Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO - ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN B CONSEJERO PONENTE: JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Bogotá, D. C., veinticuatro (24) de mayo de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 25000-23-42-000-2017-06019-01 (4709-2022) Demandante: Administradora Colombiana de Pensiones1 Demandados: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social2 y Víctor David Sierra Ayala Temas: Distribución de competencias entre Colpensiones y la UGPP.

Ineptitud de la demanda SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA __________________________________________________________________ Asunto Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia proferida el 24 de marzo de 2022 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D, mediante la cual se declaró de oficio la excepción de ineptitud de la demanda y se dio por terminado el proceso. 1.

Antecedentes 1.1. La demanda 1.1.1. Las pretensiones Colpensiones presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso - Administrativo3, en orden a que se declarara la nulidad de las resoluciones GNR 282040 del 15 de septiembre de 1 En adelante Colpensiones 2 En lo que sigue UGPP 3 En adelante CPACA. 2 Radicado: 25000-23-42-000-2017-06019-01 (4709-2022) Demandante: Administradora Colombiana de Pensiones 2015 y GNR 55188 del 25 de febrero de 2016, por medio de las cuales se reconoció una pensión vitalicia de vejez a favor de Víctor David Sierra Ayala en cuantía de $ 599.471 para el año 2012, toda vez que no se ajusta a derecho por no ser la entidad competente para el reconocimiento de dicha prestación. Como consecuencia de lo anterior, y a título de restablecimiento del derecho, solicitó i) la devolución de las sumas pagadas por concepto de reconocimiento de la pensión de vejez; ii) la indexación de los valores reconocidos y las sumas adeudadas; y iii) el reconocimiento de los intereses a que haya lugar. 1.1.2.

Fundamentos fácticos Como hechos relevantes se señalaron los siguientes: - Víctor David Sierra Ayala nació el 16 de agosto de 1944; cotizó por más de 20 años de servicio a la Caja Nacional de Previsión y adquirió su estatus pensional el 16 de agosto de 2004. - Mediante la Resolución 40742 del 5 de diciembre de 2005 el Instituto de Seguros Sociales4 le reconoció una pensión de vejez, con fundamento en los parámetros de la Ley 100 de 1993, en cuantía de $358.000 efectiva a partir el 16 de agosto de 2004, teniendo en cuenta 7144 días cotizados en otras cajas y 120 días cotizados al régimen de prima media con prestación definida.

Decisión confirmada a través de la Resolución 25395 del 14 de junio de 2007. - Por medio de la Resolución GNR 282040 del 15 de septiembre de 2015, Colpensiones reliquidó la pensión reconocida en cuantía de $648.924, para ello se tuvo en cuenta un IBL de $799.294 en aplicación de una tasa de reemplazo del 75%, efectiva a partir del 4 de mayo de 2012, bajo los parámetros de la Ley 71 de 1988. - A través de la Resolución GNR 55188 del 22 de febrero de 2016 se resolvió el recurso de reposición contra la anterior decisión y se modificó en el sentido de reliquidar la prestación en cuantía de $722.794, con un IBL de $833.832, en aplicación de una tasa de reemplazo del 75%, efectiva a partir del 23 de mayo de 2010, con base en la Ley 71 de 1988. - Colpensiones solicitó a Víctor David Sierra su autorización para revocar los actos mediante los cuales reliquidó su pensión al considerar que no era competente para pagar la prestación otorgada; petición que fue negada por el pensionado por medio de los radicados 2016_1671203 y 2016_3581325. 4 En adelante ISS 3 Radicado: 25000-23-42-000-2017-06019-01 (4709-2022) Demandante: Administradora Colombiana de Pensiones - Una vez analizada la historia laboral del afiliado se observa que en el estudio pensional se tuvieron en cuenta 7144 días cotizados en otras cajas y 120 días cotizados al régimen de prima media con prestación definida, en consecuencia, Colpensiones no es la entidad competente para pagar la pensión de jubilación por aportes, comoquiera que, el pensionado solo acredita un total de 12 semanas cotizadas a dicha administradora, razón por la cual no se cumple con lo dispuesto en el artículo 10 del Decreto 2709 de 1994 que para aplicar la Ley 71 de 1989 exige que el afiliado hubiese cotizado mínimo 6 años, pues en este asunto solo se efectuaron 12 semanas. 1.1.3.

