CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Consejero ponente: Carmelo Perdomo Cuéter Bogotá, D. C., nueve (9) de febrero de dos mil veintitrés (2023) Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Expediente: 66001-23-33-000-2014-00422-02 (4013-2021) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) Demandada1: Nhora Cecilia Méndez de Suárez Tema: Reconocimiento de pensión gracia Procede la Sala a decidir el recurso de apelación interpuesto por la accionada contra la sentencia de 16 de julio de 2021 proferida por el Tribunal Administrativo de Risaralda, mediante la cual accedió de manera parcial a las pretensiones de la demanda dentro del proceso del epígrafe.

I.

ANTECEDENTES 1.1 El medio de control (ff. 1 a 8 c. 12). La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), por intermedio de apoderado, ocurre ante la jurisdicción de lo contencioso-administrativo a incoar medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, conforme al artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), contra la señora Nhora Cecilia Méndez de Suárez, para que se acojan las súplicas que en el apartado siguiente se precisan. 1.1.1 Pretensiones.

Se declare la nulidad de la Resolución 50975 de 28 de septiembre de 2006, por la que la entonces Caja Nacional de Previsión Social (Cajanal) reconoce una pensión gracia a la demandada. Como consecuencia de lo anterior, a título de restablecimiento del derecho, se ordene reintegrar los dineros pagados por concepto de la aludida prestación, «[…] desde el momento en que se causó hasta la fecha de la ejecutoria de la sentencia que le ponga fin al proceso […]», debidamente indexados.

Por último, se le condene en costas. 1 Se precisa que si bien en varios actos procesales el a quo le dio a la accionada la connotación de tercera interesada, del auto admisorio de 12 de noviembre de 2015 se observa que se le vinculó en la primera de dichas condiciones (f. 164 c. 1). 2 Las presentes diligencias reposan en expediente digital contenido en la herramienta electrónica para la gestión judicial denominada Samai. 2 Expediente: 66001-23-33-000-2014-00422-02 (4013-2021) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho UGPP contra Nhora Cecilia Méndez de Suárez 1.1.2 Fundamentos fácticos.

Relata la parte actora que la señora Nhora Cecilia Méndez de Suárez nació el 1º de abril de 1949 y trabajó como maestra de carácter nacional del 1º de febrero de 1971 al «6 de septiembre de 1999». Que aunque inicialmente, con Resoluciones 12054 de 23 de junio de 2000 y 38779 de 21 de noviembre de 2005, la extinguida Cajanal negó la pensión gracia deprecada por la accionada, por «[…] no demostr[ar] el cumplimiento del requisito de los 20 años laborados al servicio de la docencia del nivel municipal, departamental o distrital» (sic), el Juzgado Promiscuo de Familia del Circuito de Honda (Tolima), el 30 de enero de 2006, en sede de tutela, dispuso concedérsela, a lo que dicha entidad dio cumplimiento mediante Resolución 50975 de 28 de septiembre de la misma anualidad. 1.1.3 Disposiciones presuntamente violadas y su concepto.

Cita como normas violadas por el acto administrativo censurado los artículos 1º, 2º, 6º, 121, 123 (inciso 2º), 124 y 128 de la Constitución Política y 181 y 182 del CPACA; y las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y 91 de 1989. En resumen, aduce que la demandada era profesora con vinculación nacional, por lo que no puede ser beneficiaria de la pensión gracia. 1.2 Medida cautelar.

La UGPP, en el escrito de demanda, solicitó suspender provisionalmente los efectos jurídicos del acto controvertido, medida cautelar decretada con auto de 14 de julio de 2016 por el Tribunal Administrativo de Risaralda, confirmado por esta Corporación, a través de proveído de 4 de julio de 2019, dado que a pesar de que la accionada alega que le asiste derecho «[…] a la pensión gracia debido a que es válido para el efecto el tiempo que laboró en el Liceo Javiera Londoño de Medellín, la Escuela Normal Nacional para Señoritas Leonor Álvarez Pinzón y el Externado Nacional Camilo Torres, la Sala encuentra que, al margen de que carece de sustento probatorio, no desvirtúa la premisa sobre la cual se construyó la medida cautelar, comoquiera que, aun sumados, esos períodos no satisfacen el requisito de 20 años de servicio […]» (ff. 8 a 11 y 46 a 51 c. 23). 1.3 Contestación de la demanda (ff. 170 a 183 c. 14).

La accionada, por conducto de apoderado, se opuso a las pretensiones del medio de control y se pronunció frente a cada uno de los hechos, en el sentido de que son ciertos, salvo el segundo, que no lo es. Asimismo, propuso las excepciones 3 Ibidem. 4 Idem. 3 Expediente: 66001-23-33-000-2014-00422-02 (4013-2021) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho UGPP contra Nhora Cecilia Méndez de Suárez denominadas falta de jurisdicción y competencia, inexistencia de la causal de nulidad endilgada, inepta demanda y cobro de lo no debido.

Dice que no es dable desconocer, como lo pretende la entidad accionante, «[…] una sentencia de un juez de la República, y, peor aún, en instancia constitucional por tratarse de una acción de tutela»; además, las pruebas adosadas dan cuenta de que prestó «[…] sus servicios docentes en el sector primaria, […] en entidades que para entonces eran del nivel territorial […]» (sic).

Que «[…] el acto emanado de la administración está sujeto a legalidad y por ende no tiene que prever que sea susceptible de demanda judicial o revocatoria, pues existe una legítima confianza en la actuación pública dada precisamente por la presunción de legalidad de la que gozan los actos administrativos» (sic). 1.4 La providencia apelada5.

