CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C Consejero Ponente: WILLIAM BARRERA MUÑOZ Bogotá D.C., cinco (5) de diciembre de dos mil veinticinco (2025) Radicación número: 05001-23-33-000-2025-01348-01 Accionante: YOSEF ROTHSCHILD ACKERMANN Autoridad: AGENCIA NACIONAL DE TIERRAS-ANT-SUBDIRECCIÓN DE ACCESO A TIERRAS EN ZONAS FOCALIZADAS Y OTROS Referencia: ACCIÓN DE TUTELA.

CARENCIA ACTUAL DE OBJETO-Hecho superado y cesa el trámite de la tutela. La Sala decide la impugnación interpuesta por el señor Yosef Rothschild Ackermann contra la sentencia proferida el 20 de octubre de 2025 por el Tribunal Administrativo de Antioquia-Sala Tercera de Oralidad, por medio de la cual se negó el amparo solicitado dentro de la acción de tutela promovida por el accionante contra la Agencia Nacional de Tierras-ANT y las demás entidades vinculadas, al considerar que no se acreditó la vulneración de los derechos fundamentales invocados ni se cumplían los presupuestos que habilitaran la intervención del juez de tutela.

ANTECEDENTES 1. Acción de tutela El 3 de octubre de 2025 el señor Yosef Rothschild Ackermann, actuando en nombre propio, promovió acción de tutela con el fin de obtener la protección de los derechos fundamentales al debido proceso administrativo, de petición, de acceso progresivo a la tierra, a la igualdad, a la vida digna, al mínimo vital y al sustento familiar, de acceso a la administración pública, a la seguridad jurídica y a la dignidad humana que 2 Expediente nº. 05001-23-33-000-2025-01348-01 Accionante: Yosef Rothschild Ackermann Acción de tutela – Segunda instancia consideró vulnerados por la Agencia Nacional de Tierras y las entidades vinculadas1, al estimar que dichas autoridades omitieron expedir el acto administrativo de apertura del trámite dentro del procedimiento de adjudicación de tierras identificado con el expediente administrativo No. 2023220106998947015E, pese a que, a su juicio, se cumplían los requisitos previstos en el artículo 32 de la Resolución 20230010000036 del 12 de abril de 2023 y existía un retraso injustificado en el avance del proceso.

En virtud de la acción de tutela, el accionante solicitó textualmente: «PRINCIPAL: 1. ORDENAR a la AGENCIA NACIONAL DE TIERRAS (ANT), específicamente a la Subdirección de Acceso a Tierras en Zonas Focalizadas, dar estricto y cabal cumplimiento al artículo 32 de la Resolución No. 20230010000036 del 12 de abril de 2023. 2. En consecuencia, de lo anterior, ORDENAR a la AGENCIA NACIONAL DE TIERRAS (ANT) que, en un término perentorio e improrrogable de DIEZ (10) DÍAS HÁBILES, contados a partir de la ejecutoria del fallo, expida y me notifique en debida forma el acto administrativo de apertura del trámite correspondiente a mi expediente No. 2023220106998947015E.

COMPLEMENTARIAS Y CONSECUENCIALES: 3. ORDENAR la conformación de una MESA TÉCNICA INTERINSTITUCIONAL específica para mi caso, coordinada por la Agencia Nacional de Tierras, en la que participen delegados con poder de decisión de todas las entidades aquí accionadas y vinculadas, con el fin de garantizar la colaboración armónica y superar la "burocracia circular" que ha impedido el avance de mi solicitud.

Dicha mesa deberá establecer un cronograma de trabajo con plazos definidos para cada actuación subsiguiente al acto de apertura, y reportar sus avances a este Tribunal. 4. ORDENAR a la PROCURADURÍA DELEGADA PARA ASUNTOS AMBIENTALES Y AGRARIOS que, en ejercicio de su función de vigilancia superior, actúe como garante y vigilante del cumplimiento integral de la presente sentencia, debiendo presentar informes periódicos a este Despacho sobre los avances y eventuales incumplimientos por parte de las entidades accionadas. 5.

ADVERTIR a las entidades accionadas que el incumplimiento de la orden judicial dará lugar a la imposición de las sanciones por desacato previstas en la Ley 393 de 1997. 6. CONDENAR en costas a las entidades accionadas, si hubiere lugar a ello». 1 La acción de tutela fue dirigida contra la Agencia Nacional de Tierras, y en el escrito introductorio el actor también señaló como entidades accionadas al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, al Departamento de Antioquia, a la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas, a la Unidad de Planificación Rural Agropecuaria, al Instituto Geográfico Agustín Codazzi, a la Superintendencia de Notariado y Registro, a la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Medellín Zona Norte, a la Agencia de Desarrollo Rural, a las corporaciones autónomas regionales CORANTIOQUIA, CORNARE y CORPOURABA, a la Alcaldía de Medellín, a la Secretaría de Planeación de Medellín, a la Procuraduría Delegada para Asuntos Ambientales y Agrarios y a la Defensoría del Pueblo. 3 Expediente nº. 05001-23-33-000-2025-01348-01 Accionante: Yosef Rothschild Ackermann Acción de tutela – Segunda instancia 2.

Hechos relevantes El señor Yosef Rothschild Ackermann afirmó que el 12 de septiembre de 2023 presentó ante la Agencia Nacional de Tierras una solicitud de adjudicación de tierras a título gratuito, radicada bajo el número 1489054. Expuso que dicha petición fue tramitada por la Dirección de Gestión del Ordenamiento Social de la Propiedad, la cual, mediante Resolución No. 202322009717806, lo incluyó junto con su cónyuge Isabel Cristina Orrego Aguirre en el Registro de Sujetos de Ordenamiento –RESO–, dentro de la categoría de acceso a tierra o formalización de la propiedad a título gratuito.