Normas violadas y concepto de violación Como tales, se señaló la Constitución Política; las leyes 100 de 1993 y 33 de 1985; los decretos 2196 y 5021 de 2009 y, 575 de 2013. En cuanto al concepto de violación expuso los siguientes argumentos5: De acuerdo con el Decreto 813 de 1994 que reguló el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, la competencia para el reconocimiento y pago de la pensión de vejez o jubilación está a cargo de la caja, fondo o entidad de previsión a la cual se encuentre afiliado el causante al momento de cumplir con los requisitos establecidos en las normas del régimen anterior para el reconocimiento de dicha prestación. Por su parte, el Decreto 2196 de 2009 en su artículo 3 le confirió a la Caja Nacional de Previsión Social6 la competencia para tramitar y reconocer las pensiones de los afiliados que con anterioridad a julio de 2009, por disposición de su artículo 4, hubieren acreditado requisitos de edad y tiempo de servicios para acceder a la pensión de vejez o jubilación. A la entrada en vigencia de dicho decreto, Víctor David Sierra Ayala contaba con 20 años de servicio al sector público, cotizados a la hoy extinta Cajanal, y con más de 60 años de edad, por lo que causó su derecho pensional el 16 de agosto de 2004, esto es, antes de julio de 2009.

En consecuencia, la competencia para reconocer la pensión de vejez la tenía Cajanal (hoy UGPP) y no Colpensiones. Por lo anterior, se deben reintegrar los dineros cobrados y girados con ocasión del reconocimiento de la prestación, comoquiera que no tenía competencia para ello. 5 Índice 2 de samai, expediente digital, archivo «ED_25000234200020170601(.zip) NroActua 2», carpeta 25000234200020170601900, cuaderno principal documento 02 Demanda 6 En Adelante Cajanal 4 Radicado: 25000-23-42-000-2017-06019-01 (4709-2022) Demandante: Administradora Colombiana de Pensiones 1.2.

Contestación de la demanda 1.2.1. La UGPP se opuso a las pretensiones de la demanda, para lo cual señaló que solo le corresponde al ISS el reconocimiento y pago de la pensión de servidores públicos, cuando se ordene la liquidación de la caja, fondo o entidad a la cual se encontraba afiliado el servidor público, y que de acuerdo con el artículo 4 del Decreto 2196 de 2009, Cajanal debía adelantar las acciones necesarias para el traslado de sus afiliados cotizantes a la administradora del régimen de prima media del ISS, por lo tanto, el ISS hoy Colpensiones, asumió el reconocimiento de las pensiones causadas por servidores vinculados a esa caja, a partir del 1° de julio de 2009, «sin que para esos efectos resulte relevante el tiempo allí cotizado», sumado a que la última entidad a la cual estuvo afiliado Víctor David Sierra fue Colpensiones7.

Propuso las siguientes excepciones: i) falta de legitimación en la causa por pasiva; ii) inexistencia de la obligación; iii) prescripción; y iv) la genérica o innominada. 1.2.2. Víctor Davis Sierra Ayala, representado en el proceso por un curador ad-litem, se opuso a las pretensiones de la demanda, para tal efecto manifestó que al permanecer en Colpensiones y en virtud de los artículos 13 y 128 de la Ley 100 de 1993 referentes al derecho a la libre escogencia del régimen de pensiones debe entenderse que su voluntad era que dicha entidad administrara sus aportes y reconociera y pagara su pensión. Además, en el proceso no se debate el derecho pensional, sino que lo que se discute está relacionado con establecer si es Colpensiones o la UGPP la competente para el reconocimiento de la pensión de vejez carga que no puede ni debe soportar, máxime cuando le fue reconocido el derecho a una mesada pensional previa verificación y cumplimiento de los requisitos legales y tales entidades, en virtud del principio de coordinación, pueden convocar a una sesión a la Comisión Intersectorial del régimen de prima media con prestación definida para resolver el asunto en discusión8. 1.3.

La sentencia apelada El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D, mediante sentencia proferida el 24 de marzo de 2022 declaró de oficio la excepción de ineptitud de la demanda y ordenó la terminación del proceso. Para tal efecto, se pronunció en los siguientes términos: Pese a lo indicado en la demanda, las resoluciones acusadas y expedidas por 7 Índice 2 de samai, expediente digital, archivo «ED_25000234200020170601(.zip) NroActua 2», carpeta 25000234200020170601900, cuaderno principal documento 14Contestación 8 Índice 2 de samai, expediente digital, archivo «ED_25000234200020170601(.zip) NroActua 2», carpeta 25000234200020170601900, cuaderno principal documento 26Contestación 5 Radicado: 25000-23-42-000-2017-06019-01 (4709-2022) Demandante: Administradora Colombiana de Pensiones Colpensiones no reconocieron la pensión de vejez a Víctor David Sierra, sino que la reliquidaron bajo los parámetros del régimen pensional previsto en la Ley 71 de 1988, mientras que el acto que reconoció la prestación fue la Resolución 040742 de 5 de diciembre de 2005 expedida por el ISS y confirmada a través de la Resolución 025395 de 14 de junio de 2007; resoluciones que no fueron demandadas y que en conjunto constituyen una unidad jurídica frente a la cual debe recaer la decisión que se adopte, lo que significa que existe una proposición jurídica incompleta y que de declarar la nulidad de los actos demandados quedarían vigentes los actos que reconocieron la prestación, es decir, aquellos en los cuales el ISS hoy Colpensiones asumió la carga pensional, que es precisamente lo que se cuestiona.

