11001031500020230447800 — Consejo de Estado

CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA CONSEJERO PONENTE: HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Bogotá, D.C., cinco (5) de octubre de dos mil veintitrés (2023) Referencia: Acción de tutela Núm. único de radicación: 110010315000202304478-00 Actor: Nicolas Ramos Barbosa1 Demandados: Ministerio de Hacienda y Crédito Público y otros2 Temas: La legitimación en la causa por activa dentro del marco de la acción de tutela/alcance Acción de tutela por mora judicial/procedencia Derechos Fundamentales Invocados: i) Debido proceso y ii) acceso a la administración justicia Derechos Fundamentales Amparados: Ninguno SENTENCIA PRIMERA INSTANCIA La Sala decide la acción de tutela interpuesta por Nicolas Ramos Rojas y el Departamento de Sucre contra la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado y la Nación – Ministerio de Hacienda y Crédito Público.

La presente providencia tiene tres partes: i) Antecedentes; ii) Consideraciones de la Sala y iii) Resuelve; las cuales se desarrollarán a continuación. 1 Cfr. índice núm. 2 de SAMAI, Documento denominado “ED_CARATULA(.pdf) NroActua 2”. Archivo aportado en forma digital. 2 Ibídem. 2 Núm. único de radicación: 110010315000202304478-00 Actor: Nicolas Ramos Barbosa I.

ANTECEDENTES La solicitud 1. Nicolas Ramos Barbosa, en nombre propio, y el Departamento de Sucre, a través de apoderado3, presentaron acción de tutela contra la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado y la Nación – Ministerio de Hacienda y Crédito Público, porque, a su juicio, i) el Consejo de Estado, con ocasión a que “[…] Desde que la demanda de nulidad fue presentada […] han transcurrido más de cinco meses sin que se haya emitido un pronunciamiento por parte del magistrado competente […]”, en el proceso adelantado en ejercicio del medio de control de nulidad por inconstitucionalidad identificado con el número único de radicación 110010325000202300083-00; y ii) el Ministerio, al expedir el Decreto núm. 2326 de 28 de noviembre de 20224 y, en consecuencia, no cumplir con “[…] el nivel de cubrimiento del pasivo pensional de las entidades territoriales de 100% […]”: vulneraron sus derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia. Presupuestos fácticos 2.

Los presupuestos fácticos en los cuales se fundamenta la acción de tutela, en síntesis, son los siguientes: 3. Manifestó que presentó demanda contra la Nación – Ministerio de Hacienda y Crédito Público, en ejercicio del “[…] medio de control de nulidad por inconstitucionalidad5 […]”, con el fin de “[…] obtener la anulación parcial de los artículos (i) 3° (inciso 4°) del Decreto 55 de 2009, (ii) 2.12.3.16.3.

(inciso 4°) del Decreto 1068 de 2015, (iii) 1° del Decreto 2326 de 2022 y (iv) 1° (inciso 2°, parágrafo transitorio)6 del Decreto 1206 de 2021 […]”. 3 Cfr. índice núm. 2 de SAMAI. Documento denominado “ED_17_0017PODER_ED_PODE(.pdf) NroActua 2”. Archivo aportado en forma digital. 4 “Por el cual se adicionan unos parágrafos transitorios al artículo 2. 12. 3. 6. 3 y se modifican los artículos 2.12.3.8.2.11, 2.12.3.16.3 y 2.12.3.18.2 del Decreto 1068 de 2015, Decreto único Reglamentario del Sector Hacienda y Crédito Público, en relación con las provisiones adicionales al nivel de cubrimiento del pasivo pensional, la flexibilización de algunos requisitos para el desahorro de recursos del FONPET y el límite de gastos del Fondo”. 5 El demandante impetró demanda en ejercicio de los medios de control de «nulidad por inconstitucionalidad y, subsidiariamente, nulidad simple». 6 Adicionado al artículo 2.12.3.16.3. del Decreto 1068 de 2015. 3 Núm. único de radicación: 110010315000202304478-00 Actor: Nicolas Ramos Barbosa 4.