El Tribunal Administrativo de Risaralda, en sentencia de 16 de julio de 2021, accedió de manera parcial a las pretensiones de la demanda (sin condena en costas), al considerar que los medios de convicción allegados evidencian que la demandada laboró como pedagoga del orden nacional, motivo por el cual no podía ser beneficiaria de la pensión gracia dirigida a los maestros oficiales adscritos a los departamentos, distritos o municipios.

Que «Si bien la vinculada manifestó que es válido el tiempo de servicio prestado en el Liceo Javiera Londoño de Medellín, la Escuela Normal Nacional para Señoritas Leonor Álvarez Pinzón y el Externado Nacional Camilo Torres, lo cierto es que aún sumados esos periodos no alcanzan a satisfacer el requisito de los 20 años exigidos en la ley, [y] no existe soporte probatorio de sus afirmaciones» (sic).

Por otro lado, negó de la devolución de los dineros sufragados por concepto de mesadas pensionales, por cuanto no «[…] se denota actuación temeraria por parte de la beneficiaria, quien […] se limitó a otorgar poder a su abogado para que llevara a cabo su representación ante la administración, defendiendo sus intereses; en razón de lo anterior, no es dable predicar una mala fe en la obtención de la pensión gracia […]» (sic). 5 Ib. 4 Expediente: 66001-23-33-000-2014-00422-02 (4013-2021) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho UGPP contra Nhora Cecilia Méndez de Suárez 1.5 Recurso de apelación6.

Inconforme con el fallo de primera instancia, la accionada interpuso recurso de apelación, al estimar que el a quo no analizó debidamente las pruebas allegadas, en la medida en que «[…] dio por sentado que se trataba de una docente nacional y no nacionalizada, sin ningún fundamento […]» (sic); y aunque «[…] puede que corresponda a la realidad actual por estar clasificados [los colegios en los que trabajó] en el Régimen Nacional, […] no para la fecha de prestación de [sus] servicios […] y la adquisición del status […]» (sic).

II. TRÁMITE PROCESAL El recurso de apelación fue concedido mediante auto de 9 de agosto de 2021 y admitido por esta Colegiatura a través de proveído de 23 de mayo de 2022, en cumplimiento del artículo 247 del CPACA7; y durante la oportunidad establecida en el numeral 4 ibidem las partes y el correspondiente agente del Ministerio Público guardaron silencio.

III. CONSIDERACIONES 3.1 Competencia. Conforme a la preceptiva del artículo 150 del CPACA, esta Corporación es competente para conocer del presente litigio, en segunda instancia. 3.2 Problema jurídico. De acuerdo con el recurso de apelación8, corresponde en esta oportunidad a la Sala determinar si a la demandada le asistía derecho al reconocimiento de su pensión gracia en cumplimiento de los requisitos exigidos por las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933 y demás normas que la regulan; o, por el contrario, carece de fundamento, pues no laboró por lo menos veinte (20) años en instituciones educativas departamentales, distritales o municipales, como lo concluyó el a quo. 3.3 Marco normativo.

En punto a la resolución del problema jurídico de fondo planteado en precedencia, procede la Sala a realizar el correspondiente análisis normativo y jurisprudencial para efectos de establecer la solución jurídicamente correcta para el asunto sub examine. 6 Ibidem. 7 Modificado por la Ley 2080 de 25 de enero de 2021. 8 Según el artículo 328 del Código General del Proceso, «El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley»; asimismo, «El juez no podrá hacer más desfavorable la situación del apelante único, salvo que en razón de la modificación fuera indispensable reformar puntos íntimamente relacionados con ella». 5 Expediente: 66001-23-33-000-2014-00422-02 (4013-2021) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho UGPP contra Nhora Cecilia Méndez de Suárez En principio, debe señalarse que la pensión gracia se considera una prestación especial otorgada a los docentes estatales territoriales, como reconocimiento a su esfuerzo, capacidad, dedicación y conocimientos al servicio de la actividad educativa cumplida durante un lapso no inferior a 20 años, entre otras exigencias.

Su regulación normativa se condensa en los siguientes párrafos: El artículo 1º de la Ley 114 de 19139 consagró por primera vez la pensión gracia: Los Maestros de Escuelas Primarias Oficiales que hayan servido en el Magisterio por un término no menor de veinte años, tienen derecho a una pensión de jubilación vitalicia, en conformidad con las prescripciones de la presente Ley.

El numeral 3 del artículo 4 de la citada Ley determina que para gozar de la gracia de la pensión, es preciso que el interesado compruebe «[q]ue no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional […]». De acuerdo con los antecedentes normativos, en concepto de la Sala, el propósito de esta pensión fue compensar los bajos niveles salariales que recibían los profesores de primaria en las entidades territoriales respecto de las asignaciones que recibían los docentes vinculados directamente con la Nación; tal diferencia surgía porque, en virtud de la Ley 39 de 190310, la educación pública primaria estaba en cabeza de los municipios o departamentos, en tanto que la secundaria lo era a cargo de la Nación. Posteriormente, la Ley 116 de 192811 amplió el beneficio de la pensión gracia a los maestros de escuelas normales e inspectores de instrucción, así: Artículo 6º.

