CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Consejero ponente: Carmelo Perdomo Cuéter Bogotá, D. C., siete (7) de diciembre de dos mil veintidós (2022) Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Expediente: 25000-23-42-000-2018-02808-01 (2671-2021) Demandante: María Cristina Quintero Quintero Demandada: Nación – Contraloría General de la República Tema: Reliquidación de prestaciones sociales con inclusión de la primas técnica «automática» y de alta gestión como factores salariales Procede la Sala a decidir el recurso de apelación interpuesto por la accionada contra la sentencia de 12 de noviembre de 2020 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca (subsección A de la sección segunda), mediante la cual accedió a las súplicas de la demanda dentro del proceso del epígrafe.

I.

ANTECEDENTES 1.1 Medio de control (ff. 63 a 81 vuelto). La señora María Cristina Quintero Quintero, por intermedio de apoderado, ocurre ante la jurisdicción de lo contencioso-administrativo a incoar medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho conforme al artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), contra la Nación – Contraloría General de la República, para que se acojan las pretensiones que en el apartado siguiente se precisan. 1.2 Pretensiones.

Se declare (i) la excepción de inconstitucionalidad de «[…] la parte final del artículo 5, así como el inciso tercero del artículo 6 de los Decretos 1012 de 2013, 182 de 2014, 1093 de 2015, 241 de 2016, 1010 de 2017 y 344 de 2018, a través de los cuales el Gobierno Nacional dispuso que la prima de alta gestión y la prima técnica automática que devengan algunos funcionarios de la Contraloría General de la República, “no constituyen factor salarial para ningún efecto legal”» (sic); y (ii) la nulidad del oficio 20181E0040276 de 29 de mayo y de la Resolución «Ordinaria» ORD-81117- 01514-2018 de 8 de junio, ambos de 2018, por los que la demandada negó a la actora «[…] el reconocimiento como factor salarial de la prima de alta gestión y la prima técnica» (sic).

Como consecuencia de lo anterior, a título de restablecimiento del derecho, se ordene a la parte accionada (i) reliquidar «[…] el mayor valor resultante de 2 Expediente: 25000-23-42-000-2018-02808-01 (2671-2021) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho María Cristina Quintero Quintero contra la Nación – Contraloría General de la República todos los salarios y prestaciones sociales devengados por la demandante desde el 08 de enero de 2013 y las que se causen en el futuro, incluyendo para su liquidación la prima de alta gestión y la prima técnica automática que de manera habitual y como retribución de su trabajo percibe […], constituyéndose en factores salariales que integran su salario […]» (sic);

(ii) reajustar «[…] los aportes patronales a la seguridad social (salud y pensión), […] incluyendo para su liquidación […]» (sic) dichos emolumentos; (iii) indexar los valores adeudados y (iv) sufragar intereses moratorios. Por último, condenar en costas a la demandada. 1.3 Fundamentos fácticos. Relata la accionante que presta sus servicios en la Contraloría General de la República como servidora de carrera especial desde el 2 de febrero de 2007, donde ha desempeñado los empleos de directora grado 3 de las direcciones de recursos físicos y de vigilancia fiscal de la contraloría delegada para la gestión pública e instituciones financieras, en los que devenga mensualmente desde el 8 de enero de 2013, entre otros factores, las primas técnica automática y de alta gestión, que ese organismo de control «[…] no […] reconoce como factor salarial, y consecuentemente no ha liquidado y pagado estos haberes dentro de los emolumentos recibidos, específicamente en primas de navidad y anual de servicios, vacaciones, bonificación por servicios, cesantías, entre otros.

Adicionalmente impactando en el porcentaje correspondiente a seguridad social, principalmente en cuanto a pensiones se refiere» (sic). Que el 18 de mayo de 2018 solicitó de la accionada el aludido reajuste, negado a través de oficio 20181E0040276 de 29 de mayo y Resolución «Ordinaria» ORD-81117-01514-2018 del 8 de junio, ambos del mismo año, en la medida en que «[…] los decretos salariales expedidos por el Presidente de la República que, valga decir, gozan de presunción de legalidad, […] advierte[n] que la prima técnica y la de alta gestión “no constituye (n) factor salarial para ningún efecto”» (sic). 1.4 Disposiciones presuntamente violadas y su concepto.

Cita como normas violadas por los actos censurados los artículos 6º, 13, 53, 121, 122 y 150 (numeral 19, letra e) de la Constitución Política; 127 y 128 del Código Sustantivo del Trabajo (CST); 1º (letra a), 2º (letras a, j y k), 4º y 10º de la Ley 4ª de 1992, 40 del Decreto 720 y 42 del Decreto 1042, ambos de 1978; y la Ley 489 de 1998. 3 Expediente: 25000-23-42-000-2018-02808-01 (2671-2021) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho María Cristina Quintero Quintero contra la Nación – Contraloría General de la República Arguye que, de acuerdo con la jurisprudencia de las altas corporaciones, la asignación básica mensual la integran «[…] no solo la remuneración básica, sino todo lo que el funcionario o empleado percibe por concepto de salario, vale decir, todo lo que percibe como retribución por sus servicios», motivo por el cual «[…] la Prima de Alta Gestión como la Prima Técnica, ambas reconocidas y pagadas de manera mensual, son pagadas por la Contraloría General de la República como retribución del trabajo y por el desempeño en el cargo, [por lo que] deberá entenderse que hace parte integrante del salario en los términos señalados en el artículo 127 del Código Sustantivo del Trabajo» (sic).