Expresó que “[…] La demanda instaurada tiene solicitud urgente de medida cautelar: “suspensión provisional” de los efectos de dichos decretos y fue asignada por reparto hasta el 22 de febrero de 2023 al Magistrado Carmelo Perdomo Cueter, de la Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Consejo de Estado, y hasta la fecha (5 meses después) NO ha salido de despacho […]”. 5.

Señaló que, “[…] La demora en el trámite del proceso de nulidad: Desde que la demanda de nulidad fue presentada en este honorable Consejo de Estado, han transcurrido más de cinco meses sin que se haya emitido un pronunciamiento por parte del magistrado competente. La situación de prolongada inactividad del proceso pone en riesgo los derechos fundamentales de mi poderdante (gobernación de sucre) y de todas las entidades territoriales, especialmente el acceso a la justicia y a un debido proceso […]”.

La solicitud de tutela Pretensiones 6. El actor solicitó en su escrito de tutela: “[…] 7.1. Tutelar los DERECHOS FUNDAMENTALES de la Gobernación de SUCRE y de quien interpone la presente tutela, al debido proceso administrativo y al acceso a la administración de justicia. 7.2. Tutelar los derechos como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable y ORDENAR al Ministerio de Hacienda y Crédito Público que cumpla inmediatamente con el nivel de cubrimiento del pasivo pensional del 100% como lo establece el legislador, sin extralimitarse de su potestad reglamentaria. 7.3.

Ordenar al Magistrado competente dentro del proceso ordinario que le dé celeridad y cumplimiento al mismo, para que el fallo en derecho sea eficaz, en la medida que el cálculo actuarial ya está por salir. 7.4. Solicito que falle transitoriamente, mientras se decide de fondo la acción de nulidad […]”. Actuación 7. El Despacho sustanciador, mediante auto de 25 de agosto de 2023; i) admitió la acción de tutela, ii) ordenó notificar a los magistrados de la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado y al Ministro de Hacienda y Crédito Público; y iii) vinculó al Presidente de la República, en calidad de tercero con interés legítimo, concediéndole el término de tres (3) días para que rindieran informe sobre el particular. 4 Núm. único de radicación: 110010315000202304478-00 Actor: Nicolas Ramos Barbosa Intervenciones de la parte demandada y del tercero con interés legítimo 8.

La Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado rindió informe en los siguientes términos: “[…] El suscrito consejero de Estado, encargado del despacho al que correspondió el trámite de la demanda de nulidad con radicación 11001-03-25-000-2023-00083-00 (1127-2023), en la oportunidad indicada en el proveído admisorio de 25 de agosto de 2023, recibido el 30 siguiente, se pronuncia respecto de la tutela del epígrafe, en el sentido de informar que el 8 de los mismos mes y año dicho asunto fue inadmitido, con el fin de que se acreditara el envío al Ministerio de Hacienda y Crédito Público de copia de esa demanda y sus anexos, por medio electrónico, determinación que puede ser consultada en la herramienta electrónica para la gestión judicial denominada Samai.

De igual modo, cabe aclarar que si bien es cierto que todas las demandas incoadas ante la jurisdicción contencioso-administrativa merecen especial atención, también lo es que tienen prelación legal las de hábeas corpus y las de tutela (primera instancia, impugnaciones y desacatos) que aquí se tramitan, lo que da lugar a la congestión en el trámite de los expedientes ordinarios del Código Contencioso Administrativo (CCA) y CPACA1 (medios de control de nulidad por inconstitucionalidad, nulidad y nulidad y restablecimiento del derecho [única instancia y apelaciones de autos y sentencias], recurso extraordinario de revisión [subsección y salas especiales], pérdidas de investidura [única instancia y apelación sentencia], conflictos de competencia, impedimentos de magistrados de tribunales y consejeros de Estado, recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia, extensión y unificación de la jurisprudencia, recursos de queja y súplica, y ejecutivos [única instancia y apelación de autos y sentencias]) […]”. 9.El Ministerio de Hacienda y Crédito Público solicitó declarar improcedente la acción de tutela por los siguientes motivos: “[…] es necesario señalar que, de la lectura de la acción de tutela radicada por el accionante, se observa que la misma desarrolla argumentos propios de alegatos de instancia, es decir, acude a la acción de tutela como una tercera instancia por estar en desacuerdo con los tramites que han conllevado la presentación de sus medios judiciales previamente adelantados […]”. […] “[…] Entonces, por vía de tutela, no es viable proceder al amparo, en la medida que se convertiría en un mecanismo que atentaría contra el principio de seguridad jurídica y se desnaturalizaría el propósito mismo de la acción constitucional de protección de los derechos fundamentales, toda vez, que es necesario que quien alega la vulneración de sus derechos fundamentales haya agotado los medios de defensa disponibles en la legislación para el efecto.