Los empleados y profesores de las Escuelas Normales y los Inspectores de Instrucción Pública tienen derecho a la jubilación en los términos que contempla la ley 114 de 1913 y demás que a ésta complementan. Para el cómputo de los años de servicio se sumarán los prestados en diversas épocas, tanto en el campo de la enseñanza primaria como en el de la normalista, pudiéndose contar en aquella la que implica la inspección. Al remitirse la norma transcrita a la Ley 114 de 1913, dejó incólume la exigencia de no recibir otra pensión de carácter nacional para poder acceder a la pensión gracia de jubilación, es decir, mantuvo la prohibición establecida en 9 «[Q]ue crea pensiones de jubilación a favor de los Maestros de Escuela». 10 «[S]obre Instrucción Pública». 11 «Por la cual se aclaran y reforman varias disposiciones de la Ley 102 de 1927». 6 Expediente: 66001-23-33-000-2014-00422-02 (4013-2021) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho UGPP contra Nhora Cecilia Méndez de Suárez la Constitución Nacional de 1886 de recibir doble asignación del erario, limitación que también consagra el artículo 128 de la Carta actual12.

La Ley 37 de 193313 tampoco introdujo modificaciones a los presupuestos contenidos en las Leyes 114 de 1913 y 116 de 1928, pero hizo extensiva la pensión de gracia a los profesores que prestaran sus servicios en el nivel secundario. La Corte Constitucional, en sentencia C-479 de 9 de septiembre de 199814, con ocasión de demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 1º (parcial) y 4 (numeral 3) de la Ley 114 de 1913, expresó: En cuanto al aparte acusado del numeral 3 del artículo 4 de la ley 114 de 1913, que consagra como requisito para gozar de la pensión de gracia el no haber recibido ni recibir actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional, no encuentra la Corte que viola la Ley Suprema, concretamente el principio de igualdad, pues el legislador, en virtud de las facultades que la misma Carta le confiere, es competente para regular los aspectos relativos a la pensión, incluyendo, obviamente, las condiciones para acceder a ella.

Por otra parte, es pertinente señalar que los recursos económicos del Estado para satisfacer el pago de prestaciones sociales no son infinitos sino limitados y, por tanto, es perfectamente legítimo que se establezcan ciertos condicionamientos o restricciones para gozar de una pensión de jubilación. En este orden de ideas, la norma parcialmente acusada, tiene una justificación objetiva y razonable, pues lo único que pretende es evitar la doble remuneración de carácter nacional y así garantizar el precepto constitucional vigente desde la Constitución de 1886 (art. 34), reproducido en la Carta de 1991 (art. 128), sobre la prohibición de recibir doble asignación del Tesoro Público, salvo las excepciones que sobre la materia establezca la ley.

A raíz del proceso de nacionalización de la educación ordenado por la Ley 43 de 197515, los profesores de primaria y secundaria quedaron vinculados a la Nación, en virtud de que, como lo dispuso esta normativa, «[l]a educación primaria y secundaria oficial será un servicio público a cargo de la Nación». 12 «ARTICULO 128. Nadie podrá desempeñar simultáneamente más de un empleo público ni recibir más de una asignación que provenga del tesoro público, o de empresas o de instituciones en las que tenga parte mayoritaria el Estado, salvo los casos expresamente determinados por la ley.

Entiéndese por tesoro público el de la Nación, el de las entidades territoriales y el de las descentralizadas». 13 «Por la cual se decreta el pago de una pensión a un servidor público y sobre jubilación de algunos empleados». 14 M. P. Carlos Gaviria Díaz. 15 «[P]or la cual se nacionaliza la educación primaria y secundaria que oficialmente vienen prestando los departamentos, el Distrito Especial de Bogotá los municipios, las intendencias y comisarías; y se distribuye una participación, se ordenan obras en materia educativa y se dictan otras disposiciones». 7 Expediente: 66001-23-33-000-2014-00422-02 (4013-2021) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho UGPP contra Nhora Cecilia Méndez de Suárez Como consecuencia de esta transformación, ya no existirían diferencias salariales entre los distintos docentes del sector oficial.

Luego, se expidió la Ley 91 de 1989, en cuyo artículo 15 (ordinal 2º), respecto de las pensiones, preceptuó: A. Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieren desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos.

Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar esta a cargo total o parcial de la Nación. B. Para los docentes vinculados a partir del 1º de enero de 1981, nacionales y nacionalizados, y para aquellos que se nombren a partir del 1º de enero de 1990, cuando se cumplan los requisitos de ley, se reconocerá solo una pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año. Estos pensionados gozarán del régimen vigente para los pensionados del sector público nacional y adicionalmente de una prima de medio año equivalente a una mesada pensional.

Las normas trascritas permiten concluir que el legislador acabó con el reconocimiento de la pensión gracia; seguramente por la razón antes enunciada, esto es, por quedar todos los docentes vinculados con la Nación. Por ello, se acata el criterio expuesto por la sala plena de esta Corporación en fallo de 26 de agosto de 1997, en el sentido de que el artículo 15 (numeral 2) de la Ley 91 de 1989 es de carácter transitorio, para no desconocer los derechos adquiridos en relación con la pensión gracia, en tratándose de los docentes nacionalizados.

En la aludida providencia el Consejo de Estado sostuvo: […] La disposición transcrita se refiere de manera exclusiva a aquellos docentes departamentales o regionales y municipales que quedaron comprendidos en el mencionado proceso de nacionalización. A ellos, por habérseles sometido repentinamente a este cambio de tratamiento, se les dio la oportunidad de que se les reconociera la referida pensión, siempre que reunieran la totalidad de los requisitos y que hubiesen estado vinculados de conformidad con las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933, con el aditamento de su compatibilidad “[ ] con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación”, hecho que modificó la Ley 114 de 1913 para dichos docentes, en cuanto ésta señalaba que no podía disfrutar de la pensión 8 Expediente: 66001-23-33-000-2014-00422-02 (4013-2021) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho UGPP contra Nhora Cecilia Méndez de Suárez gracia quien recibiera “[…] otra pensión o recompensa de carácter nacional”. […] 5.

