73001233300020170010802 — Consejo de Estado

CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Magistrada ponente: Elizabeth Becerra Cornejo Bogotá D.C., diez (10) de julio de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 73001-23-33-000-2017-00108-02 (1986-2019) Demandante: Glenda Leticia Moya Moya Demandado: Nación, Rama Judicial, Dirección Ejecutiva de Administración Judicial Tema: prima especial, artículo 14 de la Ley 4 de 1992.

Subtema 1: juez de la república. Reiteración jurisprudencial. Subtema 2: la prima especial no constituye factor salarial para liquidar prestaciones sociales. Subtema 3: prescripción trienal. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado procede a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia proferida el 5 de octubre de 2018 por el Tribunal Administrativo del Tolima, que accedió a las pretensiones de la demanda.

I. SÍNTESIS DEL CASO Glenda Leticia Moya Moya, en condición de juez de la república, solicitó el reconocimiento y pago de la prima especial prevista en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 como un factor adicional al salario, desde el 1 de abril de 2006 y hasta tanto permanezca en el cargo. La entidad demandada se opuso al reconocimiento con el argumento de que es válido tomar parte del salario como prima especial porque esto garantiza el cumplimiento del ordenamiento jurídico.

El tribunal reconoció la prima y ordenó su pago, además dispuso la reliquidación de las prestaciones de la demandante con el 100% del salario básico. La parte demandada apeló la sentencia, con el argumento que la referida prima no constituye factor de salario para liquidar las prestaciones sociales devengadas por la actora. II.

ANTECEDENTES 2.1. La demanda 1. Glenda Leticia Moya Moya, mediante apoderado judicial, presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Nación, Rama Judicial, Consejo Superior de la Judicatura, Dirección Ejecutiva de Radicación: 73001-23-33-000-2017-00108-02 (1986-2019) Demandante: Glenda Leticia Moya Moya Demandado: Nación, Rama Judicial, Dirección Ejecutiva de Administración Judicial Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 Administración Judicial, el 25 de agosto de 20141, con las siguientes2: 2.1.1.

Pretensiones: (i) Declarar la nulidad del Oficio núm. DESAJ-000400 del 12 de junio de 2014, expedido por la Dirección Seccional de Administración Judicial de Ibagué (Tolima), mediante el cual se negó la reliquidación de las prestaciones sociales con el 100% del salario básico con la inclusión del 30% que se asumió como prima especial sin carácter salarial para los períodos en los cuales se desempeñó como juez de la república.

Asimismo, negó el pago de la prima especial equivalente al 30% de la remuneración mensual, como una adición a la asignación básica. (ii) A título de restablecimiento del derecho, condenar a la Nación, Rama Judicial, Consejo Superior de la Judicatura, Dirección Ejecutiva de Administración Judicial a: - Reliquidar sus prestaciones sociales tomando como base el 100% de la asignación básica con inclusión del 30% que la administración ha descontado para darle el tratamiento de prima especial sin factor salarial.

Así lo indicó: [r]eliquidar, reconocer y pagar a mi poderdante desde el 01 de Abril de 2006 hasta la fecha y en adelante, todas sus prestaciones sociales, salariales y laborales, prima de navidad, prima de servicios, vacaciones, cesantías, prima de vacaciones, seguridad social en salud y pensión, bonificación por servicios prestados y demás prestaciones emolumentos y derechos laborales, que se pueden ver incididos y que en el futuro se establezcan y causen, teniendo como base para la liquidación el 100% de su sueldo básico mensual legal, incluyendo en la base de liquidación el 30% de la asignación básica mensual, que no se ha tenido en cuenta, porque la administración le ha restado este porcentaje al salario, para considerarla como la prima previste en el art. 14 de la Ley 4 de 19923. - Reconocer, ordenar y pagar las diferencias resultantes entre la reliquidación efectuada y las prestaciones sociales efectivamente pagadas correspondientes durante el tiempo en que ha prestado sus servicios como juez de la república, desde el 1 de abril de 2006 y hasta tanto permanezca en el cargo.

Lo expresó en estos términos: [r]econocer y pagar a procurado, desde el 01 de Abril de 2006 hasta la fecha y en adelante, el valor de las diferencias salariales, laborales y prestacionales existentes, entre la liquidación que hasta ahora le ha hecho la administración con el 70% de sus salario básico y el valor que resulte de reliquidar todas sus prestaciones sociales y laborales, prima de navidad, prima de servicios, vacaciones, cesantías, prima de vacaciones, seguridad social en salud y pensión, bonificación por servicios prestados y demás prestaciones, emolumentos y derechos laborales, que se puedan ver incididos y que en el futuro se establezcan y causen, durante su vinculación como juez, teniendo como base para la liquidación el 100% de su remuneración básica mensual, incluyendo en la base de liquidación, el 30% del sueldo básico mensual, que no 1 C. Principal, folio 1. 2 C. Principal, folios 41 a 66. 3 Transcrito textualmente con errores.

C. Principal, folio 24. Radicación: 73001-23-33-000-2017-00108-02 (1986-2019) Demandante: Glenda Leticia Moya Moya Demandado: Nación, Rama Judicial, Dirección Ejecutiva de Administración Judicial Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 se ha tenido en cuenta, porque este porcentaje del salario básico la administración lo ha considerado como prima especial sin carácter salarial4. - Reconocer, ordenar y pagar la prima especial prevista en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 como adición a la remuneración básica desde el 1 de abril de 2006 y mientras permanezca en el cargo.

(iii) También, solicitó que estas sumas se actualicen al momento de la ejecutoria de la sentencia conforme a la variación del índice de precios al consumidor (IPC) y utilizando la fórmula que para el efecto ha dispuesto el Consejo de Estado. (iv) Asimismo, pidió que se ordene el cumplimiento de la sentencia en los términos de los artículos 192 y 195 del CPACA, y se condene en costas a la parte demandada. 2.1.2.

Hechos 2. Como fundamento fáctico de las pretensiones, la demandante expuso, en síntesis, lo siguiente5: (i) A partir del 1 de abril de 2006 se vinculó al cargo de juez de la república y ha ocupado los siguientes empleos: • juez primero promiscuo municipal de Cunday, desde el 1 de abril de 2006 hasta el 31 de octubre de 2006. • juez cuarto civil de Ibagué, desde el 18 de enero de 2007 hasta el 11 de febrero de 2007. • juez tercero civil municipal del Espinal, desde el 1 de marzo de 2007 hasta el 31 de mayo de 2007. • juez promiscuo de familia de Purificación Tolima, desde el 20 de junio de 2007 hasta el 13 de julio de 2007. • juez tercero civil municipal de Espinal, desde el 1 de octubre de 2008 hasta el 30 de septiembre de 2010. • juez primero civil municipal de Ibagué, desde el 1 de noviembre de 2010 hasta el 30 de noviembre de 2010. • juez segundo de menores de Ibagué, desde el 21 de diciembre de 2010 hasta el 14 de enero de 2011. • juez primero promiscuo municipal de Armero, desde el 5 de septiembre de 2011 hasta el 30 de abril de 2012. • juez octavo civil municipal de Ibagué, desde el 1 de julio de 2012 hasta la fecha.

(ii) La Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Ibagué pagó los salarios y emolumentos laborales asignándole al 70% de la remuneración básica el carácter de sueldo y al 30% atribuyéndole la calidad de prima especial, sin carácter salarial, cuando este último realmente integra la remuneración mensual básica establecida. 4 Ibidem. 5 C. Principal, folios 40 a 64.

Radicación: 73001-23-33-000-2017-00108-02 (1986-2019) Demandante: Glenda Leticia Moya Moya Demandado: Nación, Rama Judicial, Dirección Ejecutiva de Administración Judicial Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 (iii) La parte demandada liquidó, durante el tiempo de su vinculación, todas las prestaciones sociales con el 70% de la remuneración básica mensual bajo el entendido que el 30% del salario no tenía carácter salarial por considerarlo prima especial de acuerdo con lo establecido en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992.

Es decir, que ha restado el 30% de la remuneración básica de la asignación salarial para la liquidación de las prestaciones. (iv) De la misma manera, tampoco le pagó prima mensual especial sin carácter salarial en el porcentaje establecido (30%) durante el tiempo que ha permanecido vinculada al servicio, pese a haberse creado como una adición o incremento del salario básico.

(v) La demandante, mediante escrito del 22 de mayo de 2014, le pidió a la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Ibagué la reliquidación de sus prestaciones sociales con el 100% de la asignación básica mensual y el reconocimiento y pago de la prima especial, sin carácter salarial, como un valor adicional al salario básico.