Manifestó que esta decisión representó el reconocimiento formal de que su núcleo familiar cumplió los requisitos establecidos en el Decreto Ley 902 de 2017. Indicó que el 2 de agosto de 2024 elevó una petición para solicitar información sobre el estado de su trámite, la cual, según dijo, no fue respondida oportunamente. Señaló que esta circunstancia lo llevó a interponer una acción de tutela ante el Juzgado Diecisiete Laboral del Circuito de Medellín, radicada bajo el No. 05001-31-05-017- 2024-10139-00, que culminó con la declaración de hecho superado.

Refirió que el 28 de marzo de 2025 presentó una nueva petición para obtener información detallada sobre su expediente administrativo, la cual tampoco fue atendida. Manifestó que interpuso otra acción de tutela ante el Juzgado Segundo Penal del Circuito Especializado de Medellín, radicado No. 05001-31-07-002-2025- 00038-00, que fue decidida el 13 de mayo de 2025 con improcedencia por carencia de objeto, pese a que sostuvo que la respuesta emitida por la entidad no satisfizo integralmente su derecho de petición. Señaló que el 2 de mayo de 2025 la Subdirección de Sistemas de Información de Tierras expidió la Resolución No. 202522000964536, mediante la cual se le asignó un puntaje preliminar de sesenta y cinco (65) puntos.

Agregó que, luego de presentar recursos el 19 y 21 de mayo de 2025, la entidad profirió la Resolución No. 202522001671046 del 28 de mayo de 2025, en la que modificó la calificación inicial y le otorgó un puntaje definitivo de setenta (70) puntos. Explicó que, posteriormente, su expediente administrativo No. 2023220106998947015E fue remitido a la 4 Expediente nº. 05001-23-33-000-2025-01348-01 Accionante: Yosef Rothschild Ackermann Acción de tutela – Segunda instancia Subdirección de Acceso a Tierras en Zonas Focalizadas, dependencia que, según afirmó, debía continuar con las siguientes etapas del procedimiento.

Expuso que el 3 de julio de 2025 presentó una nueva petición en la que solicitó información sobre la disponibilidad de tierras en Antioquia y sobre aspectos específicos del trámite. Sostuvo que la ausencia de respuesta lo llevó a promover una nueva acción de tutela ante el Juzgado Quinto Penal del Circuito Especializado de Medellín, radicado No. 05001-31-07-005-2025-00120, que fue negada por carencia de objeto.

Informó que interpuso impugnación y que la decisión fue revocada mediante sentencia del 5 de septiembre de 2025, que amparó su derecho de petición y ordenó a la Agencia Nacional de Tierras emitir respuesta de fondo respecto de las pretensiones primera y tercera de su solicitud. Afirmó que el 25 de agosto de 2025 presentó un requerimiento formal de impulso procesal en el que solicitó la fijación del plazo para la etapa de apertura del trámite.

Señaló que, al no recibir respuesta, interpuso otra acción de tutela ante el Juzgado Once Penal del Circuito de Medellín, radicado No. 05001-31-09-011-2025-00184-00, que concluyó con la declaración de carencia actual de objeto por hecho superado, pese a que, según manifestó, su solicitud estaba dirigida a obtener la continuación del trámite administrativo y no una simple comunicación escrita.

Finalmente, relató que la petición del 3 de julio de 2025 fue remitida parcialmente a la Unidad de Restitución de Tierras mediante Oficio No. 202543001439361 del 9 de septiembre de 2025, al indicar la Agencia Nacional de Tierras que no era competente para certificar si un predio se encontraba sometido a procesos de restitución. Informó que la Unidad de Restitución de Tierras respondió mediante los oficios No. 202522300957211 y No. 202522300957251 del 30 de septiembre de 2025, en los que señaló que no podía efectuar búsquedas genéricas sobre predios sin que el actor aportara una relación concreta de inmuebles para su verificación. 3.

Fundamentos de la acción de tutela El accionante sostuvo que la Agencia Nacional de Tierras desconoció su derecho fundamental al debido proceso administrativo al no expedir el acto de apertura del trámite contemplado en el artículo 32 de la Resolución 20230010000036 de 2023, 5 Expediente nº. 05001-23-33-000-2025-01348-01 Accionante: Yosef Rothschild Ackermann Acción de tutela – Segunda instancia pese a que, según afirmó, cumplió todas las exigencias previstas para la inclusión en el Registro de Sujetos de Ordenamiento y alcanzó un puntaje definitivo de 70 puntos dentro del procedimiento de calificación. Indicó que la ausencia de dicha decisión impidió el inicio de las etapas posteriores del trámite de adjudicación y produjo la paralización completa del expediente administrativo No. 2023220106998947015E.

Manifestó que la falta de respuesta oportuna, completa y de fondo a las peticiones presentadas en agosto de 2024, marzo de 2025 y julio de 2025 vulneraron el núcleo esencial de ese derecho, en tanto las contestaciones emitidas por la entidad no atendieron de manera integral las pretensiones formuladas ni suministraron información clara sobre la disponibilidad de predios, el avance del proceso o los plazos institucionales para la apertura del trámite.

Sostuvo que esta situación lo obligó a acudir reiteradamente al juez constitucional para obtener respuestas parciales que no resolvieron el estado real del procedimiento. Expuso que la inactividad administrativa prolongada afectó también su derecho al acceso progresivo a la tierra, por cuanto la Agencia Nacional de Tierras no adoptó ninguna actuación dirigida a impulsar el trámite después de su inclusión en el RESO y de la asignación del puntaje definitivo.

Señaló que la falta de avance generó un perjuicio grave para su proyecto de vida familiar y productivo, al privarlo de la posibilidad de acceder a tierra para fines de uso agrario, en contravía de los objetivos del ordenamiento social de la propiedad rural. Argumentó que la reiterada negativa de la entidad de resolver de manera sustancial sus solicitudes configuró un trato que desconoció su dignidad humana, al obligarlo a interponer múltiples acciones de tutela que no produjeron efectos materiales en el desarrollo del procedimiento, lo que, según afirmó, evidenció una actuación estatal ineficaz, evasiva y desarticulada.