La norma pretranscrita, sin duda, regula una situación transitoria, pues su propósito, como se ve, no es otro que el colmar las expectativas de los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 e involucrados, por su labor, en el proceso de nacionalización de la educación primaria y secundaria oficiales. 6. De lo anterior se desprende que para los docentes nacionalizados que se hayan vinculado después de la fecha a que se acaba de hacer referencia, no existe la posibilidad del reconocimiento de tal pensión, sino de la establecida en el literal B del mismo precepto, o sea la “[…] pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año”, que se otorgará por igual a docentes nacionales o nacionalizados (literal B, No.2, artículo 15 Ib.) hecho que indica que el propósito del legislador fue ponerle fin a la pensión gracia. También, que dentro del grupo de beneficiarios de la pensión gracia no quedan incluidos los docentes nacionales sino, exclusivamente, los nacionalizados que, como dice la Ley 91 de 1989, además de haber estado vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia […] siempre y cuando cumplan con la totalidad de requisitos”.

Y por último, que sin la ley 91 de 1989, en especial la norma contenida en el literal A, numeral 2, de su artículo 15, dichos servidores no podrían beneficiarse del reconocimiento de tal pensión, pues habiéndose nacionalizado la educación primaria y secundaria oficiales, dicha prestación, en realidad, no tendría el carácter de graciosa que inicialmente le asignó la ley16.

Recientemente, la sección segunda de esta Colegiatura se ocupó de dilucidar la interpretación aplicable de la letra a del numeral 2 del artículo 15 de la mencionada Ley 91 de 1989, mediante sentencia de unificación SUJ-030-CE- S2-2021 de 11 de agosto de 2022, expediente 15001-23-33-000-2016-00278- 01 (3018-2017), en la que se fijó la siguiente regla en torno al tema, así: Los docentes pueden acceder a la pensión gracia antes y después del 29 de diciembre de 1989, siempre y cuando acrediten una vinculación territorial o nacionalizada con antelación al 31 de diciembre de 1980 y cumplan con los demás requisitos legalmente establecidos para su reconocimiento.

Lo anotado, al considerar que, como lo coligió la Corte Constitucional en fallo SU-14 de 202017, esa disposición «[…] «solo tiene una lectura posible, esto es, la interpretación literal, gramatical y finalista, conforme a la cual, los 16 Expediente S-699 del 26 de agosto de 1997, actor: Wilberto Therán Mogollón, magistrado ponente Nicolás Pájaro Peñaranda. 17 M. P. José Fernando Reyes Cuartas. 9 Expediente: 66001-23-33-000-2014-00422-02 (4013-2021) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho UGPP contra Nhora Cecilia Méndez de Suárez profesores de primaria, los empleados y docentes de las Escuelas Normales, los inspectores de instrucción pública y los docentes oficiales de secundaria aún podrían acceder a la prestación [después del 29 de diciembre de 1989,] siempre que se hubiesen vinculado hasta el 31 de diciembre de 1980 y cumplieran los demás requisitos de ley».

A partir de dicho entendimiento, se reconoció la pensión gracia a una docente que se vinculó antes de la referida fecha y consolidó su estatus con posterioridad a la promulgación de la Ley 91 de 1989». De acuerdo con las anteriores normativa y jurisprudencia, nótese que en criterio de la Corte Constitucional y el Consejo de Estado resulta dable conceder la pensión gracia a quien, pese a colmar los requisitos con posterioridad al 29 de diciembre de 1989 (entrada en vigor de la Ley 91 de ese año), sirvió al sector educativo antes del 31 de diciembre de 1980, umbral que precisamente previó el legislador como plazo máximo para iniciar tales labores y, por ende, ser acreedor de esa prestación. En relación con la constitucionalidad del artículo 15, numeral 2, letra b, de la Ley 91 de 1989, la Corte Constitucional, en sentencia C-84 de 17 de febrero de 1999, expuso: Los apartes acusados de la norma demandada, son exequibles. 3.2.1.

De la propia evolución histórico-legislativa de la vinculación laboral de los “docentes oficiales”, aparece claro que, en razón de la Ley 43 de 1975, tanto la educación primaria como la secundaria oficial constituyen “un servicio a cargo de la Nación”, lo que significa que culminado el tránsito entre el régimen anterior y el establecido por dicha ley, el 31 de diciembre de 1980, no subsistió la antigua distinción entre docentes nacionales y territoriales, pues todos pasaron a ser pagados con dineros de la Nación, por conducto de los Fondos Educativos Regionales (FER), girados por concepto del situado Fiscal.

