Recurso extraordinario de revisión Radicado: 11001-03-15-000-2022-05133-00 (8278) 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA ESPECIAL DE DECISIÓN Nro. 13 CONSEJERO PONENTE: MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO Bogotá, veintinueve (29) de junio de dos mil veintitrés (2023) Referencia Recurso extraordinario de revisión Radicación 11001-03-15-000-2022-05133-00 (8278) Demandante UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE PROTECCIÓN SOCIAL -UGPP- SENTENCIA DE ÚNICA INSTANCIA Procede la Sala Especial de Decisión Nro. 13 a decidir el recurso extraordinario de revisión interpuesto por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de Protección Social -UGPP- contra la sentencia de segunda instancia del 27 de enero de 2022, proferida por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, dentro del proceso de radicado Nro. 25000-23-42- 000-2013-04619-02 (3129-2017), promovido por Luz Heladia Castillo de Castro.
ANTECEDENTES 1. Reconocimiento pensional y primer proceso ordinario de nulidad y restablecimiento del derecho El 16 de julio de 2001, Cajanal expidió la Resolución Nro. 0181311 a través de la cual reconoció una pensión de jubilación a la señora Luz Heladia Castillo de Castro en condición de beneficiaria del régimen de transición del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, en concordancia con el Decreto 546 de 1971; prestación efectiva a partir del 21 de diciembre de 2000 que se liquidó con el 75% del “promedio de lo devengado sobre el salario promedio de 6 años, 8 meses y 20 días de servicio”.
El 27 de septiembre de 2001, la señora Castillo de Castro formuló solicitud para que se reliquidara la prestación reconocida2; petición que no se contestó, por lo que se configuró el silencio administrativo negativo, respecto del cual presentó recurso de apelación, el cual se resolvió de manera desfavorable mediante la Resolución Nro. 8235 del 11 de diciembre de 20023.
Posteriormente, mediante apoderado judicial y en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, la señora mencionada demandó los actos administrativos referidos ya que, al ser beneficiaria del régimen de transición, su prestación debió liquidarse con el 75% de la asignación mensual más elevada que hubiere devengado en el último año de servicio, tal como lo establecía el artículo 6 del Decreto 546 de 1971.
Proceso identificado con el radicado Nro. 2007-00843-01 1 Páginas 201 a 205 del documento denominado 2013-0461920221019_12285837.pdf, obrante en el índice 16 del SAMAI, carpeta RECIBEPRUEBAS_ONEDRIVE_1_19102 02(.zip) NroActua 16 2 Páginas 225 a 227 del documento denominado 2013-0461920221019_12285837.pdf, obrante en el índice 16 del SAMAI, carpeta RECIBEPRUEBAS_ONEDRIVE_1_19102 02(.zip) NroActua 16 3 Páginas 238 a 242 del documento denominado 2013-0461920221019_12285837.pdf, obrante en el índice 16 del SAMAI, carpeta RECIBEPRUEBAS_ONEDRIVE_1_19102 02(.zip) NroActua 16 Recurso extraordinario de revisión Radicado: 11001-03-15-000-2022-05133-00 (8278) 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co El 4 de noviembre de 2010, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A, anuló el “acto presunto surgido del silencio administrativo negativo configurado respecto del derecho de petición radicado en Cajanal el 27 de septiembre de 2001” y declaró la nulidad parcial de la Resolución Nro. 82354, y, en consecuencia, ordenó a Cajanal reliquidar la pensión de la entonces actora “en el equivalente al 75% del salario más alto devengado en el último año de prestación de los servicios a la Rama Judicial, conforme a las bases expuestas en la parte motiva de la providencia, para lo cual se tendrá en cuenta, no sólo los factores ya computados sino la totalidad de los percibidos por la demandante por concepto de salario durante el último año de servicios (fl. 12-13)”; prestación que debía ser cancelada junto con los “intereses moratorios sobre la suma que [totalizaran] los factores no incluidos, a partir del momento en el que operó el retiro definitivo del servicio”.
Ello, por cuanto la otrora demandante era beneficiaria del régimen de transición del artículo 36 de la Ley 100 de 19935, en virtud de lo cual le resultaba aplicable lo dispuesto en el Decreto 546 de 1971 (artículo 6), al tenor del cual la pensión de jubilación debía ser “equivalente al setenta y cinco por ciento (75%) de la asignación mensual más elevada que hubiere devengado en el último año de servicios”; lo que impedía que los factores salariales integrantes del ingreso base de liquidación se limitaran a los establecidos de manera expresa en el Decreto 1158 de 1994.
