CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B CONSEJERA PONENTE: SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ. Bogotá D.C., 1.º de febrero de 2022. Referencia: Acción de tutela. Radicación: 44001-23-40-000-2021-00134-01. Actora: Mariluz Díaz Ustate y Dalvis Leonor Díaz Ustate. Accionado: Personero Municipal de Valledupar.
Tema Consulta de desacato – Derecho de petición Decisión: Confirma sanción. INCIDENTE DE DESACATO EN CONSULTA La Sala procede a decidir el grado jurisdiccional de consulta respecto de la providencia del 6 de diciembre de 2021, proferida por el Tribunal Administrativo de La Guajira, que resolvió el incidente de desacato promovido por Mariluz Díaz Ustate y Dalvis Leonor Díaz Ustate, contra el Personero Municipal de Valledupar, por el presunto incumplimiento de la orden emitida en la sentencia de tutela del 29 de octubre de 2021, proferida por esa Corporación judicial.
ANTECEDENTES Las señoras Mariluz Díaz Ustate y Dalvis Leonor Díaz Ustate, actuando en nombre propio, al considerar vulnerado su derecho fundamental de petición, presentaron acción de tutela contra la Personería Municipal de Valledupar y otros, con el fin de que les sea resuelto de fondo el derecho de petición presentado el día 4 de octubre de 2020, relacionado con el reconocimiento de la condición de desplazamiento forzado en la que se encuentran para poder acceder a los beneficios a que tienen derecho por Ley.
El conocimiento de la acción de tutela le correspondió al Tribunal Administrativo de La Guajira que, mediante sentencia del 29 de octubre de 2021, resolvió: «[…]
PRIMERO: AMPARAR el derecho fundamental de petición de las ciudadanas Mariluz Díaz Ustate y Dalvis Leonor Díaz Ustate. Lo anterior, conforme a las razones expuestas en precedencia.
SEGUNDO: En consecuencia, ORDENAR a la personería municipal de Valledupar que dé respuesta a la petición radicada en fecha 4 de octubre de 2020 (visible a folio 61 del expediente) por las accionantes. La respuesta deberá ser clara, precisa, suficiente, efectiva y sin evasivas y deberá ser notificada a las accionantes con las formalidades previstas en la ley, para lo cual cuentan las autoridades con el plazo de cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la notificación de esta sentencia. Parágrafo: Se apremia a las autoridades antes mencionadas para que en lo sucesivo adopten medidas efectivas tendientes a la cabal garantía del derecho de petición y de manera que no se vuelva a incurrir en omisiones como las que generaron la presente acción. […]».
A través de escrito del 5 de noviembre de 2021, la parte accionante promovió ante el Tribunal Administrativo de La Guajira, solicitud de incidente de desacato contra el Personero Municipal de Valledupar, por el presunto incumplimiento de la orden de amparo contenida en el fallo de tutela de 29 de octubre de 2021. El Tribunal Administrativo de La Guajira, previo a dar trámite al incidente de desacato, emitió auto del 8 de noviembre de 2021, en el cual requirió a la Personería Municipal de Valledupar, para que procediera al cumplimiento de lo ordenado en la referida sentencia, si no lo hubiere hecho, además de tomar las medidas disciplinarias correspondientes.
El Personero Municipal de Valledupar, por intermedio de Oficio 4000-0265 del 12 de noviembre de 2021, rindió informe de la siguiente manera: «[…] Revisada la base de datos de la personería se verifica que no existe petición radicada por parte de las accionantes MARILUZ DIAZ USTATE Y DALVIS LEONOR DIAZ USTATE, de fecha 4 de octubre de 2020, Así mismo con extrañeza su señoría podemos notar que se trata de una petición del año 2020 y por principio de inmediatez no entiende esta agencia porque las accionantes no acudieron directamente a esta Agencia del Ministerio Publico, cuando tenemos diversos canales de comunicación;
No obstante su señoría siendo garantes del Derecho de petición, le solicitamos se remita copia íntegra de dicha petición en aras de darle cumplimiento., pues como ya se indico no la hemos recibido. […]». Después de tramitarse el requerimiento previo, el Tribunal Administrativo de La Guajira, mediante providencia del 22 de noviembre de 2021, decretó la apertura del trámite incidental contra el Personero Municipal de Valledupar, doctor Silvio Alonso Cuello Chinchilla, y le corrió traslado para que rindiera informe acerca del cumplimiento del referido fallo de tutela para lo cual, dispuso que, por la secretaría de la Corporación, se le remitiera copia de la petición objeto de amparo.