Por lo anterior la parte demandante incumplió la obligación de individualizar con exactitud los actos administrativos que contengan la decisión cuya legalidad se pretende cuestionar y, en consecuencia, es procedente declarar de oficio la excepción de ineptitud de la demanda y dar por terminado el proceso. 1.4. El recurso de apelación Colpensiones interpuso recurso de apelación en el cual manifestó lo siguiente9: - Las resoluciones que dieron origen a la reliquidación pensional de Víctor David Sierra Ayala son contrarias a las normas en que debían fundarse, ya que la reliquidación otorgada se hizo bajo los parámetros del régimen pensional previsto en la Ley 71 de 1988 mientras que el reconocimiento pensional se dio bajo los parámetros de la ley 100 de 1993 y porque quien estaba facultada para reconocer la prestación pensional era la UGPP, de conformidad con lo señalado en numeral 1 del artículo 3 del Decreto 2196 del 2009 por medio del cual se suprimió y ordenó la liquidación de Cajanal EICE. - A la entrada en vigencia del Decreto 2196 de 2009, el demandado contaba con 20 años de servicios cotizados a la extinta Cajanal y tenía más de 60 años de edad, es decir, que había adquirido su estatus el 16 de agosto de 2004, por lo cual la competencia para reconocer la pensión de vejez la tenía esa caja, hoy UGPP, y no Colpensiones; en consecuencia, los dineros girados con ocasión del reconocimiento de la prestación, deben ser reintegrados en su totalidad. 1.5.

Pronunciamiento en segunda instancia De conformidad con el numeral 3 del artículo 247 del CPACA, modificado por el 9Índice 2 de samai, expediente digital, archivo «ED_DEMANDA_004TESTIGODOCUMENTA(.pdf) NroActua 2», carpeta 047RecursoApelacion, carpeta 047.1Demandado, documento Apelacion.pdf 6 Radicado: 25000-23-42-000-2017-06019-01 (4709-2022) Demandante: Administradora Colombiana de Pensiones artículo 67 de la Ley 2080 de 2021, en cuanto no fue necesario el decreto de pruebas, no hubo traslado a las partes para alegar10. 1.6.

El Ministerio Público El procurador delegado ante el Consejo de Estado rindió concepto en el que solicitó que se confirmara la sentencia de primera instancia, por cuanto Colpensiones demandó las resoluciones GNR 282040 del 15 de septiembre de 2015 y GNR 55188 del 22 de febrero de 2016 mediante las cuales se reliquidó la pensión de Víctor David Sierra Ayala pero omitió incluir dentro de las pretensiones la nulidad de las resoluciones 040742 de 5 de diciembre de 2005 y 025395 de 14 de junio de 2007 expedidas por el ISS que otorgaron el derecho prestacional por lo que se configuró la ineptitud de la demanda, pues era indispensable demandar el acto administrativo que contiene la manifestación de voluntad de la administración frente a una situación jurídica particular junto con aquellas decisiones que en vía gubernativa constituyan una unidad jurídica, lo que no ocurrió en el presente asunto11. 2.

Consideraciones 2.1. Los problemas jurídicos Se circunscriben a determinar si ¿las resoluciones GNR 282040 del 15 de septiembre de 2015 y GNR 55188 del 25 de febrero de 2016 son pasibles de ser enjuiciadas a través del presente medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho a pesar de que fueron proferidas dentro de una actuación administrativa en la que Colpensiones reliquidó la pensión reconocida a través de las resoluciones 040742 de 5 de diciembre de 2005 y 025395 de 14 de junio de 2007, las cuales no fueron enjuiciadas por el ente previsional?; si ello es así, si ¿Colpensiones se encontraba facultada para reliquidar la pensión de vejez a Víctor David Sierra Ayala? y en el evento de carecer de competencia, ¿habría lugar a la devolución de las sumas reconocidas al demandado? 2.2.

Marco normativo 2.2.1. De la proposición jurídica incompleta Para efectos de ejercer el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho del artículo 138 del CPACA resulta indispensable, entre otros requisitos, que en la demanda se individualice en forma precisa aquellos actos administrativos 10 Índice 4 de samai 11 Índice 9 de samai 7 Radicado: 25000-23-42-000-2017-06019-01 (4709-2022) Demandante: Administradora Colombiana de Pensiones objeto de reproche, tal y como lo establece el artículo 163 ibidem: «[c]uando se pretenda la nulidad de un acto administrativo este se debe individualizar con toda precisión. Si el acto fue objeto de recursos ante la administración se entenderán demandados los actos que los resolvieron».