Afirmó que la remisión parcial de su solicitud del 3 de julio de 2025 a la Unidad de Restitución de Tierras tampoco respondió a la finalidad de obtener información suficiente para consolidar su postulación dentro del trámite de adjudicación. Finalmente, señaló que la omisión administrativa reseñada comprometió sus derechos de acceso a la administración pública y a obtener decisiones oportunas, 6 Expediente nº. 05001-23-33-000-2025-01348-01 Accionante: Yosef Rothschild Ackermann Acción de tutela – Segunda instancia completas y conformes a la ley dentro de procedimientos reglados.

Indicó que la ausencia de impulso estatal impidió que el proceso avanzara a la fase de identificación del predio y observó que ninguna entidad involucrada adoptó medidas concretas para clarificar su situación o permitir la continuidad del expediente, pese a sus solicitudes expresas para que se fijara el plazo correspondiente a la apertura del trámite. 4.

Trámite de primera instancia El 3 de octubre de 2025 el Tribunal Administrativo de Antioquia recibió un escrito presentado por el señor Yosef Rothschild Ackermann como acción de cumplimiento, mediante el cual solicitó que se ordenara a la Agencia Nacional de Tierras adelantar actuaciones dentro del procedimiento administrativo de adjudicación de tierras.

Sin embargo, el despacho advirtió que las pretensiones no se dirigieron al cumplimiento de una norma con fuerza material de ley ni de un acto administrativo en firme, sino a la protección de presuntos derechos fundamentales afectados por inactividad administrativa. Por tal razón, concluyó que el mecanismo idóneo para examinar la solicitud correspondía a la acción de tutela, y decidió readecuar el escrito a este medio de amparo, conforme al principio de prevalencia del derecho sustancial.

Una vez realizada la adecuación, mediante auto del 9 de octubre de 2025, el mismo tribunal admitió la acción de tutela, ordenó notificar a la Agencia Nacional de Tierras, al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, al Departamento de Antioquia, a la Unidad de Restitución de Tierras, a la Unidad de Planificación Rural Agropecuaria, al Instituto Geográfico Agustín Codazzi, a la Superintendencia de Notariado y Registro, a la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Medellín Zona Norte, a la Agencia de Desarrollo Rural, a CORANTIOQUIA, a CORNARE, a CORPOURABA, a la Alcaldía de Medellín, a la Secretaría de Planeación de Medellín, a la Procuraduría Delegada para Asuntos Ambientales y Agrarios y a la Defensoría del Pueblo, para que se pronunciaran sobre los hechos expuestos y remitieran la información pertinente.

El Tribunal ordenó además requerir a la Agencia Nacional de Tierras para que enviara copia íntegra y actualizada del expediente administrativo No. 2023220106998947015E, con el fin de contar con los elementos necesarios para 7 Expediente nº. 05001-23-33-000-2025-01348-01 Accionante: Yosef Rothschild Ackermann Acción de tutela – Segunda instancia resolver de fondo, e informó del trámite a la procuraduría delegada competente para garantizar la intervención del Ministerio Público, así como la publicación de la decisión en la página institucional para permitir la participación de terceros con interés. En los escritos de contestación, la Agencia Nacional de Tierras manifestó que no vulneró los derechos fundamentales del accionante, porque el trámite del expediente No. 2023220106998947015E avanzó conforme al procedimiento único de acceso a tierras previsto en el Decreto Ley 902 de 2017 y la Resolución 20230010000036 de 2023.

Explicó que el señor Yosef Rothschild Ackermann fue incluido en el RESO y calificado con 70 puntos, pero indicó que dicha calificación no generó derecho automático a la adjudicación. Señaló que no era posible expedir el acto administrativo de apertura del trámite solicitado por el actor, debido a que en el departamento de Antioquia no existían predios disponibles ni listado de prelación, por lo cual no se cumplían los requisitos técnicos y jurídicos para avanzar a la etapa siguiente.

La entidad informó que ya había remitido al accionante, mediante Oficio No. 202541001496471 del 17 de septiembre de 2025, una respuesta sobre el estado del proceso y sobre las razones que impedían la apertura del trámite, comunicación que fue enviada, entregada y abierta en el correo reportado por el actor según la constancia aportada.

Resaltó que no existió omisión alguna y que su actuación se ajustó a las normas vigentes. En materia jurídica, alegó la improcedencia de la acción por inexistencia de vulneración de derechos fundamentales, ausencia de subsidiariedad y falta de idoneidad de la tutela para exigir decisiones propias del procedimiento administrativo de adjudicación. Añadió que la tutela no podía emplearse para alterar etapas del proceso ni para remplazar los instrumentos ordinarios previstos en la normativa.

Solicitó además evaluar la posible temeridad, porque el accionante había promovido una tutela previa por los mismos hechos, ya decidida con carencia actual de objeto por hecho superado. En consecuencia, pidió negar el amparo, declarar la improcedencia de la acción y disponer el archivo del trámite. El Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural señaló que no tenía competencia para responder por los hechos expuestos en la acción de tutela, debido a que la 8 Expediente nº. 05001-23-33-000-2025-01348-01 Accionante: Yosef Rothschild Ackermann Acción de tutela – Segunda instancia Agencia Nacional de Tierras, aunque adscrita a ese ministerio, era una entidad descentralizada con personería jurídica, patrimonio propio y autonomía administrativa, técnica y financiera.

Explicó que, por mandato del Decreto 2363 de 2015, la ANT ejercía sus funciones con independencia y que el ministerio no intervenía ni podía intervenir en las actuaciones administrativas que esta desarrollara dentro del procedimiento único de acceso y adjudicación de tierras. La entidad indicó que en la tutela no se describió actuación u omisión alguna que le fuera atribuible, por lo que no existía vínculo entre sus competencias y la presunta vulneración alegada por el accionante.