Que la demandada desconoce el principio de favorabilidad en materia laboral, comoquiera que «[…] teniendo la opción de dar aplicación a los artículos 42 del Decreto 1042 de 1978, […] 40 del Decreto 720 de 1978, a las reiterados pronunciamientos tanto de la Corte Constitucional como del Consejo de Estado respecto a la noción de salario y los factores salariales que lo integran, así como a los principios mínimos que fundamentan al derecho laboral contenidos en el artículo 53 de la Constitución Política de Colombia, prefirió dar aplicación a los artículos 5 y 6 de los Decretos 1012 de 2013, 182 de 2014, 1093 de 2015, 241 de 2016, 1010 de 2017 y 344 de 2018, que hacen más gravosa la situación salarial […], sin tener en cuenta que carecen de eficacia jurídica al haber sido expedidos por el Gobierno Nacional sin tener la competencia para ello y en contravía de los objetivos y criterios establecidos en la Ley 4 de 1992 para el Régimen salarial y prestacional de los servidores de la Contraloría General de la República» (sic). 1.5 Contestación de la demanda (ff. 98 a 115).

La parte accionada, por conducto de apoderada, se opuso a la prosperidad de las pretensiones de la demanda; se refirió a cada uno de los hechos, en el sentido de que algunos son ciertos, otros no y los demás parcialmente. De igual modo, propuso las excepciones denominadas falta de competencia y de legitimación en la causa por pasiva, indebida escogencia del medio de control, inepta demanda por ausencia de causa, inexistencia de daño antijurídico, cobro de lo no debido y presunción de legalidad de los actos acusados.

Dice que (i) las primas técnica automática y de alta gestión, que devengan quienes ocupan empleos de director grado 3 de carrera administrativa especial de la Contraloría General de la República, no constituyen factor salarial, toda 4 Expediente: 25000-23-42-000-2018-02808-01 (2671-2021) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho María Cristina Quintero Quintero contra la Nación – Contraloría General de la República vez que «Así lo dispone el Gobierno Nacional, mediante la expedición de los respectivos decretos en uso de la atribución que le fue conferida por el legislador en los términos del artículo 1° de la Ley 4ª de 1992.

En tal sentido, mientras no exista disposición normativa o mandato judicial expedido por juez competente que digan lo contrario, el régimen salarial y prestacional para [ese] cargo […] goza de presunción de legalidad […]» (sic); y (ii) la demanda de la referencia «[…] está afincada en conjeturas que ni siquiera señalan en donde está la infracción al ordenamiento jurídico […], pues está simplemente empeñada en que por el capricho de la actora, [se] desconozca reglas que fueron expedidas por el Gobierno Nacional en punto de la fijación del régimen salarial y prestacional de los empleados públicos […]» (sic), amén de que «[…] el medio de control previsto por el legislador para controvertir la legalidad de la […] normativa [invocada], no puede ser otro que el de nulidad (simple) previsto por el artículo 137 del CPACA, y no, el de nulidad y restablecimiento del derecho […]» (sic). 1.6 La providencia apelada (ff. 166 a 180).

El Tribunal Administrativo de Cundinamarca (subsección A de la sección segunda), en sentencia de 12 de noviembre de 2020, accedió a las súplicas de la demanda (sin condena en costas), al considerar que, de conformidad con los artículos 5º y 6º de los Decretos 1012 de 2013, 182 de 2014, 1093 de 2015, 241 de 2016, 1010 de 2017, 344 de 2018, 1005 de 2019 y 320 de 2020, «[…] tanto la prima técnica como la […] de alta gestión consisten en un pago mensual efectuado a favor de determinados empleados de la CGR [Contraloría General de la República]; y de acuerdo a lo establecido por la propia entidad demandada en […] la Resolución Ordinaria 81117-01514-2018 del 8 de junio de 2018 […], el primero de esos emolumentos, basándose para esos efectos en la Sentencia C- 244 de 2013, fue aplicado “como una forma de responder a la necesidad de lograr una nivelación de los salarios de estos funcionarios frente a los pagados por el mercado ( ) en atención a las calidades excepcionales que exigen para el ejercicio de las funciones propias de esos empleos”, y en lo concerniente al segundo […] destacó que “como su nombre lo indica, constituye un reconocimiento económico por la realización de labores de dirección o de especial responsabilidad, en consideración a las necesidades específicas de cada organismo”» (sic).