Esa decisión quedó ejecutoriada el 29 de noviembre de 2010, y, con el fin de darle cumplimiento, Cajanal expidió la Resolución UGM 018121 del 23 de noviembre de 20116, en la que reliquidó la pensión de jubilación inicialmente reconocida para lo cual (i) aplicó una tasa de reemplazo del 75% del salario más alto devengado en el último año de servicios en la Rama Judicial, y (ii) señaló que la prestación se ajustaría “de conformidad con las reglas aplicables al valor mínimo y máximo de la pensión vigentes para la fecha de la efectividad, por lo cual la suma a reconocer [correspondía] a $5.202.000”.
El 19 de octubre de 2012, la hoy accionante solicitó la aclaración y revisión de la Resolución UGM 01821 al considerar que se ajustó erróneamente la mesada pensional a 20 SMLMV, cuestión que estimó improcedente por no estar prevista en el Decreto 546 de 1971 y no ser aplicable a los beneficiarios de dicha normativa. La UGPP negó esa petición mediante la Resolución RDP 007278 del 18 de febrero de 2013, para lo cual señaló que aplicó el tope de 20 SMLMV previsto en el Decreto 314 de 19947 2.
Segundo proceso ordinario de nulidad y restablecimiento del derecho8 2.1. Demanda Considerando lo anterior, la señora Luz Heladia Castillo de Castro, por medio de apoderado judicial, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, pretendió (i) la nulidad parcial de la Resolución UGM 018121 del 23 de noviembre de 2011, y, (ii) la nulidad total de la Resolución RDP 007278 del 18 de febrero de 2013. 4 Páginas 72 a 87 del documento denominado 2013-0461920221019_12285837.pdf, obrante en el índice 16 del SAMAI, carpeta RECIBEPRUEBAS_ONEDRIVE_1_19102 02(.zip) NroActua 16 5 Porque para la fecha de entrada en vigencia la señora Castillo de Castro contaba con más de 35 años de edad y 15 años de servicio al Estado (Rama Judicial-Ministerio Público). 6 Páginas 162 a 167 del documento denominado 2013-0461920221019_12285837.pdf, obrante en el índice 16 del SAMAI, carpeta RECIBEPRUEBAS_ONEDRIVE_1_19102 02(.zip) NroActua 16 7 Páginas 9 a 13 del documento denominado 2013-0461920221019_12285837.pdf, obrante en el índice 16 del SAMAI, carpeta RECIBEPRUEBAS_ONEDRIVE_1_19102 02(.zip) NroActua 16 8 Proceso identificado con el radicado Nro. 25000-23-42-000-2013-04619-02 (3129-2017).
Recurso extraordinario de revisión Radicado: 11001-03-15-000-2022-05133-00 (8278) 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En consecuencia, a título de restablecimiento del derecho, solicitó (i) se declarara que la pensión de jubilación de la que era beneficiaria no se encontraba sometida al límite de 20 SMLMV;
(ii) se condenara a la UGPP a reconocer y pagar las diferencias entre el valor cancelado y la suma correspondiente a la prestación sin limitación o tope; (iii) se actualizara la condena con base en el IPC; (iv) se aplicara lo previsto en el inciso tercero del artículo 192 del C.P.A.C.A. en materia de intereses moratorios, y, (v) se diera cumplimiento a la sentencia en los términos de los artículos 192 y 195 ibidem.
Esas pretensiones se sustentaron en la improcedencia de limitar a 20 SMLMV la prestación reconocida. De una parte, porque en la sentencia del 4 de noviembre de 2010 no se impuso esa restricción. De otra, porque, de acuerdo con lo establecido por el Consejo de Estado en sentencia del 25 de abril de 2013, las disposiciones que surgen con posterioridad a la adquisición del estatus pensional, de ninguna manera aplican para aquellas situaciones que se consolidaron bajo los supuestos de la norma anterior.
Por ello, como para la fecha de consolidación del estatus pensional la normativa vigente era el Decreto 546 de 1971 mal podía aplicarse una restricción que este no contemplaba. 2.2. Sentencia de primera instancia El 15 de marzo de 2017, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C accedió a las pretensiones de la demanda, y, en consecuencia, ordenó a la accionada ajustar el monto de la mesada pensional de la actora al valor ordenado en la sentencia de 4 de noviembre de 2010, esto es, en cuantía equivalente al 75% del salario más alto devengado en el último año de servicios anterior a la fecha del retiro definitivo, sin aplicación de topes a aquellas mesadas, y con efectos fiscales a partir del 21 de diciembre de 2000.
Para el efecto consideró que a los ex-servidores amparados por el Decreto 546 de 1971 no les aplicaban límites a sus montos pensionales, puesto que no eran destinatarios de la sentencia C-258 de 2013, pues en ella solo se analizó el régimen pensional establecido por la Ley 4 de 1992 para congresistas, magistrados de altas cortes y demás funcionarios de igual jerarquía. Interpretación apoyada, adicionalmente, en el pronunciamiento del Consejo de Estado del 12 de septiembre de 2014.