(vi) La referida entidad, a través del Oficio núm. DESAJ-000400 del 12 de junio de 2014, negó la reliquidación de las prestaciones sociales y el pago de la prima como adicional al salario. 2.1.3. Normas violadas y concepto de violación 3. La demandante citó como normas violadas las siguientes: Constitución Política, artículos 1, 2, 4, 5, 13, 25, 53 y 209; los artículos 2 y 14 de la Ley 4 de 1992; el numeral 7 del artículo 152 de la Ley 270 de 1996. 4.

En el concepto de violación, la demandante expuso que el acto administrativo demandado fue expedido con violación de las normas en las cuales debieron fundarse porque no tuvo en cuenta que de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992, la prima especial es un valor agregado al salario, por lo que no era viable tomar un 30% de la remuneración mensual para considerarlo prima. 5.

Explicó que la Sala de Conjueces del Consejo de Estado, mediante sentencia del 29 de abril de 2014, precisó la naturaleza jurídica de la prima especial, en el sentido de indicar que se trata de un concepto adicional a la remuneración mensual que recibe el servidor público. 6. Agregó que el acto demandado fue proferido en contradicción con los preceptos constitucionales enunciados, ya que no tuvo en cuenta que el pago de los salarios y prestaciones de la demandante se ha realizado de manera irregular, debido a que ha desmejorado la remuneración que le corresponde recibir a un funcionario de la Rama Judicial, con lo cual desconoció los principios de progresividad, remuneración vital y móvil proporcional al trabajo y el de prohibición a reducir sus garantías mínimas laborales. 7.

Así pues, afirmó que los apartes de los decretos salariales que prevén como prima especial, sin carácter salarial, el 30% del salario básico, son contrarios a la Constitución, por lo que resulta procedente aplicar la excepción de inconstitucionalidad prevista en el artículo 4 superior para garantizar los derechos laborales de la Radicación: 73001-23-33-000-2017-00108-02 (1986-2019) Demandante: Glenda Leticia Moya Moya Demandado: Nación, Rama Judicial, Dirección Ejecutiva de Administración Judicial Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 demandante. 8.

De igual manera, indicó que los actos administrativos vulneraron el principio de igualdad, por cuanto establecen una discriminación y un trato inequitativo, sin que exista una causal razonable, toda vez que se encuentra en las mismas situaciones fácticas de los servidores judiciales a quienes por vía judicial se les ha reconocido el pago de su salarios y prestaciones con el 100% de su salario básico. 9.

De este modo, advirtió que el proceder de la administración con el acto demandado es violatorio de la teoría de los derechos adquiridos y de la garantía a no ser desmejorado en su remuneración mensual de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 53 superior y el artículo 2 de la Ley 4 de 1992. 10. Finalmente, refirió que no se configura la prescripción de los conceptos reclamados, debido a que los decretos anuales emitidos por el Gobierno nacional por el tiempo en que permanecieron vigentes le impidieron reclamar sus derechos derivados de la indebida regulación de la prima especial, «y por ende, es en el fallo que resuelva el presente asunto el que debe inaplicarlos por inconstitucionalidad, convirtiéndose ésta sentencia en la que constituye el derecho para la demandante y por tal razón, solo es a partir de ese momento, en que empieza a correr el término de prescripción»6. 2.2.

Contestación de la demanda 11. La Nación, Rama Judicial, Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Ibagué, se opuso7 a las pretensiones de la demanda y expresó que en los términos de la Ley 4 de 1992 la prima especial no tiene carácter salarial, razón por la cual constituye factor para liquidar y pagar las primas de servicios, navidad, vacaciones, auxilio de cesantías y bonificación por servicios prestados. 12.

Explicó que, si bien la Sección Segunda del Consejo de Estado declaró la nulidad del artículo 7 del Decreto 618 de 2007, lo cierto es que aún permanece vigente el artículo 6 de la referida normativa, en la cual se indica expresamente que la prima especial que se reconoce a los jueces no tiene carácter salarial; por consiguiente, no es procedente reliquidar las prestaciones de la demandante, con la inclusión de dicho concepto como se pretende en la demanda. 13.

Además, expresó que la jurisprudencia, únicamente sirve como criterio auxiliar de la actividad judicial y en ese sentido las sentencias de nulidad dictadas en otros procesos benefician a quienes fueron parte en estos, tal y como lo establece el artículo 175 del CCA. 14. Por otro lado, propuso la excepción innominada que aparezca demostrada en el proceso. 6 Se transcribe con errores de texto. 7 C. Principal, folios 136 a 137.

PRIMERO: DECLARAR no probada las excepciones denominadas PRESCRIPCIÓN e INNOMINADA o GENERICA, propuestas por la demanda, de acuerdo con lo expuesto.

SEGUNDO: INAPLICAR por inconstitucionales las siguientes disposiciones: el artículo 6.° del decreto 658 de 2008; el artículo 8.° del decreto 723 de 2009, el artículo 8 del decreto 1388 de 2010, el artículo 8 del decreto 1039 de 2011, el artículo 8 del decreto 0874 de 2012, el artículo 8 del decreto 1024 y el artículo 8 del decreto 194 del 07 de febrero de 2014 por las razones expuestas en la parte motiva de esta decisión. [sic]

TERCERO: DECLARAR la nulidad del oficio DESAJ N.° 000400 de fecha doce (12) de junio de 2014, emanado de la RAMA JUDICIAL, CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA, SALA ADMINISTRATIVA, DIRECCIÓN SECCIONAL DE ADMINSITRACIÓN JUDICIAL DE IBAGUÉ.

CUARTO: Como consecuencia de lo anterior y a título de restablecimiento del derecho, CONDENAR a la Nación, RAMA JUDICIAL a reconocer y pagar a GLENDA LETICIA MOYA MOYA, desde el 1.° de abril de 2006 hasta el 31 de octubre de 2006; desde el 18 de enero de 2007 hasta el 11 de febrero de 2007; desde el 01 de marzo de 2007 hasta el 31 de mayo de 2007; desde el 20 de junio de 2007 hasta el 13 de julio de 2007; desde el 1.° de octubre de 2008 hasta el 30 de septiembre de 2010; desde el 1.° al 30 de noviembre de 2010; desde el 21 de diciembre de 2010 hasta el 14 de enero de 2011; desde el 5 de septiembre de 2011 hasta el 30 de abril de 2012; desde el 1.° de julio de 2012 hasta el 30 de junio de 2014; desde el 4 de julio de 2014 hasta el 31 de octubre de 2015; desde el 6 de noviembre de 2015 hasta el 31 de diciembre de 2015; desde el 15 de enero de 2016 hasta el 11 de marzo de 2016; desde el 7 de junio de 2016 hasta el 1.° de julio de 2016; desde el 1.° de agosto de 2016 hasta el 31 de octubre de 2016 y desde el 8 de agosto de 2017 hasta la fecha de la sentencia y en adelante mientras permanezca vinculada, la prima especial mensual de servicios, sin carácter salarial en cuantía equivalente al treinta por ciento (30%) de la asignación básica legal mensual, teniendo como plus o valor adicional sobre la misma y no como parte integrante como hasta el momento lo ha hecho.

QUINTO: CONDENAR a la NACION, RAMA JUDICIAL, a reliquidar, reajustar y pagar a GLENDA LETICIA MOYA MOYA, desde el 1.° de abril de 2006 hasta el 31 de octubre de 2006; desde el 18 de enero de 2007 hasta el 11 de febrero de 2007 […], la suma que resulte como diferencia existente entre lo pagado hasta ahora con el 70% de su remuneración mensual básica y la reliquidación de todas sus prestaciones y emolumentos que resulte teniendo en cuenta como base de liquidación el 100% de la remuneración básica mensual legal, incluyendo el 30 que hasta ahora ha tenido como prima especial.

SEXTO: CONDENAR a la NACIÓN, RAMA JUDICIAL, a reliquidar, reajustar y pagar a GLENDA LETICIA MOYA MOYA, desde el 1.° de abril de 2006 hasta el 31 de octubre de 2006; desde el 18 de enero de 2007 hasta el 11 de febrero de 2007 […], la totalidad de sus prestaciones y emolumentos laborales, tales como primas, bonificaciones, 8 C. Principal, folios 180 a 203 Radicación: 73001-23-33-000-2017-00108-02 (1986-2019) Demandante: Glenda Leticia Moya Moya Demandado: Nación, Rama Judicial, Dirección Ejecutiva de Administración Judicial Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 cesantías y seguridad social, teniendo como base de liquidación el 100% de la asignación básica legal, incluyendo el 30% de esta que hasta ahora ha considerado como prima.

SÉPTIMO: Las sumas que sean reconocidas como consecuencia de esta sentencia, serán actualizadas de acuerdo con la fórmula anteriormente expuesta.