Señaló que su papel como cabeza del sector agropecuario se limitaba a orientar políticas sectoriales y ejercer control administrativo o de tutela, sin facultad para autorizar, aprobar o sustituir las decisiones específicas que correspondían a las entidades adscritas. Citó normas de la Ley 489 de 1998 y jurisprudencia de la Corte Constitucional para evidenciar que dicho control no implicaba dirección jerárquica ni posibilidad de intervenir en los procedimientos internos de la ANT.

Con fundamento en lo anterior, alegó falta de legitimación en la causa por pasiva y solicitó la declaratoria de improcedencia de la tutela respecto a él, así como su desvinculación del trámite constitucional. La Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas sostuvo que no vulneró derecho fundamental alguno del accionante, debido a que la petición trasladada por la Agencia Nacional de Tierras —referida a la verificación de si determinados predios se encontraban bajo procesos de restitución— llegó incompleta, pues el actor no identificó los predios sobre los cuales requería información. Explicó que, conforme al artículo 17 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo –CPACA- debía solicitar al ciudadano completar la información antes de emitir una respuesta de fondo, razón por la cual, mediante los oficios del 30 de septiembre de 2025, requirió al accionante para que aportara el listado específico de los inmuebles.

Indicó que, revisados sus sistemas, no existió evidencia de que el peticionario hubiera cumplido con dicho requerimiento dentro del plazo legal. Señaló que, sin la identificación de los predios, resultó imposible determinar si alguno de ellos se encontraba en proceso judicial o administrativo de restitución, máxime cuando las tierras del departamento de Antioquia están bajo la competencia de 9 Expediente nº. 05001-23-33-000-2025-01348-01 Accionante: Yosef Rothschild Ackermann Acción de tutela – Segunda instancia cuatro direcciones territoriales distintas, lo que exigía información mínima para poder adelantar la verificación. Añadió que no se configuró perjuicio irremediable alguno, toda vez que el accionante no demostró afectación grave, inminente o impostergable de sus derechos que justificara la procedencia excepcional de la tutela.

Con fundamento en lo anterior, solicitó declarar improcedente el amparo por inexistencia del hecho vulnerador y por falta de acreditación de un perjuicio irremediable. La Unidad de Planificación Rural Agropecuaria –UPRA– manifestó que no tenía competencia frente a las pretensiones del accionante, por cuanto la solicitud de tutela estuvo dirigida exclusivamente a que la Agencia Nacional de Tierras expidiera el acto administrativo de apertura del trámite previsto en el artículo 32 de la Resolución 20230010000036 de 2023, actuación que recaía de manera exclusiva en la Subdirección de Acceso a Tierras en Zonas Focalizadas de dicha entidad.

Señaló que la UPRA no expidió el acto cuya ejecución reclamó el accionante, ni intervenía en la tramitación del expediente administrativo No. 2023220106998947015E. La entidad explicó que sus funciones, definidas en el Decreto 4145 de 2011, se limitan a orientar la política de ordenamiento del territorio rural mediante la elaboración de lineamientos, criterios técnicos y análisis destinados a la toma de decisiones, sin competencia para abrir, impulsar o decidir procedimientos administrativos de adjudicación de tierras.

Expuso que el accionante no presentó solicitud alguna ante la UPRA relacionada con los hechos materia del amparo, por lo cual no podía atribuírsele vulneración al derecho de petición ni afectación del núcleo esencial de los demás derechos invocados. En razón de lo anterior, alegó falta de legitimación en la causa por pasiva y ausencia de vulneración de derechos fundamentales atribuibles a su actuación. Solicitó al Tribunal desvincularla del trámite constitucional y declarar improcedente la tutela respecto de ella.

El Instituto Geográfico Agustín Codazzi informó que no tenía competencia para atender las pretensiones planteadas por el accionante, debido a que el trámite objeto de controversia correspondió exclusivamente a la Agencia Nacional de Tierras. Explicó que la solicitud del actor se dirigió a que se cumpliera el artículo 32 de la Resolución 20230010000036 de 2023, mediante la expedición del acto administrativo de apertura del trámite dentro del expediente No. 2023220106998947015E, actuación que recaía por completo en la Subdirección de 10 Expediente nº. 05001-23-33-000-2025-01348-01 Accionante: Yosef Rothschild Ackermann Acción de tutela – Segunda instancia Acceso a Tierras en Zonas Focalizadas de la ANT.

Señaló que el derecho de petición aportado en la tutela fue radicado ante dicha entidad y no ante el IGAC. La entidad sostuvo que no existía vulneración alguna al derecho fundamental de petición atribuible al Instituto, ya que no obraba en el expediente requerimiento previo formulado a su cargo ni omisión imputable a su actuación. Precisó que no tenía competencia para intervenir en la apertura o impulso del procedimiento de adjudicación de tierras, pues sus funciones se relacionaban con la gestión catastral y no con la administración o asignación de predios rurales dentro del procedimiento único del Decreto Ley 902 de 2017.

Con fundamento en lo anterior, solicitó declarar la no prosperidad de las pretensiones frente al Instituto y abstenerse de adoptar cualquier orden en su contra. La Superintendencia de Notariado y Registro señaló que no incurrió en acción u omisión que hubiera vulnerado los derechos fundamentales invocados por el accionante, por cuanto no recibió solicitudes, peticiones o trámites relacionados con el expediente administrativo mencionado en la tutela.

Indicó que, tras verificar sus bases internas de información, no encontró registro alguno presentado por el señor Yosef Rothschild Ackermann ante dicha entidad, circunstancia que evidenció la configuración de la falta de legitimación en la causa por pasiva. Precisó que sus competencias se limitan a la inspección, vigilancia y control del servicio público notarial y registral, conforme al Decreto 2723 de 2014 y a la Ley 1579 de 2012, y que no tiene facultades para adelantar procedimientos de acceso a tierras, adjudicación de baldíos o actuaciones administrativas relacionadas con la Agencia Nacional de Tierras.