Luego, no era viable aplicar el tope a la pensión de vejez de la accionante porque ella adquirió el estatus pensional antes del 31 de julio de 2010, esto es, antes de la fecha a partir de la cual no podían causarse pensiones superiores a 25 SMLMV, de acuerdo con lo dispuesto en el Acto Legislativo 01 de 2005. 2.3. Apelación La UGPP, a través de su apoderado judicial, interpuso recurso de apelación en contra de la anterior determinación, para lo cual señaló la procedencia de los criterios expuestos en la sentencia C-258 de 2013 “en el sentido de disponer la reliquidación de las mesadas pensionales sólo frente a los factores salariales que efectivamente cotizó [la actora]”.
Ello, ante la disparidad de criterios existentes sobre la materia entre el Consejo de Estado y la Sala Laboral de la Corte Suprema de Justicia. En ese sentido señaló Recurso extraordinario de revisión Radicado: 11001-03-15-000-2022-05133-00 (8278) 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co que la primera corporación incluía todos los factores salariales devengados por el trabajador, mientras que para la segunda corporación el IBL en el régimen de transición se calculaba con base en la Ley 100 de 1993.
Cuestión relevante al tener presente que en la sentencia SU-230 de 2015 se ratificó la posición aplicada por la entidad demandada en los actos demandados, a saber: “que las mesadas en régimen de transición se liquidan con edad, tiempo en cotizaciones y monto del régimen anterior que se aplica ultractivamente, entendiendo monto única y exclusivamente como tasa de reemplazo, pero que el periodo de liquidación y factores, es decir, el cálculo del IBL, se hace con las reglas contenidas en la propia ley (sic) 100 de 1993, en cuyo caso solicitamos su aplicación”.
(Resalto del original) 2.4. Sentencia de segunda instancia. Decisión objeto de revisión El 27 de enero de 2022, la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado confirmó la sentencia recurrida al considerar que los argumentos expuestos en el recurso de alzada no cuestionaban el razonamiento del a-quo, lo que impedía la realización del examen del caso.
En sus palabras: “… la entidad recurrente no esbozó argumentos que, a juicio de la Sala, le permitieran controvertir la sentencia apelada, toda vez que las afirmaciones de su escrito se alejan sustancialmente de lo expuesto por el a quo, puesto que se asevera que «[ ] las mesadas en régimen de transición se liquidan con edad, tiempo en cotizaciones y monto del régimen anterior que se aplica ultractivamente, entendiendo monto única y exclusivamente como tasa de reemplazo, pero que el periodo de liquidación y factores, es decir, el cálculo del IBL, se hace con las reglas contenidas en la propia ley (sic) 100 de 1993, en cuyo caso solicitamos su aplicación»9 Se recuerda, que la pretensión de reliquidación de la pensión de jubilación de la señora Castillo de Castro respecto a la tasa de reemplazo, periodo, factores salariales que hacen parte del IBL, de conformidad con la Ley 100 de 1993 y el Decreto 546 de 1971, fue ventilada en el proceso promovido por la actora en contra de CAJANAL, radicado No. 2007-00843-01, en el cual el Tribunal Administrativo de Cundinamarca emitió́ sentencia el 4 de noviembre de 2010, accediendo a las pretensiones de la demanda10 Aquella providencia quedó debidamente ejecutoriada el 29 de noviembre de 2010, como consta en la parte motiva de la Resolución UGM 018121 de 2011, emitida por la CAJANAL11.
En consecuencia, resulta evidente que la inconformidad planteada por la UGPP no se aviene a las razones expuestas por el a quo, las cuales se circunscribieron a determinar si la pensión reconocida a la demandante, al amparo del régimen consagrado en el Decreto 546 de 1971, estaba sujeta al tope pensional que aplicó la entidad demandada.
En este orden de ideas, la Sala estima que se trata de una apelación fallida, motivo por el cual se considera que no es posible pronunciarse sobre las razones de la entidad demandada, pues, se insiste, los argumentos esgrimidos carecen de congruencia con el marco de la resolución judicial. En conclusión, comoquiera que el escrito presentado por la UGPP no contiene argumentos conducentes a desvirtuar las consideraciones que fundamentan el fallo de primera instancia, la Sala está impedida para realizar un examen de la situación, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley, situación que no se presenta en este caso, pues no se configura vicio alguno que afecte la legalidad de la decisión objeto de apelación, que imponga tal deber”.
(Resalto del original). 9 Nota original: Folio 459. 10 Nota original: Folios 70 al 85. 11 Nota original: Folios 2 al 7. Recurso extraordinario de revisión Radicado: 11001-03-15-000-2022-05133-00 (8278) 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3. Recurso extraordinario de revisión 3.1.