En efecto, el deber de individualizar los actos administrativos cuya nulidad se pretende, esto es, aquellos que contienen la declaración de voluntad que produce efectos jurídicos definitivos, es decir, que crea, modifica o extingue la situación particular junto con los que con él constituyan una unidad jurídica, es ciertamente necesario, porque en ellos está contenida la voluntad de la administración sobre un tema particular y definen un solo aspecto que va a ser el universo en el cual se desarrolle la actividad judicial y el campo de decisión del operador jurídico, de suerte que ante una futura anulación desaparezca íntegramente del ámbito jurídico.

Lo anterior, ante la existencia de unidad e identidad de su contenido y efectos, de manera que el análisis de legalidad deba ser integral y no pueda escindirse; de suerte que ante una futura anulación desaparezca del ámbito jurídico los actos que contienen la manifestación de la administración, pues de lo contrario carecería de efectos la decisión del juez en relación con las pretensiones de la demanda12.

La inobservancia de lo anterior ha dado lugar a lo que la jurisprudencia denomina la proposición jurídica incompleta «que impide el ejercicio de la capacidad decisoria del Juez frente al litigio propuesto»13, pues la decisión de la administración se compone de dos o más decisiones que constituyen una unidad jurídica frente a una situación particular, lo que delimita la órbita del juez frente a la pretensión anulatoria, por la unidad e identidad en el contenido y efectos jurídicos que de ellas emana.

En lo que a ello se refiere, la Sección Segunda de esta Corporación ha señalado que la proposición jurídica incompleta se configura por dos circunstancias «la primera de ellas, cuando el acto acusado torna lógicamente imposible la decisión de fondo debido a una irreparable ruptura de su relación con la causa petendi, y la segunda cuando el acto enjuiciado no es autónomo por encontrarse directamente relacionado con otro u otros no impugnados que determinan su contenido, validez o su eficacia, eventos en los que como se expresó resulta imposible para el juez emitir una decisión de fondo»14. 12 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 18 de mayo de 2011 radicado: 76001-23- 31- 000-2006-02409-01 (1282-10) M.P. Gustado Eduardo Gómez Aranguren 13 Ibidem 14 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, providencia del 26 de junio de 2020, radicado 73001-23-33-000-2018-00454-01 (3805-2014).

M.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez; auto del 2 de mayo de 2019 radicado 05001-23-33-000-2017-01570-01 (4866-2018) M.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez 8 Radicado: 25000-23-42-000-2017-06019-01 (4709-2022) Demandante: Administradora Colombiana de Pensiones Sin embargo, con la finalidad de superar los obstáculos que impiden una decisión de fondo y garantizar el acceso a la administración el artículo 163 ejusdem previó una herramienta para integrar las pretensiones de nulidad y restablecimiento del acto principal con los actos que resuelvan los recursos en sede administrativa, y es que deberán entenderse como enjuiciados todos los actos proferidos en vía de resolución de los recursos dentro de la actuación administrativa, si no se demanda toda la actuación generadora de los perjuicios cuya indemnización se persigue, o se presenta una indebida individualización del acto demandado.

En otras palabras, en caso de demandarse el acto administrativo que contiene la manifestación de voluntad de la administración frente a una situación jurídica particular y este haya sido objeto de recursos ante la administración se entenderán demandados los actos que los resolvieron, en tanto, constituyen una unidad jurídica. Valga precisar que la lectura de la norma alude únicamente a aquellos asuntos en los que el acto fue objeto de recursos en sede administrativa15; de suerte que esta disposición no puede servir de prerrogativa en casos en los que deba demandarse más de una decisión de la administración a efectos de realizar un control completo de legalidad de la situación jurídica planteada en ellos, de forma que en estos eventos se imponga al demandante la obligación de individualizar en forma precisa cada uno de los actos acusados generadores de la vulneración o que se encuentren incursos en la causal de nulidad, so pena de hacer inane la intervención de la autoridad judicial. 2.3.

Caso en concreto En atención al objeto de la apelación, en el expediente se encuentra acreditado lo siguiente: - Víctor David Sierra Ayala nació el 16 de agosto de 194416. - Laboró en el sector público así17: 15 «Artículo 163. Individualización de las pretensiones. Cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo este se debe individualizar con toda precisión. Si el acto fue objeto de recursos ante la administración se entenderán demandados los actos que los resolvieron.