OCTAVO: A esta sentencia se le dará cumplimiento en los términos señalados por los artículos 187, 182 y 195 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

NOVENO: CONDENAR en costas a la parte vencida, liquídense por secretaría y aplíquese el procedimiento establecido en el artículo 366 del Código General del Proceso […]. 16. Al realizar el análisis de fondo del asunto, precisó que, de acuerdo con los tratados internacionales ratificados por Colombia en materia laboral y la jurisprudencia del Consejo de Estado9 es claro que la interpretación que debe darse al artículo 14 de la Ley 4 de 1992 y sus decretos reglamentarios es aquella que garantice la progresividad de los derechos, lo que significa que la prima especial tiene por objeto incrementar y mejorar el salario de los servidores que ocupan los cargos que enuncia, por lo que no puede entenderse como un porcentaje de la asignación básica. 17.

Agregó que toda determinación que pretenda otorgarle al salario, o una parte de este una condición distinta constituye una medida regresiva, pues en lugar de generar incrementos en la remuneración del servidor, como fue la intensión del legislador en la Ley 4 de 1992, lo que ocurre es una disminución de su capacidad adquisitiva. 18.

Explicó que, según el criterio establecido por el Consejo de Estado en la sentencia del 2 de abril de 200910, el Gobierno nacional no podía tomar parte del salario de los funcionarios judiciales y darle la denominación de prima, sin carácter salarial, por lo que toda disposición en este sentido es contraria al contenido del artículo 14 de la Ley 4 de 1992. 19.

Indicó que los decretos que reglamentan la prima especial, sin carácter salarial, del artículo 14 de la Ley 4 de 1992 y toman el 30% del salario básico para considerarlo como prima, en realidad no crean este concepto, sino que reducen la base salarial de los servidores judiciales, transgreden los principios de progresividad y de prohibición de desmejorar los salarios de un trabajador, y menoscaban los derechos laborales mínimos.

Razón por la cual es procedente declarar su inaplicabilidad de conformidad con lo dispuesto en el artículo 4 de la Constitución. 20. Dicho esto, afirmó que las certificaciones de salarios y tiempos de servicio de la demandante y el contenido del acto demandado permitían advertir que la entidad demandada en aplicación a los decretos salariales expedidos por el Gobierno nacional ha tomado parte del salario para llamarlo prima y, en consecuencia, ha disminuido el salario básico legalmente establecido de la demandante en un 30%. 9 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 2 de abril de 2009, radicado núm. 11001-03-25-000-2007-00098- 00 (1831- 07).

En dicha providencia se declaró la nulidad del artículo 7 del Decreto 618 de 2007, al considerar que el Gobierno nacional no podía tomar parte del salario de los funcionarios judiciales y darle la denominación de prima, sin carácter salarial 10 Ibidem. Radicación: 73001-23-33-000-2017-00108-02 (1986-2019) Demandante: Glenda Leticia Moya Moya Demandado: Nación, Rama Judicial, Dirección Ejecutiva de Administración Judicial Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 21.

Así pues, indicó que la Rama Judicial, con el salario reducido al 70%, liquidó todas las prestaciones sociales y laborales de la demandante, pues tomó el 30% del salario básico previsto para denominarlo prima especial. 22. Asimismo, explicó que, en relación con los aportes a la seguridad social en pensiones, la administración hasta ahora ha efectuado estos con el 100% del salario básico, en el entendido que incluyó el 30% de este que tiene como aparente prima especial, por lo que no ha tenido en cuenta la prima real como incremento o adición equivalente al 30% de la asignación básica. 23.

En este orden, destacó que la Rama Judicial nunca le pagó a la actora la prima especial, sin carácter salarial, como un agregado o adición al salario, equivalente al 30% de este, por lo que ha desmejorado significativamente la remuneración mensual de la demandante y afectado sus garantías laborales mínimas. 24. Adicionalmente, aclaró que la prima especial no tiene carácter salarial para liquidar las prestaciones sociales de los funcionarios porque dicha condición se encuentra establecida expresamente en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992. 25.

Con fundamento en lo anterior, concluyó que la entidad demandada debe pagarle a la actora el 100% de su asignación básico establecido en los decretos anuales dictados por el Gobierno nacional, liquidarle todas sus prestaciones con esta asignación básica y reconocerle y pagarle la prima creada por el artículo 14 de la Ley 4 de 1992, equivalente al 30% del salario básico. 26.

Por otra parte, manifestó que las normas que regulan la prima especial para los funcionarios de la Rama Judicial y que establecen que la misma se toma de un porcentaje de lo que corresponde por concepto de asignación básica y no como un valor adicional (es decir limitan el salario) se encuentran vigentes y por ende, es el fallo el que dispone su inaplicación por inconstitucionalidad, por lo que esta sentencia se torna en aquella que constituye el derecho para la demandante, por ende, a partir de la providencia se puede empezar a contar la prescripción del beneficio para la servidora. 2.4.

Recurso de apelación 27. La apoderada de la parte demandada solicitó revocar el fallo de primera instancia para que, en su lugar, se nieguen las pretensiones de la demanda relativas a la reliquidación y pago de sus prestaciones con la inclusión de la prima especial a favor de la demandante11. Al respecto, expresó los siguientes motivos de inconformidad: 28.

Manifestó que de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992, la Ley 332 de 1996, los artículos 6 y 7 del Decreto 618 de 2007 y la sentencia C-447 de 1997 de la Corte Constitucional, es claro que el carácter salarial de la prima especial que se reconoce a los jueces de la república tiene efectos salariales restringidos por disposición expresa del legislador. 11 C. Principal, folios 214 a 220.

Radicación: 73001-23-33-000-2017-00108-02 (1986-2019) Demandante: Glenda Leticia Moya Moya Demandado: Nación, Rama Judicial, Dirección Ejecutiva de Administración Judicial Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 29. En este sentido, explicó que, por mandato legal, la prima especial «[…] tendrá carácter salarial para efectos de la determinación del salario base de liquidación de la pensión de jubilación», por lo que no constituye factor de salario para la liquidación y pago de las primas de servicios, navidad, vacaciones, auxilio de cesantías y bonificación por servicios prestados. 30.

Asimismo, indicó que la prima especial, sin carácter salarial, prevista en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992, no puede tenerse como valor adicional al salario, pues esto conllevaría a darle la «connotación de salario» y estaría contrariando la disposición de «no tener carácter salarial». 31. De esta manera, afirmó que la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial y sus seccionales han aplicado correctamente el contenido del artículo 14 de la Ley 4 de 1992, conforme con lo establecido por el Gobierno nacional en los decretos salariales que anualmente expide en desarrollo de la mencionada ley. 32.

Agregó que la entidad no tiene la facultad de interpretar e inaplicar las leyes, en razón a que esta función les corresponde a los jueces de la república, a través de sus sentencias, a diferencia de la autoridad administrativa que únicamente está sometida a su imperio y debe darle estricto cumplimiento. 2.5. Trámite procesal en segunda instancia 33.

Mediante auto del 25 de octubre de 2019, la Sección Tercera declaró fundado el impedimento manifestó por los magistrados integrantes de la Sección Segunda del Consejo de Estado en esa época12, al considerar que se configuraba el supuesto de hecho establecido en la causal primera del artículo 141 del CGP, por haber sido beneficiarios de la prima especial en su condición funcionarios de la Rama Judicial y de la Procuraduría General de la Nación, circunstancia que generaba interés directo en el proceso.

En consecuencia, se ordenó realizar sorteo de conjueces. 34. Posteriormente, la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Sección Segunda, en ejercicio de la facultad prevista en el artículo 53 del Acuerdo 080 de 2019, Reglamento Interno del Consejo de Estado13, realizó la designación de conjueces e integró la lista correspondiente en sesión del 12 de febrero de 202014. 35.

El conjuez designado por sorteo admitió el recurso de apelación mediante auto del 26 de noviembre de 2020 en los términos del artículo 247 del CPACA15. Más adelante, con auto del 2 de marzo de 202116, dispuso correr traslado a las partes, por el término de 10 días, para presentar alegatos de conclusión y al Ministerio Público para emitir concepto.

Una vez se cumplió el plazo previsto en el referido auto, los sujetos procesales guardaron silencio. 12 C. Principal, folios 242 a 244. 13 DECISIÓN POR CONJUECES. Cuando por discrepancias con el proyecto original hubiere más de dos tesis en discusión y ninguna alcanzare el mínimo de votos requerido, se sortearán conjueces hasta obtener la mayoría necesaria.

PARÁGRAFO. (Adicionado Acuerdo No. 088 de 2019) INTEGRACIÓN DE LAS LISTAS DE CONJUECES. En enero de cada año, las salas y secciones del Consejo de Estado formarán listas de conjueces, que corresponderán al doble del número de magistrados que las integren. Cuando las listas de conjueces resulten insuficientes, las salas y secciones podrán aumentarlas.