Demanda12 Con fundamento en las causales previstas en los literales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, la UGPP, a través de apoderada judicial, pretende se revoque la sentencia de primera instancia proferida dentro del proceso de radicado Nro. 25000-23-42-000-2013-04619-00, confirmada por la Subsección A de la Sección Segunda de esta corporación el 27 de enero de 2022.
Como consecuencia de ello, solicitó se le ordenara liquidar “la pensión de vejez reconocida a LUZ HELADIA CASTILLO DE CASTRO de conformidad con las reglas legales y jurisprudenciales aplicables en el sentido de aplicar el tope legal establecido en la normatividad vigente”. Señaló que el reconocimiento pensional se obtuvo con violación al debido proceso, ya que el reajuste ordenado no respetó las previsiones correspondientes, a saber: (i) el Decreto 1158 de 1994, en el que se establecieron los factores salariales que integrarían la base de cotización, (ii) los artículos 18 de la Ley 100 de 1993, y 1 del Decreto 314 de 1994, de acuerdo con los cuales la mesada de la prestación no podía superar los 20 SMLMV, disposiciones aplicables tratándose de servidores de la Rama Judicial por de su incorporación al sistema general de pensiones, previsto en la Ley 100, según el Decreto 691 de 199413.
Subsidiariamente, manifestó que la cuantía del derecho reconocido excedió lo debido de acuerdo con la ley aplicable: ser beneficiario del régimen de transición aparejaba exclusivamente el respeto de las condiciones de edad, tiempo y monto del régimen anterior -a su juicio, las de la Ley 33 de 1985-, razón por la que era viable la aplicación del tope pensional del Decreto 314, máxime cuando dicha norma se encontraba vigente al momento de la adquisición del estatus pensional -13 de febrero de 1999-.
Por tal razón consideró errada la aplicación del Decreto 546 de 1971 para la resolución del caso concreto, habida cuenta que la beneficiaria de la prestación no “adquirió su derecho pensional antes del 01 de abril de 1994 (fecha de entrada en vigencia el Sistema General de Pensiones), sino con posterioridad”. Por último, para sustentar la posición expuesta, transcribió apartes de las sentencias C-258 de 2013 y SU-395 de 2017 relativos a la aplicación de topes pensionales antes y después de la Ley 100 de 1993. 3.2.
Intervención de Luz Heladia Castillo de Castro La señora Luz Heladia Castillo de Castro, beneficiaria de la pensión de jubilación que se discute a través del mecanismo de la referencia, no contestó la demanda, pese a la remisión de la documentación pertinente al canal digital informado por la parte actora14. 12 Índice 2 del SAMAI. 13 En sus palabras: “… al realizarse la liquidación de conformidad con el Decreto 1158 de 1994 en el cual se establecen los factores salariales para la liquidación de pensiones, y el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 se supera el tope de 20 SMMLV establecido por el Decreto 314 de 1994 aplicable al caso, y pese a estar esto acreditado, los jueces de conocimiento se apartaron de lo establecido normativa y jurisprudencialmente accediendo a realizar la el reajuste de la prestación conforme a una interpretación errada, separándose así́ de lo debidamente probado en el trámite judicial, conllevando a la violación del debido proceso en el caso concreto, por lo que resulta necesario declarar probada la causal invocada y revocar la decisión recurrida.” 14 Índice 12 del SAMAI.
Recurso extraordinario de revisión Radicado: 11001-03-15-000-2022-05133-00 (8278) 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3.3. Intervención del Ministerio Público El agente del Ministerio Público guardó silencio. CONSIDERACIONES 1. Competencia De acuerdo con los artículos 111 y 249 del C.P.A.C.A., la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado tiene competencia para conocer de los recursos extraordinarios de revisión contra las sentencias dictadas por las secciones y subsecciones de esta Corporación15.
Se agrega que, en ejercicio de las atribuciones conferidas por el artículo 107 del C.P.A.C.A.16, mediante el Acuerdo 80 de 201917, que compiló, entre otros, el Acuerdo 321 de 2014, emanado de la Sala Plena del Consejo de Estado, se reglamentó la creación de Salas Especiales de Decisión, encargadas de resolver los recursos extraordinarios de revisión interpuestos contra las sentencias de las secciones o subsecciones de esta Corporación18.
Luego, la Sala Especial de Decisión Nro. 13 de este Pleno es competente para conocer el presente recurso extraordinario de revisión. 2. Legitimación por activa La UGPP se encuentra habilitada para adelantar el presente trámite de conformidad con lo establecido en el numeral 6 del artículo 6 del Decreto 575 de 2013, según el cual: “Artículo 6.
Funciones. La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) cumplirá las siguientes funciones: (…) 6. Adelantar o asumir, cuando haya lugar, las acciones previstas en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003 o normas que la adicionen o modifiquen”. 15 “Artículo 111 CPACA.