Esta exigencia responde al principio de subsidiariedad de la tutela, que pretende asegurar que la acción constitucional no sea considerada en sí misma una instancia más en el trámite jurisdiccional, ni un mecanismo de defensa que reemplace aquellos otros diseñados por el legislador, menos aún, que resulte ser un camino excepcional 5 Núm. único de radicación: 110010315000202304478-00 Actor: Nicolas Ramos Barbosa para solucionar errores u omisiones de las partes o para corregir oportunidades vencidas en los procesos jurisdiccionales ordinarios.

Por consiguiente, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público considera que resulta improcedente dar curso a la acción de tutela instaurada, pues evidentemente el accionante hace uso de la acción constitucional como una tercera instancia con el fin de impulsar procesalmente un proceso ordinario de nulidad con el fin de dejar sin efectos las decisiones adoptadas mediante los actos administrativo acusados (Decreto 2326 del 2 de noviembre de 2022, Decreto 1206 de 5 de octubre de 2021, Decreto 1068 del 26 de mayo de 2015 y Decreto 055 del 15 de enero de 2009), asunto que se encuentra en trámite dentro del proceso de nulidad con radicado 11001032500020230008300 […]”. 10.La Presidencia de la República solicitó su desvinculación por falta de legitimación en la causa por pasiva, toda vez que, “[…] los reclamos y solicitudes son competencia de otras entidades, pero no de mi representada […]” y declarar improcedente la solicitud de amparo, toda vez que, “[…] las pretensiones del accionante van dirigidas a que se dé un pronunciamiento por parte del magistrado competente de la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado, el cual lleva su caso.

Dichas acciones son competencia de la rama judicial […]”. II. CONSIDERACIONES DE LA SALA Competencia de la Sala 11. Esta Sección es competente para conocer de este proceso, de conformidad con los artículos 1.º y 32 del Decreto núm. 2591 de 19 de noviembre de 1991, por el cual se reglamenta la acción de tutela establecida en el artículo 86 de la Constitución Política, en concordancia con el artículo 1º del Decreto 333 de 6 de abril de 20217 y en armonía con el Acuerdo 377 del 11 de diciembre de 20188 y con el artículo 13 del Acuerdo 80 de 12 de marzo de 2019, que asigna a esta sección el conocimiento de las acciones de tutela.

Generalidades de la acción de tutela 12. La acción de tutela ha sido instituida como instrumento preferente y sumario, destinado a proteger de manera efectiva e inmediata los derechos constitucionales fundamentales, cuando hayan sido violados o amenazados por las autoridades 7 “Por la cual se modifican los artículos 2.2.3.1.2.1, 2.2.3.1.2.4 y 2.2.3.1.2.5 del Decreto 1069 de 2015, Único Reglamentario del sector Justicia y del Derecho, referente a las reglas de reparto de la acción de tutela”. 8 “Por medio del cual se modifica el reglamento del Consejo de Estado.” 6 Núm. único de radicación: 110010315000202304478-00 Actor: Nicolas Ramos Barbosa públicas, o por los particulares, en los casos expresamente indicados.

Procede, a falta de otro medio de defensa judicial, a menos que se utilice como mecanismo transitorio, para prevenir un perjuicio irremediable. Cuestión previa De la legitimación en la causa por activa del Departamento de Sucre 13. Al respecto el inciso primero artículo 86 de la Constitución Política de 1991 establece que toda persona podrá ejercer la acción de tutela en nombre propio o mediante apoderado para obtener la protección inmediata de sus derechos fundamentales.

