1 Radicación núm.: 25000234100020160174301 Demandante: Mariela Bohórquez de Céspedes Calle 12 No. 7-65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA CONSEJERO PONENTE: OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Bogotá DC., ocho (08) de agosto de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Medio de control de protección de derechos e intereses colectivos Radicación núm.: 25000234100020160174301 Demandante: Mariela Bohórquez de Céspedes Demandados: Nación- Ministerio de Cultura y otros.

ACCIÓN POPULAR – SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Procede la Sala a decidir los recursos de apelación interpuestos por el Instituto Geográfico Agustín Codazzi, Ministerio de Cultura, el Municipio de Guaduas- Concejo Municipal de Guaduas contra la sentencia del 20 de febrero de 2019 emitida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, por la cual se ampararon los derechos colectivos a la protección de los bienes de interés cultural de la nación y a la seguridad pública, previo recuento de los siguientes antecedentes.

I. SÍNTESIS DEL CASO La Alcaldía Municipal de Guaduas, otras entidades y dependencias administrativas funcionan en las instalaciones del Convento de la Recoleta de Nuestra señora de los Ángeles (Convento de la Soledad) del municipio de Guaduas, el cual, es un bien de conservación integral de acuerdo con la resolución 021 de 1997 y la Ley 163 de 1959.

Señala el actor que la falta de mantenimiento, la ocupación irregular, el uso y las intervenciones inadecuadas técnicamente sobre el referido bien vulneran los derechos colectivos a la protección de los bienes de interés cultural de la nación y a la seguridad pública. 2 Radicación núm.: 25000234100020160174301 Demandante: Mariela Bohórquez de Céspedes Calle 12 No. 7-65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co En consecuencia, formuló las siguientes pretensiones: “1.-Se ordene al Ministerio de Cultura que a partir de la ejecutoria de la sentencia se incluya anualmente en el presupuesto del MINISTERIO DE CULTURA las partidas necesarias para la recuperación, el mantenimiento y conservación del inmueble denominado CONVENTO DE LA RECOLETA DE NUESTRA SEÑORA DE LOS ÁNGELES (CONVENTO DE LA SOLEDAD) de GUADUAS. 2.- Se ordene al MINISTERIO DE CULTURA realizar anualmente una visita para comprobar el estado del inmueble y ordenar la restauración de las zonas en que exista la necesidad de hacerlo. 3.- Se ordene a la ALCALDÍA y demás entidades accionadas el desalojo del inmueble, a más tardar en un (1) mes y se le conmine a no volver a ocuparlo con ninguna dependencia del municipio y a tomar las medidas de protección del inmueble, en materia de seguridad y de conservación de las vías públicas y a realizar todas las acciones que impidan la afectación en el entorno del CONVENTO y contribuyan a deteriorarlo. 4.- Se realice, una vez desocupado el inmueble materia de esta Acción, la entrega del mismo por el Ministerio de Cultura al Patronato de Guaduas, propietario de este Monumento Nacional para que esta entidad pueda cumplir el objetivo de desarrollar labores culturales en beneficio de toda la comunidad de Guaduas. 5.- Las demás que considere el señor Magistrado pertinentes en orden a la protección del CONVENTO DE LA RECOLETA DE NUESTRA SEÑORA DE LOS ÁNGELES (CONVENTO DE LA SOLEDAD) de Guaduas y por aplicación de la Tutela 443 de 2013 que establece la prevalencia del derecho sustancial sobre el derecho formal y la posibilidad para el juez de la Acción Popular de proferir fallos extra y ultra-petita, se tomen las demás medidas pertinentes y adecuadas para proteger el bien.”1 Así mismo, presentó una solicitud de medida preventiva cautelar para que se impidiera la agravación del daño y vulneración de los derechos colectivos con la ocupación de la Alcaldía de Guaduas y de las otras entidades municipales 1 Fl. 524 del C. Principal respaldo. 3 Radicación núm.: 25000234100020160174301 Demandante: Mariela Bohórquez de Céspedes Calle 12 No. 7-65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co del Convento La Recoleta de Nuestra Señora de los Ángeles (Convenio La Soledad), para lo cual, solicitó la cesación inmediata de actividades por parte de la Alcaldía Municipal de Guaduas y de las entidades que funcionaban en el convento, así como, el retiro de los bienes muebles que ocupaban el convento y la actualización del proyecto de restauración del convento.

Igualmente, pidió que el Ministerio de Cultura aprobara los recursos necesarios para implementar los trabajos de restauración requeridos y se ordenaran medidas frente a los riesgos que pudieran representar las condiciones de invierno que se avecinaban.2 II. TRÁMITE DE LA ACCIÓN II.1. Mediante auto del 19 de octubre de 2016, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca admitió la demanda, ordenó notificar al Ministerio de Cultura, al alcalde Municipal de Guaduas, al presidente del Concejo municipal de Guaduas, al personero municipal de Guaduas y al director del Instituto Geográfico Agustín Codazzi, a la Defensoría del Pueblo, al Ministerio Público y a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado3.

En auto separado de la misma fecha, negó la solicitud de la medida cautelar.4 II.2. El Ministerio de Cultura contestó la demanda. Manifestó que el centro histórico del Municipio de Guaduas fue declarado monumento nacional, según la Ley 163 de 1959, ahora señalado como bien de interés cultural del ámbito nacional, sin embargo, el Convento de la Recoleta de Nuestra Señora de los Ángeles- Convento la Soledad no era considerado individualmente como tal, sino que su protección se da en virtud del área afectada – centro del municipio de Guaduas-.

Señaló que el bien era de propiedad del Patronato de Guaduas, por tanto, era respecto del propietario que se podían predicar los cuidados y mantenimientos. Indicó que al ser un bien privado que se encuentra en un centro histórico pertenece a un régimen jurídico especial de protección por su ubicación. 2 Fl. 16 Cuaderno Principal. 3 Fls. 49 a 51 del C. Principal. 4 Fls 36 a 42 del C. Principal. 4 Radicación núm.: 25000234100020160174301 Demandante: Mariela Bohórquez de Céspedes Calle 12 No. 7-65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co Argumentó que no se puede pensar que, por la declaratoria de un inmueble como un bien de interés cultural, se genere un cambio de su condición jurídica y tampoco limitar los derechos y obligaciones que tienen los propietarios sobre ellos.

Adujo que conforme a las competencias derivadas de la Ley 397 de 1997 modificada por la Ley 1185 de 2008, el Ministerio de Cultura es quien autoriza las intervenciones que se pretendan realizar sobre el bien que se encuentre dentro del área afectada o de influencia de bienes declarados como de interés cultural, sin embargo, ello no implica que el Ministerio sea el que deba pagar el costo de la intervención o que deba aportar para ello, porque esos costos deben ser asumidos por el propietario o poseedor interesado.

Se opuso a las pretensiones de la demanda, por cuanto el Ministerio de Cultura no había generado acciones u omisiones que vulneraran los derechos colectivos reclamados. Alegó la falta de legitimación en la causa por pasiva, por no ser el propietario del bien y solicitó la vinculación del patronato de Guaduas5. II.3. El Instituto Geográfico Agustín Codazzi contestó la demanda.

Manifestó que la acción popular era improcedente en relación con el Instituto, porque no tenía competencia para realizar las acciones y medidas necesarias para la recuperación del bien. Formuló como medio exceptivo la falta de legitimación en la causa por pasiva. 6 II.4. El Municipio de Guaduas contestó la demanda. Señaló que no era cierto que no se hubieran adelantado actividades de mantenimiento del bien.

Indicó que, al retirar a la Administración Municipal del inmueble, se colapsaría la función pública que se realizaba en el lugar. Aclaró que la edificación correspondiente a la iglesia no está ocupada por la Administración municipal, por tanto, el deterioro de ese punto específico no es atribuible a la administración. Finalmente, señaló que no hay pruebas del señalamiento de descuido, mal uso y ocupación ilegal.

Dijo que el inmueble cumplía con el propósito legal de conservarse para el acceso y disfrute de generaciones 5 Fls. 67 a 76 del C. Principal. 6 Fls. 139 a 148 C. Principal. 5 Radicación núm.: 25000234100020160174301 Demandante: Mariela Bohórquez de Céspedes Calle 12 No. 7-65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co venideras, así como el reconocimiento y respeto de su valor histórico.7 II.5.

El Patronato de Guaduas en su documento de contestación de la demanda señaló que el Convento de la Recoleta de Nuestra Señora de los Ángeles de Guaduas (Convento de la Soledad), contrario a lo dicho por el Ministerio de Cultura, está en la categoría de bien de interés cultural y por lo tanto está sometido a un régimen de conservación y protección legal.

Afirmó que venía siendo ocupado de manera ilegal por parte del municipio y las demás entidades accionadas. El Patronato de Guaduas sí había realizado actividades para la preservación del bien, como la solicitud de devolución, así como, en asocio con el alcalde para el periodo de 1998 se adelantaron gestiones acerca del apoyo financiero estatal que podría obtenerse y la elaboración del anteproyecto de acuerdo con la metodología suministrada por la Gobernación y se continuó y concretó el proceso.

Señaló que el 30 de septiembre de 2002 el Patronato de Guaduas presentó ante la Secretaría Departamental de Cultura de Cundinamarca el proyecto para la restauración del convento La Soledad, para ser inscrito ante el Banco de Proyectos del Departamento. Concluyó que la vulneración de los derechos colectivos se debía a la acción y omisión del Ministerio de Cultura, el Municipio de Guaduas, la Personería Municipal de Guaduas y la Unidad Operativa de Catastro de Guaduas del Instituto Geográfico Agustín Codazzi.8 III.

FALLO DE PRIMERA INSTANCIA El Tribunal Administrativo de Cundinamarca declaró la protección al derecho colectivo a la protección de bienes de interés cultural de la nación y a la seguridad pública. A continuación, se transcribe la parte resolutiva: “PRIMERO. - DECLÁRESE NO PROBADA la excepción denominada FALTA DE LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR PASIVA propuesta por la Nación- Ministerio de Cultura y el IGAC, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. 7 Fls. 1 a 9 del C.4. 8 Fls. 193 a 212 del C. Principal.

(1 A) 6 Radicación núm.: 25000234100020160174301 Demandante: Mariela Bohórquez de Céspedes Calle 12 No. 7-65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co SEGUNDO. – DECLÁRENSE no probadas la afectación de los derechos colectivos a la moralidad administrativa y al patrimonio público, por las razones expuestas en esta providencia.

TERCERO. - DECLÁRESE la protección del derecho colectivo a “la protección de los bienes de interés cultural de la nación y a la seguridad pública”, por las razones expuestas en la parte resolutiva de la presente providencia.

CUARTO. – ORDÉNASE a la Alcaldía Municipal de Guaduas- Cundinamarca, al Concejo Municipal de Guaduas, a la Personería Municipal de Guaduas y la Oficina de Catastro de Guaduas del Instituto Geográfico Agustín Codazzi, que, en el término de un año contado a partir de la ejecutoria de esta providencia, procedan a realizar ENTREGA a las distintas dependencias administrativas que actualmente funcionan en el bien inmueble denominado CONVENTO LA RECOLETA –ubicado en el Municipio de Guaduas Cundinamarca– al Patronato de Guaduas.

QUINTO. –CONDÉNASE a la Alcaldía Municipal de Guaduas- Cundinamarca, al Concejo Municipal de Guaduas, a la Personería Municipal de Guaduas y la Oficina de Catastro de Guaduas del Instituto Geográfico Agustín Codazzi, que, en el término de seis meses contados a partir de la ejecutoria de esta providencia, inicien las actuaciones administrativas necesarias que permitan garantizar la restauración del bien denominado CONVENTO LA RECOLETA.