Funciones de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. La Sala de lo Contencioso administrativo en pleno tendrá las siguientes funciones: “(…).2. Resolver los recursos extraordinarios de revisión contra las sentencias dictadas por las secciones o subsecciones y los demás que sean de su competencia”. “Artículo 248 CPACA. Procedencia. El recurso extraordinario de revisión procede contra las sentencias ejecutoriadas dictadas por las secciones y subsecciones de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, por los Tribunales Administrativos y por los jueces administrativos”.
“Artículo 249 CPACA. Competencia. De los recursos de revisión contra las sentencias dictadas por las secciones o subsecciones del Consejo de Estado conocerá la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo sin exclusión de la sección que profirió la decisión”. 16 “Artículo 107 C.P.A.C.A. Integración y composición. (…)”. “Créanse en el Consejo de Estado las salas especiales de decisión, además de las reguladas en este Código, encargadas de decidir los procesos sometidos a la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, que esta les encomiende, salvo de los procesos de pérdida de investidura y de nulidad por inconstitucionalidad.
Estas Salas estarán integradas por cuatro (4) Magistrados, uno por cada una de las secciones que la conforman, con exclusión de la que hubiere conocido del asunto, si fuere el caso. “La integración y funcionamiento de dichas salas especiales, se hará de conformidad con lo que al respecto establezca el reglamento interno”. 17 Publicado en el diario oficial, edición 50.913 de 1º de abril de 2019. 18 “Acuerdo 80 de 12 de marzo de 2019.
Artículo 29.- Las Salas Especiales de Decisión decidirán los siguientes asuntos de competencia de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo: 1. Los recursos extraordinarios de revisión interpuestos contra las sentencias de las Secciones o Subsecciones del Consejo de Estado”. Recurso extraordinario de revisión Radicado: 11001-03-15-000-2022-05133-00 (8278) 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3.
Oportunidad de la acción El inciso cuarto del artículo 251 de la Ley 1437 de 2011 prevé el término de caducidad del recurso extraordinario de revisión para los casos previstos en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003 en “cinco años siguientes a la ejecutoria de la providencia judicial”. En el presente asunto, la sentencia del 27 de enero de 2022, proferida por la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, quedó ejecutoriada el 17 de marzo de 2022, según constancia de ejecutoria expedida por la Secretaria de la Sección el 28 del mismo mes y año19.
Por lo tanto, como la demanda se presentó el 17 de agosto de 202220 es viable concluir que se realizó de manera oportuna. 4. Problema jurídico. Delimitación Le corresponde a esta Sala Especial de Decisión establecer si en el caso concreto se configuran las causales establecidas en los literales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, esto es, si el reconocimiento pensional se efectuó con la vulneración del debido proceso, o si el derecho pensional se reconoció en una cuantía superior a la que corresponde según la normativa aplicable.
Para el efecto, se procederá, en primer lugar, con la exposición de las características y la finalidad del recurso especial de revisión; posteriormente, se presentará lo atinente a las causales aducidas en la demanda; y, finalmente, se examinará el caso concreto a la luz de esas premisas. 5. Recurso especial de revisión. Características, y finalidad La revisión de las providencias judiciales que hayan decretado el reconocimiento de sumas periódicas a cargo del Tesoro Público o de fondos de naturaleza pública se encuentra establecida en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003 en los siguientes términos: “ARTÍCULO
20. REVISIÓN DE RECONOCIMIENTO DE SUMAS PERIÓDICAS A CARGO DEL TESORO PÚBLICO O DE FONDOS DE NATURALEZA PÚBLICA. Las providencias judiciales que en cualquier tiempo hayan decretado o decreten reconocimiento que impongan al tesoro público o a fondos de naturaleza pública la obligación de cubrir sumas periódicas de dinero o pensiones de cualquier naturaleza podrán ser revisadas por el Consejo de Estado o la Corte Suprema de Justicia, de acuerdo con sus competencias, a solicitud del Gobierno por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del Contralor General de la República o del Procurador General de la Nación. La revisión también procede cuando el reconocimiento sea el resultado de una transacción o conciliación judicial o extrajudicial.
La revisión se tramitará por el procedimiento señalado para el recurso extraordinario de revisión por el respectivo código y podrá solicitarse en cualquier tiempo por las causales consagradas para este en el mismo código y además: a) Cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso, y b) Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables”21 19 Índice 38 del SAMAI del proceso de radicado Nro. 25000-23-42-000-2013-04619-02 (3129-2017). 20 Índice 2 del SAMAI del proceso de la referencia. 21 Los apartes tachados fueron declarados inexequibles por la Corte Constitucional en la sentencia C-835 de 2003.