La norma establece textualmente lo siguiente: “[…]

ARTICULO 86. Toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe a su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que éstos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública. […]” (Destaca la Sala). 14.Frente a la legitimación en la causa por activa dentro del marco de la acción de tutela, el artículo 10 del Decreto 2591 de 1991, establece: “[…] Legitimidad e interés. La acción de tutela podrá ser ejercida, en todo momento y lugar, por cualquiera persona vulnerada o amenazada en uno de sus derechos fundamentales, quien actuará por sí misma o a través de representante.

Los poderes se presumirán auténticos. También se pueden agenciar derechos ajenos cuando el titular de los mismos no esté en condiciones de promover su propia defensa. Cuando tal circunstancia ocurra, deberá manifestarse en la solicitud. También podrán ejercerla el Defensor del Pueblo y los personeros municipales […]”. 15.Como se puede evidenciar, la acción de tutela puede ser interpuesta directamente por: i) el titular de los derechos fundamentales; ii) mediante apoderado donde se acredite el respectivo poder y iii) por medio de la figura de la agencia oficiosa.

Frente al tema la Corte Constitucional ha dicho9 “[…] En esta oportunidad, la Corte reitera la regla jurisprudencial que establece que una persona se encuentra legitimada por activa para presentar la acción de tutela, cuando demuestra que tiene un interés directo y particular en el proceso y en la resolución del fallo que se revisa en sede constitucional, el cual se deriva de que el funcionario judicial pueda concluir que el derecho fundamental reclamado es propio del demandante […]”. 9 Corte Constitucional, Sentencia T-511 de 8 de agosto de 2017, M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado. 7 Núm. único de radicación: 110010315000202304478-00 Actor: Nicolas Ramos Barbosa 16.

La regla contenida en los artículos 86 de la Constitución Política de 1991 y 10 del Decreto núm. 2591 de 1991, impone que el actor de tutela debe estar legitimado en la causa por activa, en la medida que solamente podrá ejercer esta acción constitucional ante la vulneración de sus propios derechos fundamentales, sin perjuicio de la agencia oficiosa de derechos.

Sobre el particular, la Corte Constitucional ha considerado lo siguiente: “[…]

3.2.3. LA LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR ACTIVA. REITERACIÓN DE JURISPRUDENCIA. Tal como se encuentra estipulado en el artículo 86 de la Constitución Política, la acción de tutela es un mecanismo judicial en virtud del cual a través de un procedimiento preferente y sumario, toda persona puede acudir ante cualquier juez a solicitar la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales cuando éstos resulten lesionados o amenazados por la acción o la omisión de autoridades públicas.

Desde sus inicios esta Corte ha sido enfática en señalar que, la acción de tutela tiene como una de sus características esenciales la del ejercicio informal, “es decir que no limita las posibilidades de acudir a ella por razones de nacionalidad, sexo, edad, origen de raza o capacidades intelectuales, razón por la cual es factible que la ejerzan los niños, los indígenas, los presos, los campesinos, los analfabetas y en general todo individuo de la especie humana que se halle dentro del territorio colombiano.”10 Sin embargo, las normas reglamentarias de la tutela exigen como requisito la legitimidad e interés del accionante, conforme se advierte en lo estipulado en el artículo 10° del Decreto 2591 de 1991, admitiéndose también la agencia de derechos ajenos cuando el titular no esté en condiciones de promover su propia defensa, y la intervención del Defensor del Pueblo y de los personeros municipales.

Por ello, este mecanismo de defensa judicial no admite que se pueda asumir de manera indeterminada o ilimitada la representación de otro y demandar protección constitucional a su nombre, ni la informalidad que caracteriza a la acción de tutela se opone a que su ejercicio esté sometido a requisitos mínimos de procedibilidad, entre los cuales está la legitimidad por activa11 […]” (Destaca la Sala). 17.

Para la Sala al estudiar el presente caso evidencia que se trata de la presentación de una acción de tutela por parte de Nicolas Ramos Barbosa, en nombre propio, y el Departamento de Sucre, a través de apoderado12, quienes presentaron acción de tutela contra la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado y la Nación – Ministerio de Hacienda y Crédito Público, porque, a su juicio, i) el Consejo de Estado, con ocasión a que “[…] Desde que la demanda de nulidad fue presentada […] han transcurrido más de cinco meses sin que se haya emitido un pronunciamiento por parte del magistrado competente […]”, en el 10 Corte Constitucional, Sentencia T-459 de 15 de julio de 1992, M.P. José Gregorio Hernández Galindo. 11 Corte Constitucional, Sentencia T-417 de 8 de julio de 2013, M.P. Nilson Pinilla Pinilla. 12 Cfr. índice núm. 2 de SAMAI.