Para ese propósito deberán presentar un estudio técnico en virtud del cual se disponga el retiro de todo objeto, material de construcción y elemento externo a la estructura misma del bien inmueble denominado CONVENTO LA RECOLETA Ubicado en el Municipio de Guaduas Cundinamarca. Las intervenciones físicas al inmueble deberán ser presentadas y autorizadas por parte del Ministerio de Cultura.

SEXTO. - DISPÓNGASE que el PATRONATO DE GUADUAS con la colaboración de la Secretaría de Cultura de Guaduas, elabore con destino al Ministerio de Cultura, un nuevo estudio en virtud del cual se determine (1) el estado actual del inmueble; (2) el estado de devolución del inmueble; (3) los procedimientos técnicos necesarios para disponer el inmueble a los propósitos de preservación cultural para el cual ha sido reclamado;

(4) el costo de conservación del inmueble. Lo anterior con el propósito de que el Ministerio de Cultura autorice las adecuaciones correspondientes. 7 Radicación núm.: 25000234100020160174301 Demandante: Mariela Bohórquez de Céspedes Calle 12 No. 7-65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co SÉPTIMO. – ORDÉNASE al Ministerio de Cultura, que dentro de los seis (6) meses siguientes a la fecha de expedición de la presente providencia, elabore un estudio técnico acerca del estado del inmueble, del procedimiento de devolución, el valor comercial de su mantenimiento, y si fuese del caso, se disponga el inicio del procedimiento administrativo de negociación del inmueble para adquirirlo a favor del Estado; o, que conlleve a la expropiación que garantice que el inmueble recupere el valor cultural para el cual ha sido reconocido y declarado como un bien de interés cultural para la Nación.

OCTAVO. – REMÍTASE copia de esta sentencia al Registro Público centralizado de acciones populares y de grupo de la Defensoría del Pueblo.

NOVENO. – Para garantizar el cumplimiento de la decisión se dispone la conformación de un Comité de Verificación conformado por: 1) El actor popular 2) Por un delegado del Ministerio de Cultura 3) Un delegado del Instituto Colombiano de Antropología e Historia 4) Un representante de la Casa de la Cultura de Guaduas 5) Un delegado del Alcalde Municipal de Guaduas 6) Un Concejal del Municipio de Guaduas 7) Un delegado de la Personería Municipal Incorpórese al Comité de Verificación de Cumplimiento al Arquitecto Gustavo Murillo.

Dicho Comité rendirá informes semestrales a este Despacho, sobre los avances y logros de las gestiones que vienen ordenadas en la presente sentencia. El Comité será presidido por el Magistrado Ponente.

DÉCIMO. - SIN LUGAR A CONDENAR EN COSTAS, por no haberse causado.

UNDÉCIMO. - Ejecutoriada esta providencia y previas las constancias del caso ARCHÍVESE el expediente. (…)”9 Para el amparo de los derechos solicitados, el Tribunal consideró que, según la resolución 0854 del 1 de junio de 201110, el Ministerio de Cultura autorizó el proyecto de restauración integral del Convento de la Recoleta de Nuestra Señora de los Ángeles (Convento de la Soledad).

Así mismo, que de acuerdo 9 Fls. 524 al 562 del Principal. 10 Fls. 396 a 402 del Principal. 8 Radicación núm.: 25000234100020160174301 Demandante: Mariela Bohórquez de Céspedes Calle 12 No. 7-65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co con la resolución 021 de 1997, el Convento está catalogado como inmueble de conservación integral.

En esa vía, señaló que conforme al literal c) del artículo 4 de la ley 397 de 1997 los bienes del patrimonio cultural de la Nación, así como los bienes de interés cultural, pueden pertenecer, según el caso, a la Nación, a personas naturales o a personas jurídicas de derecho privado. Resaltó que el ámbito de aplicación de la mencionada ley define un régimen especial de salvaguarda, protección, sostenibilidad, divulgación y estímulo para los bienes del patrimonio cultural de la Nación que sean declarados bienes de interés cultural.

Concluyó que, desde el 1 de junio de 2011, el bien fue declarado de interés cultural, el Ministerio de Cultura autorizó la restauración y está demostrado que el inmueble se encontró “en estado de deterioro y con amenaza de ruina”. Aunque sea un inmueble de una propiedad privada, la naturaleza de bien de interés cultural, como monumento nacional con categoría de conservación integral, le impone al Estado que se proteja como derecho colectivo el patrimonio cultural de la Nación y la consiguiente reparación del inmueble.

Aclaró, en este caso, que el derecho colectivo a la defensa del patrimonio cultural de la nación estaba siendo afectado no por la ocupación por parte de la administración municipal, sino porque, la misma, por el uso, el paso del tiempo y la falta de mantenimiento estaba viéndose afectado. Puntualizó que la afectación venía tanto de las dependencias que funcionan en el convento, como del Ministerio de Cultura, las primeras por acción al usarlo y no realizarle mantenimiento y el segundo porque es el ente nacional encargado de velar de manera activa por la no afectación de los bienes declarados de interés cultural.11 IV.

RECURSOS DE APELACIÓN IV.I El Instituto Geográfico Agustín Codazzi apeló el fallo de primera instancia. Como razones del recurso señaló que el fallo no tuvo en cuenta que 11 Fls. 524 a 562 del C. Principal. 9 Radicación núm.: 25000234100020160174301 Demandante: Mariela Bohórquez de Céspedes Calle 12 No. 7-65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co el IGAC era mero tenedor de una parte del inmueble objeto de la acción popular, ya que el Municipio de Guaduas le facilitó ubicarse en las instalaciones para que funcionara la Unidad Operativa de Catastro de Guaduas y prestar atención a la comunidad.

Razón por la cual, insistió en la falta de legitimación en la causa por pasiva. Manifestó que solo le correspondía la devolución del inmueble en las condiciones que lo recibió, pero no debía realizar más actividades, porque no tenía ninguna relación legal con el inmueble. Estuvo inconforme con las órdenes dadas a la entidad, según las cuales, en el término de seis meses desde la ejecutoria de la providencia, se iniciarían las actuaciones administrativas necesarias que permitieran garantizar la restauración del bien denominado CONVENTO LA RECOLETA, con la presentación ante el Ministerio de Cultura junto con la Alcaldía Municipal de Guaduas, el Concejo municipal y la Personería municipal de Guaduas de un estudio técnico en el cual se dispusiera el retiro de todo objeto, material de construcción y elemento externo a la estructura misma del bien.12 IV.II En escritos separados el Municipio de Guaduas- Concejo municipal de Guaduas presentaron recursos de apelación. El Municipio de Guaduas como sustento del recurso señaló que el numeral cuarto de la parte resolutiva de la acción popular, excedió la competencia y naturaleza de la acción, porque ordenó la restitución del inmueble a través de la acción popular, sin que el propietario hubiere realizado una demanda de restitución de inmueble.

Aseguró que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca se había equivocado al atribuirle la causa del deterioro del inmueble al Municipio de Guaduas, porque la carga de mantenimiento del inmueble era del Patronato de Guaduas como propietario. Señaló que el dictamen pericial arrojó una causa distinta al deterioro que no tenía que ver con el uso inadecuado de la administración municipal, sino que correspondía a la falta de mantenimiento del bien.

Concluyó que, como la causa del deterioro era la falta de mantenimiento y ésta le correspondía al 12 Fls. 575 a 576 del C. Principal. 10 Radicación núm.: 25000234100020160174301 Demandante: Mariela Bohórquez de Céspedes Calle 12 No. 7-65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co Patronato de Guaduas, el Municipio no era a quien le correspondía cumplir las órdenes del fallo.

Sostuvo que, como el bien es de interés cultural de la Nación, el Ministerio de Cultura estaba a cargo de su conservación. Señaló que el fallo no observó la solicitud del municipio presentada al departamento de Cundinamarca en la vigencia de 2006 para financiar el 48% del proyecto junto con el documento denominado “Estudios, diagnóstico, diseño y restauración del Convento de la Soledad - Guaduas (Cundinamarca)”, para verificar las actuaciones y trámites del municipio en relación con la preservación del bien.

En ese sentido, sostuvo que se dejó de vincular al Departamento de Cundinamarca, a quien, ante la falta de recursos del municipio se acudió para solicitar apoyo financiero para ejecutar las obras requeridas. Argumentó que el Tribunal dio por probada de manera inadecuada la existencia del daño real e inminente al interés colectivo de la seguridad pública, porque a pesar de haberse criticado el dictamen pericial y haber advertido que sólo se hizo a partir de una inspección ocular sin ningún sustento técnico, se les dio validez y eficacia, para concluir el riesgo inminente.

Indicó que las medidas tomadas por el Tribunal son inadecuadas, al dejar de ponderar dos derechos en colisión, la protección de un bien cultural y la prestación de servicios públicos por parte de la administración municipal. Indicó que el Tribunal debió tener en cuenta que la orden de desalojar las instalaciones tiene un contrasentido, puesto que el Patronato no cuenta con los recursos económicos para el sostenimiento adecuado del convento.

En ese sentido, señaló que el Tribunal como juez constitucional no consideró el grado de satisfacción de los derechos contrapuestos. Encontró inadecuado que no se hubiera tenido en cuenta el principio de anualidad presupuestal, al ordenar el traslado de las dependencias de la entidad sin contemplar la vigencia fiscal que implicaría un gasto adicional para el municipio, además, la sexta categoría del municipio que lo obliga presupuestalmente a acudir a otras entidades para obtener los recursos a fin de restaurar el Convento la Recoleta como monumento nacional- bien de interés cultural de ámbito nacional.

Así mismo, señaló la imposibilidad del municipio para invertir dinero público en un bien privado, dada la orden de 11 Radicación núm.: 25000234100020160174301 Demandante: Mariela Bohórquez de Céspedes Calle 12 No. 7-65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co entrega al Patronato de Guaduas. Ahora, en el escrito aparte del recurso de apelación del Concejo municipal de Guaduas solicitó que se revocaran los numerales 4, 5, 7, 8 y 9 de la parte resolutiva de la sentencia. Señaló que, durante años, el municipio es el que ha garantizado la conservación y cuidado del bien.

Consideró que el Tribunal excedió su competencia al ordenar la entrega de un bien inmueble de propiedad particular abandonado por su propietario y ocupado por la Alcaldía Municipal, cuando lo procedente era acudir a las acciones civiles que buscan reivindicar el derecho de dominio del inmueble. En ese sentido, argumentó que transgredieron el derecho de defensa frente a la posesión del bien inmueble, por lo que, encontró inadecuada la orden de entrega del predio cuando por 48 años, el concejo municipal había ejercido una posesión. Señaló, además, que había una indebida representación de quien funge en calidad de representante del Patronato de Guaduas, porque en el expediente no se observa la identificación y poderes otorgados de quienes dicen actuar en nombre del Patronato de Guaduas, por lo tanto, se incurrió en una equivocación al ordenar la entrega del inmueble al Patronato de Guaduas y desconocer la posesión de quien lo ha ocupado.

