena en atención a que, si bien el recurso se declarará infundado, no se advierte que la parte recurrente haya incurrido en las anteriores conductas, durante el trámite del presente asunto. III. DECISIÓN En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso-administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: DECLARAR infundado el recurso extraordinario de revisión interpuesto por Samuel Criales Pérez contra la sentencia proferida el 9 de octubre de 2020 por el Tribunal Administrativo de Bolívar, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: Sin condena en costas, de acuerdo con las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
TERCERO: ARCHIVAR el expediente de la referencia, una vez realizadas las anotaciones pertinentes en el Sistema de Gestión Judicial, Samai. La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. 49 La magistrada ponente considera que la modificación que la Ley 2080 de 2021 introdujo al artículo 255 del CPACA, en materia de costas, implica la adopción de un criterio objetivo valorativo por varias razones, a saber: (i) se adopta la regla de procedencia en materia de costas para el recurso extraordinario de revisión bajo el supuesto de que se declare infundado el recurso;
(ii) el artículo 255 del CPACA debe leerse conjuntamente con los artículos 365 y 366 del CGP para efectos de verificar la causación y la comprobación de las cosas procesales; y (iii) la temeridad o mala fe deben ser valoradas por el juez en el escenario previsto en el artículo 80 del CGP, con el propósito de determinar la eventual responsabilidad patrimonial de las partes, «sin perjuicio de las costas». 50 Sobre el particular, pueden verse las sentencias de: (i) 22 de agosto de 2024, Rad. 11001-03-25-000-2016-00813- 00 (3722-2016).
MP Juan Enrique Bedoya Escobar, Sala Plena de lo Contencioso-Administrativo, Sección Segunda, Subsección B; (ii) 18 de julio de 2024, Rad. 11001-03-25-000-2017-00079-00 (0354-2017). MP Jorge Edison Portocarrero Banguera, Sala Plena de lo Contencioso- Administrativo, Sección Segunda, Subsección B. Radicación: 11001-03-25-000-2021-00769-00 (4439-2021) Recurrente: Samuel Criales Pérez 15 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE ELIZABETH BECERRA CORNEJO Firmado Electrónicamente JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Firmado Electrónicamente JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmado Electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente en el Sistema de Gestión Judicial SAMAI. En consecuencia, conforme lo dispuesto en el artículo 186 del CPACA, se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta a través del siguiente enlace https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/procesos.aspxx.
VMP/SEJV