Documento denominado “ED_17_0017PODER_ED_PODE(.pdf) NroActua 2”. Archivo aportado en forma digital. 8 Núm. único de radicación: 110010315000202304478-00 Actor: Nicolas Ramos Barbosa proceso adelantado en ejercicio del medio de control de nulidad por inconstitucionalidad identificado con el número único de radicación 110010325000202300083-00; y ii) el Ministerio, al expedir el Decreto núm. 2326 de 28 de noviembre de 202213 y, en consecuencia, no cumplir con “[…] el nivel de cubrimiento del pasivo pensional de las entidades territoriales de 100% […]”: vulneraron sus derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia. 18.

Sobre el particular, la Sala debe establecer si el Departamento de Sucre tiene legitimación en la causa por activa, para solicitar la protección de sus derechos fundamentales. 19.Sobre el particular, es preciso indicar que el señor Nicolás Ramos Barbosa presentó, en nombre propio, demanda en ejercicio del medio de control de nulidad “[…] por inconstitucionalidad […]”, razón por la cual es el legitimado en la causa por activa para interponer la presente acción de tutela por ser la parte que integró dicho proceso ordinario. 20.En ese orden de ideas, para la Sala no se configura la legitimación en la causa por activa del Departamento de Sucre, toda vez que no fue parte14 dentro del medio 13 “Por el cual se adicionan unos parágrafos transitorios al artículo 2. 12. 3. 6. 3 y se modifican los artículos 2.12.3.8.2.11, 2.12.3.16.3 y 2.12.3.18.2 del Decreto 1068 de 2015, Decreto único Reglamentario del Sector Hacienda y Crédito Público, en relación con las provisiones adicionales al nivel de cubrimiento del pasivo pensional, la flexibilización de algunos requisitos para el desahorro de recursos del FONPET y el límite de gastos del Fondo”. 14 Frente a la configuración de la legitimación en la causa por activa dentro del marco de la acción de tutela, ha dicho esta sección “[…] Sobre el particular, la Sala ha sido del criterio según el cual, quien promueva una acción de tutela con el propósito de buscar la protección del derecho fundamental al debido proceso, presuntamente vulnerado con ocasión de las providencias o actuaciones que se surtan en el trámite de un proceso judicial, debe acreditar que es o fue parte en el mismo14.

Lo anterior, atendiendo lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política y el Decreto 2591 de 1991, artículo 10, que determina que en la acción de tutela la legitimidad para actuar está radicada en la persona vulnerada o amenazada en uno de sus derechos fundamentales, quien ejercerá la acción, directamente o a través de apoderado, debidamente acreditado14.

Lo anterior cobra relevancia en el sub lite, toda vez que el objeto de la acción de amparo es el de controvertir y dejar sin efecto el numeral segundo de la parte resolutiva de la providencia del 3 de marzo de 201614, dictada en el medio de control de nulidad electoral bajo el radicado 1100-03-28-000-2016-00024-0014; pues de ésta es que el actor deriva la vulneración, en primer lugar, del derecho fundamental al debido proceso, y, como consecuencia de ello, de los de buena fe y de elegir y ser elegido; sin que él se hubiere constituido como parte en el mismo.

En efecto, de la revisión del expediente contentivo del medio de control de nulidad electoral radicado con el número 11001-03-28-000-2016-00024-00 allegado al expediente de tutela, la Sala pudo determinar que el actor no fue quien promovió tal acción ni realizó solicitud alguna de coadyuvancia, razón por la que no puede ser considerado como parte en ese proceso […]”.

(Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 24 de septiembre de 2018, C.P Hernando Sánchez Sánchez, radicación número: 11001-03-15-000-2018-02917-00). 9 Núm. único de radicación: 110010315000202304478-00 Actor: Nicolas Ramos Barbosa de control de nulidad “[…] por inconstitucionalidad […]” identificado con el número único de radicación 110010325000202300083-00. 21.Para la Sala no se advierte que el Departamento de Sucre tenga un interés directo y particular respecto al amparo que se solicita ante el juez constitucional que permita establecer que los derechos fundamentales presuntamente vulnerados sean propios del actor, razón por la cual esta Sala no puede emitir un pronunciamiento de fondo, para establecer si en el presente caso concreto hubo o no la afectación de sus derechos fundamentales.

De la legitimación en la causa por pasiva 22.La Sala advierte que previo al planteamiento del problema jurídico, resulta necesario precisar el presupuesto procesal sobre la legitimación en la causa por pasiva, para efectos de determinar, tanto el punto de derecho en discusión, como el alcance del contenido de la sentencia. 23. Ahora bien, el artículo 13 del Decreto 2591 frente a la legitimación en la causa por pasiva, señala expresamente lo siguiente: “[…] La acción se dirigirá contra la autoridad pública o el representante del órgano que presuntamente violó o amenazó el derecho fundamental.

Si uno u otro hubiesen actuado en cumplimiento de órdenes o instrucciones impartidas por un superior, o con su autorización o aprobación, la acción se entenderá dirigida contra ambos, sin perjuicio de lo que se decida en el fallo. De ignorarse la identidad de la autoridad pública, la acción se tendrá por ejercida contra el superior. Quien tuviere un interés legítimo en el resultado del proceso podrá intervenir en él como coadyuvante del actor o de la persona o autoridad pública contra quien se hubiere hecho la solicitud […]”. 24.De igual manera la Corte Constitucional, mediante sentencia T-1001 de 30 de noviembre de 200615 se refirió a la falta de legitimación en la causa por pasiva en los siguientes términos: 25.La Sala advierte que la Presidencia de la República solicitó su desvinculación de la solicitud de amparo, al considerar que carece de legitimación en la causa por pasiva. 26.

Al respecto, es preciso indicar que, la Presidencia de la República, al rendir informe, manifestó que “[…] las pretensiones del accionante van dirigidas a que se 15 Corte Constitucional, sentencia T-1412872 de 30 de noviembre de 2006, M.P. Jaime Araújo Rentería. 10 Núm. único de radicación: 110010315000202304478-00 Actor: Nicolas Ramos Barbosa dé un pronunciamiento por parte del magistrado competente de la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado, el cual lleva su caso.

Dichas acciones son competencia de la rama judicial […]”. 27.En ese orden de ideas, de conformidad con el Decreto 2591 y la jurisprudencia anteriormente citada, la Sala concluye que, a la Presidencia de la República, no le asiste interés en la decisión de tutela que esta Sala profiera. 28.En tal virtud, la Sala declarará probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva formulada respecto de la Presidencia de la República.