Cuando se pretendan declaraciones o condenas diferentes de la declaración de nulidad de un acto, deberán enunciarse clara y separadamente en la demanda». [Se resalta]. 16 Según la cédula de ciudadanía visible en el documento: {73D572D6-4BF7-4D41-9782- 8AD257C6B3F2}, de la carpeta 03 CD de antecedentes administrativos, visible a índice 2 de samai, expediente digital, archivo «ED_25000234200020170601(.zip) NroActua 2». 17 índice 2 de samai, expediente digital, archivo «ED_RV250002342000(.msg) NroActua 2», cuaderno principal, carpeta 03 CD de antecedentes administrativos, documento (2B8EE338-67EF- 4367-B339-9AC75A79EEC9} 9 Radicado: 25000-23-42-000-2017-06019-01 (4709-2022) Demandante: Administradora Colombiana de Pensiones Entidad Desde Hasta Novedad Días Hospital San Rafael de Pacho (Cundinamarca) 18-04-1966 18-07-1980 Tiempo de servicio 5131 Asamblea de Cundinamarca 01-10-1986 21-08-1987 Tiempo de servicio 321 Contraloría General de la Republica 19-01-1989 30-09-1993 Tiempo de servicio 1692 Total 7144 - Por su parte, registró un total de 120 días cotizados al ISS entre el 1° de octubre de 2002 y el 30 de enero de 2003.

De acuerdo con lo cual acumuló 19 años, 10 meses y 4 días de servicio cotizado en el sector público antes de la entrada en vigencia de la Ley 100 pero a cajas de previsión diferentes al ISS y un total de 20 años, 2 meses y 4 días teniendo en cuenta los 120 días cotizados a ese Instituto18. - Durante el período laborado realizó los siguientes aportes a seguridad social: Periodo de aportes Caja, fondo o entidad a la cual se realizaron los aportes Desde Hasta Nombre Día Mes Año Día Mes Año 18 4 1966 18 7 1980 Departamento de Cundinamarca ESE San Rafael de Pacho –Fondo Pasivo Prestacional; sustituido por el Fondo de Pensiones de Cundinamarca 1 10 1986 21 8 1987 Caja de Previsión Social de Cundinamarca 19 1 1989 30 9 1993 Cajanal 1 10 2002 30 1 2003 ISS - Con Resolución 040742 del 5 de diciembre de 2005 el ISS, conforme con lo dispuesto en los artículos 13 y 35 del Acuerdo 049 de 1990, aprobado por el Decreto 758 de esa anualidad, aplicable por remisión del artículo 31 de la Ley 100 de 1993, le reconoció una pensión de vejez, en cuantía equivalente a $358.000 a partir del 16 agosto de 2004, teniendo en cuenta para el cálculo del monto de la pensión lo dispuesto en los artículos 21 y 34 de la Ley 10019. - El 5 de abril de 2006, impugnó la anterior decisión y solicitó la reliquidación de su pensión «basándose en que el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, consigno que si el tiempo que les hiciera falta fuere igual o inferior a dos años a la entrada de vigencia de la ley, el 18 Ibidem 19 índice 2 de samai, expediente digital, archivo «ED_RV250002342000(.msg) NroActua 2», cuaderno principal, carpeta 03 CD de antecedentes administrativos, archivos VisOrig(18), VisOrig(28) y VisOrig(29) 10 Radicado: 25000-23-42-000-2017-06019-01 (4709-2022) Demandante: Administradora Colombiana de Pensiones ingreso base para liquidar la pensión será el promedio de lo devengado en los dos últimos años, para los trabajadores del sector privado y de un año para los servidores públicos y que se le debe asignar un porcentaje del 75% sobre el IBL por cuanto así lo establece la Ley 33 de 1985» [sic]. - La anterior petición fue resuelta mediante la Resolución 025395 del 14 de junio de 2007 que confirmó la Resolución 040742 del 5 de diciembre de 2005, por cuanto no alcanzó a cumplir los 20 años cotizados al servicio del sector público y a otras entidades de previsión social diferentes al ISS para efectos de aplicar la Ley 33 de 1985 y que frente a la Ley 71 de 1989 tampoco se acreditaron cotizaciones efectuadas al ISS antes de la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993, por lo tanto tampoco tenía derecho a pensionarse con dicho régimen20. - Posteriormente, previa solicitud, le fue reliquidada la pensión reconocida por medio de la Resolución GNR 282040 del 15 de septiembre de 2015 expedida por Colpensiones, en cuantía de $648.924, para ello se tuvo en cuenta un IBL de $799.294 en aplicación de una tasa de reemplazo del 75%, efectiva a partir del 4 de mayo de 2012, bajo los parámetros de la Ley 71 de 198821. - El 22 de octubre de 2015 presentó recurso de reposición en contra de la anterior decisión, para que se diera aplicación a la Ley 33 de 198 22; el que fue resuelto a través de la Resolución GNR 55188 del 22 de febrero de 2016 en el sentido de reliquidar la prestación en cuantía de $722.794, con un IBL de $833.832, en aplicación de una tasa de reemplazo del 75%, efectiva a partir del 23 de mayo de 2010, con base en la Ley 71 de 1988. - A través del Oficio con radicado 2016_2298245, el gerente nacional de reconocimiento de Colpensiones solicitó el consentimiento de Víctor David Sierra para revocar la Resolución GNR 55188 del 22 de febrero de 2016 mediante el cual esa entidad reliquidó la pensión de vejez, por considerar que no era aplicable la Ley 71 de 1988 ya que el número de semanas cotizadas fueron 12 y se requerían 6 años23; petición que fue negada por el pensionado por medio de un escrito con 20 índice 2 de samai, expediente digital, archivo «ED_RV250002342000(.msg) NroActua 2», cuaderno principal, carpeta 03 CD de antecedentes administrativos, archivos VisOrig(30) y VisOrig(31) 21 índice 2 de samai, expediente digital, archivo «ED_RV250002342000(.msg) NroActua 2», cuaderno principal, carpeta 03 CD de antecedentes administrativos, archivo {D3257887-93EE-46FD- AF86-F6652D6AF9AF}.pdf 22 índice 2 de samai, expediente digital, archivo «ED_RV250002342000(.msg) NroActua 2», cuaderno principal, carpeta 03 CD de antecedentes administrativos, archivo {80EFF1A0-124C-47F1- 898C-5BF1F311BE1B}.pdf 23 índice 2 de samai, expediente digital, archivo «ED_RV250002342000(.msg) NroActua 2», cuaderno principal, carpeta 03 CD de antecedentes administrativos, archivo {155E9BFF-DF64- 4DCD-8CE6-59F79C7E1E95}.pdf 11 Radicado: 25000-23-42-000-2017-06019-01 (4709-2022) Demandante: Administradora Colombiana de Pensiones radicado 2016_4283568 del 28 de abril de 201624.

