CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ Bogotá D.C., veintiséis (26) de agosto de dos mil veintiuno (2021) Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación: 17001-23-33-000-2016-00995-01 (3863-2019) Demandante: OLGA CLEMENCIA CORTES ZAPATA Demandadas: NACIÓN, MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL, MUNICIPIO DE MANIZALES Temas: Intereses moratorios por pago tardío del retroactivo derivado del proceso de homologación del personal administrativo de la Secretaría de Educación del Departamento de Caldas.
Condena en costas SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA Ley 1437 de 2011 O-187-2021 ASUNTO Decide la Subsección el recurso de apelación formulado por la parte demandante contra la sentencia proferida el 3 de mayo de 2019 por el Tribunal Administrativo de Caldas que denegó las pretensiones de la demanda.
ANTECEDENTES El señor German Valencia Becerra en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho que consagra el artículo 138 de la Ley 1437 del 2011, formuló en síntesis las siguientes: Pretensiones (Folios 2 vuelto a 3) Que se declare la nulidad del Oficio SEM-UAF-2063 del 18 de julio de 2016, por medio de la cual las entidades demandadas negaron el pago de los intereses moratorios solicitados por el libelista en razón de la cancelación tardía del retroactivo por concepto de homologación y nivelación salarial.
Que como consecuencia de esta declaración y a título de restablecimiento del derecho, se ordene al Ministerio de Educación Nacional y al Municipio de Manizales, reconocer y pagar a favor del demandante los intereses moratorios liquidados con base en la referencia del bancario corriente, con efectividad a partir del día siguiente a los 30 días posteriores a su causación y hasta mayo de 2014 cuando se canceló el capital adeudado por concepto de homologación y nivelación salarial, ello sin que se tenga en cuenta para tal efecto el monto de lo cancelado como indexación salarial.
Que se condene a las entidades demandadas a dar cumplimiento al fallo de conformidad con el artículo 192 del CPACA, a pagar los intereses moratorios conforme a lo ordenado en dicha norma y al pago de costas en caso de oponerse a las pretensiones de la demanda. Como pretensión subsidiaria solicita declarar la configuración del silencio administrativo negativo por la falta de respuesta de las demandadas, sobre el derecho de petición presentado el 24 de julio de 2015 con radicado SAC 7242, con el cual desconocieron y negaron los intereses moratorios generados con ocasión al pago tardío del retroactivo de homologación y nivelación salarial.
Supuestos fácticos relevantes (Folios 3 vuelto a 5) El demandante prestó sus servicios en calidad de personal administrativo para la Secretaría de Educación del Municipio de Manizales. A través de la Resolución 2451 del 29 de octubre de 2002, el Ministerio de Educación Nacional certificó a la Secretaría de Educación del Municipio de Manizales para la administración del servicio educativo, de ello, que éste último transfirió el personal administrativo del orden nacional a los cargos previstos en dicho ente territorial, pero sin homologar las plazas y sus salarios a los nuevos empleos.
El Municipio de Manizales en acatamiento del concepto 1607 del 9 de diciembre de 2004 emitido por la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, profirió el Decreto 083 del 11 de marzo de 2008 mediante el cual homologó y niveló los cargos administrativos de la Secretaría de Educación pagados con recursos del Sistema General de Participaciones.
Por su parte, el Ministerio de Educación Nacional a través del Oficio 2012EE50479 del 28 de agosto de 2012, determinó la viabilidad de la homologación de los funcionarios administrativos del sector educativo, como consecuencia del proceso de descentralización de dicho servicio hacia las entidades territoriales. Por tanto, se expidió el Decreto 0388 del 12 de octubre de 2012 el cual modificó el proceso de homologación y nivelación salarial aprobado inicialmente por el acto que data del 11 de marzo de 2008.
En consecuencia de ello, se profirió la Resolución 476 del 11 de abril de 2014, en la cual se reconoció y ordenó el pago de los valores pendientes por dicho concepto a favor del señor German Valencia Becerra, en un periodo correspondiente entre el 1 de enero de 2003 y el 31 de diciembre de 2011. Adujo que las entidades demandadas cancelaron el retroactivo aludido solo hasta el mes de mayo de 2014, razón por la cual al tener en cuenta la fecha de causación del derecho, este abono fue tardío. La parte demandante formuló petición el 24 de julio de 2015 con radicado SAC7242 ante la Secretaría de Educación de Manizales con el fin que le fueran reconocidos los intereses moratorios derivados del pago adeudado por concepto de homologación y nivelación salarial por fuera de los términos oportunos para tal fin.
Solicitud que alega el demandante no ha sido resuelta por parte de la entidad demandada, pese haber presentado reiteradas solicitudes posteriores y que fueron resueltas debidamente, la primera no. DECISIONES RELEVANTES EN LA AUDIENCIA INICIAL La fijación del litigio es la piedra basal del juicio por audiencias de allí que la relación entre ella y la sentencia es la de «tuerca y tornillo», porque es guía y ajuste de esta última.