Señaló que, en cuanto al Patronato de Guaduas, no hay evidencia de quién lo representa, por lo que de acuerdo con sus estatutos al liquidarse los bienes pasarían a la Beneficencia de Cundinamarca. Manifestó que, al ser un bien privado, la conservación y cuidado corresponde a los propietarios de acuerdo con la reglamentación y requisitos que disponga el Ministerio de Cultura.13 IV.III El Ministerio de Cultura interpuso recurso de apelación. Manifestó su desacuerdo con la decisión de primera instancia. Señaló y solicitó se revocara en su totalidad el numeral séptimo de la parte resolutiva de la sentencia de primera instancia, porque la sentencia es imprecisa al considerar que el Convento de la Recoleta de Nuestra Señora de los Ángeles- Convento la Soledad, es un bien de interés cultural del ámbito nacional (BIC NAL), y que por lo tanto ha sido declarado como tal. 13 Fls 577 a 594 y 602 a 621 del C. Principal. 12 Radicación núm.: 25000234100020160174301 Demandante: Mariela Bohórquez de Céspedes Calle 12 No. 7-65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co Sostuvo que el inmueble no tiene declaratoria individual como bien de interés cultural del ámbito nacional.

Señaló que el inmueble en mención se encuentra en el centro histórico del municipio de Guaduas y que como el centro histórico de Guaduas si tiene declaratoria como bien de interés cultural del ámbito nacional, todas las intervenciones que se pretendan realizar sobre el bien deben ser autorizadas por el Ministerio de Cultura, sin embargo, indicó que el hecho de que un bien sea declarado bien de interés cultural nacional que sea público y que las obligaciones del propietario desaparezcan.

Arguyó que el fallo de primera instancia le dio un alcance que no tiene a la ley 397 de 1997, modificada por la Ley 1185 de 2008, respecto de las funciones del Ministerio de Cultura como garante de la protección del patrimonio cultural de la Nación, puesto que no se puede deducir que el deber de velar por los bienes protegidos, con el de sufragar los costos y gastos de los bienes que son de propiedad particular, los cuales están a cargo de los propietarios.

Insistió que no existe acción u omisión imputable al Ministerio de Cultura y que la orden dada en el numeral séptimo del fallo es idéntica a la del numeral sexto, entonces no entiende la finalidad de realizar dos estudios. Manifestó la inconformidad con la orden impartida al Ministerio, para que, conforme a las apropiaciones presupuestales, se disponga con fines de protección y conservación del inmueble, que se adelante el proceso de enajenación voluntaria, para que el inmueble constituya patrimonio público a favor de alguna de las entidades del Estado que garantice su conservación, y que si fuera del caso se realizase su expropiación en los términos del artículo 58 de la Constitución Política, con el objetivo de conservarlo y recuperarlo como valor cultural.

Hizo consistir su inconformidad en que no se puede forzar a una entidad a adquirir un bien del cual no tiene intención o vocación de uso o explotación. Además, indicó que no median razones de utilidad pública o interés general que lleven al Ministerio a pretender adquirir el bien y los demás privados que hubieran sido declarados BIC NAL – Bienes de Interés Cultural Nacional y tampoco hay razones para que una orden judicial señale la compra de un bien de manera forzada sin saber su cuantía y las condiciones particulares del mismo. 13 Radicación núm.: 25000234100020160174301 Demandante: Mariela Bohórquez de Céspedes Calle 12 No. 7-65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co Concluyó que se debe revocar parcialmente la decisión de primera instancia, concretamente el numeral séptimo en su integridad.14 IV.IV.

Medida cautelar decretada en la segunda instancia Mediante auto del 20 de septiembre de 2023, el Despacho decretó la medida cautelar que consistió en lo siguiente:

PRIMERO: CONCEDER la medida cautelar presentada el 13 de enero de 2020, por la señora Mariela Bohórquez de Céspedes, en su calidad de actora popular, en su calidad de actora popular, en el sentido de ORDENAR al municipio de Guaduas, Cundinamarca, que dentro del plazo de treinta (30) días contados a partir de la ejecutoria de esta providencia, desocupe en su totalidad las instalaciones del Convento de la Recoleta de Nuestra Señora de los Ángeles (Convento de la Soledad).

Para decretar la medida cautelar, el Despacho tuvo en cuenta los siguientes razonamientos: - La finalidad de una medida cautelar en un proceso de acción popular, según lo dispuesto en el artículo 25 de la ley 472 de 1998 puede ser la de prevenir un daño inminente o para hacer cesar el que se hubiere causado. - Según el dictamen pericial se estableció que los estudios de restauración integral contratados por la Alcaldía de Guaduas determinaron que el inmueble no tenía un adecuado mantenimiento y presentaba un avanzado estado de deterioro y sus principales espacios habían sido subdivididos con muros de mampostería. - Según el dictamen pericial, señaló que se había determinado que, de acuerdo con la ficha de evaluación del proyecto realizada por el Ministerio de Cultura y el oficio enviado a la Alcaldía en el 2008, se demostró el deterioro avanzado de la cubierta y los entrepisos por falta de mantenimiento, con exceso de cargas de los mismos.

A tal punto que el Ministerio de Cultura llegó a solicitarle al Municipio realizar un traslado lo antes posible de las dependencias de las 14 Fls. 595 a 599 del C. Principal. 14 Radicación núm.: 25000234100020160174301 Demandante: Mariela Bohórquez de Céspedes Calle 12 No. 7-65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co cuales se presta la atención al público para disminuir el riesgo que amenaza a las personas que trabajan y visitan el inmueble. - Estableció que, en la visita presencial del peritaje se observó que las intervenciones realizadas en años anteriores habían afectado tanto las condiciones espaciales y tipológicas del Convento como los sistemas constructivos originales que les confiere el valor técnico, con riesgo de la protección y salvaguarda del bien patrimonial de valor histórico de la nación. - Finalmente, señaló de acuerdo con el peritaje, que las intervenciones adelantadas por la Alcaldía de Guaduas posteriores a la realización integral no se enmarcan dentro del artículo tercero de la resolución 0854 del 1 de junio de 2011 del Ministerio de Cultura.

Resaltó que el peritaje técnico estimó que las intervenciones realizadas en los últimos seis años habían continuado afectando las características especiales y de los sistemas constructivos del inmueble por no realizarse de conformidad con lo autorizado dentro de la Resolución.15 En cuanto al cumplimiento de las órdenes dadas en la medida cautelar, en el expediente obran oficios allegados por el señor Luis Ricardo Ávila Pinto en donde manifiesta que: “(…) 1.

El inmueble ha entrado en un estado de deterioro acelerado y progresivo, amenazando ruina y destrucción exagerada que pone en peligro la vida de las personas que pudiesen estar cerca del inmueble en cualquier momento, toda vez que la administración municipal no ha implementado, ni ha permitido implementar por parte del patronato ninguna de las medidas de primeros auxilios ya emitida en concepto técnico por el ministerio de cultura. 2.

En febrero de 2023 fue instaurada en el juzgado promiscuo del circuito de Guaduas (Cundinamarca) demanda ordinaria de pertenencia contra el patronato de Guaduas, sobre una parte del inmueble objeto de este proceso, por parte de una persona natural. 15 Índice 0056 de SAMAI. 15 Radicación núm.: 25000234100020160174301 Demandante: Mariela Bohórquez de Céspedes Calle 12 No. 7-65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co 3.

Desde el mes de noviembre de 2023 el inmueble quedo sin seguridad en su puerta principal de acceso, lo que ha permitido el libre ingreso de personas habitantes de calle a pernoctar en el antejardín, pudiendo en esta situación generar hechos adicionales y deletéreos como invasiones y similares. (…)”16 Seguido, se observa en el expediente, una petición del 22 de septiembre de 2023, en que el representante legal de patronato señala: “(…) 2.

Como ha sido de público conocimiento y a través de la Acción Popular 25000234100020160174300 de la Señora MARIELA BOHORQUEZ DE CESPEDES (QEPD) Vs. MINISTERIO DE CULTURA y Otros, que declaro “la protección del derecho colectivo a la protección de los bienes de interés cultural de la nación y a la seguridad pública” mediante Sentencia de veinte (20) de febrero de 2019 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección Primera Subsección “A”, Magistrado Dr. FELIPE ALIRIO SOLARTE AMAYA.

Hoy en apelación ante el H. Consejo de Estado, donde entre otras cosas, Ordeno el desalojo del inmueble por los diferentes entes públicos que lo ocuparon para su beneficio propio, situación que a la fecha de hoy ya se ha dado cumplimiento. 3. Es de aclarar que desde su desalojo por parte de los entes públicos y hasta la fecha los deterioros de la edificación del Convento se han agravado preocupantemente sin que se conozca ninguna acción oportuna y eficaz encaminada a contrarrestarlos; antes, por el contrario, violando toda norma y disposición de Conservación como Monumento Nacional, amenazando ruina y peligro de desplomarse. 4.

Por lo anterior y de CARÁCTER URGENTE, solicitamos la entrega formal y material del inmueble donde se nos indique a través de correo electrónico patronatodeguaduas@gmail.com; que ya los entes que se encontraban habitándolo para su beneficio han desalojado en un cien por ciento (100%) dando cumplimiento a lo ordenado por la Ley. (…) “17 16 Índice 67 de SAMAI 17 Índice 62 de SAMAI 16 Radicación núm.: 25000234100020160174301 Demandante: Mariela Bohórquez de Céspedes Calle 12 No. 7-65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co V. CONSIDERACIONES DE LA SALA V.I. Competencia De conformidad con lo dispuesto en el artículo 37 de la Ley 472 de 1998, el artículo 150 de la Ley 1437 de 2011 y el artículo 13 del Acuerdo 080 de 2019, proferido por el Consejo de Estado, esta Corporación es competente para conocer, en segunda instancia, de los recursos de apelación en contra de las sentencias emitidas por los Tribunales Administrativos en los medios de control de defensa de intereses y derechos colectivos.

V.II. Delimitación de la decisión de segunda instancia. Según lo dispuesto en los recursos de apelación, le corresponde a la Sala establecer si procede revocar la decisión de primera instancia y, en su lugar, negar el amparo de los derechos colectivos a la protección de los bienes de interés cultural de la nación y a la seguridad pública a cargo de la Alcaldía de Guaduas- Concejo Municipal de Guaduas, el Instituto Geográfico Agustín Codazzi IGAC y el Ministerio de Cultura.

De la lectura de los recursos de apelación, la Sala observa que ninguno desconoce la existencia de la vulneración de los derechos colectivos amparados, sino que buscan exculparse de su responsabilidad individual frente a dicha vulneración, o que se evalúe las ordenes en específico, las cuales, a su juicio, desconocieron el ordenamiento jurídico.

Razón por la cual, se delimitará el análisis a los reparos de responsabilidad de cada uno de los recurrentes. V.III. El IGAC- Instituto Geográfico Agustín Codazzi De acuerdo con el recurso de apelación del Instituto Geográfico Agustín Codazzi IGAC, a la entidad –como tenedora de una parte del inmueble objeto de la acción popular– solo le correspondía la devolución del inmueble en las condiciones que lo recibió, pero no debía realizar más actividades, porque no tenía ninguna relación legal con el inmueble.

En ese sentido, sostuvo que no se le ha debido ordenar su participación para 17 Radicación núm.: 25000234100020160174301 Demandante: Mariela Bohórquez de Céspedes Calle 12 No. 7-65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co iniciar las actuaciones administrativas necesarias que permitieran garantizar la restauración del bien denominado CONVENTO LA RECOLETA - con la presentación junto con las demás entidades obligadas - ante el Ministerio de Cultura del estudio técnico en el cual se dispusiera el retiro de todo objeto, material de construcción y elemento externo a la estructura misma del bien.

Frente a los argumentos expuestos, la Sala no comparte el razonamiento del IGAC, puesto que no es, en este caso, la relación legal, la que define la orden que le fue impuesta. Los artículos 2 y 9 de la ley 472 de 1998, disponen que las acciones populares son los medios de protección de los derechos e intereses colectivos, para evitar un daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o agravio sobre los derechos e intereses colectivos, o restituir las cosa a su estado originario, en cuanto fuere posible.