En el acta respectiva se dejará constancia sobre los motivos que justifican la designación de conjueces adicionales, situación que será comunicada al Consejo Superior de la Judicatura para lo de su competencia. El sorteo de conjueces se realizará por cada sección o sala, y su remuneración estará sometida a la reglamentación que sobre el particular expida el Gobierno Nacional. 14 C.Principal, folio 249. 15 C. Principal, folio 253. 16 C.Principal, folio 255.

Radicación: 73001-23-33-000-2017-00108-02 (1986-2019) Demandante: Glenda Leticia Moya Moya Demandado: Nación, Rama Judicial, Dirección Ejecutiva de Administración Judicial Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 36. Así pues, el conjuez designado por sorteo para tramitar el presente asunto, mediante auto del 17 de marzo de 202517, resolvió devolver el expediente al despacho de origen en los términos del artículo 116 del CPACA18, en el entendido de que «los nuevos Magistrados desplazarán a los conjueces, siempre que respecto de aquellos no se les predique causal de impedimento que dé lugar al nombramiento de estos». 37.

Frente a la configuración del supuesto previsto en el artículo 116 del CPACA sobre la «posesión y duración del cargo de Conjuez», es del caso precisar que las Subsecciones A y B de la Sección Segunda han declarado infundado el impedimento manifestado por magistrados de distintos tribunales del país en asuntos relacionados con el reconocimiento de la prima especial prevista en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992. 38.

Asimismo, la mayoría de los integrantes de la Sala, en sesión celebrada el 29 de agosto de 2024, decidieron declarar infundado el impedimento manifestado por los integrantes de esta, en procesos con supuestos similares a los que se analizan en el presente asunto, por tres razones, a saber19: (i) Las manifestaciones de impedimento se sustentan en consideraciones generales que resultan insuficientes para encuadrar el caso particular en el supuesto descrito en la causal;

(ii) no exponen situaciones actuales y concretas que acrediten la configuración de la causal; (iii) no mencionan el beneficio que sustenta «el interés directo o indirecto en el proceso» ni precisan cómo la decisión del caso puede resultar útil para los intereses de quien manifiesta el impedimento. 39. En este orden, la Sala procede a dictar sentencia por encontrarse acreditado el supuesto previsto en el artículo 116 del CPACA, derivado de la modificación de la integración de la Sala, en la que los nuevos magistrados desplazan a los conjueces cuando «no se les predique causal de impedimento o recusación que dé lugar al nombramiento de estos».

III. CONSIDERACIONES 3.1. Competencia 40. Al Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso-Administrativo, le corresponde el conocimiento del presente asunto en atención a la competencia que le confiere el inciso primero del artículo 150 del CPACA, para conocer de los recursos de apelación 17 Samai, exp. 73001-23-33-000-2017-00108-02 (1986-2019), índice 50, certificado núm. B038B561A94630EE 6A088487554956DD 232BE22563FE232A ACD11224F7258317. 18 Posesión y duración del cargo de Conjuez.

Designado el conjuez, deberá tomar posesión del cargo ante el Presidente de la sala o sección respectiva, por una sola vez, y cuando fuere sorteado bastará la simple comunicación para que asuma sus funciones. // Cuando los Magistrados sean designados conjueces sólo se requerirá la comunicación para que asuman su función de integrar la respectiva sala. // Los conjueces que entren a conocer de un asunto deberán actuar hasta que termine completamente la instancia o recurso, aunque concluya el período para el cual fueron elegidos, pero si se modifica la integración de la sala, los nuevos Magistrados desplazarán a los conjueces, siempre que respecto de aquellos no se les predique causal de impedimento o recusación que dé lugar al nombramiento de estos. 19 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso-Administrativo, Sección Segunda, expedientes 1774-2024, 5436-2023 y 1286-2024.

En igual sentido, ver autos dictados por la Subsección B, expedientes 4042-2023 y 4079-2023 del 30 de enero de 2025, y 3819-2024 y 5624-2024 del 6 de febrero del mismo año. Radicación: 73001-23-33-000-2017-00108-02 (1986-2019) Demandante: Glenda Leticia Moya Moya Demandado: Nación, Rama Judicial, Dirección Ejecutiva de Administración Judicial Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 interpuestos contra las sentencias proferidas en primera instancia por los tribunales administrativos. 3.2.

Problema jurídico 41. De acuerdo con el marco fijado en el recurso de apelación interpuesto por el apoderado de la Nación, Rama Judicial, Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, que impone al superior pronunciarse únicamente sobre los reparos concretos presentados por la apelante20, la Sala procede a resolver el siguiente problema jurídico: 42.

¿La prima especial prevista en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992 puede considerarse un concepto adicional o agregado al salario básico legal que le corresponde al servidor judicial? 43. ¿La sentencia de primera instancia ordenó la reliquidación de las prestaciones sociales con la inclusión de la prima especial prevista en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992 a pesar de que la misma no tiene carácter salarial? 44.

¿Operó la prescripción trienal sobre las sumas causadas por el reconocimiento de la prima especial y la reliquidación de las prestaciones? 3.3. Marco normativo. Reiteración jurisprudencial 45. La Ley 4 de 1992, al establecer los objetivos y criterios que debe observar el Gobierno Nacional para la fijación del régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, previó en el artículo 14 la creación de una prima no inferior al 30% ni superior al 60% del sueldo básico, sin carácter salarial, para los magistrados de tribunales superiores y contencioso-administrativos, los agentes del Ministerio Público delegados ante la rama judicial y los jueces, incluidos los magistrados y fiscales del Tribunal Superior Militar, auditores de guerra y jueces de instrucción penal militar, con efectos a partir del 1 de enero de 1993. 46.

El Gobierno nacional, en virtud de la competencia atribuida por la Ley 4 de 1992, expidió el Decreto 57 de 199321 por medio del cual fijó el régimen salarial y prestacional aplicable a los servidores públicos de la Rama Judicial y de la Justicia Penal Militar vinculados a partir de su vigencia y otorgó la posibilidad de acogerse al nuevo régimen a quienes tenían esa condición antes del 28 de febrero de 1993.

En cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992, el decreto referido estableció: Artículo 6. [S]e considerará como Prima, sin carácter salarial, el treinta por ciento (30%) del salario básico mensual de los Magistrados de todo orden de los Tribunales Superiores de Distrito Judicial y Contencioso Administrativo, de los Jueces de la República, de los Magistrados y Fiscales del Tribunal Superior Militar, los Auditores de Guerra y Jueces de Instrucción Penal Militar.

Artículo 7. El treinta por ciento (30%) de la remuneración mensual de los siguientes servidores públicos se considera como Prima Especial, sin carácter salarial: 20 CGP, artículos 320 y 328. 21 «Por el cual se dictan normas sobre el régimen salarial y prestacional para los servidores públicos de la rama judicial y de la justicia penal militar».

Secretario General Magistrado Auxiliar […] 47. Con posterioridad, la Ley 332 de 1996 modificó la Ley 4 de 1992, en el sentido de determinar que la prima especial para los servidores mencionados en el artículo 14 de dicha ley (i) formaría parte del ingreso base solo para la liquidación de la pensión de jubilación, con cargo a las cotizaciones correspondientes y (ii) se aplicaría, con las mismas limitaciones22, a los magistrados auxiliares y abogados asistentes de las altas cortes, magistrados de los Consejos Seccionales de la Judicatura, magistrados del Tribunal Nacional y magistrados del extinto Tribunal Disciplinario y los procuradores delegados de la Procuraduría General de la Nación. 48.

En los decretos anuales dictados para fijar las normas del régimen salarial y prestacional de los servidores citados, el Gobierno nacional reiteró que la prima especial es un emolumento sin carácter salarial equivalente al «treinta por ciento (30%) del salario básico mensual» de los magistrados de los tribunales de todo orden, de los jueces y de los demás servidores enunciados en las leyes 4 de 1992 y 332 de 1996.

Asimismo, determinó que la prima especial reconocida a quienes ejercen los cargos de secretario general y magistrado auxiliar de las altas cortes, entre otros, equivale al treinta por ciento (30%) de la «remuneración mensual». 49. En el primer análisis de legalidad de los decretos anuales que fijaron las normas sobre el régimen salarial y prestacional para los servidores de la rama judicial, esta Sección, mediante sentencia del 9 de marzo de 2006, decidió negar la nulidad deprecada con el argumento de que «el espíritu de la Ley 4ª de 1992 al cual se acogió de manera fidedigna el Gobierno Nacional en los apartes de los actos acusados, consistió en “quitarle” a una porción de la asignación básica efectos salariales y reflexionó que como toda asignación básica per se comporta efectos salariales decidió denominarla prima en orden a evitar confusiones generadoras de controversias jurídicas»23. 50.