De esta manera se preserva la congruencia que garantiza el debido proceso, razón por la cual el juez al proferir la sentencia debe resolver el litigio en forma concordante con los hechos, las pretensiones, las excepciones; puntos que fueron condensados y validados por las partes al precisar el «acuerdo sobre el desacuerdo» en la audiencia inicial.
De allí que los problemas jurídicos adecuadamente formulados y aceptados por las partes se convierten en una eficiente guía para el decreto de las pruebas, las alegaciones, la sentencia y sustentación de los recursos pertinentes. Por lo dicho, la audiencia inicial es el punto de partida más legítimo y preciso para fundamentar adecuadamente la sentencia. Fecha de la audiencia inicial: 12 de septiembre de 2018.
Resumen de las principales decisiones Excepciones previas (art. 180-6 CPACA) En el acta se consignó lo siguiente al momento de decidir las excepciones: «[…] En todos los casos objeto de esta diligencia se propuso por parte del MUNICIPIO DE MANIZALEZ la excepción de FALTA DE LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR PASIVA. Advierte el Despacho que este medio exceptivo no fueron propuestos a título de excepción previa y que vistos los argumentos expuestos en los acápites correspondientes, dichas excepciones atienden directamente a la resolución de fondo del asunto, al plantearse desde la órbita de determinar: por una parte la entidad responsable del pago de las pretensiones esbozadas por la parte actora y de otro la virtualidad de los actos demandados para definir el tema de los intereses moratorios reclamados, situaciones que se itera, atienden al fondo de la controversia.
En tal sentido, la resolución de estos tópicos será diferida a la sentencia que ponga fin a esta instancia. Ahora bien, en todos los asuntos, sub examine, se propuso por parte del MUNICIPIO DE MANIZALES la excepción de caducidad, señalando que la demanda fue interpuesta encontrándose agotado el término con que contaba la parte actora para su radicación. A fin de resolver la excepción propuesta, se observa que en el plenario se demanda directamente la nulidad del oficio No.SEM-UAF-2063 del 18 de julio de 2016 y se plantea como pretensión subsidiaria la declaratoria de existencia de un acto administrativo “ficto o presunto” en lo que respecta a la solicitud elevada por las demandantes los días 24 y 27 de julio de 2015.
Atendiendo a lo anterior, se estima que para desatar lo relacionado con la figura de la caducidad propuesta por la entidad demandada, se requiere previamente determinar la existencia o no del acto ficto o presunto cuya nulidad igualmente fue planteada como pretensión en el caso bajo estudio, por lo cual, se requerirá por demás, la valoración pormenorizada de todas las actuaciones surtidas con ocasión de la petición elevada por las demandantes, situación que impone la obligación de diferir su estudio a la sentencia que ponga fin a esta etapa, a efectos de contar con la totalidad del material probatorio que permita resolver dicha cuestión. Por lo anterior, no se declarará el acaecimiento del fenómeno de caducidad, en esta etapa y su estudio definitivo será realizado en la sentencia correspondiente.» (Cursiva del texto original.
Folios 137 y vto del expediente y CD obrante a folio 150, ídem). Se notificó la decisión en estrados y las partes no interpusieron recursos. Fijación del litigio (art. 180-7 CPACA) El litigio se fijó en los siguientes términos: «[…] – Fijación del litigio Para resolver los asuntos traídos a control jurisdiccional el Despacho estima pertinente desatar los siguientes problemas jurídicos: ¿Se configuró para el caso sub iudice el fenómeno de caducidad? ¿Hay lugar al pago de intereses moratorios con ocasión de los reconocimientos económicos realizados al personal administrativo de la Secretaría de educación del Municipio de Manizales dentro del proceso de homologación y nivelación salarial, atendiendo a la fecha de pago de dichos dineros en confrontación con la fecha de su causación efectiva? ¿En caso afirmativo, que entidad debe asumir el pago de las sumas reclamadas? […]» (Negrilla y cursiva del texto original.
Folio 138 y CD que reposa a folio 150 del expediente). SENTENCIA APELADA (Folios 162 a 1168) El a quo profirió sentencia escrita el 3 de mayo de 2019, por medio de la cual negó las pretensiones del demandante. Lo anterior con fundamento en las siguientes consideraciones: El Tribunal inicialmente realizó un recuento del proceso de homologación y nivelación salarial para señalar que, en cuanto a la situación del demandante, esta causa tuvo su fundamento en la necesidad legal de incorporar el empleo de aquel, que era de orden nacional, a la planta de cargos del municipio.