Recurso extraordinario de revisión Radicado: 11001-03-15-000-2022-05133-00 (8278) 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Esa revisión, cuyo trámite es el del recurso extraordinario de revisión, tiene un carácter sui generis22, ya que, más allá de que puede dar lugar a la infirmación de una sentencia ejecutoriada, presenta unos aspectos particulares que le imprimen entidad propia.
Dentro de esas notas características pueden referirse las siguientes: • Procedencia. El recurso procede no sólo frente a sentencias ejecutoriadas sino también respecto de otro tipo de providencias cuyo efecto sea el reconocimiento de una prestación (v.gr., autos que terminan anormalmente el proceso, o actos que sean consecuencia de acuerdos, tales como transacción y conciliación).
De ahí, entonces, que las providencias denegatorias del derecho no serían susceptibles del recurso. Con todo, el recurso no procede para la revisión de derechos reconocidos en cuantías que estén por debajo de lo dispuesto por la ley, pacto o convención aplicable. • Legitimación por activa. La legitimación para su interposición recae en el Gobierno Nacional, por medio del Ministerio del Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del Contralor General de la República o del Procurador General de la Nación, al tenor de lo previsto en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003.
También se encuentran legitimadas las entidades que realizan el reconocimiento de pensiones públicas. • Propósito del recurso. El objetivo principal del recurso es la protección del patrimonio público, el interés general y el equilibrio financiero del sistema pensional23 • Alcance del recurso. El análisis que se efectúa en el recurso de revisión impide que el proceso se utilice como instancia adicional para la resolución de aspectos que fueron abordados en el proceso ordinario correspondiente.
No se trata de un mecanismo para la exposición y resolución de simples discrepancias respecto de las determinaciones adoptadas en las instancias. Por eso, como lo ha expresado esta corporación, “no se trata de una tercera instancia que admita reabrir el debate sobre el derecho a una prestación, pues su marco se encuentra circunscrito a revisar los aspectos concernientes al reconocimiento del derecho (literal a) y a la liquidación de aquel (literal b), cuando se reconoció con vulneración del debido proceso o de la Ley, o en un valor mayor al que corresponde24” 5.1.
Reconocimiento obtenido con violación al debido proceso De acuerdo con lo establecido en el literal a) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, el recurso especial de revisión procede cuando el reconocimiento con cargo al 22 Tal como se señaló en la sentencia C-835 de 2003. 23 Y es que tal como lo ha sostenido esta corporación: “[la] revisión de los montos de las pensiones reconocidas en contra de lo establecido por la ley, [se orienta] a salvaguardar el equilibrio entre la prestación y su legalidad, así como también [a] proteger los recursos limitados del tesoro público, la liquidez, solvencia y sostenibilidad del sistema de seguridad social y el principio de universalidad que lo gobierna”.
Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Especial de Decisión Nro. 4, M.P.: Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez, sentencia del 1° de agosto de 2017. radicado: 11001-03-15-000-2016-02022-00. 24 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Especial de Decisión Nro. 19, M.P.: William Hernández Gómez, sentencia del 31 de mayo de 2021, radicado: 11001-03-15-000-2020-03092-00.
En similar sentido, ver, entre otras, las sentencias proferidas por: Sala Especial de Decisión Nro. 4 el 3 de noviembre de 2020 con ponencia de la consejera Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez dentro del radicado Nro. 11001-03-15-000-2020-03151-00; Sala Especial de Decisión Nro. 25 el 8 de noviembre de 2021 con ponencia de la consejera Marta Nubia Velásquez Rico dentro del radicado Nro. 11001-03-15-0002020- 04141-00.
Recurso extraordinario de revisión Radicado: 11001-03-15-000-2022-05133-00 (8278) 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co tesoro público o a fondos de naturaleza pública se obtuvo con violación al debido proceso. Así, la causal se configurará cuando en el reconocimiento de la prestación se desconoció alguna o algunas de las garantías que integran el debido proceso, dentro de las cuales se encuentran las siguientes: (i) el derecho a juez natural o funcionario competente, (ii) el derecho a ser juzgado según las normas de cada juicio o procedimiento, (iii) el derecho a la defensa y/o contradicción -que incluye, entre otros, la presentación y participación en la producción de las pruebas, la defensa técnica, el proceso público y sin dilaciones injustificadas, la motivación de la decisión, el derecho a impugnar la decisión-, y (iv) el derecho a la independencia o imparcialidad del juez.
Aspectos todos esos relevantes si se tiene presente que el debido proceso constituye una garantía para todas las personas durante el trámite de las actuaciones administrativas o judiciales en que ellas intervengan, según el artículo 29 constitucional. 5.2. Cuantía del derecho reconocido: exceso de lo debido Por su parte, el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 prevé que el recurso de revisión procederá “cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables”.