Sostuvo que ninguna de las pretensiones del accionante guardó relación con las funciones registrales a su cargo, por lo que no le era atribuible la presunta vulneración alegada. En consecuencia, solicitó su desvinculación del trámite constitucional, al estimar improcedente la acción de tutela en su contra y la inexistencia de relación jurídica sustancial que la obligara a satisfacer las pretensiones elevadas por el accionante.

La Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Medellín Zona Norte explicó que carecía de competencia para resolver el asunto planteado en la acción de tutela, dado que las pretensiones del actor se relacionaron con el trámite administrativo de 11 Expediente nº. 05001-23-33-000-2025-01348-01 Accionante: Yosef Rothschild Ackermann Acción de tutela – Segunda instancia adjudicación de tierras y con su inclusión en el Registro de Sujetos de Ordenamiento, materias que correspondían exclusivamente a la Agencia Nacional de Tierras.

Señaló que, conforme a la Ley 1579 de 2012, sus funciones se limitaron a la publicidad registral, la expedición de certificados de tradición y libertad y la inscripción de actos jurídicos, por lo que no tenía facultades para pronunciarse sobre puntajes, calificaciones, etapas del proceso de acceso a tierras o disponibilidad de predios.

Indicó que en el expediente no existía acto administrativo de adjudicación ni individualización de un predio que exigiera actuación registral, por lo cual no se configuraba vínculo entre el trámite cuestionado y su órbita funcional. La entidad afirmó que la información solicitada por el accionante no era de su competencia y que la falta de claridad del escrito impedía emitir pronunciamiento de fondo, motivo por el cual trasladó la comunicación a la delegada de Tierras de la Superintendencia de Notariado y Registro para lo pertinente.

Finalmente, solicitó su desvinculación del trámite constitucional, al estimar inexistente cualquier vulneración atribuible a su actuación, y reiteró su disposición para atender requerimientos dentro de los límites de sus competencias legales. La Agencia de Desarrollo Rural señaló que no vulneró derecho fundamental alguno del accionante, porque los hechos y actuaciones relevantes se relacionaron exclusivamente con la Agencia Nacional de Tierras, entidad competente para la inclusión en el RESO, la calificación del puntaje y el trámite del expediente de adjudicación No. 2023220106998947015E.

Explicó que, conforme al Decreto Ley 2364 de 2015, su objeto se limitó a la ejecución de la política de desarrollo agropecuario y rural mediante proyectos integrales, sin facultad para adjudicar, formalizar o restituir tierras. Con fundamento en ello, alegó falta de legitimación en la causa por pasiva e inexistencia de vulneración de derechos fundamentales atribuible a su actuación y solicitó declarar improcedente la tutela frente a la ADR o, en subsidio, ordenar su desvinculación del trámite CORANTIOQUIA señaló que tampoco tenía competencia frente a las pretensiones del accionante, porque el trámite de adjudicación y formalización de tierras correspondía exclusivamente a la Agencia Nacional de Tierras.

Explicó que las corporaciones autónomas regionales solo intervenían cuando la autoridad competente solicitaba determinantes ambientales respecto de un predio previamente 12 Expediente nº. 05001-23-33-000-2025-01348-01 Accionante: Yosef Rothschild Ackermann Acción de tutela – Segunda instancia identificado, situación que no se presentó en este caso.

Indicó que no existía solicitud alguna elevada por la ANT, por la Unidad de Restitución de Tierras o por el propio accionante que exigiera actuación de la corporación. Por ello, alegó falta de legitimación en la causa por pasiva y pidió su desvinculación del proceso. CORNARE explicó que no tuvo participación alguna en los hechos que dieron lugar a la acción de tutela, porque en sus bases de datos no reposó solicitud, requerimiento o actuación relacionada con el expediente administrativo No. 2023220106998947015E ni con el trámite de adjudicación de tierras reclamado por el accionante.

Señaló que sus funciones se limitaron al ámbito ambiental y técnico propio de las corporaciones autónomas regionales, sin competencia para adjudicar predios, expedir actos administrativos dentro del procedimiento agrario, definir beneficiarios o intervenir en la apertura del trámite regulado por la Agencia Nacional de Tierras. Indicó que no existió nexo jurídico entre sus competencias y la presunta vulneración alegada, por lo que se configuró la falta de legitimación en la causa por pasiva y no se evidenció vulneración alguna de derechos fundamentales atribuible a su actuación. En consecuencia, solicitó declarar la improcedencia del amparo respecto de CORNARE y disponer su desvinculación del trámite constitucional.

CORPOURABA indicó que no tenía competencia sobre el trámite de adjudicación de tierras del accionante, pues dicho procedimiento correspondía exclusivamente a la Agencia Nacional de Tierras. Señaló que no recibió solicitudes relacionadas con el expediente administrativo del actor ni tuvo intervención ambiental alguna, porque no existía predio identificado que requiriera determinantes ambientales.

Alegó falta de legitimación por pasiva, al no existir actuación u omisión atribuible a la corporación, y solicitó su desvinculación del trámite constitucional. La Alcaldía de Medellín-Distrito de Ciencia, Tecnología e Innovación- Departamento Administrativo de Planeación señaló que no vulneró ningún derecho fundamental del accionante, porque no tiene competencia en el trámite de adjudicación de tierras que este reclama.

Indicó que todas las actuaciones descritas en la tutela corresponden exclusivamente a la Agencia Nacional de Tierras y que ninguno de los hechos expuestos le consta, pues la entidad no interviene en ese tipo de procedimientos. 13 Expediente nº. 05001-23-33-000-2025-01348-01 Accionante: Yosef Rothschild Ackermann Acción de tutela – Segunda instancia Manifestó que, conforme a las funciones atribuidas por el Decreto 883 de 2015, el Distrito se ocupó de procesos de planificación territorial, análisis de información y coordinación interinstitucional, pero no de la adjudicación de predios ni del impulso de trámites vinculados al acceso a tierras.