De ello, que ante la diferencia salarial y prestacional entre uno y otro, debían reconocerse los mayores valores resultantes de dicha homologación actualizados al momento del pago, sin que el mismo tuviera la connotación de pago tardío de una obligación. De manera paralela, hizo referencia a la naturaleza jurídica de las figuras correspondientes a la indexación e intereses moratorios, para exponer que, esta primera supone una actualización del dinero en el tiempo para mantener su valor y evitar la pérdida adquisitiva de la moneda; mientras que los intereses moratorios tienen un carácter indemnizatorio por los perjuicios que causa el retraso en el cumplimiento de las obligaciones, tal como lo previó el artículo 1617 del Código Civil.
Por lo anterior, concluyó que los intereses moratorios y la indexación no son acumulables, toda vez que los primeros se configuran por la mora o retardo en el pago del crédito o la obligación, mientras que el período de la actualización monetaria, está dado entre la fecha del crédito y la que se quiere ajustar, por lo que no es relevante la mora en ese caso.
Esta postura fue sostenida por la Sección Segunda de esta Corporación en sentencia del 7 de diciembre de 2017, en el sentido de afirmar la improcedencia del reconocimiento de la sanción moratoria por la consignación tardía de la homologación o nivelación salarial. Seguidamente, precisó que el pago de intereses moratorios dentro de una relación legal y reglamentaria, corresponde a una prestación social por su naturaleza indemnizatoria y no puede ser considerado como salario.
Por tanto, para que un servidor de cualquier entidad pública tenga derecho a percibir intereses moratorios por el no pago oportuno de sus emolumentos, tal circunstancia debe estar expresamente señalada en las disposiciones que reglamenten dicho régimen prestacional. De ello, arguyó que en el caso concreto no se observa que las normas que regulan el sistema prestacional del demandante dispongan de manera expresa y concreta el derecho a reclamar los intereses que aquí se debaten, de manera que en efecto no era procedente su reconocimiento.
Precisó que por razones de equidad y justicia, los valores que deben pagarse a los trabajadores, deben ser indexados si se pagan en fecha posterior a lo expresado en los actos administrativos, no obstante en el caso en concreto sostuvo que el pago de los valores reconocidos en la Resolución 677 del 11 de abril de 2014, fue efectuado en mayo del mismo año, por lo que no trascurrió más de dos meses entre la fecha de reconocimiento y pago, motivo por el cual, consideró como un tiempo proporcionado y necesario para que la administración culminará con el proceso de homologación y efectuará los respectivos pagos, por lo que se abstuvo de ordenar la actualización. Acorde con estos razonamientos, el tribunal de primera instancia profirió sentencia que se resume en su parte resolutiva, así: i) declaró probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva material esgrimida por el Municipio de Manizales; ii) negó las pretensiones de la demanda, y; iii) condenó en costas a la parte demandante.
RECURSOS DE APELACIÓN Parte demandante (Folios 176 a 190): formuló recurso de apelación contra la decisión reseñada anteriormente y solicitó que ésta sea revocada con el fin de que se acceda a las pretensiones de la demanda. Para tal efecto argumentó que la única figura jurídicamente viable que permite indemnizar de una parte y sancionar de otra el pago tardío de una obligación de dinero, la constituye los intereses moratorios, pues abarcan tanto el componente resarcitorio como inflacionario, lo cual no sucede con la indexación. De cualquier forma, esgrimió que en caso de que no se atienda esta postura jurídica en la medida en que la suma pagada incluía una actualización monetaria, debe tenerse en cuenta que lo que prima en este caso es el derecho más favorable para el trabajador, el cual corresponde a los intereses de mora.
Planteó que en todo caso, con ocasión de la injustificada demora por parte de las entidades demandadas en el pago de las acreencias laborales derivadas de la nivelación salarial promovida por el proceso de homologación del sector educativo, no solo debió reconocerse la indexación de los valores abonados, sino también los intereses moratorios, pues la primera figura no excluye el derecho a reclamar la segunda cuando se presenta tardanza en los pagos adeudados, tal como lo indicó la Corte Constitucional en sentencia T-418 de 1996.
Resaltó que en su asunto particular se reclama el pago de intereses moratorios por el cumplimiento tardío de sendas obligaciones de carácter laboral, sin embargo el a quo consideró que debía existir una norma expresa que así lo contemple. Pues bien, frente a ello adujo que el juez de primera instancia omitió su deber legal y constitucional de hacer uso de la analogía y de criterios auxiliares, entre los cuales se encuentran la equidad, la doctrina y los principios generales del derecho, con los que pudo haber impartido una decisión justa que equilibre las cargas por el pago tardío de los emolumentos, tal como sería dar aplicación a normas civiles sobre intereses moratorios, sin que sea de recibo entonces exigir un precepto taxativo que regule lo propio para una situación específica como la homologación. Por último acotó que la Ley 734 de 2002 en su artículo 33, numeral 1.°, fue enfática en determinar que todos los servidores públicos tienen el derecho a percibir puntualmente la remuneración fijada para el respectivo cargo, por lo que se concluye que no es justificable que el empleador en casos como el presente, demore el reconocimiento de tales haberes, puesto que deberá hacerse cargo entonces de los intereses moratorios que operan de pleno derecho y sí se encuentran regulados en el ordenamiento jurídico a diferencia de lo estimado por el a quo, al punto de ser procedente el restablecimiento deprecado.