En el segundo estudio de legalidad, la Sección, mediante sentencia del 2 de abril de 2009, presentó una «rectificación jurisprudencial» en el sentido de precisar que «el control jerárquico» entre los decretos expedidos anualmente por el Gobierno nacional para fijar las normas del régimen salariales y prestacional de los servidores de la rama judicial, de la justicia penal militar y de la procuraduría, «no puede de manera alguna ser de mera literalidad o de simple confrontación formal de normatividad, pues como la Sala ahora lo sostiene, la naturaleza misma de la ley marco obliga a que el control de los decretos que la desarrollan deba necesariamente ser de contenido»24. 51.

Conforme con el «examen de valor» o de contenido de la norma acusada de nulidad, la Sala concluyó que «el artículo 7° del Decreto No. 618 de 2007, al tomar un 30% de la remuneración del funcionario para restarle su valor a título de prima especial sin carácter salarial, materialmente condensa una situación de violación a los contenidos y valores establecidos en la Ley 4ª de 1992 y por lo tanto habrá necesidad de excluirlo del ordenamiento jurídico».

Asimismo, frente a los efectos de la nulidad 22 Expresión declarada exequible por la Corte Constitucional en sentencia C-444 de 1997. 23 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 9 de marzo de 2006, exp. 11001-03-25-000-2003-00057-00(121-03). 24 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 2 de abril de 2009, exp. 11001-03-25-000-2007-00098-00(1831-07).

En una tercera ocasión, la Sala de conjueces, por medio de sentencia del 29 de abril de 2014, declaró la nulidad de los artículos que fijaban el porcentaje de la prima especial como una fracción de la remuneración mensual prevista en múltiples decretos dictado por el Gobierno nacional, al encontrar que contravinieron lo dispuesto en el literal a) del artículo 2 de la Ley 4 de 1992, según el cual, «en ningún caso» el Gobierno nacional puede desmejorar los salarios y prestaciones sociales de los servidores del Estado. «Sin embargo, los decretos demandados interpretaron erróneamente y aplicaron indebidamente la Ley 4ª de 1992 al haber mermado el salario de un grupo de servidores públicos, razón suficiente para determinar que son contrarios a la Constitución y la Ley, así como para declarar su nulidad»25.

La nulidad dispuesta en esa ocasión tuvo el mismo efecto señalado en la sentencia del 2 de abril de 200926. 53. Por último, la Sala de Conjueces de la Sección Segunda del Consejo de Estado, mediante sentencia del 2 de septiembre de 2019 dictada en un proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, reiteró la tesis expuesta en las sentencias que declararon la nulidad de los artículos que fijaban el porcentaje de la prima técnica, al considerar que, «a partir de la expedición de los Decretos 51, 54 y 57 de 1993; 104, 106 y 107 de 1994; 26, 43 y 47 de 1995; 4, 35 y 36 de 1996 y sucesivos», el Gobierno nacional ha considerado como prima «lo que en realidad constituye el 30 % del salario de los funcionarios y empleados que tienen derecho a ella, quitándoles la posibilidad de que ese 30 % que, se reitera, es parte de su salario básico y/ o asignación básica»27. 54.

En este escenario, se fijaron las reglas de interpretación del artículo 14 de la Ley 4 de 1992, en el siguiente orden: 1. La prima especial es un incremento del salario básico y/o asignación básica de los servidores públicos beneficiarios de esta. En consecuencia, los beneficiarios tienen derecho, en los términos de esta sentencia, al reconocimiento y pago de las diferencias que por concepto de la prima resulten a su favor.

La prima especial sólo constituye factor salarial para efectos de la pensión de jubilación. 25 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 29 de abril de 2014, exp. 11001-03-25-000-2007-00087-00(1686-07). «Declárase la nulidad, con los efectos previstos en la parte motiva de esta sentencia, de los siguientes Artículos: 9º del Decreto 51 de 1993; 9º y 10º del Decreto 54 de 1993; 6º del Decreto 57 de 1993; 9º del Decreto 104 de 1994; 6º del Decreto 106 de 1994; 9º y 10º del Decreto 107 de 1994; 10º y 11º del Decreto 26 de 1995; 7º del Decreto 43 de 1995; 9º del Decreto 47 de 1995; 9º del Decreto 34 de 1996; 10º, 12º y 14º del Decreto 35 de 1996; 6º del Decreto 36 de 1996; 9º del Decreto 47 de 1997; 9º, 11º y 13º del Decreto 56 de 1997; 6º del Decreto 76 de 1997; 6º del Decreto 64 de 1998; 9º del Decreto 65 de 1998; 9º, 11º y 13º del Decreto 67 de 1998; 9º, 11º y 13º del Decreto 37 de 1999; 9º del Decreto 43 de 1999; 6º del Decreto 44 de 1999; 9º, 11º y 13 del Decreto 2734 de 2000; 9º del Decreto 2739 de 2000; 7º del Decreto 2740 de 2000; 9º del Decreto 1474 de 2001; 7º del Decreto 1475 de 2001; 9º, 11º y 13º del Decreto 1482 de 2001; 7º del Decreto 2720 de 2001; 9º del Decreto 2724 de 2001; 9º, 11º y 13º del Decreto 2730 de 2001; 6º del Decreto 673 de 2002; 9º del Decreto 682 de 2002; 8º, 10º y 12º del Decreto 683 de 2002; 8º, 10º y 12º del Decreto 3548 de 2003; 9º del Decreto 3568 de 2003; 6º del Decreto 3569 de 2003; 8º, 10º y 12º del Decreto 4169 de 2004; 9º del Decreto 4171 de 2004; 6º del Decreto 4172 de 2004; 8º, 10º y 12º del Decreto 933 de 2005; 9 del Decreto 935 de 2005; 6º del Decreto 936 de 2005; 9º del Decreto 388 de 2006; 6 del Decreto 389 de 2006; 8º, 10º y 12º del Decreto 392 de 2006; 9º del Decreto 617 de 2007; 6º del Decreto 618 de 2007; 8º, 10º y 12º del Decreto 621 de 2007; y los Arts. 8º, 9º, y 11 del Decreto 3048 de 2007. 26 «(…) es decir, no puede el intérprete de ninguna manera suponer que al desaparecer la prima especial sin carácter salarial equivalente al 30% de la remuneración mensual de tales empleados, su asignación para la época en que tuvo vigencia el Decreto, sea del 70% de la escala remuneratoria allí prevista, se trata sencillamente de descargar el castigo de dicho 30%, que conforme a los términos de la norma invalidada, restringía en ese porcentaje las consecuencias prestacionales de tales servidores». 27 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 2 de septiembre de 2019, exp, 41001-23-33-000-2016-00041-02(2204- 18).

Radicación: 73001-23-33-000-2017-00108-02 (1986-2019) Demandante: Glenda Leticia Moya Moya Demandado: Nación, Rama Judicial, Dirección Ejecutiva de Administración Judicial Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 2. Todos los beneficiaros de la prima especial a que se refiere el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 como funcionarios de la Rama Judicial, Fiscalía, Procuraduría entre otros tienen derecho a la prima especial como un incremento del salario básico y/o asignación básica, sin que en ningún caso supere el porcentaje máximo fijado por el Gobierno Nacional, atendiendo el cargo correspondiente. 3.

Los funcionarios beneficiarios de la prima especial a que se refiere el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 (de la Rama Judicial o de la Fiscalía General de la Nación) tienen derecho a la reliquidación de las prestaciones sociales sobre el 100 % de su salario básico y/o asignación básica, es decir, con la inclusión del 30 % que había sido excluido a título de prima especial. 4.

Los demás beneficiarlos de la prima especial que no estén sometidos a límite del 80%, en ningún caso su remuneración podrá superar el porcentaje máximo fijado por el Gobierno Nacional. 5. Para la contabilización de la prescripción del derecho a reclamar la prima especial, se tendrá en cuenta en cada caso la fecha de presentación de la reclamación administrativa y a partir de allí se reconocerá hasta tres años atrás, nunca más atrás, de conformidad con el Decreto 3135 de 1998 y 1848 de 1969. 6.

La bonificación por compensación para magistrados y cargos equivalentes no podrá superar en ningún caso el 80% de lo que por todo concepto devenguen anualmente los Magistrados de Alta Corte, que es igual a lo que por todo concepto reciben los congresistas, incluido el auxilio de cesantías. Este 80% es un piso y un techo. 55. Por último, la Sala de Conjueces de la Sección Segunda de esta corporación profirió sentencia el 9 de abril de 202428, en la que declaró la nulidad de los artículos 6 del Decreto 658 de 2008, 8 de los decretos 723 de 2009, 1388 de 2010, 1039 de 2011, 0874 de 2012, 1024 de 2013, 194 de 2014, 9 del Decreto 657 de 2008 y 4 de los decretos 722 de 2009, 1405 de 2010, 1041 de 2011, 848 de 2012, 1034 de 2013, 204 de 2014, 1105 de 2015, 234 de 2016, 1003 de 2017 y del 338 de 2018, en tanto establecieron que «la prima especial, creada por el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, como una parte del salario y no como un pago adicional equivalente al 30% del salario».