Por lo anterior, al ser aquellas primas sufragadas de manera mensual, esto es, habitual y periódicamente, concluye que «[…] ineludiblemente deben tener la 5 Expediente: 25000-23-42-000-2018-02808-01 (2671-2021) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho María Cristina Quintero Quintero contra la Nación – Contraloría General de la República connotación de factor salarial (primacía de la realidad sobre las formalidades)» y, en consecuencia, las expresiones «la prima de alta gestión […] no constituye factor salarial para ningún efecto legal» y la prima técnica «no constituye factor salarial para ningún efecto legal», consignadas en los aludidos Decretos, «[…] serán inaplicadas por control de excepcionalidad, […] por cuanto quebrantan directamente la Constitución Política de 1991 en su artículo 53, pues desconoce los mandatos de optimización allí contenidos, como lo son la remuneración mínima, vital y móvil; la favorabilidad y primacía de la realidad sobre las formalidades» (sic).

Que, conforme a lo expuesto, a la demandante le asiste derecho al reconocimiento de las primas de alta gestión y técnica como factores salariales y, por ende, ordenó a la accionada reajustar «[…] los salarios, prestaciones y demás emolumentos […] sobre los cuales las referidas primas tengan incidencia, […] a partir del momento en que aquélla comenzó a devengarlas y los que se causen a futuro» (sic).

Respecto del fenómeno jurídico-procesal de la prescripción, sostiene que como la reclamación de la actora fue formulada el 18 de mayo de 2018, «[…] las diferencias de los emolumentos que se hubieren causado con anterioridad al 18 de mayo de 2015 se encuentran prescritas» (sic). 1.7 El recurso de apelación (ff. 183 a 190). Inconforme con el anterior fallo, la demandada interpuso recurso de apelación, al estimar que el a quo interpreta de manera errada el régimen salarial y prestacional de los servidores de la Contraloría General de la República, al equiparar los conceptos de «salario» y «factor salarial», sin prestar mientes en que las primas técnica y de alta gestión son pagadas a sus beneficiarios «[…] no como remuneración por la labor ejecutada, sino por el hecho de ostentar el cargo de director grado 03.

Ello, para atribuir a las normas que resolvió inaplicar en uso de la atribución del artículo 4° de la Carta Política, una extralimitación de funciones que ni remotamente ocurrió» (sic). Que la sección segunda del Consejo de Estado ha precisado, particularmente en sentencia de 30 de marzo de 20171, que aquellas primas no tienen carácter salarial, criterio que el Tribunal de primera instancia decidió desconocer con fundamento en «[…] providencias judiciales relativas a emolumentos 1 Expediente 25000-23-25-000-2010-00012-01 (2473-2011), C. P. César Palomino Cortés. 6 Expediente: 25000-23-42-000-2018-02808-01 (2671-2021) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho María Cristina Quintero Quintero contra la Nación – Contraloría General de la República diferentes, existentes dentro de un régimen de carrera administrativa también disímil».

II. TRÁMITE PROCESAL El recurso de apelación fue concedido mediante auto de 20 de abril de 2021 (f. 192) y admitido por esta Corporación a través de proveído de 28 de abril de 2022 (f. 204), en cumplimiento del artículo 247 del CPACA2; y durante la oportunidad establecida en el numeral 4 ibidem la actora y la parte accionada presentaron alegatos de conclusión para reiterar sus argumentos de demanda, defensa y apelación3, mientras que el correspondiente agente del Ministerio Público guardó silencio (f. 205).

III. CONSIDERACIONES 3.1 Competencia. Conforme a la preceptiva del artículo 150 del CPACA a esta Corporación le corresponde conocer del presente litigio, en segunda instancia. 3.2 Problema jurídico. De acuerdo con el recurso de apelación4, corresponde en esta oportunidad a la Sala determinar si a la accionante le asiste razón jurídica para reclamar de la demandada el reajuste de las prestaciones sociales devengadas como servidora de carrera administrativa especial de la Contraloría General de la República, con incidencia de las primas técnica «automática» y de alta gestión; o, por el contrario, no hay lugar a ello, dado que tales emolumentos no constituyen factor salarial, como lo alega la accionada. 3.3 Marco jurídico.

Con el propósito de solucionar el problema jurídico planteado, procede la Sala a realizar el correspondiente análisis normativo aplicable al caso concreto. 2 Modificado por la Ley 2080 de 25 de enero de 2021. 3 Los alegatos de conclusión allegados reposan en expediente digital contenido en la herramienta electrónica para la gestión judicial denominada Samai. 4 Según el artículo 328 del Código General del Proceso, «El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley»; asimismo, «El juez no podrá hacer más desfavorable la situación del apelante único, salvo que en razón de la modificación fuera indispensable reformar puntos íntimamente relacionados con ella». 7 Expediente: 25000-23-42-000-2018-02808-01 (2671-2021) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho María Cristina Quintero Quintero contra la Nación – Contraloría General de la República El artículo 7 del Decreto 2285 de 19685 creó la prima técnica con el fin de «atraer o mantener personal altamente calificado para cargos de especial responsabilidad o superior especialización técnica», con base en la «experiencia, competencia especial o títulos profesionales de quien ejerza o sea llamado a ejercer un empleo», que sería asignada por decreto, previo concepto favorable del consejo de ministros y dictamen del entonces Consejo Superior del Servicio Civil.