Planteó que en casos con similitud fáctica y jurídica, el Tribunal Administrativo de Caldas ha reconocido con base en principios de equidad y justicia un ajuste a la indexación, lo cual implica que el proceder moroso a cargo del Estado, sí trajo consigo una consecuencia de orden económico. Ahora, si bien la administración suplió el componente inflacionario por el paso del tiempo sin solventar la deuda, esta omitió reconocer lo correspondiente a la indemnización por la mora en el pago oportuno y completo de los salarios y prestaciones sociales.
Por ello, considerar como lo hace el a quo que no se puede aplicar por analogía las previsiones que regulan el reconocimiento de intereses como el Código Civil, el Código de Comercio, la Ley 100 de 1993 en sus artículos 23, 101, 102 y 141, resulta inadecuado dado que con base en esos mismos principios se debió conceder la sanción por la mora contemplada a título de intereses.
Finalmente, dispuso que la parte demandante actúo de buena fe, por cuanto al interior de las actuaciones adelantadas dentro del proceso permiten determinar que sobre las mismas no existió algún comportamiento que pueda considerarse como temerario o doloso, que justifique la condena en costas. Lo anterior, de conformidad con los artículos 188 de la Ley 1437 de 2011 y 365 del Código General del Proceso.
Asimismo, aduce que no está probado los gastos o agencias en derecho en los que pudo incurrir la parte demandada ni que estuviesen acreditados en el proceso, que dieran lugar a la imposición de la suma económica discutida. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN La Nación, Ministerio de Educación Nacional: solicitó confirmar la decisión de primera instancia, insistió en la negativa expuesta en la alzada, en cuanto a la improcedencia de reconocer la indexación a favor del demandante sobre los valores derivados del proceso de homologación y nivelación salarial, y que dicha obligación deba ser reconocida por parte del ente nacional.
Parte demandante: instó nuevamente por la revocatoria de la sentencia de primera instancia a fin de acceder a sus pretensiones. En esencia reiteró la totalidad los argumentos esbozados en su recurso de apelación. No obstante, recalcó puntualmente que en el presente caso lo que se busca es sancionar el retardo en el pago de las diferencias salariales como consecuencia de una homologación que debía realizarse desde el mismo momento en que se generó el traslado de personal de la Secretaría de Educación del Municipio de Caldas, más aun si se tiene en cuenta que ese hecho solo ocurrió 11 años después con la justificación de múltiples etapas administrativas, situación que transgrede abiertamente los principios de igualdad, eficacia, economía y celeridad de las actuaciones administrativas.
Finalmente adujo que solo los intereses moratorios podrían satisfacer tanto el componente sancionatorio como indemnizatorio que se predica de esta tardanza injustificada en el cumplimiento de las obligaciones laborales a cargo de las entidades demandadas. El Ministerio Público y el Municipio de Manizales guardó silencio en esta etapa procesal de conformidad con la constancia secretarial visible a folio 216 del plenario.
CONSIDERACIONES Competencia De conformidad con el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, el Consejo de Estado es competente para resolver los recursos de apelación interpuestos. De igual forma, según el artículo 328 del Código General del Proceso, el juez de segunda instancia resolverá sin limitaciones cuando las partes hayan controvertido la totalidad de la sentencia, tal como sucede en el presente caso.
Problema jurídico En ese orden, el problema jurídico que debe resolverse en esta instancia se resume en las siguientes preguntas: ¿El señor German Valencia Becerra tiene derecho al reconocimiento de intereses moratorios por el no pago inmediato del valor correspondiente al retroactivo derivado del proceso de homologación y nivelación salarial de la planta de personal administrativo adscrito al sector educativo del Municipio de Manizales? ¿Procedía la condena en costas de primera instancia en contra del demandante sin haber tenido en cuenta la conducta procesal asumida por éste? Primer problema jurídico ¿El señor German Valencia Becerra tiene derecho al reconocimiento de intereses moratorios por el no pago inmediato del valor correspondiente al retroactivo derivado del proceso de homologación y nivelación salarial de la planta de personal administrativo adscrito al sector educativo del Municipio de Manizales? Al respecto la Subsección sostendrá la siguiente tesis: el demandante no tiene derecho al reconocimiento y pago de los intereses deprecados, con base en los argumentos que se indican a continuación. Del proceso de homologación del personal al servicio de los establecimientos educativos La Ley 43 de 1975 nacionalizó la educación primaria y secundaria que prestaban los departamentos, el Distrito Especial de Bogotá, los municipios y las intendencias y comisarias, proceso que se desarrolló entre el 1.º de enero de 1976 y el 31 de diciembre de 1980.