Por ello, con la expedición por el Congreso de la Ley 91 de 1989, en su artículo 15, numeral 2º, literal A, se dispuso que quienes venían vinculados como docentes oficiales hasta el 31 de diciembre de 1980 y por mandato de las leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933 y, para entonces “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión gracia”, continuarían con ese derecho, para que la misma le fuere reconocida con el lleno de los requisitos legales correspondientes. […] Así mismo, se observa por la Corte que, antes de la “nacionalización” de la educación primaria y secundaria oficial decretada por la Ley 43 de 1975 para ser cumplida en un período de cinco años, es decir hasta el 31 de 10 Expediente: 66001-23-33-000-2014-00422-02 (4013-2021) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho UGPP contra Nhora Cecilia Méndez de Suárez diciembre de 1980, existían dos categorías de docentes oficiales, a saber: los nacionales, vinculados laboralmente de manera directa al Ministerio de Educación Nacional; y los territoriales, vinculados laboralmente a los departamentos, en nada se oponía a la Constitución entonces en vigor, que existiera para éstos últimos la denominada “pensión gracia”, de que trata la Ley 114 de 1913, posteriormente extendida a otros docentes por las leyes 116 de 1928 y 37 de 1933, como tampoco se opone la prolongación de sus efectos en el tiempo para quienes actualmente la disfrutan, o reunieron los requisitos sustanciales para tener derecho a ella antes del 31 de diciembre de 1980, pues la diversidad de empleados (nación o departamento), permitía, conforme a la Carta, establecer un trato distinto y una excepción al principio general prohibitivo de devengar dos asignaciones del Tesoro Público, situación ésta que resulta igualmente acompasada con la Constitución Política de 1991, pues la norma acusada (artículo 4º, numeral 3º Ley 114 de 1913), en nada vulnera el principio de la igualdad consagrado por el artículo 13 de la Carta Magna, el cual prohíbe dispensar trato diferente y discriminado “por razones de sexo, raza, origen nacional o familiar, lengua, religión, opinión política o filosófica”, nada de lo cual ocurre en este caso.

La supuesta vulneración al derecho a la igualdad consagrado por el artículo 13 de la Constitución Política por los apartes de la norma acusada, no existe. En efecto, el legislador, conforme a lo establecido por el artículo 150 de la Constitución Nacional, en ejercicio de la función de “hacer las leyes”, que asignaba también al Congreso Nacional el artículo 76 de la Constitución anterior, puede regular lo atinente al régimen prestacional del Magisterio, como efectivamente lo ha hecho.

La circunstancia de que, en ejercicio de esa función el Congreso Nacional haya preceptuado que la “pensión de gracia” creada por la Ley 114 de 1913 para los maestros oficiales de primaria y extendida luego a otros docentes, sólo se conserve como derecho para quienes estaban vinculados al servicio antes del 1º de enero de 1981 y que no se conceda a los vinculados con posterioridad a esa fecha, no implica desconocimiento de ningún “derecho adquirido”, es decir, no afecta situaciones jurídicas ya consolidadas, sino que se limita, simplemente, a disponer que quienes ingresaron a partir de esa fecha, no tendrán posibilidad de adquirir ese derecho, que constituía una “mera expectativa” la que, precisamente por serlo, podía, legítimamente, ser suprimida por el legislador, pues a nadie se afecta en un derecho ya radicado en cabeza suya de manera particular y concreta, por una parte; y, por otra, si las situaciones fácticas de quienes ingresaron al Magisterio oficial antes y quienes ingresaron después del 1º de enero de 1981 no son las mismas, es claro, entonces, que por ser disímiles no exigen igualdad de trato, y que, las consideraciones sobre la antigüedad de la vinculación laboral que se tuvieron en cuenta por el Congreso Nacional al expedir la normatividad cuya exequibilidad se cuestiona, son razones que legitiman lo dispuesto 11 Expediente: 66001-23-33-000-2014-00422-02 (4013-2021) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho UGPP contra Nhora Cecilia Méndez de Suárez por los apartes del artículo 15 de la Ley 91 de 1989, objeto de la acusación18 [se subraya y destaca].

De manera que para el reconocimiento y pago de la pensión gracia es indispensable acreditar el cumplimiento de la totalidad de los requisitos establecidos en la normativa que la regula, entre los que se encuentran, haber prestado los servicios como docente en planteles departamentales, distritales o municipales por un término no menor de veinte (20) años y que estuviere vinculado antes del 31 de diciembre de 1980; cumplir cincuenta (50) años de edad; y desempeñarse con honradez, consagración y buena conducta. 3.4 Caso concreto.

A continuación, procede la Sala a analizar las peculiaridades del caso objeto de juzgamiento frente al marco normativo que gobierna la materia. En ese sentido, en atención al material probatorio traído al plenario y de conformidad con los hechos constatados por esta Corporación, se destaca: a) Cédula de ciudadanía y registro civil de nacimiento de la accionada, según los cuales nació el 1º de abril de 1949 (ff. 36, 44, 63 y 108 c. 119). b) Constancias expedidas por el Liceo «Javiera Londoño» de Medellín, la Escuela Normal Nacional para Señoritas «Leonor Álvarez Pinzón» de Tunja, el Liceo Nacional Femenino de Zipaquirá (Cundinamarca), el Externado Nacional «Camilo Torres» de Bogotá y el Colegio Nacional «Deogracias Cardona» de Pereira (Risaralda), en las que figura que la demandada prestó sus servicios para esas instituciones educativas como maestra, en su orden, del 1º de febrero al 30 de abril de 1971, desde el 1º de mayo del mismo año hasta el 30 de enero de 1972, entre el 1º de febrero de 1972 y el 6 de febrero de 1973, del 7 de febrero siguiente al 15 de julio de 1975 y a partir del 16 de julio de 1975 (ff. 37, 38, 40 a 42, 65 a 67 y 69 c. 120). c) Certificaciones de 12 de julio de 1999 y 4 de agosto de 2003, por las que la secretaría de educación de Risaralda advierte que la accionada se desempeña 18 En la sentencia C- 480 de 2000 la Corte reiteró que «por expresa voluntad del legislador la Ley 114 de 1913, continúa teniendo vigencia en el tiempo pese a su derogación por el artículo 15 de la Ley 91 de 1989, pues, como acaba de verse, el legislador expresamente dispuso que a los docentes “vinculados hasta 31 de diciembre de 1980” que “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos”.