Precisó que no recibió solicitudes, peticiones o requerimientos provenientes del accionante, de modo que no se configuró acción u omisión atribuible a su despacho que pudiera comprometer derechos fundamentales. Con fundamento en lo anterior, solicitó al despacho declarar improcedente la acción de tutela frente a la entidad territorial, reconocer la falta de legitimación por pasiva y, de estimarse procedente la acción respecto de otros vinculados, disponer su desvinculación del trámite constitucional.

El Procurador 26 Judicial Agrario y Ambiental de Antioquia expuso que la acción de tutela era un mecanismo residual y excepcional que solo procedía cuando no existieran otros medios de defensa judicial o cuando se buscara evitar un perjuicio irremediable. Explicó los criterios de inmediatez y subsidiariedad y reiteró que la presente instancia no podía utilizarse para sustituir los instrumentos administrativos y judiciales ordinarios previstos para controvertir decisiones o actuaciones de la autoridad.

En el análisis del caso concreto, sostuvo que la inscripción del accionante en el RESO mediante la Resolución 202322009717806 de 2023 no generó derechos adquiridos ni situaciones jurídicas consolidadas y que solo otorgó una expectativa sujeta al desarrollo del procedimiento único del Decreto Ley 902 de 2017 y a la disponibilidad de predios por parte del Estado.

Indicó que la Agencia Nacional de Tierras había cumplido las actuaciones propias de su competencia, pues realizó la inscripción, asignó la calificación, resolvió los recursos del accionante y contestó sus peticiones. Explicó que el proceso de adjudicación dependía de la oferta institucional de tierras y que no era posible exigir actuaciones imposibles cuando existían rezagos históricos provenientes del extinto INCODER.

Finalmente, concluyó que la acción de tutela no estaba llamada a prosperar, porque existían otros mecanismos judiciales y administrativos idóneos para controvertir la actuación de la Agencia Nacional de Tierras, no se acreditó un perjuicio irremediable y el derecho de acceso a la tierra constituía una expectativa condicionada al 14 Expediente nº. 05001-23-33-000-2025-01348-01 Accionante: Yosef Rothschild Ackermann Acción de tutela – Segunda instancia cumplimiento del procedimiento y a la disponibilidad de predios.

Por ello, solicitó negar el amparo. El Departamento de Antioquia y la Defensoría del Pueblo guardaron silencio. Mediante sentencia del 20 de octubre de 2025 el Tribunal Administrativo de Antioquia-Sala Tercera de Oralidad expuso que la tutela no podía emplearse para desplazar los procedimientos administrativos previamente establecidos por el legislador, pues la intervención del juez constitucional solo se justificaba ante una afectación directa y actual de derechos fundamentales que no pudiera resolverse mediante los mecanismos ordinarios.

Analizó el alcance del derecho al debido proceso, y precisó que este exigía el cumplimiento estricto de las etapas y trámites definidos en la ley, la posibilidad de ejercer contradicción, el acceso a la información relevante del trámite y la adopción de decisiones dentro de los términos legales. Indicó que la vulneración solo podía declararse cuando la autoridad desconocía esas garantías o impedía la participación efectiva del interesado.

En relación con el derecho de petición, reiteró que su núcleo esencial radicaba en la obligación estatal de emitir respuestas oportunas, de fondo, claras, congruentes y puestas en conocimiento del solicitante. Subrayó que el juez de tutela no sustituía el contenido de las decisiones administrativas, sino que verificaba el cumplimiento de los términos y la suficiencia de la respuesta.

La Sala examinó el marco normativo del procedimiento de acceso y adjudicación de tierras, y destacó que la sola inscripción en los listados administrativos no generaba situaciones jurídicas consolidadas ni otorgaba derecho automático a una adjudicación; únicamente habilitaba la participación en el procedimiento, sujeto a requisitos técnicos, jurídicos y a la disponibilidad institucional.

Explicó que las etapas previstas en el Decreto Ley 902 de 2017 y en la regulación aplicable constituían actos complejos cuyo avance dependía de condiciones objetivas. Evaluó las respuestas de las entidades vinculadas y concluyó que varias acreditaron falta de legitimación por pasiva por no tener competencia directa en las actuaciones discutidas, lo cual descartó una eventual vulneración de derechos por parte de dichas autoridades. 15 Expediente nº. 05001-23-33-000-2025-01348-01 Accionante: Yosef Rothschild Ackermann Acción de tutela – Segunda instancia Respecto de la entidad a la que sí correspondía el trámite administrativo, la Sala verificó que existía un procedimiento legal en curso, con etapas cumplidas y actuaciones reportadas, sin evidencia de omisiones constitutivas de violación al debido proceso, ni de términos excedidos de manera injustificada, ni de actuaciones que implicaran arbitrariedad o bloqueo institucional.

Finalmente, consideró que no se configuraba perjuicio irremediable alguno, ni se acreditó la afectación concreta y actual de los derechos invocados que justificara la intervención del juez constitucional. Con base en ello, concluyó que no se cumplían los requisitos de procedencia de la acción de tutela y decidió negar el amparo. La parte accionante impugnó la decisión. Adujo que el fallo de primera instancia desconoció los elementos fácticos y jurídicos que soportaban la solicitud de amparo, debido a que no valoró íntegramente las pruebas ni examinó de manera adecuada las particularidades del trámite administrativo cuestionado.

Sostuvo que el juez a quo centró su análisis en aspectos formales, sin evaluar de forma sustantiva la existencia de una omisión administrativa prolongada que, a su juicio, configuró una afectación real y continuada a derechos fundamentales. Indicó que la decisión impugnada omitió pronunciarse sobre el deber de las entidades vinculadas de responder de manera completa, oportuna y congruente a las solicitudes elevadas por el accionante, lo que, según adujo, desconoció la jurisprudencia constitucional relativa al alcance del derecho de petición y a la obligación de evitar dilaciones injustificadas en los procedimientos administrativos.