El artículo 14 del Decreto 1950 de 19736 mantuvo este reconocimiento para toda la rama ejecutiva del poder público, empero, determinó su asignación para los empleos de los niveles técnico y ejecutivo. Posteriormente, el Congreso de la República expidió la Ley 106 de 30 de diciembre de 19937, en cuyo artículo 113 fijó las prestaciones sociales asignadas a los servidores públicos vinculados a la Contraloría General de la República, así: DE LAS PRESTACIONES SOCIALES DE LOS EMPLEADOS DE LA CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA.

Los empleados públicos de la Contraloría General de la República tendrán derecho a disfrutar, además del régimen prestacional establecido para los empleados públicos de la Rama Ejecutiva del Poder Público a nivel nacional, de las prestaciones que vienen disfrutando en virtud de normas anteriores, entre otros, a saber: […] 5. Prima Técnica.

El Contralor General de la República podrá asignar, previo señalamiento de los requisitos mínimos que deberán cumplirse, prima técnica a los funcionarios que desempeñen los cargos comprendidos en los niveles directivo-asesor, nivel ejecutivo y los de nivel profesional. La prima técnica no podrá exceder en ningún caso el cincuenta por ciento (50%) de la asignación básica mensual fijada por ley para el respectivo 5 «Por el cual se fija el régimen de clasificación y remuneración de los empleos de los Ministerios, Departamentos Administrativos y Superintendencias». 6 «Por el cual se reglamentan los Decretos-leyes 2400 y 3074 de 1968 y otras normas sobre administración de personal civil». 7 «Por la cual se dictan normas sobre organización y funcionamiento de la Contraloría General de la República, se establece su estructura orgánica, se determina la organización y funcionamiento de la Auditoría Externa, se organiza el Fondo de Bienestar Social, se determina el Sistema de Personal, se desarrolla la Carrera Administrativa Especial y se dictan otras disposiciones». 8 Expediente: 25000-23-42-000-2018-02808-01 (2671-2021) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho María Cristina Quintero Quintero contra la Nación – Contraloría General de la República cargo.

Para su asignación se deberán contar con certificado de disponibilidad presupuestal hasta el 31 de diciembre del respectivo año. 6. Prima de Alta Gestión. Los funcionarios de la Contraloría General de la República vinculados en el nivel directivo-asesor grados 19 y 20, tendrán derecho a una prima de alta gestión en una suma equivalente hasta el veinte por ciento (20%) de la asignación básica mensual.

Para el Vicecontralor esta prima será del treinta por ciento (30%) de la asignación básica mensual. […]. En tal virtud, los aludidos empleados contaban con la posibilidad de devengar, en atención a su vinculación y cargo ejercido con la demandada, entre otros emolumentos, las primas técnica y de alta gestión; la primera para quienes desempeñen empleos en los niveles directivo-asesor, ejecutivo y profesional, en porcentaje no mayor al 50% de la asignación básica del cargo; y la segunda para los grados 19 y 20 del nivel directivo-asesor, sin exceder del 20%.

Ahora bien, la Corte Constitucional, en sentencia C-100 de 19968, declaró exequible el inciso primero del numeral 5 atrás trascrito, en el entendido de que, en virtud del artículo 150 (numeral 19) de la Carta Política, corresponde al Gobierno nacional la reglamentación de los requisitos mínimos que deben cumplirse para acceder a la prima técnica, al paso que el Contralor General de la República está a cargo de su asignación, desde luego, conforme a la regulación allí contenida.

Luego, por medio de Decreto 270 de 22 de febrero de 2000, el ejecutivo fijó, con respaldo en los artículos 1º y 2º9 de la Ley 4ª de 199210, el sistema de 8 M. P. Alejandro Martínez Caballero. 9 «ARTÍCULO 1o. El Gobierno Nacional, con sujeción a las normas, criterios y objetivos contenidos en esta Ley, fijará el régimen salarial y prestacional de: […] b. Los empleados del Congreso Nacional, la Rama Judicial, el Ministerio Público, la Fiscalía General de la Nación, la Organización Electoral y la Contraloría General de la República; […]» ARTÍCULO 2o.