Así las cosas, de conformidad con el material probatorio allegado al expediente se advierte que Víctor David Sierra Ayala i) era beneficiario del régimen de transición previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, por cuanto al 1° de abril de 1994, fecha en que entró en vigencia el sistema general de pensiones, contaba con más de 40 años de edad y 15 de servicios; ii) de acuerdo con el acto de reconocimiento pensional, adquirió el estatus pensional el 16 de agosto de 2004, cuando cumplió 60 años [según lo dispuesto en el Acuerdo 049 de 1990 aprobado por el Decreto 758 de esa anualidad] fecha en la cual no cotizaba a alguna a caja, fondo o entidad de previsión social; iii) su último período de cotización se reportó al ISS entre el 1° de octubre de 2002 y el 30 de enero de 2003; iv) con resoluciones 040742 del 5 de diciembre de 2005 y 025395 del 14 de junio de 2007 el ISS le reconoció una pensión de vejez, conforme con lo dispuesto en los artículos 13 y 35 del Acuerdo 049 de 1990, aprobado por el Decreto 758 de esa anualidad y para la liquidación del monto aplicó los artículos 21 y 34 de la Ley 100 de 1993; y, v) Finalmente, Colpensiones mediante las resoluciones GNR 282040 del 15 de septiembre de 2015 y GNR 55188 del 25 de febrero de 2016 reliquidó la pensión reconocida bajo los parámetros de la Ley 71 de 1989.

Al respecto, observa la Sala que el presente asunto trata de dos actuaciones de la administración: la primera concluyó con el reconocimiento de pensión mediante las resoluciones 040742 del 5 de diciembre de 2005 y 025395 del 14 de junio de 2007 por parte del ISS y la segunda con la reliquidación de la prestación reconocida a través de las resoluciones GNR 282040 del 15 de septiembre de 2015 y GNR 55188 del 25 de febrero de 2016 emitidas por Colpensiones.

Ahora bien, en el recurso de apelación Colpensiones adujo que no era competente para el reconocimiento pensional pues a la entrada en vigencia del Decreto 2196 de 2009 el demandado contaba con 20 años de servicios cotizados a la extinta Cajanal y 60 años de edad, por lo que la competencia para reconocer la pensión de vejez la tenía Cajanal hoy UGPP y que incurrió en un error al reliquidar la pensión en aplicación de la Ley 71 de 1989 la cual es distinta a la del reconocimiento prestacional; por lo que a su juicio las resoluciones acusadas son contrarias a la ley y la Constitución en tanto la entidad que está facultada para reconocerla era la UGPP según con lo señalado en numeral 1 del artículo 3 del Decreto 2196 del 2009 por medio del cual se suprimió y ordenó la liquidación de Cajanal IECE.