Son, por tanto, procedentes las acciones populares frente a toda acción u omisión de las autoridades o de los particulares que hayan vulnerado o amenazado vulnerar derechos o intereses colectivos. Si la anterior norma se lee en conjunto con el artículo 34 de la ley 472 de 1998, dice que, en la sentencia se puede exigir a las autoridades la realización de conductas necesarias para volver las cosas al estado anterior de la vulneración del derecho o interés colectivo, cuando fuere físicamente posible; y se entiende que la orden debe precisar las conductas que deben hacerse o no hacerse con el fin de cumplir y proteger el derecho o interés colectivo amenazado o vulnerado y prevenir que se vuelva a incurrir en las acciones u omisiones que dieron mérito para acceder a la pretensión de protección, entonces la orden del Tribunal se considera ajustada.

Lo anterior porque, de la lectura de la parte resolutiva en desacuerdo señala: “CONDÉNASE a la Alcaldía Municipal de Guaduas- Cundinamarca, al Concejo Municipal de Guaduas, a la Personería Municipal de Guaduas y la Oficina de Catastro de Guaduas del Instituto Geográfico Agustín Codazzi, que, en el término de seis meses contados a partir de la ejecutoria de esta providencia, inicien las actuaciones administrativas necesarias que permitan garantizar la restauración del bien denominado CONVENTO LA 18 Radicación núm.: 25000234100020160174301 Demandante: Mariela Bohórquez de Céspedes Calle 12 No. 7-65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co RECOLETA.

Para ese propósito deberán presentar un estudio técnico en virtud del cual se disponga el retiro de todo objeto, material de construcción y elemento externo a la estructura misma del bien inmueble denominado CONVENTO LA RECOLETA Ubicado en el Municipio de Guaduas Cundinamarca. Las intervenciones físicas al inmueble deberán ser presentadas y autorizadas por parte del Ministerio de Cultura.

Para la Sala, esta decisión no es más que un tratamiento especial al inmueble que, en términos de la ley 163 de 1959, integró el sector antiguo de Guaduas, Cundinamarca en la declaración como monumento nacional por estar ubicado en dicho sector. En efecto, el parágrafo del artículo 4 determinó que se entendería -como sectores antiguos- las calles, plazas, plazoletas, murallas, inmuebles, incluidos casas y construcciones históricas, en armonía con la resolución 021 de 1997, según la cual “se aprobó en todas y cada una de sus partes la reglamentación para el centro histórico de Guaduas, Cundinamarca”, para que fuera adoptada y aplicada dentro del perímetro que en ella se estableció. Se dispuso que cualquier modificación que se debiera efectuar a dicha reglamentación, debería ser previamente aprobada por el Consejo de Monumentos Nacionales.

Esta reglamentación, a su vez, determinó que el Antiguo Convento de San Francisco ubicado en la manzana 11 es un inmueble de conservación integral. Quiere decir que, conforme al artículo 20 de la reglamentación del sector antiguo del municipio de Guaduas adoptado por la resolución 021 de 1997 del Consejo de Monumentos Nacionales- Colcultura y por las características singulares e históricas, los bienes que conforman esa área deben ser protegidos en su totalidad en cuanto a: volumen edificado, distribución espacial, sistema portante y elementos arquitectónicos relevantes tales como puertas, ventanas y ornamentación.18 En ese sentido, la orden contenida en la sentencia en el sentido de conceder un término de seis meses para que se inicien las actuaciones administrativas que permitan garantizar la restauración del bien, es pedir, justamente, que se organice lo pertinente para el traslado físico y administrativo –necesario en la protección del inmueble– y que se repare técnicamente el bien –con precisa observancia de las reglas de conservación–.

De allí que deba hacerse, en lo 18 Fls. 88 a 136 del C. Principal. 19 Radicación núm.: 25000234100020160174301 Demandante: Mariela Bohórquez de Céspedes Calle 12 No. 7-65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co que tiene que ver con intervenciones físicas, con presentación y autorización del Ministerio de Cultura.

En esa vía, disponer que el retiro de los objetos o materiales de construcción y elementos externos a la estructura misma es diferente a lo que comúnmente se denomina como “trasteo”. Además, contemplar que las exigencias del traslado de una dependencia administrativa de una entidad (que, además, está funcionando dentro de un bien cuya conservación integral exige un cuidado técnico) hizo que la orden del Tribunal estimara necesario el informe técnico para verificar la forma en que se retirarían objetos, materiales de construcción y elementos externos a la estructura misma del bien.

Por tanto, fue y es adecuado –en términos legales– intentar volver las cosas al estado anterior, con una orden específica de hacer, cuyo contenido no es hacer cumplir de cualquier forma, sino que –de manera precisa– se garantice que el derecho vulnerado sea protegido y evitar un traumatismo mayor o una nueva vulneración a los derechos protegidos.

En esa vía, se trata de proteger los bienes de interés cultural de la Nación y la seguridad pública; el primero, atendiendo a la ubicación del bien y su naturaleza, y, el segundo, para evitar riesgos que pudieran significar el hecho mismo del traslado y el riesgo que ello implica. Ahora, en los documentos obrantes en el proceso -frente a la solicitud de la accionante de protección del derecho colectivo- el IGAC lo siguiente: «En atención a su oficio recibido en la Unidad Operativa de Catastro de Guaduas, radicada con el No 2252016ER12926 del 18-07-2016, me permito informarle que por oficio EE 11681, se comunicó a la Alcaldía Municipal su petición con el fin de que en el caso de ser necesario y por fuerza mayor el traslado se nos ubique en otro lugar.

No obstante, lo anterior y teniendo en cuenta que el funcionamiento de la Unidad Operativa de Catastro de Guaduas (UOC) en dicho lugar es suministrado por el municipio de Guaduas, de acuerdo con el Convenio Interadministrativo suscrito para el funcionamiento de la UOC. De igual manera, le comunico que el Instituto no ha realizado ninguna acción en el tiempo, que de alguna forma dañe o afecte la edificación, que no hemos sido parte en ningún 20 Radicación núm.: 25000234100020160174301 Demandante: Mariela Bohórquez de Céspedes Calle 12 No. 7-65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co momento del proceso que menciona y desconocemos el fallo correspondiente».19 En consecuencia, la respuesta del IGAC da cuenta del funcionamiento de una unidad operativa de catastro del municipio.

Además, de la existencia de un convenio interadministrativo que, aun cuando no se observa que se hubiere aportado al expediente –como mínimo– demuestra que lo necesario entre las entidades municipio de Guaduas e IGAC es acordar las actuaciones administrativas necesarias para ver el estado del inmueble e iniciar las actuaciones administrativas para garantizar su restauración. Entonces, es acertada la orden, pues no basta con salir del inmueble, sino que debe verificarse en qué condiciones se entrega, si se intervino y si se deterioró por el uso específico del IGAC, y en caso de serlo así, construir la fórmula de recuperación o de conservación, según fuera el caso.

V.IV. El Municipio de Guaduas-Concejo Municipal de Guaduas presentaron recursos de apelación, los cuales se estudiarán en bloque.20 En primer lugar, el Municipio de Guaduas señaló en el recurso que se ordenó la restitución del inmueble a través de la acción popular, sin que el propietario hubiere realizado una demanda de restitución de inmueble.

Frente a lo anterior, de entrada, la Sala encuentra que la orden de salir del inmueble –como quedó expresado en la sentencia y en la medida cautelar decretada en la segunda instancia– no se da con ocasión de una orden de restitución o una de reivindicación del derecho de dominio. El objetivo de este medio de control (protección de derechos colectivos vulnerados) fue bien aplicado.

Basta con observar la argumentación del Tribunal para entender su razonamiento: “En el caso sometido a examen se encuentra que el inmueble se encuentra en estado de deterioro, amenaza ruina. Sin embargo, el medio de protección de los derechos colectivos no constituye el instrumento adecuado en orden a obtener indemnizaciones económicas. 19 Fl. 40 del C. Principal 1 A. 20 Expediente N°. 73001-23-31-000-2002-00548-01(5464-03).

Actor: Álvaro Vera Ricaurte 21 Radicación núm.: 25000234100020160174301 Demandante: Mariela Bohórquez de Céspedes Calle 12 No. 7-65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co Sin embargo, la especial situación del inmueble y su representación para la Historia de Colombia, comporta afirmar que al estado al que se ha sometido ha llegado por dos razones fundamentales: (1) por su uso por parte de entidades públicas; y, (2) por un indebido mantenimiento de sus estructuras.

Se debe recordar que, en derecho, quien usa y daña, repara. El Monumento Nacional Convento la Recoleta no es patrimonio público. Sin embargo, es un Monumento Nacional atado a nuestra historia, con una categoría de Conservación Integral. La Conservación del inmueble le corresponde al propietario a quien ha hecho uso indebido del mismo, poniéndolo en estado de ruina, lo que amerita adoptar medidas de protección que garanticen su conservación histórica.

De la demanda se observa que hay una intensión particular, que lo que se pretende es que el inmueble sea desocupado, para que el propietario lo ponga en uso para la finalidad que fue creado y que las demandadas dispongan del dinero para restaurarlo conforme a las pautas que dio el arquitecto contratado por los propietarios, sin embargo, no se puede desconocer esta Sala de Decisión que el bien en cuestión está protegido por haber sido declarado de interés cultural del ámbito nacional, y que, por disposición legal – Ley 397 de 1997- así el bien pertenezca a un particular, es deber del Estado protegerlo, conservarlo y recuperarlo, por lo que dispone que “ los planes de desarrollo de las entidades territoriales y los planes de las comunidades, grupos sociales y poblacionales incorporados a estos, deberán estar armonizados en materia cultural con el Plan Nacional de Desarrollo y asignarán los recursos para la salvaguardia, conservación, recuperación, protección, sostenibilidad y divulgación del patrimonio cultural”, por lo que, es claro que debe haber apropiación presupuestal para la reparación solicitada.

Conforme a lo anterior, es claro que el derecho de defensa del patrimonio cultural de la nación si está siendo afectado, pero no por la ocupación de parte de la administración municipal, sino porque el mismo, por el uso, el paso del tiempo y la falta de mantenimiento está viéndose afectado, y que esa afectación viene de parte tanto de las dependencias que funcionan en el bien, como del Ministerio de Cultura, las primeras por acción por cuanto por su uso y su falta de mantenimiento, y el segundo, porque es el ente nacional encargado de velar de manera activa por la no afectación de los 22 Radicación núm.: 25000234100020160174301 Demandante: Mariela Bohórquez de Céspedes Calle 12 No. 7-65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co bienes declarados de interés cultural, por lo que, por esa razón, no es de recibo excusarse en que no son los responsables de los hechos de la demanda.

Por lo que, se dispondrá que se encuentre probada la afectación del derecho colectivo al patrimonio cultural de la Nación, lo cual conllevará a adoptar las medidas de protección necesarias en aras de garantizar que el inmueble recupere su naturaleza como bien de interés cultural de la nación, para lo cual deberá disponerse la recuperación del inmueble.

De tal manera que, el razonamiento del Tribunal no provino de una pretensión reivindicatoria y tampoco de una de restitución –como quedó explicado por el mismo fallo de primera instancia– sino que se produjo ante la necesidad demostrada de proteger las instalaciones de su deterioro y la de asegurar que las personas que acudían a las instalaciones, no estuvieran o se pusieran en riesgo.