Para la fijación del régimen salarial y prestacional de los servidores enumerados en el artículo anterior, el Gobierno Nacional tendrá en cuenta los siguientes objetivos y criterios: […] h) La sujeción al marco general de la política macroeconómica y fiscal; i) La racionalización de los recursos públicos y su disponibilidad, esto es, las limitaciones presupuestales para cada organismo o entidad; j) El nivel de los cargos, esto es, la naturaleza de las funciones, sus responsabilidades y las calidades exigidas para su desempeño; […]». 9 Expediente: 25000-23-42-000-2018-02808-01 (2671-2021) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho María Cristina Quintero Quintero contra la Nación – Contraloría General de la República remuneración de los empleos del citado órgano de control, que en lo atinente a las primas de alta gestión y técnica, dispuso: Artículo 4º.

Prima de Alta Gestión. Los siguientes empleos podrán percibir mensualmente una prima de alta gestión equivalente al 20% de la asignación básica mensual, la cual no constituye factor salarial para ningún efecto legal: · Contralor Delegado. · Director de Oficina. · Secretario Privado. · Director. · Gerente Artículo 5º. Prima Técnica.

Los siguientes empleos tendrán derecho a percibir mensualmente una prima técnica automática equivalente al 50% de la asignación básica mensual, la cual no constituye factor salarial para ningún efecto legal. · Contralor Delegado. · Director de Oficina. · Secretario Privado. · Director. · Gerente […] (subraya la Sala). A partir de la expedición del anterior Decreto, se dictaron los 2732 de 27 de diciembre de 2000, 2719 de 17 de diciembre de 2001, 691 de 10 de abril de 2002, 3542 de 10 de diciembre de 2003, 4155 de 10 de diciembre de 2004, 920 de 30 de marzo de 2005, 393 de 8 de febrero de 2006, 622 de 2 de marzo de 2007, 727 de 6 de marzo de 2009, 662 de 4 de marzo de 2008, 1392 de 26 de abril de 2010, 1044 de 4 de abril de 2011, 837 de 25 de abril de 2012, 1012 de 21 de mayo de 2013, 182 de 7 de febrero de 2014, 1093 de 26 de mayo de 2015, 241 de 12 de febrero de 2016, 1010 de 9 de junio de 2017, 344 de 19 de febrero de 2018, 1005 de 6 de junio de 2019, 320 de 27 de febrero de 2020, 963 de 22 de agosto de 2021 y 469 de 29 de marzo de 2022 (vigente), a través de los cuales se establecieron las escalas de remuneración correspondientes a las distintas categorías de empleos de la Contraloría General de la República a partir del 1º de enero de 2000 a 2022, en su orden, 10 «Mediante la cual se señalan las normas, objetivos y criterios que debe observar el Gobierno Nacional para la fijación del régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso Nacional y de la Fuerza Pública y para la fijación de las prestaciones sociales de los Trabajadores Oficiales y se dictan otras disposiciones, de conformidad con lo establecido en el artículo 150, numeral 19, literales e) y f) de la Constitución Política». 10 Expediente: 25000-23-42-000-2018-02808-01 (2671-2021) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho María Cristina Quintero Quintero contra la Nación – Contraloría General de la República en los que se mantuvieron las mencionadas primas como no constitutivas de «factor salarial para ningún efecto legal».

Por consiguiente, a aquellos altos funcionarios de la Contraloría General de la República enunciados en el Decreto 270 de 22 de febrero de 2000 les asiste el derecho de devengar las primas (i) «técnica automática»11 (que, valga anotar, difiere de las primas técnicas por evaluación del desempeño y por formación avanzada y experiencia altamente calificada preceptuadas en el artículo 2º del Decreto ley 1661 de 27 de junio de 199112), es decir, la sufragada de manera automática por el solo hecho de desempeñar uno de esos cargos, en atención a las calidades excepcionales que se exigen para su ejercicio, equivalente al 50% de la asignación básica mensual; y (ii) de alta gestión, liquidada sobre el 20%, durante el tiempo que ocupen un empleo en plazas directivas, sin que comporten carácter salarial. 3.4 Caso concreto.