Decisión debidamente notificada mediante por correo electrónico del 30 del mismo mes y año. La Personería Municipal de Valledupar, a través de Oficio del 1.º de diciembre de 2021, solicitó negar el incidente de desacato por considerar que no incumplió sus funciones legales y tampoco la orden judicial, para lo cual sostuvo: «[…] De conformidad al requerimiento efectuado por su despacho, en el cual se solicita respuesta a los hechos generadores del incidente de desacato incoado a favor de MARILUZ DÍAZ USTATE Y DALVIS LEONOR DÍAZ USTATE; esta Agencia del Ministerio Público reitera por segunda vez que revisada la base de datos no existe petición radica por parte de las accionantes, así mismo su señoría, ponemos en su conocimiento que una vez revisado el folio (60) del cuaderno principal remitido por su despacho a esta entidad tal como consta en el numeral tercero del resuelve del incidente de desacato en acción de tutela con radicación 44-001-23-40-000-2021-00134-00, derecho de petición suscrito por las ciudadanas en mención, de dicho escrito de puede verificar que la petición relacionada en el escrito de tutela la cual genero el trámite incidental se encuentra dirigida a una entidad diferente a la Personería de Valledupar, en el caso a la UNIDAD PARA LA ATENCIÓN Y REPARACIÓN INTEGRAL A LAS VICITIMAS, en el mismo sentido se corrobora por parte de esta delegada que el correo al que fue enviada la petición no pertenece a la Personería de Valledupar, si no que pertenece a la unidad para la atención y reparación integral a las víctimas el cual reposa en el escrito servicioalciodadano@unidadvictimas.gov.co,.por esta razón este despacho con extrañeza coteja un segundo requerimiento de trámite incidental, muy a pesar que la Personería de Valledupar, en una primera respuesta fue específica en señalar que dicha solicitud no se allegó a este despacho. […]».
Finalmente, agotadas las etapas respectivas, el Tribunal Administrativo de La Guajira, mediante providencia del 6 de diciembre de 2021, resolvió: «[…]
PRIMERO: DECLARAR que el doctor Silvio Alonso Cuello Chinchilla, identificado con cédula de ciudadanía No. 77.027.909, en su condición de personero municipal de Valledupar, ha incurrido en conducta de desacato sancionable, con ocasión de las órdenes contenidas en la sentencia de fecha 29 de octubre de 2021 dictada por este tribunal. Lo anterior, por las razones precisadas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: Como consecuencia de la anterior declaración, se impone la siguiente sanción: • Al doctor Silvio Alonso Cuello Chinchilla, identificado con cédula de ciudadanía 77.027.909, en su condición de personero municipal de Valledupar, multa por valor de un (1) salario mínimo legal mensual vigente, que deberá consignar en el Banco Agrario, Cuenta DTN MULTAS Y CAUCIONES EFECTIVAS No. 3-0070-000030-4, de conformidad a lo dispuesto por el Art. 203 de la Ley 270 de 1996, modificado por el artículo 20 de la Ley 1285 de 2009, en concordancia con el Acuerdo No. PSAA10-6979 de 2010, expedido por el Consejo Superior de la Judicatura.
Parágrafo. - La multa señalada deberá ser pagada dentro de los dos (2) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia.