Por otro lado, el recurso del municipio también señaló que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca se había equivocado al atribuirle la causa del deterioro del inmueble al Municipio de Guaduas, porque la carga de mantenimiento era del propietario Patronato de Guaduas. Igualmente indicó que el dictamen pericial arrojó una causa distinta al deterioro –que no tenía que ver con el uso inadecuado de la administración municipal– sino que correspondía a la falta de mantenimiento del bien.

Concluyó que como la causa del deterioro era la falta de mantenimiento y ésta le corresponde al Patronato de Guaduas, el Municipio no era a quien le correspondía cumplir las órdenes del fallo. De la lectura de las órdenes dadas al Municipio se observa que, en el término de un año, junto con las demás entidades debían entregar las diversas dependencias que funcionaban en el inmueble.

Para la Sala esta orden es adecuada y obedece a la necesidad de conservar el bien y la seguridad de las personas que lo visitan o trabajan allí. Por tanto, en este punto, discutir si la causa es el descuido en el mantenimiento y a quien le correspondía cede ante la imperiosa necesidad de preservar los derechos colectivos vulnerados. Lo anterior, si se observa, en armonía con el inciso segundo, literal a) del 23 Radicación núm.: 25000234100020160174301 Demandante: Mariela Bohórquez de Céspedes Calle 12 No. 7-65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co artículo 74 de la ley 1185 de 2008 que modificó la ley 397 de 1997, según el cual, son objetivos de la política estatal en lo referente al patrimonio cultural la salvaguarda, protección, recuperación, conservación, sostenibilidad y divulgación del mismo, con el propósito de que sirva de testimonio de la identidad cultural nacional, tanto en el presente como en el futuro; para lograr el objetivo, los planes de desarrollo de las entidades territoriales y los planes de las comunidades, grupos sociales y poblacionales deberán estar armonizados en materia cultural con el Plan Decenal de Cultura y el Plan Nacional de Desarrollo, en consecuencia, se asignarán los recursos para la salvaguarda, conservación, recuperación, protección, sostenibilidad y divulgación del patrimonio cultural.

De tal manera, que, por disposición de la ley, el municipio sí debe incluir la planeación de los recursos dentro de su plan de desarrollo. En consecuencia, el fallo del Tribunal no se equivocó al ordenar al municipio la recuperación para la conservación del inmueble. Más cuando el dictamen pericial rendido por el arquitecto restaurador –quien acreditó su idoneidad como experto en patrimonio arquitectónico– da cuenta de los siguientes aspectos: “VALORACIÓN ESTÉTICA, TÉCNICA Y CONSTRUCTIVA DEL CONVENTO El Convento de Nuestra Señora de los Ángeles es una edificación sencilla y adusta que toma rasgos de la arquitectura Andaluza al sur de España. ARCADAS Y MUROS Uno de los elementos arquitectónicos más valiosos y representativos son las arcadas que conforman el patio principal, de sencilla y rica definición están compuestas por arcos de medio punto con pilastras cuadradas de estilo toscano. Son enaltecidas por molduras que a manera de entablamiento divide el plano de los dos pisos de la edificación. PATIO PRINCIPAL Conformado por cuatro arquerías sobre las cuatro fachadas del patio, en primer piso la norte y sur se encuentran abiertas hacia el patio y la oriental y occidental solo permite el acceso al patio por el arco del medio punto central pues los otros presentan antepechos que ocupan el ancho del arco.

CARPINTERIAS DE MADERA Presenta un rico y variado diseño de puertas y ventanas originales, predominando las puertas entableradas que corresponden a la arquitectura 24 Radicación núm.: 25000234100020160174301 Demandante: Mariela Bohórquez de Céspedes Calle 12 No. 7-65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co del claustro.

También se encuentran escaleras de valor estético y técnico realizadas en madera. PISOS Están construidos en ladrillo tablón de arcilla de forma cuadrada y de diferentes proporciones; en algunos sectores como en patios y zaguanes aparece combinado con cantos rodados también de diversos tamaños. En los corredores de las galerías del segundo piso también se encuentran los tablones de arcilla asentados sobre morteros de cal-arena ENTREPISOS Están constituidos con vigas aserradas de madera rectangulares de dimensiones variables entre 12 cm y 16 cm, que soportan un entramado de tablones de madera de promedio de 30 cm de ancho los cuales dan base a soporte de argamasa de cal- arena sobre los que se asientan los cuartones de arcilla cocida de diferentes dimensiones.

ESTADO ACTUAL DEL INMUEBLE Establecido en la visita de peritaje realizada los días 8 y 9 de julio de 2017 INTERVENCIONES DE ORDEN TIPOLÓGICO Y ESPACIAL MUROS Y DIVISIONES QUE ALTERAN EL ESPACIO Y LA TIPOLOGÍA DEL CONVENTO INTERVENCIÓN REALIZADA POR LA ADMINISTRACIÓN DEL MUNICIPIO DE GUADUAS Se observa la construcción de nuevas dependencias de la Alcaldía en el área de los corredores perimetrales al patio principal.

Recientemente se ubicó la dependencia para recibo de correspondencia en el pasillo sur del patio y se agregó un cerramiento para configurar un depósito. RECOMENDACIONES DE LOS ESTUDIOS Y DE LA PROPUESTA DE INTERVENCIÓN AVALADA POR EL MINISTERIO DE CULTURA Desmontar la totalidad de las divisiones de madera que se fueron instalando para adecuar el espacio al uso de las oficinas.

VALORACIÓN DE LA INTERVENCIÓN POR EL PRESENTE PERITAJE TÉCNICO La construcción de oficinas y dependencias en los corredores perimetrales al patio desvirtúa la tipología original del claustro y deterioran su calidad espacial. Esta es a todas luces una absurda y agresiva intervención que afecta la 25 Radicación núm.: 25000234100020160174301 Demandante: Mariela Bohórquez de Céspedes Calle 12 No. 7-65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co circulación alrededor del patio, que una de las características esenciales del claustro de un convento.

CUBIERTAS Y CIELORASOS INTERVENCIÓN REALIZADA POR LA ADMINISTRACIÓN DEL MUNICIPIO DE GUADUAS Las cubiertas han sido recientemente intervenidas; algunos tramos han sido desmontados y cambiados, otros apuntalados y los cielorrasos se han hecho con un entramado en bambú materializándolo con malla vena y morteros de cemento. RECOMENDACIONES DE LOS ESTUDIOS Y DE LA PROPUESTA DE INTERVENCIÓN AVALADA POR EL MINISTERIO DE CULTURA Fundir con viga corona en concreto reforzado sobre los muros, con el fin de construir un diafragma rígido; reemplazar en la estructura de cubierta las piezas que se encuentran con fallas mecánicas de acuerdo al Estudio Fitosanitario; reparar las piezas de la estructura de cubiertas recuperables mediante la elaboración de prótesis; inmunizar el brochado con Dursban WT o similar.

VALORACIÓN DE LA INTERVENCIÓN POR EL PRESENTE PERITAJE TÉCNICO Ninguna de las acciones recomendadas por el Estudio Integral se ha cumplido; todas las intervenciones realizadas en los últimos años en las cubiertas no han sido técnicamente ejecutadas, poniendo en riesgo la estabilidad estructural de la edificación y, peor aún, la integridad y la vida de las personas que trabajan y visitan diariamente las oficinas de la Alcaldía de Guaduas.

ENTREPISOS INTERVENCIÓN REALIZADA POR LA ADMINISTRACIÓN DEL MUNICIPIO DE GUADUAS Se evidencia el cambio de las vigas de madera que constituyen el entrepiso sin contemplar el Estudio Fitosanitario realizado en los Estudios de Restauración Integral del convento. RECOMENDACIONES DE LOS ESTUDIOS Y DE LA PROPUESTA DE INTERVENCIÓN AVALADA POR EL MINISTERIO DE CULTURA 26 Radicación núm.: 25000234100020160174301 Demandante: Mariela Bohórquez de Céspedes Calle 12 No. 7-65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co Reforzar la estructura de entrepiso mediante la instalación de platinas metálicas de 3/8” y 0,15 de ancho, atornilladas a las vigas de madera con tornillos de 5/16” y 0,20m de longitud, las cuales irán intercaladas con el fin de evitar la intervención de la totalidad de las vigas.

VALORACIÓN DE LA INTERVENCIÓN POR EL PRESENTE PERITAJE TÉCNICO El reemplazo de las vigas de madera que se viene haciendo, no considera ni respeta ninguna de las recomendaciones fijadas en el Diseño Estructural del ingeniero Mauricio Páez autorizado y avalado por el Ministerio de Cultura. Los trabajos no se han realizado ni material ni técnicamente bien; con lo cual sigue en riesgo la integridad de las personas que laboran y visitan las oficinas de la Alcaldía de Guaduas.

ESTRUCTURAS DE MUROS Y REFORZAMIENTO ESTRUCTURAL INTERVENCIÓN REALIZADA POR LA ADMINISTRACIÓN DEL MUNICIPIO DE GUADUAS Se evidencia un total abandono de la parte posterior del Convento; la ausencia de un mínimo mantenimiento por muchos años pone en riesgo la estabilidad estructural del mismo. RECOMENDACIÓN DE LOS ESTUDIOS Y DE LA PROPUESTA DE INTERVENCIÓN AVALADA POR EL MINISTERIO DE CULTURA Reforzar la cimentación existente mediante la construcción de vigas de amarre de concreto reforzado, con el fin de confinarla y darle mayor rigidez.

Recuperar todos los vanos originales del inmueble que fueron tapiados obedeciendo adecuaciones funcionales posteriores al uso original. VALORACIÓN DE LA INTERVENCIÓN POR EL PRESENTE PERITAJE TÉCNICO La realización del adecuado reforzamiento estructural del edificio patrimonial en la cimentación y muros (muros de carga), y de su integridad con el sistema de cubiertas y entrepisos garantizará su conservación futura y el uso seguro del inmueble por quienes que en él trabajen o lo visiten.

PAÑETES INTERVENCIÓN REALIZADA POR LA ADMINISTRACIÓN DEL MUNICIPIO DE GUADUAS Se evidencia el uso de pañetes de cemento en diferentes partes del edificio; 27 Radicación núm.: 25000234100020160174301 Demandante: Mariela Bohórquez de Céspedes Calle 12 No. 7-65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co tanto en los espacios interiores como en las fachadas exteriores del mismo.

Trabajos que posteriormente vienen siendo cubiertos con pinturas vinílicas. RECOMENDACIONES DE LOS ESTUDIOS Y DE LA PROPUESTA DE INTERVENCIÓN AVALADA POR EL MINISTERIO DE CULTURA Consolidar los pañetes que están en mal estado de conservación y presentan desprendimientos, procurando mantener la fractura original de los mismos con pañetes de cal-arena.

VALORACIÓN DE LA PRESENTE INTERVENCIÓN POR EL PRESENTE PERITAJE TÉCNICO En ningún caso es recomendable el uso de pañetes de cemento en las construcciones patrimoniales antiguas como el Convento que nos ocupa. Este material no es compatible con los muros de tapia pisada o adobe, pues estos terminan desprendiéndose de la superficie y aumentando la afectación del muro.

Este tipo inadecuado de intervención oculta y maquilla los problemas estructurales de fondo que presenta el bien patrimonial. PISOS INTERVENCIÓN REALIZADA POR LA ADMINISTRACIÓN DEL MUNICIPIO DE GUADUAS De forma sistemática se han venido realizando intervenciones en los pisos del Convento con reparcheos y uso de materiales inapropiados como morteros de cemento.