A continuación, procede la Sala a analizar las peculiaridades del caso objeto de juzgamiento frente al marco normativo que gobierna la materia. En ese sentido, en atención al material probatorio traído al plenario y de conformidad con los hechos constatados por esta Corporación, se destaca: a) Certificaciones laborales expedidas por la accionada, en las que consta que la actora ha prestado sus servicios en ese organismo desde el 2 de febrero de 2007 en los cargos de profesional universitario grados 1 y 3, gerente grado 4 de la gerencia administrativa y financiera y directora grado 3 en las direcciones de recursos físicos, de vigilancia fiscal de gestión pública y de recursos financieros, en los que ha devengado asignación básica, bonificación por servicios prestados, quinquenio y primas de servicios, vacaciones, navidad, técnica y de alta gestión; y se advierte que los dos (2) últimos de la referidos emolumentos «[…] no constituyen factor salarial» (ff. 57 a 61 vuelto). b) Escrito de 18 de mayo de 2018, por medio del cual la accionante pidió de la demandada «[…] proceder a la liquidación, reconocimiento y pago de la Prima Técnica y la Prima de Alta Gestión como factor salarial y prestacional, 11 Ver, de esta subsección, fallo de 26 de julio de 2018, expediente 11001-03-25-000-2014-01192-00 (3850- 14), actores Lilia Beatriz Rojas González y Leonor Ramírez Rodríguez. 12 «Por el cual se modifica el régimen de Prima Técnica, se establece un sistema para otorgar estímulos especiales a los mejores empleados oficiales y se dictan otras disposiciones». 11 Expediente: 25000-23-42-000-2018-02808-01 (2671-2021) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho María Cristina Quintero Quintero contra la Nación – Contraloría General de la República los cual no han sido reconocidos en los pagos efectuados […] a partir de la nómina mensual de enero de 2013 […]» (sic; ff. 2 a 3 vuelto). c) Oficio 2018IE0040276 de 29 de mayo y Resolución «Ordinaria» ORD- 81117-01514-2018 de 8 de junio, ambos de 2018, por los que la accionada negó la solicitud mencionada en la letra precedente, para lo cual precisa que de acuerdo con los artículos 5º y 6º del Decreto 344 de 2018, «[…] ni la prima técnica, ni la de alta gestión constituyen factor salarial […].

Es que no se puede perder de vista que los decretos salariales están amparados por el principio de presunción de legalidad que caracteriza a los actos administrativos, por lo que desde esa órbita, las decisiones presidenciales se presumen acordes con el ordenamiento jurídico superior y, en consecuencia, de obligatorio cumplimiento a partir de su promulgación» (sic; ff. 7 y 9 a 13).

De las pruebas citadas en precedencia se desprende que (i) la demandante labora en la Contraloría General de la República desde el 2 de febrero de 2007 (no hay evidencia de la fecha de desvinculación); ha ejercido, entre otros cargos, los de gerente grado 4 de la gerencia administrativa y financiera y directora grado 3 en las direcciones de recursos físicos, de vigilancia fiscal de gestión pública y de recursos financieros; y devenga asignación básica, bonificación por servicios prestados, quinquenio y primas de servicios, vacaciones, navidad, técnica y de alta gestión; y (ii) el 18 de mayo de 2018 pidió la reliquidación de las prestaciones sociales con la inclusión de la primas técnica y de alta gestión, negada a través de oficio 2018IE0040276 de 29 de mayo y Resolución «Ordinaria» ORD-81117-01514-2018 de 8 de junio, ambos de 2018, al estimar que, conforme a la normativa aplicable a los servidores de ese ente estatal, dichos emolumentos no constituyen factor salarial.

Previo a dilucidar el problema jurídico planteado, resulta necesario recordar que la Contraloría General de la República comporta un organismo de control de carácter técnico con autonomía administrativa y presupuestal, cuyo objetivo es «[…] vigila[r] la gestión fiscal de la administración y de los particulares o entidades que manejen fondos o bienes públicos, en todos los niveles administrativos y respecto de todo tipo de recursos públicos»13. 13 Artículo 267 de la Carta Política. 12 Expediente: 25000-23-42-000-2018-02808-01 (2671-2021) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho María Cristina Quintero Quintero contra la Nación – Contraloría General de la República Como se explicó en el acápite precedente, el legislador determinó aquellas autoridades que, en atención a las calidades excepcionales que se exigen para el ejercicio del cargo desempeñado en ese órgano oficial, tienen derecho a devengar las primas técnica y de alta gestión. En el presente caso, la actora ha laborado para la accionada, entre otros empleos, como gerente y directora grado 3, los cuales hacen parte de aquellos que, según el Decreto 270 de 2000, cuentan con el beneficio de recibir el pago de los aludidos emolumentos.

No obstante, ese Decreto prevé expresamente que dichas primas no tienen carácter salarial, motivo por el cual no es dable, como lo exige la accionante, reajustar las prestaciones sociales devengadas. Acerca de este tema, el Consejo de Estado, en sentencia de 30 de marzo de 201714, dijo: Así las cosas, se observa, que el Gobierno Nacional, radicó esos emolumentos, la prima técnica automática y la prima de alta gestión, para los cargos que expresamente indican esas normas y que son de altas responsabilidades y las calidades, pero no les otorgó el carácter salarial; situación que no permite a la Sala concederle otra naturaleza diferente a la que le confirió su autor, menos cuando, las normas que los contienen gozan de presunción de constitucionalidad y de legalidad.

En las condiciones anotadas, la Sala comparte los argumentos de la parte demandada, pues no es posible y lo hace bien el Tribunal, al no acceder a la inclusión en el ingreso base de liquidación de la pensión, los valores correspondientes a la prima de alto gestión y a la prima técnica automática; toda vez que al analizarse su naturaleza se colige que no tienen carácter salarial, entonces, deberá confirmarse la sentencia apelada [subraya la subsección].