TERCERO: ADVERTIR al sancionado que la imposición de la sanción no lo exonera del deber de dar cumplimiento a la orden judicial de amparo referida, la cual deberá cumplirse de forma INMEDIATA, conminándolo para ese efecto, de manera que se garantice la efectividad de los derechos fundamentales amparados. […]». Para resolver se, CONSIDERACIONES.
El artículo 27 del Decreto 2591 de 1991 dispone que, una vez se profiera el fallo que concede la tutela, la autoridad responsable de la amenaza o vulneración de los derechos constitucionales fundamentales debe cumplirlo sin demora y que, si no lo hace dentro de las 48 horas siguientes, el juez se dirigirá al superior de aquél y lo requerirá para que lo haga cumplir y le abra el correspondiente procedimiento disciplinario, so pena de que si no procede en esa forma también se abra proceso contra el superior.
Además, la citada disposición establece que el juez podrá sancionar por desacato al responsable y al superior hasta que cumplan la Sentencia y que, en todo caso, aquél establecerá los demás efectos del fallo para el caso concreto y mantendrá competencia hasta que quede restablecido el derecho o eliminadas las causas de la amenaza. Por su parte el artículo 52 ibídem dispone que: «[…] La persona que incumpliere una orden de un juez proferida con base en el presente Decreto incurrirá en desacato sancionable con arresto hasta de seis meses y multa hasta de 20 salarios mínimos mensuales salvo que en este Decreto ya se hubiere señalado una consecuencia jurídica distinta y sin perjuicio de las sanciones penales a que hubiere lugar. [La sanción será impuesta por el mismo juez mediante trámite incidental y será consultada al superior jerárquico quien decidirá dentro de los tres días siguientes si debe revocarse la sanción].
La consulta se hará en el efecto devolutivo. […]». Al respecto, debe afirmarse que el desacato es un instrumento orientado a facilitar el cumplimiento de las decisiones dictadas en acciones de tutela, lograr su efectividad y el respeto del derecho fundamental vulnerado. Se ha sostenido que se trata de una sanción de carácter correccional, impuesta por el juez en desarrollo de su poder disciplinario a quien incumpla una orden proferida por él, bien sea en el trámite de la acción constitucional en mención o en el fallo respectivo.
Específicamente la Corte Constitucional en Sentencia C-092 de 1997, sostuvo lo siguiente: « […] El Estado, como responsable de garantizar la efectividad de los derechos y deberes consagrados en la Constitución, asegurar la convivencia pacífica y la vigencia de un orden justo, debe contar con una herramienta que le permita exigir coercitivamente a las autoridades públicas y a los particulares el cumplimiento de las órdenes que se les imparten.
Este es el fundamento del poder punitivo que se le otorga. Dicho poder tiene una doble manifestación: penal y administrativa. Mientras que el derecho penal protege el orden social en abstracto y su ejercicio persigue fines retributivos, preventivos y resocializadores, la potestad sancionatoria de la administración se orienta más a la propia protección de su organización y funcionamiento […] La sanción por el desacato a las órdenes dadas por el Juez de tutela es una sanción que se inscribe dentro de los poderes disciplinarios del Juez, pues su objetivo es el de lograr la eficacia de las órdenes proferidas tendientes a proteger el derecho fundamental reclamado por el actor.
Con todas las órdenes que el Juez de tutela profiera se busca, en última instancia, el logro de un objetivo común cual es la protección del derecho fundamental reclamado por el actor, y la sanción que el juez aplica por el incumplimiento de una cualquiera de estas órdenes, no persigue una finalidad distinta a la de lograr la eficacia de la acción impetrada. […]».
Ha dicho esta Corporación en relación con los aspectos del nombrado trámite sancionatorio que el ad quem, para decidir en consulta un incidente de desacato, además de verificar el cumplimiento del debido proceso en la instancia inferior, debe definir con certeza si se cumplió con el fallo de tutela que contiene la orden impuesta: «[…] el marco de competencia del juez que tramita el desacato está definido con la orden judicial que se produjo para amparar los derechos fundamentales de la demandante, para verificar si a quien se le ha dado una orden por vía de tutela ha incurrido en su cumplimiento o la incumplió. […]».