De lo anterior se tiene que sí Colpensiones consideraba que no tenía la aptitud legal y no era la competente para reconocer la pensión de vejez y reliquidarla debió 24 {0B6A84FC-CFFF-4CF4-B99A-EDA94AD2BE56}.pdf 12 Radicado: 25000-23-42-000-2017-06019-01 (4709-2022) Demandante: Administradora Colombiana de Pensiones demandar tanto los actos que reconocieron tal prestación, es decir, las resoluciones 040742 de 5 de diciembre de 2005 y 025395 del 14 de junio de 2007 expedidas por el ISS, como, los que la reliquidaron, esto es, las resoluciones GNR 282040 del 15 de septiembre de 2015 y GNR 55188 del 25 de febrero de 2016 toda vez que constituyen una unidad jurídica frente a la decisión que pudiera adoptarse en sede judicial, pues no podría hacerse un análisis de legalidad de los actos administrativos demandados sin considerar el reconocimiento pensional.

Esto, toda vez que en el evento de encontrar probados los cargos de nulidad formulados contra las resoluciones GNR 282040 del 15 de septiembre de 2015 y GNR 55188 del 25 de febrero de 2016 continuarían surtiendo efectos las resoluciones 040742 de 5 de diciembre de 2005 y 025395 del 14 de junio de 2007 por las cuales el ISS hoy Colpensiones asumió el reconocimiento pensional de Víctor David Ayala.

Además, porque si estimaba que no era competente para reliquidar la pensión tampoco lo era para reconocerla. Es por lo anterior que Colpensiones no cumplió con el requisito legal de demandar los actos administrativos cuya nulidad y restablecimiento pretende, de modo que no sea procedente un pronunciamiento de fondo sobre la pretensión de la demanda encaminada a obtener la devolución de las sumas pagadas por concepto de reconocimiento de la pensión de vejez solicitada al momento de ejercer su derecho de acción, pues como se observa existe una ruptura entre la pretensión y los actos enjuiciados que conlleva a la imposibilidad de un control judicial de la actuación objeto de la presente demanda.

Lo anterior, indica que se está ante una proposición jurídica incompleta, porque no se demandaron los actos administrativos proferidos por el ISS que reconocieron la pensión al demandado, junto con las resoluciones que la reliquidaron, los que por su contenido y efecto constituyen una unidad jurídica y, por lo tanto, tal falencia imposibilita un pronunciamiento de fondo frente a las pretensiones en los términos fijados en la demanda.

Se debe precisar que tal inobservancia no se puede superar con lo dispuesto en el artículo 163 del CPACA, pues únicamente si el acto definitivo mediante el cual la administración manifestó su voluntad fue objeto de recursos tales decisiones se entenderían igualmente demandas; no obstante, tal interpretación no puede extenderse en este caso a los actos administrativos previos que establecieron el derecho a la pensión -y que no se demandaron- y aquellos que la reliquidaron, pues como se expuso en precedencia lo anterior conforma dos actuaciones diferentes en las que en cada una se agotó el procedimiento en sede administrativa y están conformadas por el acto primigenio y el resolutivo de los recursos administrativos. 13 Radicado: 25000-23-42-000-2017-06019-01 (4709-2022) Demandante: Administradora Colombiana de Pensiones Por consiguiente, la Sala confirmará la sentencia de primera instancia, en tanto, no se controvirtió toda la actuación generadora del restablecimiento cuya indemnización se persigue, con lo cual se incumplió con lo dispuesto en el artículo 163 del CPACA que alude a «[individualización de las pretensiones].

Cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo este se debe individualizar con toda precisión. Si el acto fue objeto de recursos ante la administración se entenderán demandados los actos que los resolvieron» pues en efecto, se insiste, en el presente asunto no se individualizaron todos los actos administrativos que contienen las decisiones cuya legalidad se pretende cuestionar y el restablecimiento que se persigue.

Lo anterior, con la precisión de que el supuesto de hecho analizado encuadra en el artículo citado y constituye un mecanismo procesal de terminación del proceso por lo que no hay lugar a declarar la ineptitud de la demanda sino a dar por terminado el proceso por tratarse de una proposición jurídica incompleta25. 2.4. Costas La norma que prevé la condena en costas en la jurisdicción de lo contencioso- administrativo es el artículo 188 del CPACA que dispuso: «Artículo 188.

Condena en costas. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil. En todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal».