En este orden de ideas, se reitera, no le asiste derecho a la demandante para reclamar la reliquidación de sus prestaciones sociales con el cómputo de las primas técnica «automática» y de alta gestión, por no preverlo así las disposiciones que la regulan. Ahora bien, en lo concerniente a la pretensión de inaplicar apartes de los Decretos 1012 de 2013, 182 de 2014, 1093 de 2015, 241 de 2016, 1010 de 2017 y 344 de 2018, no se configura ninguno de los supuestos previstos por la 14 Consejo de Estado, sala de lo contencioso-administrativo, sección segunda, subsección B, C. P. César Palomino Cortés, expediente 25000-23-25-000-2010-00012-01 (2473-11). 13 Expediente: 25000-23-42-000-2018-02808-01 (2671-2021) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho María Cristina Quintero Quintero contra la Nación – Contraloría General de la República jurisprudencia constitucional para ello, por cuanto no se observa que (i) esa normativa sea contraria a la Carta Política, (ii) reproduzca otra que haya sido objeto de declaratoria de inexequibilidad o de nulidad por parte de la Corte Constitucional o del Consejo de Estado, respectivamente; o (iii) su aplicación acarree consecuencias contrarias del ordenamiento iusfundamental15, máxime cuando, como se vio, no fue el Gobierno nacional el que estableció que las primas técnica y de alta gestión no tenían el carácter de factor salarial, sino el propio legislador en la Ley 106 de 1993, que al fijarlas las incluyó en el artículo atinente a las «PRESTACIONES SOCIALES DE LOS EMPLEADOS DE LA CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA», al paso que aquellos Decretos fueron suscritos por el presidente de la República en atención a las facultades conferidas por el artículo 4º de la Ley 4ª de 1992, de acuerdo con el cual, «[…] cada año, modificará el sistema salarial correspondiente a los empleados enumerados en el artículo 1 literal a), b) y d) [ibidem, entre ellos los vinculados a ese organismo], aumentando sus remuneraciones».

En tal virtud, no le asiste razón a la actora cuando en su escrito de «OPOSICIÓN AL RECURSO DE APELACIÓN» (ff. 196 a 203 vuelto) asegura que el ejecutivo excedió sus atribuciones «[…] para establecer la naturaleza jurídica de […]» las mencionadas primas, por cuanto, se reitera, dicho asunto fue determinado expresamente por el Congreso de la República en la Ley 106 de 1993.

Agrégase a lo anterior que carece de asidero jurídico el reproche acerca de la inconstitucionalidad de los decretos del Gobierno nacional que fijan las escalas de remuneración de los empleos de la planta de personal de la accionada, por desconocer los criterios para tal propósito contemplados en la Ley 4ª de 1992, pues esta Corporación16, en asuntos análogos, ha decantado que esa normativa tiene naturaleza de ley marco, razón por la cual el ejecutivo cuenta con una potestad reglamentaria amplia, habida cuenta de que puede regular el tema acorde con la realidad social vigente, con el límite que los principios contenidos en la norma imponen, de modo que al ser una función de origen constitucional, la ley general no debe precisar exactamente todos los 15 Ver, entre otras, sentencia T-681 de 2016, M. P. Jorge Iván Palacio Palacio. 16 Consejo de Estado, sala de lo contencioso-administrativo, sección segunda, subsección A, fallo de 5 de mayo de 2022, expediente 25000-23-42-000-2018-01942-01 (3032-2021), demandante: Fulton Ronny Vargas Caicedo, demandada: Nación - Contraloría General de la República, tema: reconocimiento de primas de alta gestión y técnica como factores salariales para el cómputo de prestaciones sociales. 14 Expediente: 25000-23-42-000-2018-02808-01 (2671-2021) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho María Cristina Quintero Quintero contra la Nación – Contraloría General de la República detalles del régimen objeto de regulación, sino que le revela unos criterios previstos en el artículo 2º ibidem.

Por otra parte, la accionante aduce que no es dable tener como precedente en el sub lite el fallo de 30 de marzo de 2017 proferido por esta subsección, al considerar que «[…] por ningún lado se refirió a la “naturaleza […] de las primas técnica y de alta gestión” […] pues ello no era parte del problema jurídico que […] se refería a la pretensión que tenía la parte accionante – ex funcionario de la CGR-, que tales prestaciones fueran incluidas en la base de liquidación de su pensión» (sic; f. 201); empero, tampoco le asiste razón en su afirmación, puesto que si bien la controversia allí suscitada hacía referencia a un reajuste pensional, en todo caso se analizó el carácter salarial de las primas técnica «automática» y de alta gestión y su incidencia en las prestaciones sociales de los servidores del organismo accionado, con fundamento en la Ley 106 de 1993 y los Decretos 270 de 2000 y 241 de 2016, entre otros; estudio análogo al efectuado en el sub lite.