RECOMENDACIONES DE LOS ESTUDIOS Y DE LA PROPUESTA DE INTERVENCIÓN AVALADA POR EL MINISTERIO DE CULTURA Recuperar el piso de tabón de arcilla hecho a mano, restituyendo las piezas que están en mal estado por piezas de las mismas características y restaurando las piezas que sean recuperables. Instalar el tablón de arcilla con morteros de cal-arena en proporción 1:3 VALORACIÓN DE LA INTERVENCIÓN POR EL PRESENTE PERITAJE TÉCNICO Desafortunadamente no se han atendido las recomendaciones dadas por el Estudio Integral de Restauración; al contrario, se evidencia el uso de morteros de cemento y una pobre factura tanto material como técnica. 28 Radicación núm.: 25000234100020160174301 Demandante: Mariela Bohórquez de Céspedes Calle 12 No. 7-65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co CONCLUSIONES El Convento de la Recoleta de Nuestra Señora de los Ángeles (Convento de la Soledad) de Guaduas es un inmueble patrimonial de alto valor histórico, estético y técnico que debe ser conservado con el uso más adecuado posible para disfrute de las presentes y futuras generaciones.

Los Estudios de Restauración Integral contratados por la Alcaldía de Guaduas al arquitecto Gustavo Murillo en el año 2006 en cumplimiento del Convenio suscrito con la Gobernación de Cundinamarca, evidencian que el Convento, en ese momento ya carecía de un adecuado mantenimiento. Indican los estudios que el conjunto arquitectónico presentaba un avanzado estado de deterioro y que sus principales espacios han sido subdivididos con muros de mampostería, de ladrillo o divisiones en láminas de tríplex para conformar nuevos espacios para oficinas.

En sus sistemas constructivos de orden estructural como cubiertas y entrepisos se encuentran con alabeos, pandeos y fallas mecánicas que denotan graves problemas de orden estructural. Se mantiene la preocupación que genera el uso actual del Convento. La ficha de Evaluación del proyecto realizada por el Ministerio de Cultura y el oficio enviado a la Alcaldía en el 2008 muestran la gran preocupación por la integridad y salvaguarda de este valioso patrimonio cultural de la nación, reafirmando que la cubierta se encuentra en avanzado estado de deterioro y que los entrepisos presentan fallas graves por falta de mantenimiento; denunciando también el exceso de cargas de los mismos.

En este sentido, la preocupación del Ministerio de Cultura llega a tal punto de solicitarle al alcalde del Municipio de Guaduas para “realizar un traslado lo antes posible de las dependencias en las cuales se presta atención al público con el propósito de disminuir el riesgo que amenaza a las personas que trabajan y visitan el inmueble patrimonial.

En la visita presencial del peritaje se estableció que las intervenciones realizadas en años anteriores han afectado tanto las condiciones espaciales y tipológicas del Convento como los sistemas constructivos originales que le confieren el valor técnico, poniendo en riesgo la protección y salvaguarda de este bien patrimonial de valor histórico para la nación. De igual manera, se evidencia que las malogradas intervenciones realizadas en el Convento, luego de aprobado el Proyecto de restauración, no se ajustan a los Criterios 29 Radicación núm.: 25000234100020160174301 Demandante: Mariela Bohórquez de Céspedes Calle 12 No. 7-65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co de Intervención establecidos en el Estudio de Restauración Integral y en ningún caso a lo autorizado por la Resolución 0854 de junio de 2011 mediante la cual el Ministerio de Cultura avala y aprueba el proyecto de intervención del bien patrimonial.

Las intervenciones adelantadas por la Alcaldía de Guaduas posteriores a la realización de los estudios de restauración integral no se enmarcan dentro del Artículo Tercero de la Resolución 0854 de junio 1 de 2011 expedida por el Ministerio de Cultura. Como lo indica la Resolución, “En el evento de pretender adelantar cualquier modificación o propuesta de adecuación funcional complementaria al proyecto, se debe presentar el correspondiente proyecto de modificación o intervención para autorización por parte del Ministerio de Cultura”.

Como se evidenció en la visita de peritaje técnico, las intervenciones realizadas en los últimos seis años han continuado afectando las características espaciales y de los sistemas constructivos del inmueble por no realizarse de conformidad con lo autorizado dentro de la referida Resolución. (…) 21 De la lectura del dictamen pericial (el cual cuenta con firmeza y soporte probatorio) se puede verificar no solo el estado de deterioro del inmueble, sino que, a pesar de tener unas recomendaciones para intervenirlo -del Ministerio de Cultura- las mismas no fueron aplicadas técnicamente.

En ese sentido, los demás argumentos del recurso, tales como (i) que, el bien es de interés cultural de la Nación y que el Ministerio de Cultura estaba a cargo de su conservación. (ii) Que el fallo no observó la solicitud del municipio presentada al Departamento de Cundinamarca en la vigencia de 2006 para financiar el 48% del proyecto junto con el documento denominada “Estudios, diagnóstico, diseño y restauración del Convento de la Soledad- Guaduas (Cundinamarca)”, para verificar las actuaciones y trámites del municipio en relación con la preservación del bien.

Y (iii) que se dejó de vincular al Departamento de Cundinamarca, a quien, ante la falta de recursos del municipio se acudió para solicitar apoyo financiero para ejecutar las obras requeridas, son argumentos que se deben desestimar, frente a la intervención inadecuada del municipio sobre el bien, del cual se requiere sea recompuesto técnicamente y conservado. 21 Fls. 339 a 367 del C. Principal. 30 Radicación núm.: 25000234100020160174301 Demandante: Mariela Bohórquez de Céspedes Calle 12 No. 7-65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co Y es que, la sola gestión administrativa no implica la verdadera protección del bien de interés cultural de la nación, más cuando las intervenciones efectuadas distaron de la técnica de conservación que les había señalado el Ministerio de Cultura, porque la construcción de oficinas y dependencias en los corredores perimetrales al patio desvirtuó la tipología original del claustro y deterioró su calidad espacial; el uso de morteros de cemento y una pobre factura tanto material como técnica; el uso de pañetes de cemento en diferentes partes del edificio, tanto en los espacios interiores como en las fachadas exteriores del mismo y su cubrimiento con pinturas vinílicas son la prueba de la vulneración de los derechos colectivos amparados.

En cuanto a que el Tribunal dio por probada de manera inadecuada la existencia del daño real e inminente al interés colectivo de la seguridad pública, porque a pesar de haberse criticado el dictamen pericial y haber advertido que solo se hizo a partir de una inspección ocular sin ningún sustento técnico, se les dio validez y eficacia, para concluir el riesgo inminente, la Sala establece que no hay lugar a descalificar lo dicho por el perito, puesto que la idoneidad del mismo fue acreditada dentro del expediente como arquitecto restaurador experto en patrimonio arquitectónico.

Además, de la idoneidad del perito, la conclusión del Tribunal, en relación con el derecho colectivo a la seguridad pública, no hay razón para restarle eficacia probatoria a su estudio, porque, al revisar las pruebas del proceso resulta que la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Riesgos-Subdirección de Reducción de Desastres, en la inspección ocular del estado de la estructura del Convento de la Recolecta de Nuestra Señora de los Ángeles- Convento La Soledad- adelantada por un ingeniero de la entidad, señaló: “El día 18 de agosto de 2017, se procedió a realizar la visita de inspección ocular a varios puntos de la edificación denominada convento de la Recoleta, ubicada en el municipio de Guaduas, actual edificio de la alcaldía municipal, con el fin de evaluar el estado de edificación en general y aspectos asociados con la Inspección. Dentro de la vivita se analizaron varios componentes de la estructura afectados por el tiempo de la estructura como tal y se tuvo acompañamiento de los funcionarios de la alcaldía municipal.

(…) 31 Radicación núm.: 25000234100020160174301 Demandante: Mariela Bohórquez de Céspedes Calle 12 No. 7-65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co PRIMER PUNTO CRÍTICO DE AFECTACIÓN “ESTADO DE LA CUBIERTA” La cubierta se encuentra en estado avanzado estado de deterioro, presenta fallas algunas piezas que componen la estructura.

En intervenciones pasadas se evidencia que se han adicionado puntuales internos cambiando el chusque o la caña por guadua, cambiando los sectores de apoyo y agudizando las fallas estructurales. Soporte de la cubierta existente. SEGUNDO PUNTO CRÍTICO DE AFECTACIÓN “VIGAS COMPONEN LOS ENTRESUELOS” Los entrepisos presentan fallas graves por falta de mantenimiento e inmunización de la madera, lo que ha generado problemas de pudrición y fisuras debido al exceso de cargas.

Esto se refleja en sectores de la casa que al día de hoy se encuentran funcionando dentro de la edificación, las oficinas de la Personería Municipal, la Inspección Municipal, es por eso que se siente que la estructura tiembla o se mueve, y en algunas situaciones las ventanas que dan hacia la calle no cierran por desnivel que se presentan en los vanos de las mismas.

TERCER PUNTO CRÍTICO “CARGA MUERTA QUE SOPORTA LA EDIFICACIÓN” La edificación al tener el tipo de uso que presenta la actualidad evidencia un deterioro de la misma, esto debido al aumento de carga muerta en la edificación, carga que se evidencia en el mobiliario de la oficina, estantes de archivo (Oficina de Contratación), Servicio de Bodega (Umata), todo esto relacionado al destino que ejerce la edificación como es la de palacio Municipal.

CONSECUENCIAS PRIMER PUNTO CRÍTICO AFECTACIÓN “ESTADO DE LA CUBIERTA” La consecuencia inminente que está ocurriendo es la evidencia y presencia de humedad en los cielorrasos, en los muros, ocasionando un deterioro a estas partes de la estructura de la edificación. El estado de la cubierta genera con el tiempo un desgaste en la estructura de la edificación, contribuyendo así a la estabilidad de la misma frente al tiempo y su valor histórico y arquitectónico.

SEGUNDO PUNTO CRÍTICO AFECTACIÓN “VIGAS QUE COMPONEN LOS ENTRESUELOS “ 32 Radicación núm.: 25000234100020160174301 Demandante: Mariela Bohórquez de Céspedes Calle 12 No. 7-65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co Las consecuencias de punto, se evidencia en que el piso en algunas partes de la estructura se encuentra roto o destruido por las faltas de apoyo de las vigas que componen el entresuelo.

En algunas partes de la edificación, presenta movimiento, sensación de que la estructura se mueve. Estos sectores son la Personería y la Inspección Municipal. TERCER PUNTO CRÍTICO “CARGA MUERTA QUE SOPORTA LA EDIFICACIÓN” El destino al cual se le está dando a la edificación como tal, es un uso de “Palacio Municipal “, despacho de la alcaldía municipal, por tal motivo las dependencias las cuales se encuentran en esta edificación hacen que sea necesario el mobiliario, los archivos, y demás elementos que hacen que se encuentren allí, para poder ejercer sus funciones como despacho de la alcaldía municipal.

Ocasionando fuertes y excesivas cargas muertas para la estructura de la edificación. Cargas que en su momento muy probablemente no fueron presupuestadas y a las cuales está expuesta la edificación. Las consecuencias se evidencian en desgastes de pisos, muros y por ende la estabilidad de la estructura del segundo piso. MITIGACIÓN DEL RIESGO Para reducir el riesgo de un año o colapso parcial de la construcción, se hace necesario un reforzamiento estructural de los elementos que ya presentan daños ocasionados por las sobrecargas y vejez del edificio, para determinar el reforzamiento se hace necesario un estudio muy detallado de la patología de la estructura para evidenciar las fallas y el comportamiento irregular a que ha estado sometida la construcción. RECOMENDACIONES (…) Evaluar a través del CMGRD las acciones de mitigación que se describen y recomiendan en el presente informe.