En la exposición de motivos de la referida norma se advirtió sobre la necesidad de “construir esquemas sociales solidarios, financieramente viables y sostenibles en el tiempo, y, equitativos para todos los ciudadanos”. Entonces, la finalidad del artículo en mención era reducir el déficit fiscal y hacer que el sistema pensional sea factible en términos económicos, de allí que se permitiera la revisión de prestaciones periódicas a cargo del erario, cuya cuantía exceda lo debido de acuerdo con las normas vigentes. 6.
Caso concreto Según se anotó, la UGPP edificó las causales de revisión sobre la misma base argumentativa: la procedencia del tope pensional de 20 SMLMV a la pensión reconocida a la señora Luz Heladia Castillo de Castro, bajo el entendido que la normativa aplicable eran los artículos 18 de la Ley 100 de 1993 y 1 del Decreto 314 de 1994; previsiones vigentes al momento de la adquisición del estatus pensional - 13 de febrero de 1999- que excluían la aplicación del Decreto 546 de 1971.
Para esta Sala Especial de Decisión, ese razonamiento corresponde a la utilización del mecanismo especial como instancia adicional. Lo pretendido, pues, es que se resuelvan las discrepancias interpretativas que la UGPP tiene frente a la sentencia del 27 de enero de 2022; reparos que no se formularon ni en primera ni en segunda instancia. En efecto: • En el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho se solicitó (i) la nulidad parcial de la Resolución UGM 018121 del 23 de noviembre de 2011, y (ii) la nulidad total de la Resolución RDP 007278 del 18 de febrero de 2013, para lo cual se adujo la improcedencia del tope pensional de 20 SMLMV aplicado por la UGPP.
Si bien es cierto que dicha entidad se opuso a las pretensiones, no lo es menos que dicha actuación se sustentó en el incumplimiento de los requisitos Recurso extraordinario de revisión Radicado: 11001-03-15-000-2022-05133-00 (8278) 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co establecidos en el artículo 8 del Decreto 546 para ser beneficiario de la prestación periódica25.
Nada se dijo respecto del límite pensional y su procedencia o improcedencia. Agréguese a ello que las excepciones formuladas no se orientaron a acreditar la procedencia de la aplicación del límite pensional en el caso concreto, sino, en su orden, a (i) señalar la legalidad, en términos generales, de los actos demandados, (ii) descartar la procedencia de una condena en costas por la existencia de una actuación de buena fe, (iii) demostrar el acaecimiento de la prescripción de mesadas;
(iv) acreditar la existencia de una cosa juzgada respecto del fallo del 4 de noviembre de 2010, proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A, e (v) indicar la falta de integración del contradictorio por la no vinculación del FOPEP. • En la continuación de la audiencia inicial -11 de octubre de 2016- se fijó el litigio en los siguientes términos: “… en este proceso se debe determinar si las resoluciones de mandadas, que fijaron un tope de 20 SMLMV a la pensión de jubilación de la demandante, señora Luz Heladia Castillo de Castro, están o no viciados por los cargos expuestos en la demanda // En caso afirmativo, se deberá establecer si la demandante tiene o no derecho al restablecimiento del derecho solicitado en la demanda, teniendo en cuenta que de conformidad con lo establecido en el artículo 138 del CPACA, dichas pretensiones son consecuencias a la de nulidad”.
No obstante, la UGPP no se pronunció expresamente sobre la procedencia del tope pensional aplicado. Su intervención en los alegatos de conclusión se encaminó a precisar que la prestación debió ser liquidada sobre los factores respecto de los que el beneficiario realizó aportes al sistema, cuestión relevante, en su sentir, para proteger el principio de solidaridad y la sostenibilidad presupuestal del sistema; empero, se repite, nada mencionó sobre el tope pensional objeto de discusión. • La sentencia de primera instancia abordó expresamente esa cuestión y, luego de realizar diferentes precisiones sobre el límite de las pensiones reconocidas en virtud del Decreto 546 a la luz de lo establecido en la jurisprudencia del Consejo de Estado y de la Corte Constitucional, concluyó la improcedencia de su aplicación en el caso concreto.
Fue por eso que el a-quo manifestó lo siguiente sobre el particular: “Se concluye entonces que los actos administrativos demandados se encuentran viciados de nulidad, toda vez que en aplicación de la ley 100 de 1993 limitaron la mesada pensional de la demandante a un monto equivalente a 20 salarios mínimos legales mensuales vigentes, pese a que la pensión no se encuentra sometida a tope, habida cuenta que, en primer lugar, el monto de la misma se calculó en los términos del decreto ley 546 de 1971 que no consagra 25 Sobre el particular anotó lo siguiente en el aparte denominado SOBRE EL TEMA OBJETO DE LITIGIO: “Como se trata de una pensión de régimen especial, consagrado en el decreto 546 de 1971, debe señalarse que el artículo 8 que cita el demandante, contiene una serie de condicionamientos que no logra probar la parte actora dentro del proceso de la referencia. Nótese como el artículo 8 del citado decreto señala lo siguiente: “Artículo 8°.