Con base en los razonamientos que se dejan consignados, en armonía con los elementos de juicio allegados al expediente y apreciados en conjunto de acuerdo con las reglas de la sana crítica, sin más disquisiciones sobre el particular, se revocará la sentencia de primera instancia, que accedió a las pretensiones de la demanda; en su lugar, se negarán. Por último, respecto de la condena en costas, esta Sala estima que no es dable aplicar de manera restrictiva lo dispuesto en el artículo 365 del Código General del Proceso (CGP), por remisión expresa del artículo 188 del CPACA, a la parte vencida, pues debe estudiarse aspectos como la temeridad o mala fe en la que esta pudo incurrir, y no adoptar esa decisión con el único fundamento de que la norma en mención preceptuaba de manera inexorable la imposición de tal condena.

En este sentido, se pronunció esta Corporación, en sentencia de 1.º de diciembre de 201617, así: En ese orden, la referida norma especial que regula la condena en costas en la jurisdicción de lo contencioso-administrativo dispone: 17 Consejo de Estado, sala de lo contencioso administrativo, expediente 70001-23-33-000-2013-00065-01 (1908-2014), C. P. Carmelo Perdomo Cuéter, actor: Ramiro Antonio Barreto Rojas, demandada: Administradora Colombiana de Pensiones (Colpensiones). 15 Expediente: 25000-23-42-000-2018-02808-01 (2671-2021) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho María Cristina Quintero Quintero contra la Nación – Contraloría General de la República Artículo 188.

Condena en costas. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil. La lectura interpretativa que la Sala otorga a la citada regulación especial gira en torno al significado del vocablo disponer, cuya segunda acepción es entendida por la Real Academia Española como «2. tr.

Deliberar, determinar, mandar lo que ha de hacerse». Ello implica que disponer en la sentencia sobre la condena en costas no presupone su causación per se contra la parte que pierda el litigio y solo, en caso de que estas sean impuestas, se acudirá a las normas generales del procedimiento para su liquidación y ejecución (artículo 366 del CGP).

En tal virtud, a diferencia de lo que acontece en otras jurisdicciones (civil, comercial, de familia y agraria), donde la responsabilidad en materia de costas siempre es objetiva (artículo 365 del CGP), corresponde al juez de lo contencioso-administrativo elaborar un juicio de ponderación subjetiva respecto de la conducta procesal asumida por las partes, previa imposición de la medida, que limitan el arbitrio judicial o discrecionalidad, para dar paso a una aplicación razonable de la norma.

Ese juicio de ponderación supone que el reproche hacia la parte vencida esté revestido de acciones temerarias o dilatorias que dificulten el curso normal de las diferentes etapas del procedimiento, cuando por ejemplo sea manifiesta la carencia de fundamento legal de la demanda, excepción, recurso, oposición o incidente, o a sabiendas se aleguen hechos contrarios a la realidad; se aduzcan calidades inexistentes; se utilice el proceso, incidente o recurso para fines claramente ilegales o con propósitos dolosos o fraudulentos; se obstruya, por acción u omisión, la práctica de pruebas; se entorpezca el desarrollo normal y expedito del proceso; o se hagan transcripciones o citas deliberadamente inexactas (artículo 79 CGP).

Así las cosas, frente al resultado adverso a los intereses del demandante, se tiene que ejerció de forma legítima el reclamo por la vía judicial del derecho que le asistía de acceder a la pensión gracia, pues con base en el ordenamiento que la rige y los lineamientos jurisprudenciales en la materia, así lo consideró. Por consiguiente, esta Sala considera que la referida normativa deja a disposición del juez la procedencia o no de la condena en costas, puesto que para ello debe examinar la actuación procesal de la parte vencida y comprobar su causación y no el simple hecho de que las resultas del proceso le fueron 16 Expediente: 25000-23-42-000-2018-02808-01 (2671-2021) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho María Cristina Quintero Quintero contra la Nación – Contraloría General de la República desfavorables a sus intereses, pues dicha imposición surge después de tener certeza de que la conducta desplegada por aquella comporta temeridad o mala fe, por lo que, al no predicarse tal proceder de la parte demandante, no se impondrá condena en costas.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, sala de lo contencioso- administrativo, sección segunda, subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA 1º. Revócase la sentencia de 12 de noviembre de 2020 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca (subsección A de la sección segunda), que accedió a las súplicas de la demanda en el proceso instaurado por la señora María Cristina Quintero Quintero contra la Nación – Contraloría General de la República; en su lugar, niéganse tales pretensiones, conforme a la parte motiva. 2º.

Sin condena en costas. 3º. Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen, previas las anotaciones que fueren menester. Notifíquese y cúmplase, Este proyecto fue estudiado y aprobado en sala de la fecha. Firmado electrónicamente CARMELO PERDOMO CUÉTER Ausente con permiso Firmado electrónicamente WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ (E) CÉSAR PALOMINO CORTÉS