Posteriormente, para desarrollar el contenido de los artículos 151, 288, 356 y 357 de la Constitución Política, relativos a la distribución de competencias y recursos, se expidió la Ley 60 del 12 de agosto de 1993, por la cual se dio apertura a la descentralización del servicio educativo y al desmonte de la nacionalización de la educación, para lo cual se efectuó por parte de la Nación a los departamentos y distritos la entrega de los bienes, personal y establecimientos educativos para que fueran asumidos directamente por las entidades territoriales.
Este proceso de descentralización implicó el ajuste de las plantas del personal administrativo que prestaban sus servicios en las instituciones educativas al servicio de la Nación, los cuales, debían ser incorporados a las plantas departamentales y distritales, previa homologación de cargos, no solo en el aspecto formal de los empleos, como su nomenclatura y grado «que podían diferir», sino de manera primordial su clasificación por la naturaleza de las funciones, el grado de responsabilidad y los requisitos para su ejercicio.
Implementado el proceso de descentralización en educación, y con el fin de fortalecer su desarrollo, se expidió la Ley 715 del 21 de noviembre de 2001, la cual, pretendió la municipalización de la educación que había quedado en manos de los departamentos y distritos certificados conforme a la Ley 60 de 1993. En efecto, los artículos 34 y 38 de la Ley 715 de 2001, determinaron expresamente el procedimiento a seguir para incorporar las plantas financiadas con recursos del sistema general de participaciones antes «situado fiscal».
Para ello, previo estudio técnico se tenían que fijar las plantas de personal docente, directivo docente y administrativos de los planteles educativos, y luego proceder a la provisión de dichos cargos en las plantas de personal adoptadas por las entidades territoriales para la prestación del servicio educativo, incorporándolos a las mismas.
Con el Acto Legislativo 1.° de 2005, se determinó que los recursos de la participación para educación del sistema general de participaciones, se destinarían a financiar la prestación del servicio educativo y entre otras actividades el pago del personal docente y administrativo de las instituciones educativas públicas, las contribuciones inherentes a la nómina y sus prestaciones sociales.
Por tanto, el Ministerio de Educación Nacional mediante Directiva Ministerial 10 del 30 de junio de 2005, en el ejercicio de una actividad de acompañamiento a las entidades territoriales que habían adelantado su proceso de certificación en educación, señaló las directrices para llevar a cabo la homologación de cargos y la nivelación salarial del personal administrativo, y determinó los criterios y pasos para tener en cuenta en dicho proceso.
Así mismo, señaló que la deuda por concepto de retroactividad en aquellos eventos en que la homologación y consecuente incorporación conllevara la nivelación de salarios, cuando no procediera la incorporación horizontal, se asumiría con recursos del sistema general de participaciones previa disponibilidad presupuestal, si no existía disponibilidad, serían de cargo de la Nación. Si el respectivo municipio homologó e incorporó al personal administrativo contrariando el orden jurídico, respondería con sus recursos propios.
Del trámite de homologación y nivelación salarial de los funcionarios administrativos de instituciones educativas Conforme al sustento fáctico introductor que fue corroborado por el Municipio de Manizales en su contestación de la demanda, se observa que el proceso de homologación desarrollado por dicha entidad territorial se desarrolló de la siguiente manera: i) A través de la Resolución 2451 del 29 de octubre de 2002, el Ministerio de Educación Nacional en cumplimiento de los postulados de la Ley 60 de 1993, certificó al Municipio de Manizales para la administración del servicio educativo, razón por la cual mediante el Decreto 011 del 20 de enero de 2004, dicha entidad territorial homologó y niveló salarialmente los cargos administrativos de los empleados que provenían con una vinculación directa de la Nación y pagados por el Sistema General de Participaciones, a los previstos en la planta de personal de la Secretaría de Educación respectiva. ii) La Alcaldía de Manizales, Secretaría de Educación solicitó al Ministerio de Educación Nacional la modificación parcial del estudio técnico de homologación y nivelación salarial, petición frente a la cual esta última entidad emitió aprobación según el Oficio 2007EE6185 del 21 de diciembre de 2007.
En virtud de lo anterior, el ente territorial en comento profirió el Decreto 0388 del 12 de octubre de 2012, con base en el cual modificó el Decreto 083 del 11 de marzo de 2008, en orden de ajustar la nivelación respectiva de acuerdo con las modificaciones pertinentes. iii) De acuerdo con el Oficio 2012EE50479 del 28 de agosto de 2012, el Ministerio de Educación Nacional certificó la deuda a cargo del Municipio de Manizales en los términos del artículo 148 de la Ley 1450 de 2011. iv) En razón del acto precitado, el ente territorial demandado expidió la Resolución 677 del 11 de abril de 2014 (folios 18 a 20), mediante la cual se reconoció y ordenó el pago de ciertas sumas de dinero por concepto de retroactivo, derivado del proceso de homologación y nivelación salarial a favor del señor German Valencia Becerra.