Ello significa, a contrario sensu, que ella no rige para los vinculados a partir del 1º de enero de 1981, pues éstos docentes, “nacionales y nacionalizados”, tendrán derecho “sólo a una pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año» (se destaca). La parte en negrillas de la Ley 91 de 1989 no ha sido retirada del orden jurídico. 19 Reposan en expediente digital contenido en la plataforma Samai. 20 Ibidem. 12 Expediente: 66001-23-33-000-2014-00422-02 (4013-2021) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho UGPP contra Nhora Cecilia Méndez de Suárez como docente en el Colegio Nacional «Deogracias Cardona», con «REGIMEN NACIONAL» (sic) [f. 39 c. 121]. d) «FORMATO» único para la expedición de certificado de historia laboral proveniente de la secretaría de educación de Pereira (f. 121 c. 122), en el que se consigna que la demandada trabajó en condición de profesora del 1º de febrero de 1971 al 6 de febrero de 2005, con vinculación nacional, así: Novedad Acto atinente a la situación administrativa Desde Hasta Tiempo laborado a m d Nombramiento en propiedad Decreto 358 de 11 de febrero de 1971 01/02/1971 30/04/1971 0 3 0 Nombramiento Resolución 1779 de 6 de mayo de 1971 01/05/1971 31/01/1972 0 9 1 Traslado Resolución 1567 de 20 de abril de 1972 01/02/1972 21/08/1975 3 6 21 Traslado Resolución 4520 de 24 de julio de 1975 22/08/1975 18/12/2003 28 3 27 «ADOPTA PLANTA» Decreto 561 de 19 de diciembre de 2003 19/12/2003 06/02/2005 1 1 16 Retiro Decreto 62 de 27 de enero de 2005 07/02/2005 Total tiempo de servicio23 34 0 6 e) Oficio S-2021-160130 de 5 de mayo de 2021, por medio del cual la secretaría de educación de Bogotá informa que en sus archivos «[…] no se encontró soporte alguno que evidencie que […]» (sic) la accionada estuvo vinculada en dicha dependencia24. f) Actas de 9 de marzo y 2 de junio, ambas de 1971, en las que aparece que en esas fechas la demandada se posesionó como pedagoga (i) «[…] EN EL LICEO NACIONAL “JAVIERA LONDOÑO” para el cual ha sido nombrado según RESOLUCION número 0358 de 11 de FEBRERO del año 1971 emanado de MINISTERIO DE EDUCACION […]» (sic), y (ii) en la Escuela Normal Nacional para Señoritas de Tunja, de acuerdo con la designación contenida en «[…] RESOLUCION No. 1779 de fecha 6 de MAYO de 1971 […]» (sic) de esa cartera, respectivamente (ff. 64 y 189 c. 125). 21 Idem. 22 Ib. 23 Cabe anotar que la accionada hizo uso de una licencia no remunerada (21 de enero a 19 de febrero de 1985: 29 días). 24 Reposa en expediente digital contenido en la plataforma Samai. 25 Ibidem. 13 Expediente: 66001-23-33-000-2014-00422-02 (4013-2021) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho UGPP contra Nhora Cecilia Méndez de Suárez g) Resoluciones 1567 de 11 de abril de 1972 y 4520 de 24 de julio de 1975, por cuyo conducto el Ministerio de Educación Nacional traslada a la accionada, en ese orden, al Liceo Nacional Femenino de Zipaquirá y al Colegio Nacional «Deogracias Cardona» de Pereira (ff. 190, 191, 202 a 206 y 210 c. 126). h) Resoluciones 12054 de 23 de junio de 2000 y 38779 de 21 de noviembre de 2005, con las que la desaparecida Cajanal negó la pensión gracia reclamada por la demandada, al observar que «[…] de los documentos aportados en la solicitud se establece que la peticionaria laboró en [colegios] dependientes del Ministerio de Educación Nacional» (sic), es decir, «[…] no demostró […] 20 años de servicio en la docencia oficial del orden departamental, municipal o distrital» (ff. 48 a 51 y 75 a 77 c. 1). i) Fallo de tutela de 30 de enero de 2006, proferido por el Juzgado Promiscuo de Familia de Honda (expediente 73349-31-84-001-2005-00025-00), que accedió al amparo de los derechos constitucionales fundamentales al debido proceso, igualdad y seguridad social de la aquí accionada y, en consecuencia, le ordenó a la liquidada Cajanal concederle la pensión gracia, «[…] bajo el entendido que […] cumple con los requisaos exigidos por la ley 114 de 1913 […]» (sic; ff. 85 a 92 c. 127). j) Resolución 50975 de 28 de septiembre de 2006 (ff. 97 a 99 c. 128), por la que la aludida entidad, en cumplimiento del fallo de tutela de 30 de enero de 2006, otorga pensión gracia a la demandada a partir del 1º de abril de 1999 (fecha de adquisición del estatus pensional), con el 75% del salario promedio devengado durante los doce (12) meses anteriores a ese día. Lo anotado, al encontrar: Que la peticionaria prestó los siguientes servicios al Estado, en su carácter de Docente del Orden Nacional, en el MUNICIPIO DE MEDELLIN, MUNICIPIO DE ZIPAQUIRA, DISTRITO CAPITAL – BOGOTA, DEPARTAMENTO DE RISARALDA Planteles Nacionales dependiente del Ministerio Nacional.