Los funcionarios y empleados de la rama jurisdiccional y del Ministerio Público que deban separarse de su cargo por cumplimiento de la edad de retiro forzoso tendrán derecho al producirse su retiro, a una pensión vitalicia de jubilación que se les liquidará o reliquidará con el 75% de la mayor asignación devengada en el último año de servicio y sin límite de cuantía, siempre que el beneficiario hubiere servido durante 20 años, continuos o discontinuos, en el servicio oficial, de los cuales los últimos 3 años por lo menos, lo hayan sido en la rama jurisdiccional o en el Ministerio Público.
Es precisamente esto lo que se extraña dentro del acerbo (sic) probatorio presentado a la entidad, por tanto no puede señalarse de manera acertada que se negó la petición a la demandante”. (Subrayas del original). Recurso extraordinario de revisión Radicado: 11001-03-15-000-2022-05133-00 (8278) 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co límite, y no es procedente aplicar en ese aspecto la ley 1900 de 1993 en virtud del régimen de transición (artículo 36) y los principios de inescindibilidad del régimen pensional y favorabilidad, y en segundo lugar, porque la actora adquirió el derecho pensional el 13 de febrero de 1999, esto es antes del 31 de julio de 2010 fecha a partir de la cual no se causan pensiones superiores a 25 smlmv en sujeción a lo consagrado en el acto legislativo 01 de 2005”. • Pese a ello, en el recurso de alzada la UGPP no discutió la improcedencia del tope pensional, sino un tema diferente: el relativo a los factores sobre los que debía reliquidarse la prestación reconocida.
Eso explica el porqué el fallador de segunda instancia advirtió la existencia de una apelación fallida con ocasión de la cual no resultaba viable el examen del asunto. En esa medida, se repite, el recurso se utiliza como un espacio para proponer las razones de disenso que no se presentaron dentro del proceso ordinario de nulidad y restablecimiento del derecho pese a que se contó con las oportunidades para el desarrollo de dicha actuación; cuestión improcedente al tener presente que el mecanismo de la referencia no es una herramienta para, so pretexto de la protección del erario, subsanar falencias argumentativas y, con base en ello, rebatir el razonamiento del juez a modo de instancia adicional. 7.
Costas De acuerdo con lo previsto en el artículo 188 del C.P.A.C.A. la sentencia dispondrá sobre la condena en costas “salvo en los procesos que se ventile un interés público”. Para la Sala Especial de Decisión este es un proceso en el que se ventila un interés público como lo es la protección del erario, razón por la que es improcedente la condena en costas.
Así es preciso observar que, como lo ha establecido la jurisprudencia de la corporación, “el ejercicio del mecanismo de revisión de que trata el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, constituye una herramienta para afrontar los graves casos de corrupción en esta materia y evitar el detrimento del Tesoro Público y un mecanismo de defensa de los principios de eficiencia, universalidad, solidaridad, integralidad, unidad y participación que rigen el servicio público esencial de seguridad social, además de una garantía del principio de sostenibilidad financiera del sistema pensional26”.
Cabe anotar, por demás, que la convocada por pasiva no compareció al presente proceso. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sala Especial de Decisión Nro. 13, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA: 1. Declarar infundado el recurso extraordinario de revisión interpuesto por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones 26 Cfr., entre otras: Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Especial de Decisión Nro. 19, sentencia del 18 de agosto de 2021, M.P.: William Hernández Gómez, radicado Nro.: 11001-03-15- 000-2020-03549-00.
Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Especial de Decisión Nro. 9, sentencias del 22 de noviembre de 2021, 10 de diciembre de 2021, y, 25 de febrero de 2022, M.P.: Gabriel Valbuena Hernández, radicados Nro.: 11001-03-15-000-2020-03231-00, 11001-03-15- 000-2019-05024-00, y, 11001-03-15-000-2019-04468-00, respectivamente.
Recurso extraordinario de revisión Radicado: 11001-03-15-000-2022-05133-00 (8278) 12 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Parafiscales de Protección Social -UGPP- contra la sentencia de segunda instancia del 27 de enero de 2022, proferida por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A dentro del proceso de radicado Nro. 25000-23-42- 000-2013-04619-02 (3129-2017). 2.
No condenar en costas. 3. En firme esta providencia, archívese el expediente. Cópiese, notifíquese y cúmplase, La anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala Especial Decisión Nro. 13 en sesión de la fecha. (Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO Magistrada (Firmado electrónicamente) ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS Magistrado (Firmado electrónicamente) JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Magistrado (Firmado electrónicamente) MARTIN BERMUDEZ MUÑOZ Magistrado ACLARA EL VOTO (Firmado electrónicamente) CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO Magistrado