Ahora bien, luego de verificado el proceso interadministrativo en mención, deben validarse los elementos probatorios obrantes en la presente causa judicial: De folios 22 a 24, se observa petición formulada por el demandante ante la Secretaría de Educación del Municipio de Manizales, por medio de la cual deprecó el reconocimiento de intereses moratorios por la falta de pago oportuno del retroactivo correspondiente al proceso de homologación y nivelación salarial del personal administrativo de dicha dependencia. A folio 26 obra reiteración de contestación de la petición incoada anteriormente por el demandante.
Por otro lado, a folio12, obra Oficio SE-UAF-2063 del 18 de julio de 2016 en el cual se dio respuesta a la solicitud presentada por el libelista, bajo los siguientes términos: «[…] En atención al derecho de petición de la referencia presentado ante la Secretaria de educación Municipal, en su calidad de un grupo de 127 funcionarios, en el que solicita se reconozca en favor de sus representados los intereses moratorios por la falta de pago oportuno de la nivelación y homologación salarial desde cuando se hicieron responsables hasta cuando se hizo efectivo el correspondiente pago; nos permitimos reiterarnos de las respuestas dadas con anterioridad en los oficios SEM-UAF-575 del 25 de febrero de 2016 […]».
A folio 13 fue aportado respuesta relacionada con los radicados SAC 7242 del 24 de julio y 7270 del 27 de julio de 2015 en el que se advierte sobre la viabilidad de estudio de la solicitud y aprobación del Ministerio de Educación Nacional. A folio 14, obra Oficio SEM-UAF-3067 del 4 de diciembre de 2015, en el cual el municipio de Manizales resolvió un derecho de petición incoado por el demandante y otros, en el que refiere sobre el concepto emitido por el ente ministerial sobre la improcedencia del reconocimiento de intereses moratorios.
También, se evidencia a folio 16, Oficio SEM-UAF-575 del 25 de febrero de 2016, en el cual la entidad territorial resolvió un derecho de petición incoado por el demandante el 15 de febrero de la misma anualidad, en el sentido de denegar el reconocimiento y pago de los intereses moratorios sobre el monto reconocido por concepto de retroactivo de nivelación salarial.
De ello, que citó el concepto emitido por el Ministerio de Educación, referenciado en precedencia, para concluir que: «[…] no es posible acceder a las pretensiones ya que no es la secretaría de Educación del Municipio quien está en capacidad de aceptar o negar esta solicitud, toda vez que los recursos necesarios deben ser asignados por la Nación […]».
Ahora, a folio 21 obra certificación expedida por el Área de Recursos Humanos de la Secretaría de Educación del Municipio de Manizales, en la que se hizo constar que mediante Resolución 677 del 11 de abril de 2014, al señor German Valencia Becerra le fueron consignadas en el mes de mayo de la misma anualidad las siguientes sumas de dinero por concepto de retroactivo en el proceso de ajuste de nivelación y homologación del personal administrativo de esa dependencia, así: Del contexto fáctico y jurídico en cita se advierte que: En atención a la Directiva Ministerial 10 del 30 de junio de 2005, el Ministerio de Educación Nacional puntualizó un procedimiento y presentó unos criterios para tener en cuenta en el proceso de homologación y nivelación salarial, entre los cuales estaba la elaboración de un estudio técnico y la determinación de los efectos retroactivos de la deuda.
De igual manera se observa que tanto el Ministerio de Educación Nacional como el Municipio de Manizales, llevaron a cabo cada uno de los pasos para materializar la homologación y nivelación salarial del personal administrativo del sector educativo, procedimiento que requirió no solo de la correspondiente disponibilidad presupuestal, la cual no es inmediata como lo considera la parte demandante, sino también de varios ajustes, en atención precisamente a las reclamaciones que se efectuaron por parte de los funcionarios administrativos y sus apoderados al evidenciar inconsistencias en los valores y cálculos, tal como se precisó y subsanó con la expedición den Decreto 0388 del 12 de octubre de 2012 que determinó finalmente los montos a reconocer al demandante.
Ahora, si bien es cierto la tardanza en el desarrollo de las etapas propias de un proceso interadministrativo como el referido, no justifican el perjuicio de los beneficiarios en cuanto a la pérdida del poder adquisitivo de la moneda por el paso del tiempo en los casos en los que, como el presente, transcurren años sin que se haya percibido el capital adeudado a la fecha de su exigibilidad, lo cierto es que el ordenamiento jurídico prevé dos figuras actuariales que permiten aliviar dicha situación, por lo que es dable predicar que ambas tienen el mismo fin a pesar de que difieren en cuanto a su naturaleza jurídica.