Añadió que el juez de primera instancia no examinó el impacto que tuvo la falta de avance en el trámite sobre la situación personal y familiar del accionante, pese a que se acreditó que la ausencia de impulso administrativo lo mantuvo en un estado prolongado de incertidumbre. Finalmente, manifestó que el fallo recurrido incurrió en una interpretación restrictiva del principio de subsidiariedad, al descartar la procedencia de la tutela con fundamento en la existencia de otros mecanismos judiciales que, a su juicio, no resultaban idóneos ni eficaces para resolver la problemática planteada.

Por ello, solicitó la revocatoria de la decisión y el amparo de los derechos fundamentales alegados. 16 Expediente nº. 05001-23-33-000-2025-01348-01 Accionante: Yosef Rothschild Ackermann Acción de tutela – Segunda instancia CONSIDERACIONES 5. Cuestión previa El Tribunal Administrativo de Antioquia informó que el accionante instauró inicialmente una acción de cumplimiento contra la Agencia Nacional de Tierras y otras entidades, con el propósito de obtener la expedición del acto administrativo de apertura del trámite de adjudicación. No obstante, mediante auto del 9 de octubre de 2025, la demanda fue admitida como acción de tutela, decisión que fue notificada a las partes.

Posteriormente, mediante sentencia del 20 de octubre de 2025, la Sala Tercera resolvió negar el amparo constitucional por ausencia de vulneración de derechos fundamentales. La providencia fue notificada y la parte accionante presentó impugnación el 22 de octubre de 2025. El 24 de octubre el accionante radicó ante el tribunal un escrito fechado el 8 de octubre, mediante el cual solicitó declarar un conflicto negativo de competencia entre el Tribunal Administrativo de Antioquia y el Juzgado Once Penal del Circuito, y pidió enviar el expediente a la Corte Constitucional.

Afirmó que existía un conflicto pendiente de resolución y que el Tribunal carecía de competencia funcional y temporal cuando profirió la sentencia del 20 de octubre. El Tribunal examinó lo solicitado a la luz del artículo 139 del Código General del Proceso, que regula los conflictos negativos de competencia y exige que ambas autoridades declaren su incompetencia para que exista un conflicto.

Señaló que en este asunto nunca ocurrió tal situación, pues la Sala Tercera admitió la demanda, tramitó la tutela y profirió la sentencia de primera instancia, sin haber manifestado falta de competencia. Indicó que, por tanto, no existió conflicto negativo, ya que nunca se negó el conocimiento del asunto. El Tribunal aclaró que no tuvo conocimiento previo del auto del 7 de octubre de 2025 mediante el cual el Juzgado Once Penal del Circuito propuso un conflicto negativo de competencia, pues dicho documento solo fue conocido cuando el accionante lo aportó en la impugnación del 22 de octubre.

Expuso que ello no afectaba la validez 17 Expediente nº. 05001-23-33-000-2025-01348-01 Accionante: Yosef Rothschild Ackermann Acción de tutela – Segunda instancia del trámite, ya que la tutela ya había sido decidida, notificada y se encontraba en trámite de impugnación. Finalmente, la Sala concluyó mediante auto del 28 de octubre de 2025 que no existía conflicto negativo de competencia que justificara remitir el expediente a la Corte Constitucional y que lo procedente era negar la solicitud del accionante, mantener la validez de la sentencia de primera instancia y continuar con el trámite previsto en el Decreto 2591 de 1991. 6.

Problema jurídico Corresponde a la Sala determinar si se debe confirmar, modificar o revocar la sentencia del 20 de octubre de 2025 proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia-Sala Tercera de Oralidad, mediante la cual se negó el amparo solicitado y se dispuso la desvinculación de las entidades frente a las cuales se consideró acreditada la falta de legitimación en la causa por pasiva. 7.

Análisis de la Sala El Consejo de Estado conoce de la acción de tutela, de conformidad con los artículos 86 de la Constitución Política y 43 de la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia-LEAJ. La Sala es competente para decidir la impugnación contra el fallo de primera instancia con arreglo a lo dispuesto por el artículo 32 del Decreto 2591 de 1991 y el Acuerdo n°. 80 del 12 de marzo de 2019 de la Sala Plena de la Corporación. Carencia actual de objeto por hecho superado El artículo 26 del Decreto 2591 de 1991 prescribe que si, estando en curso la tutela se dictare una resolución administrativa o judicial que revoque, detenga o suspenda la actuación impugnada, se declarará fundada la solicitud únicamente para efectos de indemnización y de costas, si fueren procedentes.

La carencia actual de objeto por hecho superado se configura cuando entre la interposición de la acción de tutela 18 Expediente nº. 05001-23-33-000-2025-01348-01 Accionante: Yosef Rothschild Ackermann Acción de tutela – Segunda instancia y el fallo se satisface lo solicitado en el amparo, de modo que la pretendida orden de tutela no es necesaria y, por ello, el juez debe concluir la actuación2.

Caso concreto La Sala observa que el accionante relató haber radicado, desde septiembre de 2023, varias solicitudes y requerimientos ante la Agencia Nacional de Tierras con el propósito de obtener la adjudicación gratuita de un predio rural. En ese contexto, acreditó su inclusión en el Registro de Sujetos de Ordenamiento mediante la Resolución No. 202322009717806 y la fijación de un puntaje definitivo de setenta (70) puntos a través de la Resolución No. 202522001671046 del 28 de mayo de 2025.

Señaló que, con posterioridad, su expediente administrativo No. 2023220106998947015E fue remitido a la Subdirección de Acceso a Tierras en Zonas Focalizadas, sin que, en su criterio, se hubiera producido avance material en la etapa de apertura del trámite. Expuso, además, que durante los años 2024 y 2025 elevó múltiples peticiones con el fin de conocer la disponibilidad de predios y el estado de su solicitud, las cuales dieron lugar a distintas acciones de tutela decididas por jueces penales y laborales del circuito de Medellín. En varias de esas oportunidades, las autoridades judiciales declararon la carencia actual de objeto, al advertir que la Agencia Nacional de Tierras había emitido respuesta durante el trámite constitucional o había complementado la información suministrada al actor.