ENTIDAD […] DESDE HASTA DIAS DEDUC LABORAD MINISTERIO DE 19710501 19720210 0 280 EDUCACION NACIONAL MINISTERIO DE 19720201 19730206 0 366 26 Idem. 27 Ib. 28 Ibidem. 14 Expediente: 66001-23-33-000-2014-00422-02 (4013-2021) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho UGPP contra Nhora Cecilia Méndez de Suárez EDUCACION NACIONAL MINISTERIO DE 19730207 19750715 0 879 EDUCACION NACIONAL DEPARTAMENTO DE 19750716 19990712 0 8637 RISARALDA --------------------- 0 10162 Que laboró un total de: 10162 días, 1451 semanas […] (sic para toda la cita).

De las pruebas antes enunciadas se desprende que la accionada nació el 1º de abril de 1949 y prestó sus servicios como docente nacional, así: Nominador Acto de nombramiento Desde Hasta Tiempo laborado a m d Ministerio de Educación Nacional Decreto (o Resolución)29 358 de 11 de febrero de 1971 01/02/1971 30/04/1971 -- 3 -- Resolución 1779 de 6 de mayo de 1971 01/05/1971 06/02/2005 33 9 6 Total tiempo de servicio 34 0 6 Asimismo, (i) la entonces Cajanal, a través de Resoluciones 12054 de 23 de junio de 2000 y 38779 de 21 de noviembre de 2005, negó la pensión gracia deprecada por la demandada, porque las constancias de trabajo dan cuenta de que su designación estuvo a cargo del Ministerio de Educación Nacional;

(ii) mediante sentencia de 30 de enero de 2006, el Juzgado Promiscuo de Familia de Honda, en sede de acción de tutela, le ordenó a la citada entidad reconocer aquella prestación a la accionada; y (iii) en cumplimiento de lo anterior, la extinguida Cajanal, con Resolución 50975 de 28 de septiembre de 2006 (enjuiciada), le concedió pensión gracia desde el 1º de abril de 1999, con base en el 75% del promedio de lo recibido durante el año previo a la adquisición del estatus pensional.

En el asunto sub judice, la demandada cuestiona la decisión del a quo, en cuanto accedió parcialmente a las pretensiones, comoquiera que, según los documentos 29 Obsérvese que el «FORMATO» único para la expedición de certificado de historia laboral de la secretaría de educación de Pereira y el acta de posesión de 9 de marzo de 1971 del Ministerio de Educación Nacional, difieren en cuanto a la denominación del acto administrativo que nombró a la accionada a partir del 1º de febrero de 1971 (Decreto y Resolución, en su orden). 15 Expediente: 66001-23-33-000-2014-00422-02 (4013-2021) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho UGPP contra Nhora Cecilia Méndez de Suárez adosados, las instituciones educativas en las que ejerció la labor docente eran, en ese entonces, territoriales.

Ahora bien, con el propósito de dilucidar los reparos de la recurrente, se deberán abordar las distinciones previstas por el legislador entre profesores nacionales, nacionalizados y territoriales, en lo que tiene que ver con su vinculación. Sobre este aspecto, resulta oportuno aclarar que, en virtud de la Ley 43 de 1975, se nacionalizó la educación primaria y secundaria, para lo cual se concedió un término de 5 años (artículo 330), esto es, hasta el 31 de diciembre de 1980, de lo que se colige que con antelación a dicho trámite únicamente existían dos (2) categorías de maestros oficiales, a saber: nacionales y territoriales.

Y, posterior a la referida nacionalización de la educación, se clasificaron en nacionales, nacionalizados y territoriales, cuya diferenciación quedó establecida en el artículo 1º de la Ley 91 de 1989, así: i) Personal nacional. Son los vinculados por nombramiento del Gobierno nacional. ii) Personal nacionalizado. Los designados por nombramiento de entidad territorial antes del 1º de enero de 1976 y los vinculados a partir de esta fecha, de conformidad con lo dispuesto por la Ley 43 de 1975. iii) Personal territorial.

Son los vinculados por nombramiento de entidad territorial a partir del 1º de enero de 1976, sin el cumplimiento del requisito del artículo 1031 de la Ley 43 de 1975. La distinción que trae la norma clasifica la vinculación oficial docente en dos grandes grupos: (i) los vinculados por nombramiento del Gobierno nacional (personal nacional) y (ii) los nombrados por entidades territoriales (personal nacionalizado y territorial).