Con los organismos de socorro del municipio llevar a cabo monitoreo constante de la edificación a fin de determinar situaciones de riesgo y en caso tal comunicarlo al CMGRD a fin de que se tomen las medidas y acciones preventivas de manera inmediata.22 22 Ibídem. 33 Radicación núm.: 25000234100020160174301 Demandante: Mariela Bohórquez de Céspedes Calle 12 No. 7-65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co Por lo tanto, de la lectura tanto del peritazgo rendido por el arquitecto como del informe de asistencia técnica allegado por UNGRD, no hay lugar a la Sala para no entender que coinciden –cada uno desde su especialidad- en determinar el deterioro físico del inmueble, por tanto, el riesgo y la necesidad del amparo del derecho colectivo a la seguridad pública.

Por otra parte, frente a la aparente colisión de derechos formulada por el recurso, entre la protección de un bien cultural y la prestación de servicios públicos por parte de la administración municipal y el grado de satisfacción de derechos contrapuestos, no hay tal, puesto que uno de los derechos en supuesta colisión –el de la prestación del servicio público de la entidad a los administrados– estaría soportado sobre el riesgo de los usuarios de los servicios de la administración municipal, es decir, no existe el derecho a poner en riesgo a la comunidad –empleados y usuarios de la administración pública.

En relación con que no se tuvo en cuenta el principio de anualidad presupuestal, al ordenar el traslado de las dependencias de la entidad sin contemplar la vigencia fiscal que implicaría un gasto adicional para un municipio de sexta categoría, para la Sala, el argumento debe ser desestimado. En primer lugar, porque el deterioro del inmueble no es un asunto nuevo, lo cual le daría el suficiente tiempo a la administración municipal para ejercer su planeación. Por otra parte, como quedó expresado con anterioridad, el inciso segundo, literal a) del artículo 74 de la ley 1185 de 2008 –que modificó la ley 397 de 1997– determina como objetivo de la política estatal en lo referente al patrimonio cultural la salvaguarda, protección, recuperación, conservación, sostenibilidad y divulgación de este, con el propósito de que sirva de testimonio de la identidad cultural nacional, tanto en el presente como en el futuro.

Y establece que, para lograr el objetivo, los planes de desarrollo de las entidades territoriales y los planes de las comunidades, grupos sociales y poblacionales deberán estar armonizados en materia cultural con el Plan Decenal de Cultura y el Plan Nacional de Desarrollo. En consecuencia, debe asignar los recursos para la salvaguarda, conservación, recuperación, protección, sostenibilidad y divulgación del patrimonio cultural.

En esa lógica, como el municipio debe incorporar en su plan de desarrollo medidas de salvaguarda, protección, recuperación, conservación, 34 Radicación núm.: 25000234100020160174301 Demandante: Mariela Bohórquez de Céspedes Calle 12 No. 7-65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co sostenibilidad y divulgación del patrimonio cultural, se hace necesario precisar que el principio de anualidad no es el único que debe observarse en el desarrollo de sus funciones, sino que además deben tenerse en cuenta los siguientes aspectos: - El Plan de Desarrollo Territorial es el documento de planificación de las administraciones departamentales, distritales o municipales durante su periodo de gobierno. En los términos del artículo 339 de la Constitución Política se establece que las entidades territoriales deben elaborar y adoptar de manera concertada entre ellas y el Gobierno Nacional, los planes de desarrollo, con la finalidad de asegurar el uso eficiente de sus recursos y el desempeño adecuado de las funciones que les hayan asignado la Constitución y la ley. - El inciso final del citado artículo 339 se identifican dos componentes: uno estratégico, que consiste en la identificación y formulación de objetivos, programas, metas e indicadores que la administración pretende lograr durante del periodo de gobierno; y un plan de inversiones que constituye la asignación de recursos financieros disponibles para el cumplimiento de los programas y proyectos definidos en la parte general del plan. - El artículo 339 constitucional, la ley 152 de 1994, por la cual se establece la Ley Orgánica del Plan de Desarrollo establece los mecanismos para la elaboración, aprobación, ejecución, seguimiento, evaluación y control de los planes de desarrollo territorial.

Concretamente, el artículo 39 de la ley 152 de 1994 dispone que el gobernador o alcalde elegido es la autoridad responsable de impartir las orientaciones en la elaboración del Plan de Desarrollo Territorial, función que está a cargo de la Secretaría, Departamento Administrativo u Oficina de Planeación. Una vez elaborado el plan, se presenta ante el Consejo de Gobierno o el cuerpo que haga sus veces, quien tiene la función de consolidarlo. - En materia presupuestal, una vez aprobado el Plan de Desarrollo Territorial, para cumplir los planes y programas, las entidades territoriales cuentan con el presupuesto anual de ingresos y gastos, que consiste en una estimación anticipada de los ingresos y la autorización máxima de gastos públicos que se efectuarán dentro del periodo fiscal respectivo. 35 Radicación núm.: 25000234100020160174301 Demandante: Mariela Bohórquez de Céspedes Calle 12 No. 7-65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co El sistema presupuestal se rige, entre otros principios, por el de anualidad, el cual establece que el año fiscal empieza el 1° de enero y termina el 31 de diciembre de cada año, por lo que las asambleas departamentales y los concejos municipales solo pueden aprobar el presupuesto para esa vigencia; así mismo, el principio de universalidad -artículo 15 del Estatuto Orgánico del Presupuesto-, según el cual, la administración debe hacer una programación presupuestal, que es susceptible de ser modificada pero no de manera desordenada producto de la falta de planeación sino por otras razones, y finalmente, el principio de especialización que corresponde a las autorizaciones máximas de gasto y delimitan éste según su finalidad; quiere decir que, solo se ejecutan conforme al fin para el cual fueron programadas, para evitar que los recursos se destinen para financiar un gasto diferente al cual fue autorizado por el presupuesto. - En cuanto a la elaboración y aprobación del presupuesto anual de las entidades territoriales se requiere coherencia entre los sistemas de planeación y presupuestal, ya que del presupuestal depende la realización del plan de desarrollo territorial, en esa medida, las entidades territoriales deben adecuar el presupuesto que está en ejecución y la programación presupuestal anual con el nuevo plan de desarrollo territorial durante todo el periodo de gobierno. - En todo caso existen diferentes tipos de modificaciones presupuestales, a saber. i) las adiciones: procedimiento que se adelanta para incorporar conceptos de gastos no contemplados en el presupuesto inicial, el cual requiere contar con el recurso que lo va a financiar y que se apruebe por medio de ordenanza o acuerdo para tales efectos; ii) reducciones y aplazamientos: Eventos en que la entidad territorial o alguna de sus entidades necesita reducir o posponer la apropiación de un gasto, cuando los ingresos resultan ser menores a los previstos y, por tanto, se requiere mantener el equilibrio presupuestal y iii) traslados (créditos y concréditos): consiste en proporcionar a una apropiación insuficiente o agotada recursos sobrantes, en la que, dependiendo de las partidas que se afecten, requerirá autorización por la autoridad o dependencia correspondiente.23 Por lo tanto, para la Sala, el argumento presupuestal no es de recibo, por las 23 Guía de Presupuesto Público Territorial, Auditoria General de la República, 2012. 36 Radicación núm.: 25000234100020160174301 Demandante: Mariela Bohórquez de Céspedes Calle 12 No. 7-65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co razones y explicaciones dadas.

Además, porque no desarmoniza con la parte resolutiva del fallo de primera instancia, según el cual, se concedió el término de un año para dar cumplimiento, tiempo suficiente –que sumado al conocimiento de la situación– no constituyen un argumento fuerte como para modificar el amparo. Ahora, en relación con los argumentos expuestos en el escrito del Concejo municipal de Guaduas, señaló que, durante años, el municipio es el que ha garantizado la conservación y cuidado del bien, como ya quedó demostrado con el dictamen pericial, la conservación no ha sido la adecuada conforme a la naturaleza del bien, por lo tanto, el argumento es desestimado.

Por otra parte, en el recurso consideró que el Tribunal excedió su competencia al ordenar la entrega de un bien inmueble de propiedad particular abandonado por su propietario y ocupado por la Alcaldía Municipal, cuando lo procedente era acudir a las acciones civiles que buscan reivindicar el derecho de dominio del inmueble. Sobre el particular, la Sala no se pronunciará en relación con los argumentos, como quiera que este no es el escenario judicial adecuado para referirse a otros aspectos, como tampoco, para alegaciones de derechos diferentes a la protección de derechos de naturaleza colectiva.

En cuanto a la indebida representación del Patronato de Guaduas, se encuentra que quien confiere poder es el señor Luis Ricardo Ávila Pinto, quien funge como representante legal de la Fundación Patronato de Guaduas, según el certificado de existencia y representación legal de entidad sin ánimo de lucro expedido por la Cámara de Comercio de Honda.24 En suma, por las diferentes razones, se confirmará la decisión de primera instancia en relación con las órdenes dadas al municipio de Guaduas, el cual contemplaba las dependencias de la administración ubicadas en el mismo, entre ellas, las del Concejo Municipal.

V.V. El Ministerio de Cultura en su recurso señaló y solicitó que se revocara en su totalidad el numeral séptimo de la parte resolutiva de la sentencia de primera instancia, porque la sentencia es imprecisa al considerar 24 Fls. 509 a 511 del C.Principal. 37 Radicación núm.: 25000234100020160174301 Demandante: Mariela Bohórquez de Céspedes Calle 12 No. 7-65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co que el Convento de la Recoleta de Nuestra Señora de los Ángeles- Convento la Soledad, es un bien de interés cultural del ámbito nacional (BIC NAL), y que, por tanto, ha sido declarado como tal.

Manifestó que el inmueble no tiene declaratoria individual como bien de interés cultural del ámbito nacional. Señaló que el inmueble en mención se encuentra en el centro histórico del municipio de Guaduas y que como el centro histórico de Guaduas sí tiene declaratoria como bien de interés cultural del ámbito nacional, todas las intervenciones que se pretendan realizar sobre el bien deben ser autorizadas por el Ministerio de Cultura.

Sin embargo, indicó que el hecho de que un bien sea declarado Bien de Interés Cultural Nacional que sea público no implicaba que desaparecieran frente a él las obligaciones del propietario. De entrada, la sentencia de primera instancia no señala que el bien haya sido declarado como bien de interés cultural individualmente considerado; lo que dice es que en términos de la ley 163 de 1959 se integró el sector antiguo de Guaduas, Cundinamarca en la “declaración como monumento nacional”.25 De la lectura de la Resolución 021 de 1997, se observa que “se aprobó en todas y cada una de sus partes la reglamentación para el Centro Histórico de Guaduas, Cundinamarca para que fuera adoptada y aplicada dentro del perímetro que en ella se estableció”; y se dispuso que cualquier modificación que se debiera efectuar a dicha reglamentación, debería ser previamente aprobada por el Consejo de Monumentos Nacionales.

En efecto, Esta reglamentación determinó que el Antiguo Convento de San Francisco –ubicado en la manzana 11– es un inmueble de conservación integral. El artículo 20 de la Resolución 021 de 1997 reglamentación del sector antiguo del municipio de Guaduas –adoptado por la Resolución 021 de 1997 del Consejo de Monumentos Nacionales-Colcultura– data del año 1997 son inmuebles declarados por el Consejo de Monumentos Nacionales y que por sus características singulares e históricas deben ser protegidos en su totalidad en 25 Ver fls 556 reverso a 559.