Con fundamento en ese panorama, la Sala examina si en el presente asunto subsiste una controversia actual que haga necesaria la intervención del juez de tutela. Para tal efecto, advierte que la pretensión central del accionante consistió en que se ordenara a la Agencia Nacional de Tierras expedir el acto administrativo de apertura del trámite y continuar con el procedimiento de adjudicación. No obstante, de las contestaciones allegadas al expediente se evidenció que la autoridad agraria expuso de manera expresa y reiterada que no existía disponibilidad de predios en el departamento de Antioquia ni listado de prelación que permitiera avanzar a la etapa siguiente del procedimiento.

Esa circunstancia fue informada al accionante mediante Oficio No. 202541001496471 del 17 de septiembre de 2025, en el cual la entidad 2 Corte Constitucional, sentencia SU-225 de 2013. 19 Expediente nº. 05001-23-33-000-2025-01348-01 Accionante: Yosef Rothschild Ackermann Acción de tutela – Segunda instancia explicó el estado actual del expediente y las razones concretas que impedían la expedición del acto administrativo cuya emisión se reclamó en sede de tutela.

La Sala constata, entonces, que la administración sí emitió una respuesta de fondo, clara y puesta en conocimiento del interesado, en la que precisó que la apertura del trámite no resultaba posible por ausencia de tierras aptas para adjudicación en el territorio correspondiente. En esas condiciones, la orden pretendida por el accionante perdió finalidad actual, pues el juez constitucional no podía impartir un mandato orientado a obtener una actuación administrativa que la propia entidad explicó como materialmente inviable en las circunstancias existentes.

Dicho de otro modo, una vez la Agencia Nacional de Tierras informó de manera expresa el estado del procedimiento y las razones objetivas que impedían su avance, cesó la necesidad de una orden de amparo encaminada a obtener una respuesta sobre ese mismo punto. La Sala advierte, además, que el derecho de petición no implica para la autoridad el deber de acceder favorablemente a lo solicitado por el accionante, sino la obligación de emitir una contestación oportuna, de fondo, congruente y debidamente comunicada.

En el expediente se acreditó que esa obligación fue satisfecha por la entidad accionada, en la medida en que explicó de forma concreta la imposibilidad de continuar con la etapa de apertura del trámite por falta de disponibilidad de predios. Por esa razón, aunque el actor manifestó su inconformidad con el contenido material de la respuesta, esa discrepancia no mantuvo viva, por sí sola, una vulneración actual que exigiera la intervención del juez de tutela.

En el mismo sentido, la Sala recuerda que la acción de tutela no procede para sustituir a la autoridad administrativa en la valoración de las condiciones técnicas y materiales que rigen el procedimiento de acceso a tierras, ni para ordenar la expedición de actos administrativos cuando los supuestos fácticos necesarios para ello no se encontraban acreditados.

En este caso, la inconformidad del accionante se centró, en realidad, en que la Agencia Nacional de Tierras no dio continuidad al trámite en el sentido esperado por él; sin embargo, la actuación procesal demostró que la entidad sí se pronunció y justificó la imposibilidad de avanzar en la fase correspondiente. Por ello, lo que subsistió fue una discrepancia frente a la respuesta 20 Expediente nº. 05001-23-33-000-2025-01348-01 Accionante: Yosef Rothschild Ackermann Acción de tutela – Segunda instancia administrativa emitida, mas no una omisión actual de contestación que pudiera ser corregida mediante esta acción constitucional.

Así mismo, la Sala constata que no se acreditó un perjuicio irremediable que impusiera la adopción de medidas urgentes y excepcionales. En efecto, la situación descrita por el actor no provino de una actuación arbitraria, sorpresiva o abiertamente omisiva por parte de la administración, sino de una limitación material expresamente informada por la autoridad competente.

Tampoco se demostró una afectación grave, inminente e impostergable que hiciera indispensable una orden inmediata del juez constitucional, más aún cuando en el expediente evidenció que el accionante conoció, de manera cierta, las razones por las cuales el trámite no podía continuar en la etapa solicitada. En consecuencia, la Sala concluye que en el presente asunto se configuró la carencia actual de objeto por hecho superado, por cuanto la Agencia Nacional de Tierras emitió respuesta de fondo respecto del estado del trámite administrativo del accionante y explicó de manera expresa la imposibilidad material de continuar con la etapa de apertura, debido a la falta de disponibilidad de predios en el departamento de Antioquia.

En esas condiciones, la orden solicitada perdió utilidad y, por tanto, no existió materia actual sobre la cual pudiera recaer una orden de amparo. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, RESUELVE:

PRIMERO: MODIFICAR el numeral primero de la sentencia proferida el 20 de octubre de 2025 por el Tribunal Administrativo de Antioquia-Sala Tercera de Oralidad y, en su lugar, DECLARAR la carencia actual de objeto por hecho superado dentro de la acción de tutela promovida por el señor Yosef Rothschild Ackermann contra la Agencia Nacional de Tierras y las demás entidades vinculadas, por cuanto la entidad accionada emitió respuesta de fondo respecto del estado del trámite administrativo e informó la imposibilidad material de continuar el procedimiento, conforme a lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. 21 Expediente nº. 05001-23-33-000-2025-01348-01 Accionante: Yosef Rothschild Ackermann Acción de tutela – Segunda instancia SEGUNDO: ENVIAR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

TERCERO: NOTIFICAR a las partes por el medio más expedito y eficaz posible.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE WILLIAM BARRERA MUÑOZ FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE ADRIANA POLIDURA CASTILLO NICOLÁS YEPES CORRALES Aclaración de voto