Para la Sala, la palabra «disponer» a la que hace referencia la norma enunciada, no presupone la causación de costas per se contra la parte que pierda el litigio y solo, en caso de que haya lugar a su imposición, se acudirá a las normas generales del procedimiento para su liquidación y ejecución. Por ello, a diferencia de lo que acontece en otras jurisdicciones, corresponde al juez de lo contencioso-administrativo elaborar un juicio de ponderación subjetiva respecto de la conducta procesal asumida por las partes, previa imposición de la medida, que limitan el arbitrio judicial o discrecionalidad, para dar paso a una aplicación razonable de la norma.26 25 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A sentencia del 21 de abril de 2016 47001 23 33 000 2013 90171 01(1416-2014), M.P. William Hernández Gómez 26 En ese sentido - Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, sentencia de 1 de diciembre de 2016, C.P. Carmelo Perdomo Cuéter., radicación 70001-23-33-000- 2013-00065-01 (1908-2014). 14 Radicado: 25000-23-42-000-2017-06019-01 (4709-2022) Demandante: Administradora Colombiana de Pensiones Esa ponderación se realiza teniendo en cuenta si existieron acciones temerarias, dilatorias que obstruyan o dificulten el curso normal de las diferentes etapas del procedimiento y de verificar que en el expediente aparezca probado si se causaron dichas costas.

En el caso concreto, como no se evidenció que, en esta instancia, actuación temeraria o mala fe, ni se advirtió conducta o circunstancia irregular en el transcurso del trámite procesal, la Sala se abstendrá de condenar en costas. 2.5. Aceptación de renuncia Marcela Patricia Ceballos Osorio, identificada con cédula de ciudadanía 1.075.227.003 de Neiva, portadora de la tarjeta profesional 214.303 del Consejo Superior de la Judicatura y representante legal de Unión Temporal Pensiones aportó el poder general otorgado por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, así como la correspondiente sustitución del poder a nombre de Carlos Arturo Sánchez Medina identificado con cédula de ciudadanía 1.149.189.550 de Florencia y portador de la tarjeta profesional 262.361 del Consejo Superior de la Judicatura27.

Y, Jhon Jairo Bustos Espinoza, identificado con cédula de ciudadanía 1.136.883.951 de Bogotá y portador de la tarjeta profesional 291.382 del Consejo Superior de la Judicatura, presentó renuncia al poder conferido por la UGPP. Para ello, adjuntó copia de la comunicación enviada a la entidad28. Por lo tanto, se aceptará la renuncia del poder conferido a Jhon Jairo Bustos Espinoza en los términos del artículo 76 del CGP y se reconocerá personería jurídica a Marcela Patricia Ceballos Osorio como apoderada de la UGPP y a Carlos Arturo Sánchez Medina en los términos y para los efectos del poder sustituido. 3.

Conclusión Con fundamento en lo expuesto, la Sala concluye que se debe confirmar la sentencia de primera instancia que terminó el proceso por cuanto no se controvirtió toda la actuación afectada de nulidad y cuyo restablecimiento se persigue, comoquiera que, solo se cuestionó la legalidad de las resoluciones mediante las cuales se reliquidó la pensión de vejez, pero no se demandó aquellas expedidas por el ISS mediante las cuales se reconoció tal prestación; por lo tanto, no hubo una 27 memorial visible a índice 26 de samai 28 Índice 29 de samai 15 Radicado: 25000-23-42-000-2017-06019-01 (4709-2022) Demandante: Administradora Colombiana de Pensiones individualización precisa de todos los actos administrativos que contienen las decisiones cuya legalidad se pretende cuestionar como lo exige el artículo 163 del CPACA incumpliéndose así con el deber de solicitar la nulidad de la totalidad de los actos administrativos que contenían las decisiones de reconocer y asumir la pensión de vejez del demandado, así como su reliquidación. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso- administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A: Primero. Confirmar la sentencia proferida el 24 de marzo de 2022 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D, presentada por la Administradora Colombiana de Pensiones en contra de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social y Víctor David Sierra Ayala que declaró de oficio la excepción de «ineptitud de la demanda» y dio por terminado el proceso.

Segundo. Reconocer personería a Marcela Patricia Ceballos Osorio identificada con cédula de ciudadanía 1.075.227.003 de Neiva, portadora de la tarjeta profesional 214.303 del Consejo Superior de la Judicatura como apoderada de Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social y a Carlos Arturo Sánchez Medina identificado con cédula de ciudadanía 1.149.189.550 de Florencia y portador de la tarjeta profesional 262.361 del Consejo Superior de la Judicatura en los términos y para los efectos del poder sustituido.

Tercero. Aceptar la renuncia de Jhon Jairo Bustos Espinoza, identificado con cédula de ciudadanía 1.136.883951 de Bogotá y portador de la tarjeta profesional 291.382 del Consejo Superior de la Judicatura como apoderado de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social. Cuarto. No condenar en costas en esta instancia. 16 Radicado: 25000-23-42-000-2017-06019-01 (4709-2022) Demandante: Administradora Colombiana de Pensiones Quinto. Efectuar las anotaciones correspondientes en la plataforma Samai del Consejo de Estado

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR CÉSAR PALOMINO CORTÉS Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA. MAG