A su turno, de conformidad con lo sostenido por la jurisprudencia constitucional, en sede de consulta debe verificarse el referido acatamiento del fallo y valorar las causas del incumplimiento, con el objeto de asegurar la tutela judicial efectiva y analizar la razonabilidad, adecuación y proporcionalidad de la sanción con miras a obtener el cumplimiento del fallo.
Finalmente, no puede perderse de vista que, en tanto la sanción por desacato es una medida de orden correccional, deben analizarse las situaciones que rodearon el incumplimiento con el objeto de derivar de allí una responsabilidad por parte del funcionario llamado a cumplir la orden. Del análisis del caso en concreto. - Sea lo primero afirmar que, en el marco de un trámite de desacato, la individualización del sujeto al que se le impone la sanción, se debe efectuar desde la apertura del trámite incidental hasta el momento en el que se profiere la decisión sancionatoria con el fin de garantizar el derecho a la defensa de quien verá comprometida su responsabilidad con dicho estudio.
En tal sentido, previo a estudiar si el incidentado incurrió en desacato de la sentencia de tutela del 29 de octubre de 2021, proferida por el Tribunal Administrativo de La Guajira, se realizarán las siguientes consideraciones para determinar si se garantizó el derecho al debido proceso en el trámite incidental al que fue vinculado. Así, en el presente asunto, previo a dar apertura a este trámite incidental, la autoridad judicial de primera instancia requirió y notificó al doctor Silvio Alonso Cuello Chinchilla, Personero Municipal de Valledupar, mediante mensaje de datos del 10 de noviembre de 2021, enviado a los correos electrónicos info@personeriavalledupar.gov.co; personeriavalledupar@gmail.com, tan es así que el incidentado dio contestación al escrito inicial, a través de Oficio 4000-0265 del 12 de noviembre de 2021.
Posteriormente, el Tribunal Administrativo de La Guajira, dio apertura a este trámite incidental, en el que vinculó y adelantó la notificación doctor Silvio Alonso Cuello Chinchilla, en su condición de Personero Municipal de Valledupar, mediante mensaje de datos del 30 de noviembre de 2021, enviado, nuevamente, a los correos electrónicos info@personeriavalledupar.gov.co; personeriavalledupar@gmail.com; y, adicionalmente, al correo gobierno@personeriavalledupar.gov.co, por lo que la personera auxiliar Lianis Suarelis Gutiérrez Córdoba, en quien el titular delegó algunas funciones en su ausencia, rindió informe a través de Oficio del 1.º de diciembre de 2021.
En este orden de ideas, debe precisarse que el derecho al debido proceso del Personero Municipal de Valledupar, doctor Silvio Alonso Cuello Chinchilla, no fue vulnerado, en la medida en que aquel fue individualizado desde que se profirió la providencia que abrió el presente trámite incidental, hasta que se emitió la decisión por la cual fue sancionado, razón por la cual conto con la oportunidad de ejercer su derecho de defensa.
Una vez precisado lo anterior, cabe anotar que la decisión que se consideró incumplida ordenó al Personero Municipal de Valledupar, doctor Silvio Alonso Cuello Chinchilla, brindar respuesta de manera clara, completa y de fondo a la petición presentada por las accionantes el día 4 de octubre de 2020, en lo relacionado con la declaración pertinente para el reconocimiento de su condición de desplazamiento.
Así, se revisarán las actuaciones de la autoridad encargada de dar cumplimiento a la orden de tutela para efectos de determinar la viabilidad de una sanción por desacato. De conformidad con los medios probatorios arrimados al trámite incidental se evidencia que el Tribunal Administrativo de La Guajira, emitió providencia del 6 de diciembre de 2021, en el que sancionó por desacato al Personero Municipal de Valledupar, doctor Silvio Alonso Cuello Silva.