Debido a lo anterior, consideró que estos decretos replicaron el contenido de las disposiciones anuladas mediante la sentencia del 29 de abril de 2014, proferidas entre los años 1997 a 2007. 56. Por su parte, en esta providencia negó la nulidad de los artículos 1 y 2 de los decretos 1257 de 2915, 245 de 2016, 1013 de 2017 y 337 de 2018, que dispusieron reajustes salariales, porque el demandante no planteó un argumento específico para disponer su retiro del ordenamiento jurídico. 3.4.

Caso concreto 57. La señora Glenda Leticia Moya Moya solicitó la nulidad del Oficio DESAJ-000400 del 12 de junio de 2014, expedido por la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Ibagué, mediante el cual se negó el reconocimiento y pago de la prima especial en un porcentaje del 30 %, así como la reliquidación de las prestaciones sociales teniendo en cuenta el 100 % del salario básico, con el respectivo 28 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Segunda, Sala de Conjueces, sentencia del 9 de abril de 2024, exp. 11001032500020190060900 (4735-2019).

En criterio de la demandante, los actos administrativos acusados se expidieron con desconocimiento de las normas superiores en las que debía fundarse porque se apartaron de los preceptos normativos que regulaban la forma de liquidar el salario y la prima especial a favor de los servidores judiciales beneficiarios de este último emolumento.

Esto, por cuanto la entidad demandada redujo en un 30% la remuneración legalmente fijada, liquidó todas sus prestaciones sobre el 70% del salario básico y no pagó la prima especial, sin carácter salarial, equivalente al 30% de la asignación básica mensual, como un agregado o sobresueldo. 59. La Sala de Conjueces del Tribunal Administrativo del Tolima, con fundamento en lo dispuesto en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 y la jurisprudencia de la Sección Segunda del Consejo de Estado29, consideró que la demandante tenía derecho a la prima especial como un incremento adicional a la asignación básica y no como un fraccionamiento de esta, como lo venía haciendo la entidad demandada.

En consecuencia, accedió a las pretensiones de la demanda. 60. La parte demandada inconforme con la decisión, presentó recurso de apelación, con fundamento en los siguientes argumentos: i) la prima especial únicamente constituye factor de salario para «la determinación del salario base de liquidación de la pensión de jubilación»; por consiguiente, no era un elemento para establecer el ingreso base de liquidación de las primas de servicios, navidad, vacaciones, auxilio de cesantías y bonificación por servicios prestados, como se dio a entender en la parte resolutiva de la decisión y ii) la prima especial no puede entenderse como un valor adicional o agregado al salario dado que ello implicaría otorgarle una «connotación de salario». 61.

De acuerdo con el marco legal y jurisprudencial citado, la Sala debe precisar la naturaleza de la prima especial y su procedencia para liquidar las prestaciones sociales de los servidores de la Rama Judicial, en atención a los argumentos planteados por la parte demandada en el recurso de apelación. 62. Al respecto, es pertinente resaltar que el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 creó una prima no inferior al 30% ni superior al 60% del sueldo básico, sin carácter salarial, para los magistrados de tribunales superiores y contencioso-administrativos, los agentes del Ministerio Público delegados ante la rama judicial y para los jueces, incluidos los magistrados y fiscales del Tribunal Superior Militar, auditores de guerra y jueces de instrucción penal militar. 63.

La Corte Constitucional, mediante sentencia C-279 de 1996, se pronunció sobre la constitucionalidad de algunos apartes del artículo 14 de la Ley 4 de 1992, en los que se estableció que la prima especial no tenía salarial, y declaró la exequibilidad de tales expresiones, con fundamento en lo siguiente: «El legislador conserva una cierta libertad para establecer, qué componentes constituyen salario, así como la de definir y desarrollar el concepto de salario, pues 29 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 2 de abril de 2009, radicado núm. 11001-03-25-000-2007-00098- 00 (1831- 07).

Radicación: 73001-23-33-000-2017-00108-02 (1986-2019) Demandante: Glenda Leticia Moya Moya Demandado: Nación, Rama Judicial, Dirección Ejecutiva de Administración Judicial Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 16 es de su competencia desarrollar la Constitución. El considerar que los pagos por primas técnicas y especiales no sean factor salarial, no lesiona derechos de los trabajadores, y no implica una omisión o un incorrecto desarrollo del especial deber de protección que el Estado tiene en relación con el derecho al trabajo, ni se aparta de los deberes que Colombia ha adquirido ante la comunidad internacional». 64.

En este punto, es importante tener en cuenta que la Ley 332 de 1996 modificó la Ley 4 de 1992, en el sentido de determinar que la prima especial prevista en el artículo 14 de dicha ley para los funcionarios mencionados en la norma, formaría «parte del ingreso base de la cotización únicamente para efectos de la liquidación de la pensión de jubilación», con cargo a las cotizaciones correspondientes. 65.

Acorde con lo mencionado, la Sala de conjueces de la Sección Segunda del Consejo de Estado, en sentencia del 12 de septiembre de 201830, se pronunció sobre la incidencia de la prima especial en las prestaciones sociales de los servidores de la Rama Judicial e indicó que: «En cuanto a las prestaciones sociales, la prima especial consagrada en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992 no es un factor salarial, de manera que ella no debe ser sumada ni excluida para establecer la base sobre la cual se van a liquidar las prestaciones sociales.

Dichas prestaciones deben ser liquidadas sólo sobre la base del 100% del salario básico mensual». 66. En similar sentido, la sentencia del 2 de septiembre de 201931, dictada por la Sala de Conjueces de la Sección Segunda del Consejo de Estado, se refirió al asunto, en así: «La prima especial sólo constituye factor salarial para efectos de la pensión de jubilación». 67.

Asimismo, la Sala se Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado32, mediante concepto del 15 de diciembre de 2021, advirtió que la prima especial, únicamente, tiene naturaleza salarial para determinar, únicamente, las cotizaciones al sistema general de seguridad social en pensiones, en los siguientes términos: 1. Respecto de la prima especial de que trata el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992: Corresponde a un beneficio que debe reconocerse y pagarse permanentemente en el curso de la relación laboral, como una suma adicional a la asignación o ingreso básico y, en segundo lugar, que de conformidad con el artículo 1º de la Ley 332 de 1996 a esta prima especial se le atribuyó naturaleza salarial pero únicamente “para efectos de la liquidación de la pensión de jubilación, para lo cual se harán las cotizaciones de pensiones establecidas por la ley.”.

Así las cosas, por carecer de naturaleza salarial, la prima especial de que trata el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, modificado por el artículo 1º de la Ley 332 de 1996 y aclarado por el artículo 1º de la Ley 476 de 1998, no debe tomarse como base del ingreso de los destinatarios allí indicados, para efectos de liquidar las prestaciones sociales, salvo la pensión de jubilación. [Negrilla fuera del texto original]. 30 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 12 de septiembre de 2018, exp. 73001-23-33-000-2012-00183-02 (3546- 2015). 31 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 2 de septiembre de 2019, exp. 41001-23-33-000-2016-00041-02(2204- 18). 32 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, concepto núm. 2441 del 15 de diciembre de 2021, exp. 11001-03-06-000- 2019-00214-00.

Radicación: 73001-23-33-000-2017-00108-02 (1986-2019) Demandante: Glenda Leticia Moya Moya Demandado: Nación, Rama Judicial, Dirección Ejecutiva de Administración Judicial Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 17 68. De acuerdo con lo anterior, es claro que el legislador en ejercicio de su libertad de configuración normativa decidió que la prima especial prevista en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 para los funcionarios de la Rama Judicial, tendría una naturaleza salarial limitada únicamente para determinar el ingreso base de la cotización para efectos del cálculo de la pensión de jubilación, sin que fuera posible tomar este emolumento como un factor para liquidar las prestaciones sociales. 69.

Ahora bien, en el caso bajo estudio, se observa que el Tribunal Administrativo del Tolima en la providencia de primera instancia ordenó «reconocer, liquidar y pagar a GLENDA LETICIA MOYA MOYA […] la prima especial mensual, sin carácter salarial en cuantía equivalente al treinta por ciento (30%) de la asignación básica legal mensual, teniendo como plus o valor adicional sobre la misma y no como parte integrante como hasta el momento lo ha hecho». 70.

En este punto, resulta oportuno precisar que el concepto de «prima» fue previamente analizado por la Sección Segunda del Consejo de Estado en sentencia del 2 de septiembre de 200933 al señalar que el título de «primas» significa invariablemente un agregado en el ingreso de los servidores públicos, en ocasiones de naturaleza prestacional, salarial o como simple bonificación, que tiene como finalidad, garantizar un incremento en los ingresos derivados de la relación laboral.

Sobre el particular la corporación explicó lo siguiente: «[…]la noción de "prima" como concepto genérico emerge a título de reconocimientos económicos adicionales para el empleado a fin de expresar cualidades o características particulares del mismo, que con todo, implican un aumento en su ingreso laboral, es así, como la prima técnica, la prima de antigüedad, la prima de clima, entre otras, representan un sistema utilizado en la función pública para reconocer un "plus" en el ingreso de los servidores públicos, sin importar que en la definición normativa de esencia, sea o no definido su carácter salarial, prestacional o simplemente bonificatorio». 71.

Conforme con lo expuesto, es claro que la prima especial prevista en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992, en cuantía equivalente al 30% de la asignación básica, debe entenderse como un agregado o valor adicional a la remuneración del servidor judicial, toda vez que el objeto de este emolumento no es otro que incrementar los ingresos percibidos por el beneficiario, lo cual no significa que constituya factor salarial para todo tipo de prestaciones como previamente se explicó. En este orden, la respuesta al primer problema jurídico es positiva. 72.

Por otra parte, se advierte que la sentencia del Tribunal Administrativo del Tolima, al analizar el concepto de violación y las pretensiones de la parte actora, precisó lo siguiente: «[c]on relación a lo invocado, de no tener la prima carácter salarial, este punto no admite discusión, ya se dijo, que la prima no tiene carácter salarial para efectos prestacionales, este aspecto no se discute, porque así lo previó el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 […]». 73.

En atención a lo anterior, consideró que era procedente «Reliquidar, reajustar y pagar las prestaciones sociales de la actora, incluyendo el 30% de su asignación básica legal que no fue tenida en cuenta por cuanto se venía considerando como prima especial sin carácter salarial». Adicionalmente, indicó que había lugar a ordenar «El 33 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Sentencia del 2 de abril de 2009; exp. 11001032500020070009800 (1831-07).

Radicación: 73001-23-33-000-2017-00108-02 (1986-2019) Demandante: Glenda Leticia Moya Moya Demandado: Nación, Rama Judicial, Dirección Ejecutiva de Administración Judicial Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 18 reconocimiento y pago a la actora de la suma que resulte como diferencia entre lo que hasta ahora ha pagado la administración son el salario reducido y la reliquidación de todas las prestaciones que resulte teniendo como base el 100% del salario legalmente previsto». 74.

De acuerdo con lo expuesto, es posible advertir que las consideraciones del a quo, se limitaron a disponer la reliquidación de las prestaciones de la actora con base en el total del salario, pues la base de liquidación de estos emolumentos se conforma con el 100 % de la remuneración básica que el corresponde al servidor sin otorgarle a la prima especial un carácter salarial para efectos distintos de la pensión de jubilación, de acuerdo con lo dispuesto en los artículos 14 de la Ley 4 de 1992, 1 de la Ley 332 de 1996 y los criterios jurisprudenciales existentes sobre la materia. 75.

No obstante, se observa que el ordinal 6 de la parte resolutiva de la providencia apelada ordenó reajustar a partir del 1 de abril de 2006 y mientras permanezca vinculada al cargo de juez de la República, «la totalidad de sus prestaciones sociales, salariales y emolumentos laborales, tales como primas, bonificaciones, cesantías, teniendo como base de liquidación el 100% de la asignación básica legal, incluyendo el 30% de esta que hasta ahora ha considerado como prima». 76.

Dicha orden resulta imprecisa con los argumentos expuestos en la parte considerativa de la providencia, toda vez que da a entender que la reliquidación de las prestaciones sociales de la demandante debe tener como base de liquidación el 100% de la asignación básica legal y, adicionalmente, debe incluir el 30% correspondiente a la prima especial.

Esto, pese a que en los numerales cuarto y quinto de la parte resolutiva ya había ordenado reconocer y pagar la prima especial equivalente al 30% del salario básico, como un valor adicional a este, y también, dispuso la reliquidación y pago de las diferencias existentes entre lo pagado con el 70% y el 100% de la asignación básica, respecto de las prestaciones sociales de la demandante. 77.

Con fundamento en lo anterior, la Sala considera que la respuesta al segundo problema jurídico planteado es positiva, en la medida en que la providencia objeto emitió una orden que resultaría contraria a las normas que establecen la prima especial sin carácter salarial y los criterios jurisprudenciales existentes sobre el tema, por lo que se revocará el numeral sexto de la sentencia apelada. 78.

Por último, respecto de la configuración de la prescripción, es pertinente mencionar que en el expediente se encuentra demostrado que la señora Glenda Leticia Moya Moya reclamó el reconocimiento de la prima especial y la reliquidación de las prestaciones con el 100 % de la remuneración básica desde la vinculación como juez promiscuo (1 de abril de 2006) en adelante, la reclamación de dicho pago fue radicada por la demandante el 22 de mayo de 201434. 79.

De conformidad con lo previsto en el artículo 102 del Decreto 1848 de 196935, en concordancia con lo señalado en la sentencia del 2 de septiembre de 201936, el 34 C. Principal, folio 4. 35 ARTÍCULO 102.- Prescripción de acciones. 1. Las acciones que emanan de los derechos consagrados en el Decreto 3135 de 1968 y en este Decreto, prescriben en tres (3) años, contados a partir de la fecha en que la respectiva obligación se haya hecho exigible. 2.

El simple reclamo escrito del empleado oficial formulado ante la entidad o empresa obligada, sobre un derecho o prestación debidamente determinado, interrumpe la prescripción, pero solo por un lapso igual. 36 Consejo de Estado, Sección Segunda, Sala de Conjueces, sentencia del 2 de septiembre de 2019, radicado núm. 41001-23- 33-000-2016-00041-02(2204-18).

Al respecto, la referida providencia indicó lo siguiente: Es criterio de la Sala que, en el caso de la prima especial, la constitución del derecho ocurrió en el primero de los eventos previamente señalados, es decir, su exigibilidad se predica desde el momento de la entrada en vigencia de la Ley 4 de 1992 que la creó y con la expedición del decreto que la reglamentó primigeniamente, esto es, el Decreto 57 de 1993.

Como es ampliamente conocido, la reglamentación de los salarios de los servidores públicos cobijados por la Ley 4 de 1992 –acogidos al Decreto 57 de 1993-, se actualiza anualmente, de manera que el Gobierno Nacional expide año tras año un nuevo decreto que señala los porcentajes y escalas salariales que regirán durante su vigencia. Así, es del caso precisar que la sentencia la providencia de primera instancia proferida en este asunto que resolvió inaplicar por inconstitucionales las disposiciones que le resultaban lesivas del derecho de la actora no constituye el punto de partida para el conteo del término prescriptivo, por cuanto dicha decisión fue de carácter declarativo y no constitutivo del derecho.

Ello implica que al tratarse de una norma de carácter general y de orden público, sus beneficiarios tuvieron conocimiento de la reglamentación a la ley y, anualmente, de su reiteración, de manera que, de presentarse alguna inconformidad con su contenido, contaron desde el inicio con las herramientas jurídicas para objetarlo ante la autoridad administrativa encargada de su aplicación. Por lo anterior, el hecho constitutivo del derecho a la prima especial que se reclama se hizo exigible con la entrada en vigor del decreto que reglamentó primigeniamente la Ley 4 de 1992, es decir, es decir, a partir del 7 de enero de 1993, fecha de entrada en vigencia del Decreto 57 de 1993.

En consecuencia, desde el 7 de enero de 1993 los interesados podrían haber interrumpido la prescripción trienal. Expresado en otras palabras, no fue con la ejecutoria de la sentencia del 29 de abril de 2014 que surgió el derecho a interrumpir la prescripción, dada su naturaleza declarativa. 80. Así las cosas, teniendo en cuenta que la demandante presentó la reclamación el 22 de mayo de 2014, solo es procedente reconocer las sumas causadas tres años antes de esa fecha en virtud de la interrupción del término de prescripción prevista en el Decreto 1848 de 1969, es decir, desde 22 de mayo de 2011, lo que implica que las obligaciones causadas con anterioridad se encuentran prescritas. 81.

Siendo así, la respuesta al último problema jurídico es afirmativa, pues en el presente caso operó la prescripción trienal respecto de las diferencias causadas antes del 22 de mayo de 2011. En consecuencia, se modificará el restablecimiento del derecho ordenado en la sentencia de primera instancia, para limitarlo a las sumas causadas con posterioridad al 22 de mayo de 2011. 82.

Adicionalmente, se ordenará a la entidad demandada realizar el pago de los aportes o cotizaciones al Sistema General de Seguridad Social en Pensiones, teniendo en cuenta como ingreso base de liquidación el 100 % del salario básico mensual, más el 30 % correspondiente a la prima especial37, desde la fecha de la vinculación al cargo 37 Consejo de Estado, Sección Segunda, Sala de Conjueces, sentencias del 5 de septiembre de 2023, exp. 73001-23-33-000- 2017-00344 -01 (6074-2018) y del 4 de julio del 2024, exp. 05001 23 31 000 2003 01216 01 (0450-2014).

Conclusión 83. Así las cosas, como bien lo indicó el Tribunal en la providencia objeto de apelación la señora Glenda Leticia Moya Moya tiene derecho al reconocimiento y pago de la prima especial establecida en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992, así como a la reliquidación de las prestaciones sociales con el 100 % de la asignación básica, pues se encuentra demostrado que ejerció el cargo de juez laboral del circuito, empleo que desempañaba al momento de expedición de los actos administrativos demandados. 84.

Ahora, el pago de las sumas causadas por concepto de prima especial y liquidación de prestaciones opera a partir del 22 de mayo de 2011, por prescripción trienal. En este orden, la sentencia apelada será modificada, en el sentido de declarar la prescripción de las obligaciones causadas antes del 22 de mayo de 2011, con la precisión de que el reconocimiento de la prima especial no puede superar los topes fijados por el Gobierno nacional en materia salarial. 85.

Asimismo, la Sala concluye que la prima especial tiene carácter salarial para efectos de la liquidación de la pensión de jubilación, sin que fuera posible tomar este emolumento como un factor para liquidar las prestaciones sociales. De este modo, se adicionará en el sentido de ordenar a la entidad demandada realizar las cotizaciones correspondientes al Sistema General de Seguridad Social en Pensiones. 4.

Costas 86. En lo atinente a las costas, la presente providencia acoge el criterio de interpretación mayoritario40 de la Subsección sobre el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011, según el cual la norma en cita no presupone la causación automática de costas contra la parte que pierda el litigio, sino que es necesario realizar un juicio de ponderación o valoración subjetiva respecto de la conducta procesal asumida por las partes, por lo tanto, debe verificarse que la parte vencida actuó de mala fe, de manera 38 Constitución Política, artículo 48.

En armonía con lo anterior, el artículo 53 constitucional, al señalar los principios mínimos fundamentales del estatuto del trabajo, prevé la «irrenunciabilidad a los beneficios mínimos establecidos en normas laborales». 39 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Segunda, sentencia del 25 de agosto de 2016, exp. 23001- 23-33-000-2013-00260-01(0088-15) CE-SUJ2-005-16. «[L]a Sala aclara que la prescripción extintiva no es dable aplicar frente a los aportes para pensión, en atención a la condición periódica del derecho pensional, que los hace imprescriptibles, pues aquellos se causan día a día y en tal sentido se pueden solicitar en cualquier época, mientras que las prestaciones sociales y salariales, al ser pagadas por una sola vez, sí son susceptibles del mencionado fenómeno, por tener el carácter de emolumentos económicos temporales». 40 La magistrada ponente considera que para condenar en costas a la parte vencida debe acudirse a un criterio objetivo valorativo por varias a razones a saber: (i) El artículo 188 del CPACA mantiene vigente la regla de procedencia en materia de costas para el proceso de lo contencioso administrativo.

(ii) Dicho artículo 188 no excluye la aplicación del CGP, por ejemplo, el artículo 365, según el cual solo habrá lugar a costas «cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación». (iii) La temeridad o mala fe deben ser valoradas por el juez en el escenario previsto en el artículo 80 del CGP, con el propósito de determinar la eventual responsabilidad patrimonial de las partes, «sin perjuicio de las costas».

(iv) El inciso segundo del artículo 188 no elimina el criterio objetivo, por el contrario, amplia su espectro al considerar que en los asuntos en los que se ventila un interés público, antes exceptuados, es posible imponer condena en costas «cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal». (v) Los parámetros antes enunciados son producto de una interpretación finalista y sistemática de las normas citadas, sin perjuicio de las de carácter especial como los artículos 265 a 269 del CPACA.

Lo expuesto en consonancia con la sentencia SU-241 de 2024 de la Corte Constitucional, que a propósito del régimen de costas en el CPACA indicó que «puede concluirse que para imponer la condena en costas el juez ya no tiene en cuenta la conducta temeraria o de mala fe de las partes a la hora de condenar en costas, sino la derrota en el proceso y la prueba de su causación, esto es, un criterio objetivo- valorativo.”.

En el mismo sentido: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso - Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, sentencia de 7 de abril de 2016, M.P. William Hernández Gómez, rad. 13001-23-33-000-2013-00022-01 (1291-14). Radicación: 73001-23-33-000-2017-00108-02 (1986-2019) Demandante: Glenda Leticia Moya Moya Demandado: Nación, Rama Judicial, Dirección Ejecutiva de Administración Judicial Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 21 temeraria o dilatoria. 87.

Así las cosas, en esta oportunidad se revocará la condena en costas impuestas en primera instancia y no se condenará en la presente, porque no se advierte que la parte vencida, haya incurrido en las anteriores conductas. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso- Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA:

PRIMERO: CONFIRMAR parcialmente la sentencia dictada por el Tribunal Administrativo del Tolima, Sala de Conjueces, el 5 de octubre de 2018, en cuanto accedió al reconocimiento la prima especial y la reliquidación de las prestaciones sociales con base en el 100 % de la remuneración básica pretendida en la demanda presentada por Glenda Leticia Moya Moya contra la Nación, Rama Judicial, Dirección Ejecutiva de Administración Judicial.

SEGUNDO: MODIFICAR los numerales cuarto y quinto de la parte resolutiva de la sentencia de primera instancia, los cuales quedarán así:

CUARTO: A título de restablecimiento del derecho CONDENAR a la NACIÓN, RAMA JUDICIAL a reconocer a GLENDA LETICIA MOYA MOYA, desde el 1 de abril de 2006 y mientras permanezca vinculada al cargo de juez de la república, la prima especial mensual, sin carácter salarial en cuantía equivalente al treinta por ciento (30%) de la asignación básica legal mensual, teniendo como plus o valor adicional sobre la misma y no como parte integrante como hasta el momento lo ha hecho.

En consecuencia, pagar a favor de la demandante las sumas reconocidas a partir del 22 de mayo de 2011, por haber operado la prescripción trienal, sin superar los topes fijados por el Gobierno nacional en materia salarial.

QUINTO: CONDENAR a la NACION, RAMA JUDICIAL, a reajustar y pagar a GLENDA LETICIA MOYA MOYA, la suma que resulte como diferencia existente entre lo pagado hasta ahora con el 70% de su remuneración mensual básica y la reliquidación de todas sus prestaciones y emolumentos teniendo en cuenta como base de liquidación el 100% del salario básico legal, es decir, incluyendo el porcentaje que hasta ahora ha tomado con la denominación de «prima especial», a partir del a partir del 22 de mayo de 2011, por haber operado la prescripción trienal.

TERCERO: REVOCAR el numeral sexto de la parte resolutiva de la sentencia de primera instancia, de conformidad con las razones expuestas en la parte motiva de esta decisión.

CUARTO: ADICIONAR la sentencia dictada el 5 de octubre de 2018 por el Tribunal Administrativo del Tolima en cuanto a la reliquidación y pago de los aportes pensionales con inclusión de la prima especial así:

DÉCIMO SEGUNDO. CONDENAR a la Nación, Rama Judicial, Dirección Ejecutiva de Administración Judicial a reliquidar y pagar las cotizaciones o aportes hechos al Sistema General de Seguridad Social en Pensiones en favor del señor Glenda Leticia Moya Moya desde 1 de abril de 2006 y, en adelante, teniendo como ingreso base de Radicación: 73001-23-33-000-2017-00108-02 (1986-2019) Demandante: Glenda Leticia Moya Moya Demandado: Nación, Rama Judicial, Dirección Ejecutiva de Administración Judicial Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 22 liquidación el 100% del salario básico mensual, más el 30% correspondiente a la prima especial.

QUINTO: Sin condena en costas en las dos instancias.

SEXTO: En firme esta providencia, archivar el expediente. La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. ELIZABETH BECERRA CORNEJO Firmado electrónicamente JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Firmado electrónicamente JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente en el Sistema de Gestión Judicial SAMAI. En consecuencia, conforme lo dispuesto en el artículo 186 del CPACA, se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, a través del siguiente enlace https://Samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/procesos.aspx JLAS/SEJV