Al respecto, se verifica que existe tanto la indexación como la indemnización moratoria (o intereses moratorios), a título de herramientas jurídicas que permiten en el mismo sentido, cubrir los efectos adversos del paso del tiempo sin que se haya solucionado efectivamente una obligación dineraria, no obstante, la primera hace referencia a la forma de actualización monetaria con base en el IPC en los casos en los que se evidencia una razón válida para la tardanza en la cancelación del saldo, mientras que los intereses moratorios implican una suerte de sanción, que si bien igualmente busca equiparar los valores de la deuda a un momento posterior, lo hace con el cálculo de una tasa fijada en un porcentaje mayor a la que resultaría de la aplicación de la regla anterior, pero como consecuencia de una actitud dolosa o de mala fe por parte del obligado, que no genere un sustento explicativo de aquella disrupción. En suma, la indexación se aplica a los casos en los que la tardanza en el pago de una deuda conlleva una razón, como puede ser un proceso sistemático con la superación de etapas, la fijación de un término específico para el cumplimiento de la obligación o la materialización de una condición que se configura por el paso del tiempo.
Por el contrario, los intereses moratorios por su naturaleza sancionatoria, deben estar estipulados previamente en la norma que regule el asunto y tienen que obedecer a una causa injustificada en la dilación del abono, que se relacione con la demostración por parte de quien los solicita, de la mala fe o la intención del deudor de no cumplir a pesar de estar expresamente conminado a ello.
Lo expuesto significa que, pese a ser cierto el hecho de que ambas figuras ostentan una naturaleza diferente, esto es, una de carácter compensatorio y la otra de tipo sancionatorio, debe tenerse en cuenta que las dos instan por un mismo fin que es restablecer los efectos adversos del cumplimiento tardío de una obligación en cantidad líquida, razón por la cual no es procedente asentir en su compatibilidad o en la posibilidad de liquidar una y luego otra, así se solicite descontar lo ya cancelado por alguno de estos conceptos, pues tanto los aspectos divergentes como el semejante impiden su coexistencia. Pues bien, en el caso concreto se advierte que el proceso de homologación y nivelación salarial del Municipio de Manizales se materializó a través del Decreto 0388 del 12 de octubre de 2012, en virtud del cual se expidió con posterioridad la Resolución 677 del 11 de abril de 2014 por medio de la cual se ordenó cancelar en favor del demandante la suma total de $ 95.945.318 como valor del retroactivo correspondiente, monto comprendido por $80.943.297 en razón de servicios personales y contribuciones inherentes a la nómina y el restante ($15.002.021) por concepto de indexación, como se aprecia del cálculo efectuado en el acto precitado, a folio 19, el cual coincide perfectamente con la suma certificada por el Área de Recursos Humanos del mentado ente territorial, según se observa en la relación probatoria que antecede.
Bajo este entendido, la Subsección estima que a pesar de que el proceso como tal de homologación se consolidó desde 2003 hasta 2011 y que el pago del retroactivo al libelista se dio hasta el año 2014, lo cierto es que no se observa que en modo alguno el Ministerio de Educación Nacional o el Municipio de Manizales hayan incurrido en una dilación injustificada del pago a través de maniobras dolosas o evasivas que buscaran enervar la obligación, sino que en efecto se debieron surtir múltiples etapas propias e inherentes al desembolso y transferencia de recursos de la Nación a entidades territoriales, en las que además se efectuaron sendos ajustes, pero todo bajo el entendido de que se canceló el monto correspondiente a la indexación para contrarrestar la pérdida del poder adquisitivo de la moneda por el paso del tiempo.
Al respecto, es pertinente poner de presente que, esta Subsección ha sido enfática en precisar, como se ha hecho con anterioridad en asuntos idénticos al caso de marras, lo relativo a la imposibilidad de reconocer los intereses moratorios frente aquellas sumas que ya fueron debidamente indexadas, tal como ocurre en el sub iudice. Por lo anterior, resulta improcedente alegar que los intereses moratorios tenían que primar sobre la indexación como lo sostiene el libelista, en la medida que conforme se adujo previamente, en el presente caso se estructuró una causa justificante de la tardanza en la consignación de las sumas de dinero, cuya consecuencia directa, es el reconocimiento de una actualización monetaria con base en el IPC y no el pago de una indemnización por mora, habida cuenta de que tampoco se demostró el actuar doloso de la administración para evitar cumplir con la obligación, aunado al hecho de que en el contexto normativo aplicable al asunto, no se previó expresamente el reconocimiento de dicha sanción en caso de dilación en el proceso en comento, lo cual convalida el actuar de las demandadas, así como el acto cuestionado.
En conclusión: no es procedente el reconocimiento de intereses moratorios a favor del demandante por el no pago inmediato del valor correspondiente a la homologación y nivelación salarial de la planta de personal administrativo de la Secretaría de Educación del Municipio de Manizales, en tanto la sola tardanza por parte de las demandadas en cancelar la obligación dineraria, no implica necesariamente dicha indemnización por mora, más aun en el entendido de que existió una justificación razonable para esa dilación, referente a la superación de diferentes etapas en un proceso interadministrativo complejo y extenso que en esas condiciones, implica también la necesidad de conjurar la pérdida del poder adquisitivo de la moneda pero a manera de compensación a través de la indexación como en efecto se hizo, y no en virtud de una sanción como lo pretendía la parte activa.