Como se advirtió en los antecedentes de esta providencia, la referida Corporación Judicial de primera instancia emitió tal decisión, pese a que la autoridad incidentada rindió informe, pues sus argumentos de defensa no se enfocaron en acreditar el cumplimiento de la orden del juez constitucional sino a justificar el incumplimiento en un presunto desconocimiento de la petición amparada en fallo del 29 de octubre de 2021, sin tener en cuenta que, tal como lo hizo el Tribunal Administrativo de La Guajira en su pronunciamiento, en el expediente se encontraba el derecho de petición del 4 de octubre de 2020 dirigido al Personero Municipal de Valledupar, el cual fue enviado por las tutelantes, incluso, a uno de las mismas direcciones en las que se notificó el presente trámite incidental, es decir, el correo electrónico info@personeriavalledupar.gov.co.
En vista de lo anterior, y en atención a que, inclusive en sede de consulta, el Personero Municipal de Valledupar, doctor Silvio Alonso Cuello Silva, no ha rendido informe en el que acredite el cumplimiento del fallo de tutela de 29 de octubre de 2021, pese a que fue debidamente notificado del trámite surtido en primera instancia, se infiere que para el momento en que se profirió la decisión que ahora se revisa y a la fecha, la referida orden judicial no se ha acatado por parte de la autoridad referida, razón por la cual ante la negligencia y desinterés del mismo deberá confirmarse la sanción impuesta, efectuando la siguiente precisión: En relación con la graduación y proporcionalidad de la sanción el a quo tiene un marco de discrecionalidad para determinar el tiempo del arresto, el cual puede ser hasta de 6 meses, y el quantum de la multa, que puede ascender hasta los 20 salarios mínimos legales mensuales vigentes.
Por ello, mientras no se observe que hubo una decisión desproporcionada e irracional en relación con el derecho fundamental involucrado y los hechos que dieron lugar a la infracción, el ad quem no debe inmiscuirse en el campo de valoración propio del funcionario judicial que impuso la sanción. En el presente asunto, la sanción impuesta por el a quo se encuentra ajustada a dichos parámetros de razonabilidad y proporcionalidad, si se tiene en cuenta que no se ha efectuado el cumplimiento de la orden judicial contenida en la providencia de 29 de octubre de 2021, situación que compromete la efectividad de los derechos fundamentales amparados.
En consecuencia, sin perjuicio de lo expuesto, se conminará al Personero Municipal de Valledupar, doctor Silvio Alonso Cuello Silva, para que realice las gestiones necesarias para dar cumplimiento total en los términos de la orden emitida por el juez de tutela otorgando de manera clara, completa y de fondo respuesta a la petición presentada por las señoras Mariluz Díaz Ustate y Dalvis Leonor Díaz Ustate el día 4 de octubre de 2020, en lo relacionado con la declaración pertinente para el reconocimiento de su condición de desplazamiento.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, III.
RESUELVE
PRIMERO. CONFIRMAR el auto consultado del 6 de diciembre de 2021, proferido por el Tribunal Administrativo de La Guajira, que sancionó con multa de un (1) S.M.L.M.V. al doctor Silvio Alonso Cuello Chinchilla, en calidad de Personero Municipal de Valledupar, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO. CONMINAR al Personero Municipal de Valledupar, doctor Silvio Alonso Cuello Chinchilla, para que cumpla la sentencia de tutela del 29 de octubre de 2021, proferida por el Tribunal Administrativo de La Guajira, otorgando de manera clara, completa y de fondo respuesta a la petición presentada por las señoras Mariluz Díaz Ustate y Dalvis Leonor Díaz Ustate el día 4 de octubre de 2020, en lo relacionado con la declaración pertinente para el reconocimiento de su condición de desplazamiento.
La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en la presente sesión. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. Firma electrónica SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ Firma electrónica Firma electrónica CÉSAR PALOMINO CORTÉS CARMELO PERDOMO CUÉTER Se deja constancia que esta providencia se firma de forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar su integridad y autenticidad del presente documento en el link: http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador.