Radicado: 11001-03-15-000-2023-00600-01 Accionante: María Cecilia Ospina de Camacho Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA-SUBSECCIÓN A MAGISTRADO PONENTE: JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Bogotá D.C., once (11) de mayo de dos mil veintitrés (2023) Referencia: Acción de tutela Radicación: 11001-03-15-000-2023-00600-01 Accionante: María Cecilia Ospina de Camacho Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección B. Temas: Acción de tutela en contra de providencia judicial dictada en medio de control de cumplimiento.
Ausencia del defecto invocado. FALLO DE SEGUNDA INSTANCIA ASUNTO La Sala decide el recurso de impugnación formulado por la parte accionante en contra de la sentencia proferida el 9 de marzo de 2023 por la Sección Cuarta del Consejo de Estado, mediante la cual negó el amparo deprecado.
HECHOS El 22 de septiembre de 2022 la señora María Cecilia Ospina de Camacho instauró medio de control de cumplimiento contra el municipio de Soledad, Atlántico, en la que solicitó el acatamiento del ordinal segundo de la Resolución 050 del 8 de julio de 2021, mediante el cual ordenó mantener la prohibición de efectuar cualquier construcción, sin autorización de autoridad competente, y enajenación dentro del inmueble identificado con Matrícula Inmobiliaria 040-259680, en el marco de un proceso policivo de amparo de protección por perturbación a la posesión. Radicado: 11001-03-15-000-2023-00600-01 Accionante: María Cecilia Ospina de Camacho Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 El 20 de octubre de 2022 el Juzgado Veintinueve Administrativo del Circuito de Bogotá accedió a las pretensiones de la demanda, motivo por el cual el ente territorial precitado interpuso recurso de impugnación. El 18 de noviembre de 2022 el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección B, revocó la decisión de primera instancia y, en su lugar, declaró improcedente la acción, porque consideró que la Resolución cuya observancia se reclamaba no constituía un acto administrativo, sino una decisión de carácter jurisdiccional adoptada en el procedimiento de naturaleza policiva de que trata la Ley 1801 de 2016.
INCONFORMIDAD La accionante, mediante apoderado judicial, consideró que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección B, vulneró sus derechos fundamentales a la dignidad humana, debido proceso, propiedad privada y vivienda digna y los principios de seguridad jurídica y confianza legítima e incurrió en defecto fáctico, puesto que no cotejó apropiadamente el acervo probatorio allegado al medio de control de cumplimiento, en la medida en que no tuvo en cuenta que no se garantizó el debido proceso probatorio en el proceso policivo verbal abreviado y que el informe técnico allí aportado no es útil, conducente ni pertinente para brindarle la certeza al inspector sobre los hechos formulados por los querellantes.
Así mismo, estimó que aquel no apreció el video allegado que demuestra que en el predio objeto de debate se siguen llevando a cabo parcelaciones, construcciones de obra civil, entre otras, sin que la Alcaldía de Soledad haya adoptado las medidas necesarias para detener esas actuaciones, a pesar de lo ordenado en la Resolución 050 del 8 de junio de 2021.
Igualmente, afirmó que la autoridad judicial accionada incurrió en decisión sin motivación, dado que decidió formalmente y no de fondo, en tanto no realizó el análisis que requiere el asunto para determinar la razón por la cual se acudió a ese mecanismo constitucional, sino que se limitó a examinar la procedencia de este. Adicionalmente, adujo que aquella también incurrió en desconocimiento del precedente judicial, concretamente de la Sentencia T454/12, sobre la naturaleza de las providencias dictadas en procesos policivos civiles para amparar la posesión. Radicado: 11001-03-15-000-2023-00600-01 Accionante: María Cecilia Ospina de Camacho Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 PRETENSIONES La parte accionante solicitó amparar sus derechos fundamentales, previamente señalados; ordenar a la Alcaldía de Soledad el cumplimiento de lo resuelto en la Resolución 050 del 8 de julio de 2021; disponer medidas efectivas, con apoyo de la fuerza pública, para que se detenga la ejecución de obras civiles, construcción, urbanización, división, entre otras actuaciones ordenadas en la mencionada resolución; se declaren probados los requisitos generales y específicos de procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales; revocar la sentencia del 18 de noviembre de 2022 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección B, y, en su lugar, confirmar la providencia de primera instancia y ordenar el cumplimiento del fallo dentro de las 48 horas siguientes a la notificación del proveído constitucional.
ACTUACIÓN PROCESAL DEL A QUO El 8 de febrero de 2023 la acción de tutela de la referencia fue admitida mediante proveído en el que se ordenó notificar a las partes, al Juzgado Veintinueve Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá y al municipio de Soledad, a quienes se corrió traslado para que ejercieran su derecho de defensa. POSICIÓN DEL ACCIONADO El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección B, a través de la magistrada ponente de la decisión judicial cuestionada, luego de hacer un recuento de los hechos que dieron lugar a la formulación de la presente acción, indicó que, como consta claramente en la parte considerativa de la providencia del 18 de noviembre de 2022, el medio de control de cumplimiento era improcedente, debido a que la Resolución 050 del 8 de julio de 2021, frente a la cual se predicó su inobservancia, es un acto jurisdiccional no susceptible de control judicial por la jurisdicción de lo contencioso administrativo, en los términos del numeral 3 del artículo 105 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y de la jurisprudencia constitucional.
En ese entendido, expuso que la anterior determinación no comporta la configuración de un defecto fáctico o de algún otro, especialmente si se tiene en Radicado: 11001-03-15-000-2023-00600-01 Accionante: María Cecilia Ospina de Camacho Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 cuenta que el juez debe verificar, previamente, si se cumplen los requisitos de procedibilidad de la acción de cumplimiento, para así entrar a resolver el fondo de la contienda.
Por lo tanto, solicitó que se declare la improcedencia de la acción o se niegue el amparo. POSICIÓN DE LOS VINCULADOS El Juzgado Veintinueve Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá, a través de su titular, refirió que en efecto profirió sentencia en primera instancia en el medio de control de cumplimiento, al verificar que se cumplían los requisitos establecidos en la Ley 393 de 1997; sin embargo, aclaró que en el presente asunto no se reúnen las exigencias fijadas por la Corte Constitucional para la procedencia de la acción de tutela, por lo que deprecó que se niegue la protección solicitada, ante la ausencia de vulneración de derechos fundamentales por parte de ese despacho.
Municipio de Soledad, por medio de apoderada, después de exponer los antecedentes del caso, precisó los presupuestos para la procedencia de la acción de tutela en contra de providencias judiciales y señaló que resulta evidente que lo pretendido por la accionante es debatir unas situaciones que ya fueron objeto de estudio en el medio de control de cumplimiento y resueltas debidamente en la decisión del 18 de noviembre de 2022.
Agregó que la acción de la referencia fue presentada tres meses después de la expedición de la decisión cuestionada, por lo cual no existe un perjuicio irremediable ni una urgencia para revocar la providencia judicial, y que, en todo caso, aquella fue proferida en derecho por la autoridad judicial accionada y no se ha presentado la conculcación de derechos fundamentales.
Aclaró que el ente territorial ha realizado acciones positivas para lograr el acatamiento de la Resolución 050 del 8 de junio de 2021, por lo cual no existía mérito para presentar el medio de control de cumplimiento. En consecuencia, solicitó denegar las pretensiones de la acción. SENTENCIA IMPUGNADA El 9 de marzo de 2023 la Sección Cuarta del Consejo de Estado negó las pretensiones de la acción de tutela formulada, porque consideró que no se configuró Radicado: 11001-03-15-000-2023-00600-01 Accionante: María Cecilia Ospina de Camacho Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 el defecto fáctico invocado por la accionante.
Para el efecto, explicó que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección B, con fundamento en los elementos allegados al proceso y en las normas que regulan la materia, coligió que el acto, cuyo cumplimiento se pretendía en el medio de control, es de carácter jurisdiccional adoptado en desarrollo de un proceso policivo, por lo cual la acción interpuesta era improcedente.
En esa medida, estimó que la autoridad judicial accionada no podía estudiar el fondo del asunto y analizar cada una de las pruebas allegadas al proceso. IMPUGNACIÓN La señora María Cecilia Ospina de Camacho impugnó la sentencia de primera instancia. Para soportar el recurso manifestó que el a quo no tuvo en cuenta lo dispuesto por la Corte Constitucional en la Sentencia T454/12.
Así mismo, afirmó que el despacho adujo que cuenta con otros mecanismos para exigir el cumplimiento de la Resolución 050 del 8 de julio de 2021; sin embargo, el hecho de la existencia de otro medio no es suficiente para descartar la procedencia de la acción de tutela y, en el presente asunto, no se dispone de otro recurso expedito, ya que, a pesar de la orden contenida en ese acto, se siguen adelantado obras en el predio, como se observa en el material probatorio aportado, sin que la administración haya adoptado medidas para evitarlo.
De igual forma, expuso que se cumplen todos los requisitos para la procedencia del medio de control, en la medida que: 1) la resolución precitada es clara, expresa y exigible al ente territorial demandado en el medio de control, el cual tiene las facultades para evitar el incumplimiento de lo ordenado, 2) no requiere un trámite previo y 3) no existe otro medio para obtener el acatamiento de dispuesto.
Así las cosas, consideró que en el presente caso se está: desconociendo la naturaleza, procedencia y finalidad del medio de control, permitiendo a la administración desacatar sus actos administrativos y causando un perjuicio irremediable. Adicionalmente, insistió en la estructuración del defecto fáctico, al no haberse efectuado un estudio de los elementos probatorios, entre ellos, las respuestas otorgadas por las curadurías urbanas del municipio de Soledad, conforme a las Radicado: 11001-03-15-000-2023-00600-01 Accionante: María Cecilia Ospina de Camacho Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 reglas de la sana crítica, con lo que se transgrede el derecho fundamental al debido proceso y los principios de seguridad jurídica y confianza legítima.
Por consiguiente, solicitó revocar la sentencia recurrida y acceder a las pretensiones de la acción. CONSIDERACIONES DE LA SALA I. Procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales La Corte Constitucional ha admitido la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales de forma excepcional, por la vulneración de los derechos fundamentales1, siempre y cuando se cumpla la totalidad de los requisitos generales y al menos una de las causales específicas establecidas en la Sentencia C590/052.
Concretamente, en cuanto a las primeras exigencias, en la Sentencia SU034/18, estas se enlistaron así: “(i) Que el asunto objeto de estudio tenga una clara y marcada relevancia constitucional, lo que excluye que el juez constitucional se inmiscuya en controversias cuya resolución corresponde a los jueces ordinarios, imponiéndole entonces la carga de exponer los motivos por los cuales la cuestión trasciende a la esfera constitucional, por estar comprometidos derechos fundamentales.
(ii) Que se hayan desplegado todos los mecanismos de defensa judicial, tanto ordinarios como extraordinarios, de que disponía el solicitante, a menos que se pretenda conjurar la consumación de un perjuicio irremediable a sus derechos fundamentales; exigencia enfocada a evitar que la tutela sea utilizada para sustituir el medio judicial ordinario.
(iii) Que la acción de tutela se haya interpuesto dentro de un término razonable y proporcionado a partir del evento que generó la vulneración alegada, es decir, que se cumpla con el requisito de inmediatez; con el fin de que no se sacrifiquen los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica que sustentan la certidumbre sobre las decisiones de las autoridades judiciales.
(iv) Que si se trata de una irregularidad procesal, tenga una incidencia directa y determinante sobre el sentido de la decisión a la cual se atribuye la violación. Empero, de acuerdo con la sentencia C-591 de 2005, si la irregularidad constituye una grave lesión de derechos fundamentales, la protección de los mismos se genera independientemente del efecto sobre la decisión y, por lo tanto, hay lugar a la anulación del juicio (v. gr. prueba ilícita susceptible de imputarse como crimen de lesa humanidad). 1 Dicha posición es reiterada por la Corte Constitucional, entre otras, en sentencia T-849 A de 2013. 2 M.P. Jaime Córdoba Triviño Radicado: 11001-03-15-000-2023-00600-01 Accionante: María Cecilia Ospina de Camacho Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 (v) Que el solicitante identifique de forma razonable los hechos generadores de la vulneración y los derechos afectados, y que hubiere alegado tal circunstancia al interior del proceso en donde se dictó la sentencia atacada.
(vi) Que la acción no se dirija en contra de sentencias de tutela, con el fin de que no se prolonguen indefinidamente las controversias en torno a la protección de los derechos fundamentales; máxime si tales fallos están sometidos a un riguroso proceso de selección ante la Corte, que torna definitivas las providencias excluidas de revisión.” Ahora, en cuanto a los defectos en que podría incurrirse en una decisión judicial, la Corte Constitucional identificó los siguientes: “a. Defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece, absolutamente, de competencia para ello.
“b. Defecto procedimental absoluto, que se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido. “c. Defecto fáctico, que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión. “d. Defecto material o sustantivo, como son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión. “f. Error inducido, que se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales.
“g. Decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional. “h. Desconocimiento del precedente, hipótesis que se presenta, por ejemplo, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance.
En estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado. “i. Violación directa de la Constitución.” En ese orden de ideas, al juez de tutela le corresponde examinar las exigencias generales de procedibilidad de la acción de tutela cuando se discuten providencias judiciales y, de encontrarlas superadas, verificar si se configura algún defecto que habilite el amparo constitucional.
Radicado: 11001-03-15-000-2023-00600-01 Accionante: María Cecilia Ospina de Camacho Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 II. Caso concreto A la Sala le corresponde examinar si en el presente asunto es procedente revocar la sentencia de tutela de primera instancia dictada por la Sección Cuarta del Consejo de Estado y, en su lugar, acceder a las pretensiones de la acción de la referencia, con fundamento en los argumentos expuestos en el recurso de impugnación interpuesto por la señora María Cecilia Ospina de Camacho.
Para resolver lo anterior, la Subsección advierte que la accionante insiste en que, contrario a lo definido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección B, en la sentencia del 18 de noviembre de 2022, sí era procedente el medio de control de cumplimiento para lograr el acatamiento por parte del municipio de Soledad de la Resolución 050 del 8 de julio de 2021; así mismo, observa que para fundamentar su posición mencionó la sentencia T454/12 y alegó la configuración de un defecto fáctico.
Al respecto, sea lo primero mencionar que el medio de control de cumplimiento procede cuando se pretende el acatamiento de normas con fuerza material de ley o actos administrativos, en los términos del artículo 1.° de la Ley 393 de 1997, por medio de la cual se desarrolló el artículo 87 constitucional. En esa medida, a la autoridad judicial aquí accionada le correspondía examinar si la resolución, cuyo acatamiento se reclamaba, tenía dicha naturaleza, pues solo de comprobar ese requisito y los demás contenidos en los artículos 5.°, 6.°, 8.° y 9.° de la Ley precitada, podía efectuar un estudio de fondo del asunto, como lo pretende la accionante.
Siendo de esta manera, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección B, analizó ese particular, pero evidenció que la Resolución 050 del 8 de julio de 2021 constituía un acto jurisdiccional, al haber sido proferido en un proceso policivo regulado en la Ley 1801 de 2016, motivo que le impedía examinar las pruebas y que conllevaba, en cambio, revocar la decisión de primera instancia, que había accedido a las pretensiones, y declarar la improcedencia de la acción. Ahora bien, la accionante alega que se presentó un desconocimiento de la Sentencia T454/12; no obstante, revisada la providencia referida, se denota que en la misma se aclaró, como lo hizo a su vez la aquí accionada, que las providencias Radicado: 11001-03-15-000-2023-00600-01 Accionante: María Cecilia Ospina de Camacho Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 dictadas por las autoridades de Policía en los procesos policivos civiles para amparar la posesión, la tenencia o la servidumbre son jurisdiccionales, razón por la cual no se observa la configuración del defecto invocado, pues precisamente la decisión discutida estuvo acorde con ese pronunciamiento.
En todo caso, la Sala estima necesario esclarecer que si bien en la decisión judicial referenciada se consignó «las providencias que dictan las autoridades de Policía dentro de estos trámites son de naturaleza jurisdiccional y son susceptibles de impugnación ante la jurisdicción contenciosa, tal como lo dispone el artículo 82 C.C.A que los excluye de su competencia», lo que podría dar a entender equivocadamente que las decisiones dictadas en los procesos policivos mencionados pueden ser demandados en la jurisdicción de lo contencioso administrativo, lo cierto es que resulta evidente que se trató de un simple error de omisión de la palabra «noۘ» antes del aparte «son susceptibles de impugnación», pues a renglón seguido se hace referencia a la exclusión prevista en el artículo 82 del Código de lo Contencioso Administrativo.
Además, la lectura integral de la providencia permite evidenciar, sin lugar a duda, que al tratarse de actos jurisdiccionales no podrían ser discutidos posteriormente en sede judicial, de lo cual, por demás, también da cuenta el actual artículo 105 del Código de Procedimiento y de lo Contencioso Administrativo, según el cual la jurisdicción de lo contencioso administrativo no conocerá, entre otros, de las decisiones proferidas en juicios de policía regulados especialmente en la ley.
En ese orden ideas, no se observa la configuración de un desconocimiento del precedente ni un defecto fáctico, por lo cual se confirmará la sentencia del 9 de marzo de 2023 proferida por la Sección Cuarta del Consejo de Estado que negó el amparo ius fundamental deprecado por la señora María Cecilia Ospina de Camacho. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, Radicado: 11001-03-15-000-2023-00600-01 Accionante: María Cecilia Ospina de Camacho Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 FALLA Primero: Confirmar la sentencia del 9 de marzo de 2023 proferida por la Sección Cuarta del Consejo de Estado que negó las pretensiones de la señora María Cecilia Ospina de Camacho, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. Segundo: Notifíquese a las partes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.
Contra la presente decisión no procede recurso alguno. Tercero: Remitir el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia. Cuarto: Registrar la presente providencia en el programa “SAMAI”.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Subsección en la sesión de la fecha. JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Consejero de Estado GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Consejero de Estado RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Consejero de Estado PCL