Segundo problema jurídico ¿Procedía la condena en costas de primera instancia en contra del demandante sin haber tenido en cuenta la conducta procesal asumida por éste? Frente a este interrogante la Subsección tendrá como tesis que sí procedía la condena en costas de primera instancia en contra del demandante, tal como se sustenta a continuación: De la condena en costas Esta Subsección sentó posición sobre la condena en costas en vigencia del CPACA, en aquella oportunidad se determinó el criterio objetivo-valorativo para la imposición de condena en costas por lo siguiente: «El legislador introdujo un cambio sustancial respecto de la condena en costas, al pasar de un criterio «subjetivo» –CCA- a uno «objetivo valorativo» –CPACA-.
Se concluye que es «objetivo» porque en toda sentencia se «dispondrá» sobre costas, es decir, se decidirá, bien sea para condenar total o parcialmente, o bien para abstenerse, según las precisas reglas del CGP. Sin embargo, se le califica de «valorativo» porque se requiere que en el expediente el juez revise si las mismas se causaron y en la medida de su comprobación. Tal y como lo ordena el CGP, esto es, con el pago de gastos ordinarios del proceso y con la actividad del abogado efectivamente realizada dentro del proceso.
Se recalca, en esa valoración no se incluye la mala fe o temeridad de las partes. La cuantía de la condena en agencias en derecho, en materia laboral, se fijará atendiendo la posición de los sujetos procesales, pues varía según sea la parte vencida el empleador, el trabajador o el jubilado, estos últimos más vulnerables y generalmente de escasos recursos, así como la complejidad e intensidad de la participación procesal (Acuerdo núm. 1887 de 2003 Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura).
Las estipulaciones de las partes en materia de costas se tendrán por no escritas, por lo que el juez en su liquidación no estará atado a lo así pactado por éstas. La liquidación de las costas (incluidas las agencias en derecho), la hará el despacho de primera o única instancia, tal y como lo indica el CGP, previa elaboración del secretario y aprobación del respectivo funcionario judicial.
Procede condena en costas tanto en primera como en segunda instancia.» De lo anterior se colige que la condena en costas implica una valoración objetiva valorativa que excluye como criterio de decisión la mala fe o la temeridad de las partes. En efecto, el artículo 188 del CPACA, regula que tratándose de costas en la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, en la sentencia el juez tiene la obligación de pronunciarse sobre dicho aspecto, con excepción de los asuntos en los que se ventile un interés público.
Al margen de lo expuesto, la parte demandante aseguró en su recurso de apelación, que no debió ser objeto de imposición de costas debido a que el a quo no demostró la actitud temeraria en las actuaciones adelantadas dentro del proceso. Sin embargo, lo cierto es que esos juicios subjetivos referentes a la conducta de las partes no se deben verificar en casos como el presente en vigencia de la actual normativa procesal, pues al no ser éste un medio de control de nulidad tendiente a efectuar un control abstracto de legalidad, solo se puede inferir la existencia de un interés particular del libelista que implica el pago a favor de la contraparte de las respectivas costas, luego de haber resultado vencido en la contienda judicial.
En conclusión: sí resultaba procedente la condena en costas en primera instancia en contra del demandante, en tanto el análisis subjetivo de la conducta procesal asumida por éste, no es objeto de validación frente a dicha orden impositiva, habida cuenta de que el presente medio de control se instauró en procura de derechos particulares en los que la parte que resulte vencida en juicio, indispensablemente debe cancelar lo correspondiente a dicha carga procesal conforme a la normativa actual que no predica la aplicación de juicios de valor sobre el particular.
Decisión de segunda instancia Por las razones que anteceden, la subsección confirmará la sentencia de primera instancia que denegó las pretensiones de la demanda, habida cuenta de que no prosperan los argumentos del recurso de apelación. De la condena en costas Aun bajo el hilo argumentativo desarrollado en la resolución del segundo problema jurídico, en el presente caso se condenará en costas de esta instancia a la parte demandante a pesar de haber resultado vencida conforme al numeral 3.º del artículo 365 del CGP, puesto que la demandada intervino en el trámite de la apelación surtido ante esta Corporación, según la constancia secretarial visible a folio 216 del expediente.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo Sección Segunda, Subsección A administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA Primero: Confirmar la sentencia del 3 de mayo de 2019 proferida por el Tribunal Administrativo de Caldas, que negó las pretensiones del demandante, en el proceso que en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho promovió el señor German Valencia Becerra contra dicha entidad y el Municipio de Manizales.
Segundo: Condenar en costas a la parte demandante en segunda instancia. Tercero: Ejecutoriada esta providencia, devolver el expediente al tribunal de origen, previas las anotaciones pertinentes en el programa SAMAI.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Subsección en la sesión de la fecha. WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ Firmado electrónicamente RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS (Ausente con permiso) GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Firmado electrónicamente