Se debe leer en integridad, para comprender el razonamiento del Tribunal. 38 Radicación núm.: 25000234100020160174301 Demandante: Mariela Bohórquez de Céspedes Calle 12 No. 7-65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co cuanto a: volumen edificado, distribución espacial, sistema portante y elementos arquitectónicos relevantes tales como puertas, ventanas y ornamentación. En relación con el tratamiento de estos bienes, el artículo 5º de la ley 397 de 1997 dispone que es deber del Ministerio de Cultura Coordinar el Sistema Nacional de Patrimonio Cultural, fijar las políticas generales y dictar normas técnicas y administrativas, a las que deben sujetarse las entidades y personas que integran dicho sistema, mientras que, el numeral 2 del artículo 14 de la ley 397 de 1997 señala que el Ministerio de Cultura debe elaborar y mantener actualizado el registro de bienes de interés cultural del orden nacional.

Así mismo, le corresponde al Ministerio realizar el decomiso material y definitivo de bienes de interés cultural por cualquiera de las faltas previstas en el artículo 15 de la Ley 397 de 1997, conforme lo establece el artículo 2.4.1.5.2 del Decreto 1080 de 2015 y autorizar, en casos excepcionales, la enajenación o el préstamo de bienes de interés cultural del ámbito nacional entre entidades públicas, en términos del artículo 12 de la ley 397 de 1997.

Sobre el particular, la declaratoria de que trata el artículo 20 de la reglamentación del sector antiguo del municipio de Guaduas –adoptado por la resolución 021 de 1997 del Consejo de Monumentos Nacionales-Colcultura– data del año 1997, antes de la expedición de la ley 1185 de 2008, según la cual, le corresponde al Ministerio de Cultura en términos del inciso 5º del artículo 7º de la ley 1185 de 2008 reglamentar para todo el territorio nacional el contenido y requisito de los Planes Especiales de Manejo y Protección e incorporar en dicha reglamentación, qué bienes de interés cultural de la Nación, de los declarados previamente a la expedición de la ley, requieren de adopción del mencionado Plan y plazo para hacerlo.

Como de la lectura de la mencionada Ley 1185 de 2008 se observa que es discrecional del Ministerio la adopción de un plan especial de manejo, las obligaciones concretas que pueden exigírsele –en el caso concreto al Ministerio de Cultura– son las de autorización previa para cualquier clase de intervención que se requiera hacer sobre él -en términos del artículo 11.2 de la ley 397 de 1997, modificado por el artículo 7º de la ley 1185 de 2008 y por el artículo 212 del Decreto Ley 019 de 2012.Así mismo, el requerimiento de que la intervención se realice bajo la dirección de profesionales idóneos y la 39 Radicación núm.: 25000234100020160174301 Demandante: Mariela Bohórquez de Céspedes Calle 12 No. 7-65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co supervisión de profesionales en la materia debidamente acreditados ante el Ministerio de Cultura.

Las pruebas del expediente dan cuenta que el Ministerio de Cultura, mediante la resolución 0854 de 2011, autorizó el proyecto de restauración integral del Convento de la Recoleta de Nuestra Señora de los Ángeles (Convento de la Soledad). Por lo tanto, cumplió con la obligación legal que le corresponde de conformidad con el artículo 11.2 de la ley 397 de 1997 modificado por el artículo 7º de la ley 1185 de 2008 y por el artículo 212 del Decreto Ley 019 de 2012.

Ahora, en cuanto a la exigencia de que la intervención se realice por los profesionales idóneos bajo la supervisión de profesionales en la materia debidamente acreditados ante el Ministerio de Cultura, resulta que, al contrastar el contenido de la resolución 0854 de 2011, con el dictamen pericial, no se acreditó el cumplimiento del deber legal por parte del Ministerio de Cultura de supervisión a los profesionales que intervinieron en las obras o por lo menos no se ejerció la supervisión en debida forma.

Prueba de la anterior conclusión resulta de comparar la resolución 0854 del 1 de junio de 2011, según la cual se dieron las condiciones técnicas como debían darse las obras para la conservación del inmueble, de acuerdo con su valor histórico con el dictamen pericial que – al cotejar todos los ítems entre lo aprobado por el Ministerio y lo realmente realizado- concluyó: (…) En la visita presencial del peritaje se estableció que las intervenciones realizadas en años anteriores han afectado tanto las condiciones espaciales y tipológicas del Convento como los sistemas constructivos originales que le confieren el valor técnico, poniendo en riesgo la protección y salvaguarda de este bien patrimonial de valor histórico para la nación. De igual manera, se evidencia que las malogradas intervenciones realizadas en el Convento, luego de aprobado el Proyecto de restauración, no se ajustan a los Criterios de Intervención establecidos en el Estudio de Restauración Integral y en ningún caso a lo autorizado por la Resolución 0854 de junio de 2011 mediante la cual el Ministerio de Cultura avala y aprueba el proyecto de intervención del bien patrimonial. 40 Radicación núm.: 25000234100020160174301 Demandante: Mariela Bohórquez de Céspedes Calle 12 No. 7-65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co Las intervenciones adelantadas por la Alcaldía de Guaduas posteriores a la realización de los estudios de restauración integral no se enmarcan dentro del Artículo Tercero de la Resolución 0854 de junio 1 de 2011 expedida por el Ministerio de Cultura.

Como lo indica la Resolución, “En el evento de pretender adelantar cualquier modificación o propuesta de adecuación funcional complementaria al proyecto, se debe presentar el correspondiente proyecto de modificación o intervención para autorización por parte del Ministerio de Cultura”. Como se evidenció en la visita de peritaje técnico, las intervenciones realizadas en los últimos seis años han continuado afectando las características espaciales y de los sistemas constructivos del inmueble por no realizarse de conformidad con lo autorizado dentro de la referida Resolución. (…) De tal suerte que, las comparaciones de los medios de prueba citados con antelación dan cuenta que el inmueble ha sido intervenido sin observar las características de la Resolución 0854 de 2011 y que, aun cuando detallaron las intervenciones, las mismas se hicieron de manera antitécnica.

De allí que la Sala no encuentre contradicción con la orden consagrada en la parte resolutiva del fallo de primera instancia, en el sentido de ordenarle en el numeral séptimo que dentro de los seis (6) meses siguientes a la fecha de expedición de la presente providencia, elabore un estudio técnico acerca del estado del inmueble Ahora, en cuanto al reparo del Ministerio de Cultura, según el cual, se debían sufragar los costos y gastos de los bienes que son de propiedad privada, no es cierto que se esté ordenando asumir estos gastos, lo que le está ordenando es que constate el estado del inmueble desde el punto de vista técnico, del procedimiento de devolución, que implica las condiciones de esta, que desde su pericia establezca el valor comercial del mantenimiento.

En cuanto al resto de la orden, esto es, que “si fuere del caso, se disponga el inicio del procedimiento administrativo de negociación del inmueble para adquirirlo a favor del Estado; o, que conlleve a la expropiación que garantice que el inmueble recupere el valor cultural para el cual ha sido reconocido y declarado como un bien de interés cultural para la Nación” no hay contradicción con el parágrafo 4 del artículo del artículo 22 de la ley 397 de 1997, según la cual –de conformidad con lo establecido en el capítulo III de la 41 Radicación núm.: 25000234100020160174301 Demandante: Mariela Bohórquez de Céspedes Calle 12 No. 7-65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co ley 9 de 1989– el Ministerio de Cultura podrá adelantar en forma directa o a través de entidad pública beneficiaria o vinculada, el proceso de enajenación voluntaria o de expropiación de inmuebles para efectos de la preservación de patrimonio cultural, incluidos el histórico y el arquitectónico en zonas urbanas y rurales y la ejecución de proyectos de construcción de infraestructura social en los campos de la salud, educación, turismo, recreación, deporte, ornato y seguridad.

Por lo tanto, no hay nada extraño en que el juez de primera instancia –dentro de sus órdenes– deje abierta la fórmula de solución consagrada en la ley, más cuando, está señalando en armonía con lo previsto bajo el verbo usado por la norma “podrá” con la expresión “si fuere del caso”, lo que está es exhortando a la entidad a que, ante la necesidad de proteger el bien, la ley habilita para realizar de varias maneras un cometido, esto es, la protección del derecho colectivo.

En cuanto a la identidad de las órdenes dadas en el numeral sexto y séptimo de la parte resolutiva, el Despacho observa que no hay identidad entre las dos. De su lectura textual se observa al cotejarlas:

SEXTO. - DISPÓNGASE que el PATRONATO DE GUADUAS con la colaboración de la Secretaría de Cultura de Guaduas, elabore con destino al Ministerio de Cultura, un nuevo estudio en virtud del cual se determine (1) el estado actual del inmueble; (2) el estado de devolución del inmueble; (3) los procedimientos técnicos necesarios para disponer el inmueble a los propósitos de preservación cultural para el cual ha sido reclamado;

(4) el costo de conservación del inmueble. Lo anterior con el propósito de que el Ministerio de Cultura autorice las adecuaciones correspondientes.

SÉPTIMO. – ORDÉNASE al Ministerio de Cultura, que dentro de los seis (6) meses siguientes a la fecha de expedición de la presente providencia, elabore un estudio técnico acerca del estado del inmueble, del procedimiento de devolución, el valor comercial de su mantenimiento, y si fuese del caso, se disponga el inicio del procedimiento administrativo de negociación del inmueble para adquirirlo a favor del Estado; o, que conlleve a la expropiación que garantice que el inmueble recupere el valor cultural para el cual ha sido reconocido y declarado como un bien de interés cultural para la Nación. 42 Radicación núm.: 25000234100020160174301 Demandante: Mariela Bohórquez de Céspedes Calle 12 No. 7-65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co Se concluye que la identidad alegada por el Ministerio de Cultura es aparente, en tanto una está destinada al Patronato de Guaduas –puesto que se reconoce que como propietario le corresponden las cargas de procurar la conservación del bien– y la otra le corresponde al Ministerio de Cultura, en ejercicio, justamente, de ese acompañamiento e idoneidad técnica que le obliga la ley y que fue explicado con antelación. Por las razones expuestas, se confirmará en este punto y en los demás que fueron explicados la decisión adoptada y las órdenes frente al Ministerio de Cultura.

IV.6. De la condena en costas. Según lo previsto en la sentencia de unificación del 6 de agosto de 20191, en donde se estableció que “[…] En cualquiera de los eventos en que cabe el reconocimiento de las costas procesales, bien sea en cuanto a las expensas y gastos procesales o a las agencias en derecho, bien sea a favor del actor popular o de la parte demandada, la condena se hará atendiendo las reglas previstas en el artículo 365 del Código General del Proceso, de forma que sólo se condenará al pago de aquellas que se encuentren causadas y se liquidarán en la medida de su comprobación, conforme con lo previsto en el artículo 366 del Código general del Proceso […]”.

No obstante, en el caso concreto no están probados los gastos del proceso ni agencias en derecho, en que hubiera tenido que incurrir la accionante en esta instancia, razón por la cual no habrá condena en costas de segunda instancia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley.

FALLA PRIMERO. - CONFIRMAR la sentencia del 20 de febrero de 2019 proferida 43 Radicación núm.: 25000234100020160174301 Demandante: Mariela Bohórquez de Céspedes Calle 12 No. 7-65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca.

SEGUNDO. - SIN CONDENA en costas de segunda instancia.

TERCERO. - Ejecutoriada esta providencia devolver el expediente al Tribunal de Origen. Cópiese, Notifíquese, Comuníquese y Cúmplase, Se deja constancia que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha. NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN   Consejera de Estado    Presidenta Con aclaración de voto OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Consejero de Estado      GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES   Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente sentencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad y conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.