La importancia de tal clasificación radica en que se constituye en el punto de partida de la Administración y los jueces de esta jurisdicción para evaluar si el 30 «A partir del 1o. de enero y hasta el 31 de diciembre de 1976, la Nación pagará el veinte por ciento (20%) de los gastos de funcionamiento (personal) de la educación a que se refiere el artículo primero, conforme a los presupuestos respectivos del año de 1975; y así sucesivamente en cada vigencia subsiguiente, aumentará en un veinte por ciento (20%) su aporte a dichos gastos, hasta llegar a absorber el ciento por ciento (100%) de los mismos en 1980 (de 1976 a 1980)». 31 «En adelante ningún departamento, intendencia o comisaría, ni el Distrito Especial, ni los municipios podrán con cargo a la Nación, crear nuevas plazas de maestros y profesores de enseñanza primaria o secundaria, ni tampoco podrán decretar la construcción de nuevos planteles de enseñanza media, sin la previa autorización, en ambos casos, del Ministerio de Educación Nacional». 16 Expediente: 66001-23-33-000-2014-00422-02 (4013-2021) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho UGPP contra Nhora Cecilia Méndez de Suárez interesado tiene derecho o no al reconocimiento de la pensión gracia. De acuerdo con lo expuesto, en lo atinente a los períodos servidos por la accionada para la educación oficial, esto es, desde el 1º de febrero hasta el 30 de abril de 1971 y entre el 1º de mayo posterior y el 6 de febrero de 200532, obran en el expediente actas de 9 de marzo y 2 de junio de 1971, en las que se consigna que en esas fechas se posesionó en los empleos de pedagoga, conforme a los nombramientos efectuados por el Ministerio de Educación Nacional33, con Decreto (o Resolución) 358 de 11 de febrero y Resolución 1779 de 6 de mayo, ambos de 1971, en su orden, de lo que se colige entonces que su vinculación, conforme a lo explicado en líneas previas, es de carácter nacional, lo que impide que esos tiempos puedan ser tenidos en cuenta para la prestación reclamada en el sub lite; condición que también fue ratificada por las secretarías de educación de Risaralda y Pereira, al informar sobre su naturaleza «Nacional».

Debe anotarse que las anteriores pruebas son las que, a la luz del artículo 1º de la Ley 91 de 1989 y la jurisprudencia de esta Corporación, determinan el tipo de vinculación de una persona con la «profesión docente»34, pues el primero prevé que los profesores vinculados por nombramiento del Gobierno nacional conforman el «[p]ersonal nacional», al paso que la segunda ha concluido que el funcionario competente para certificar la calidad de maestro territorial es el nominador.

Sobre el particular, el Consejo de Estado, en sentencia de unificación CE-SUJ- SII-11-2018 (SUJ-11-S2)35, precisó: Unificase la jurisprudencia respecto de las controversias relacionadas con el reconocimiento de pensión gracia, […] en el sentido de que […] (iv) para acreditar la calidad de docente territorial, se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, también se puede acreditar con la respectiva certificación de la 32 Que son objeto de discusión por las partes. 33 Se precisa que si bien no se aportó al expediente copia del «Decreto» 358 de 11 de febrero y de la Resolución 1779 de 6 de mayo de 1971, de las actas de posesión se concluye que fueron expedidos por el Ministerio de Educación Nacional. 34 Sobre el particular, el artículo 2 del Decreto 2277 de 1979 prevé que «Se entiende por profesión docente el ejercicio de la enseñanza en planteles oficiales y no oficiales de educación en los distintos niveles de que trata este Decreto.

Igualmente incluye esta definición a los docentes que ejercen funciones de dirección y coordinación de los planteles educativos, de supervisión e inspección escolar, de programación y capacitación educativa, de conserjería y orientación de educandos, de educación especial, de alfabetización de adultos y demás actividades de educación formal autorizadas por el Ministerio de Educación Nacional, en los términos que determine el reglamento ejecutivo». 35 Fallo de 21 de junio de 2018, consejero ponente: Carmelo Perdomo Cuéter, expediente: 25000-23-42-000- 2013-04683-01 (3805-2014). 17 Expediente: 66001-23-33-000-2014-00422-02 (4013-2021) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho UGPP contra Nhora Cecilia Méndez de Suárez autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial [se destaca].

Así las cosas, dado que tanto las actas de posesión como las certificaciones expedidas por las secretarías de educación de Risaralda y Pereira denotan que la demandada prestó sus servicios para la docencia oficial como maestra nacional del 1º de febrero al 30 de abril de 1971 y desde el 1º de mayo siguiente hasta el 6 de febrero de 2005, carece del derecho a la pensión gracia que solicita, tal como lo concluyó el a quo.

Agrégase a lo anotado que, incluso, los traslados de los que fue beneficiaria la accionada fueron suscritos por el señor Ministro de Educación Nacional, lo que demuestra que sus empleos estaban a cargo de esa cartera y no de los entes territoriales en los que se ubicaban los centros académicos en los que trabajó, argumento con el que la recurrente justifica su desacuerdo frente a la decisión de primera instancia. En este orden de ideas, le asiste razón jurídica al a quo al haber decretado la nulidad del acto acusado en la controversia que ahora nos ocupa, por cuanto no puede pregonarse que la demandada tiene la condición de docente nacionalizada, toda vez que no satisface los supuestos previstos en la Ley 91 de 1989, al no ser designada por una autoridad territorial, sino por el Ministerio de Educación Nacional.

Con fundamento en los elementos de juicio allegados al expediente y apreciados en conjunto, de acuerdo con las reglas de la sana crítica, sin más disquisiciones sobre el particular, la Sala confirmará el fallo de primera instancia, que accedió de manera parcial a las pretensiones de la demanda. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, sala de lo contencioso- administrativo, sección segunda, subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA: 1º.

Confírmase la sentencia de 16 de julio de 2021 proferida por el Tribunal Administrativo de Risaralda, que accedió en forma parcial a las súplicas de la demanda en el proceso instaurado por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) contra la señora Nhora Cecilia Méndez de Suárez, por las razones 18 Expediente: 66001-23-33-000-2014-00422-02 (4013-2021) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho UGPP contra Nhora Cecilia Méndez de Suárez expuestas en la parte motiva. 2º.

Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen, previas las anotaciones que fueren menester. Notifíquese y cúmplase, Este proyecto fue estudiado y aprobado en sala de la fecha. Firmado electrónicamente CARMELO PERDOMO CUÉTER Ausente con excusa Firmado electrónicamente WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ (E) CÉSAR PALOMINO CORTÉS