Problema jurídico 29. En el caso sub examine, corresponde a la Sala determinar si, se debe proteger los derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia invocados por Nicolas Ramos Barbosa, los cuales considera vulnerados por la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado y la Nación – Ministerio de Hacienda y Crédito Público, porque, a su juicio, i) el Consejo de Estado, con ocasión a que “[…] Desde que la demanda de nulidad fue presentada […] han transcurrido más de cinco meses sin que se haya emitido un pronunciamiento por parte del magistrado competente […]”, en el proceso adelantado en ejercicio del medio de control de nulidad por inconstitucionalidad identificado con el número único de radicación 110010325000202300083-00; y ii) el Ministerio, al expedir el Decreto núm. 2326 de 28 de noviembre de 202216 y, en consecuencia, no cumplir con “[…] el nivel de cubrimiento del pasivo pensional de las entidades territoriales de 100% […]”. 30.Para resolver el anterior problema jurídico, esta Sala analizará los siguientes temas: i) el derecho a la administración de justicia y el debido proceso frente a la mora judicial; ii) marco normativo y jurisprudencial del derecho fundamental al debido proceso, iii) marco normativo y jurisprudencial del derecho fundamental de acceso a la administración de justicia, iv) el análisis del caso en concreto, y v) las conclusiones de la Sala. 16 “Por el cual se adicionan unos parágrafos transitorios al artículo 2. 12. 3. 6. 3 y se modifican los artículos 2.12.3.8.2.11, 2.12.3.16.3 y 2.12.3.18.2 del Decreto 1068 de 2015, Decreto único Reglamentario del Sector Hacienda y Crédito Público, en relación con las provisiones adicionales al nivel de cubrimiento del pasivo pensional, la flexibilización de algunos requisitos para el desahorro de recursos del FONPET y el límite de gastos del Fondo”. 11 Núm. único de radicación: 110010315000202304478-00 Actor: Nicolas Ramos Barbosa El derecho de acceso a la administración de justicia y el debido proceso frente a la mora judicial 31.La jurisprudencia constitucional al referirse a la afectación del derecho al acceso a la administración de justicia, por mora en el trámite de los procesos judiciales, ha señalado que “[…] quien presenta una demanda, interpone un recurso, formula una impugnación o adelanta cualquier otra actuación dentro de los términos legales, estando habilitado por ley para hacerlo, tiene derecho a que se le resuelva del mismo modo, dentro de los términos legales dispuestos para ello […]”17. 32.No obstante lo anterior, como lo sostuvo esta Sala en la providencia de 14 de abril de 201618, reiterada mediante la sentencia de 18 de mayo de 201719, “[…] el no cumplimiento de los términos por parte del operador judicial, no implica automáticamente la vulneración de los derechos fundamentales, pues, pese a que es obligación de la autoridad acatar los tiempos establecidos por la normativa aplicable, también lo es que debe dar prevalencia al derecho sustancial sobre el formal y no sacrificar irrazonablemente la justicia como valor superior y principio constitucional […]”. 33.En las providencias citadas supra, se reiteró la postura de la Corte Constitucional en las que se ha establecido que cuando se alega la vulneración de derechos fundamentales por mora judicial, es indispensable analizar las causas que dieron origen a esta20, con el fin de determinar si dicha mora obedece a temas como la complejidad del asunto en estudio, la naturaleza de los hechos investigados o la 17 Ver, entre otras, Corte Constitucional, sentencia T-1154 de 18 de noviembre de 2004, M.P. Alfredo Beltrán Sierra. 18 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 14 de abril de 2016, C.P. María Elizabeth García González, número único de radicación 11001031500020150216000. 19 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 8 de mayo de 2017, C.P. María Elizabeth García González, número único de radicación 11001 03 15 000 2016-03244-01 20 Al respecto, también la Sala, en la sentencia de 7 de febrero de 2008 Expediente núm. 2007-01377-00, C.P.: doctor Marco Antonio Velilla Moreno), sostuvo que: “no toda dilación en la decisión equivale a mora o a negligencia, dadas las condiciones estructurales, que producen congestión y lentitud en los despachos judiciales y que no se puede a través de la acción de tutela ordenar a los jueces el impulso procesal o pronunciamiento de fondo en los asuntos sometidos a su conocimiento, “por cuanto se perdería la finalidad para la cual fue creada la tutela y, se desnaturalizaría su función, eminentemente protectora de derechos fundamentales, si se permitiera que fuera utilizada como un mecanismo para alterar el turno de un proceso judicial, so pretexto de resolver, con efectos inter partes, los problemas estructurales de congestión que aquejan a la Rama Judicial pues, es sabido que sus efectos son erga omnes ya que, a todos, por igual, afecta el notable incremento del tiempo que demanda la decisión, con carácter definitivo, de los asuntos y controversias que se someten a su consideración ” (Sentencia T-256 de 17 de marzo de 2004). 12 Núm. único de radicación: 110010315000202304478-00 Actor: Nicolas Ramos Barbosa interposición de recursos y solicitudes, entre otros.

Al respecto, la Corte Constitucional, en la sentencia T-230 de 201321, afirmó: “[…] La jurisprudencia también ha señalado que, atendiendo la realidad del país, en la gran mayoría de casos el incumplimiento de los términos procesales no es imputable al actuar de los funcionarios judiciales. Así, por ejemplo, existen procesos en los cuales su complejidad requiere de un mayor tiempo del establecido en las normas y en la Constitución para su estudio, para valorar pruebas o para analizar la normatividad existente.

Por ello, la Jurisprudencia ha destacado que cuando la tardanza no es imputable al actuar del Juez o cuando existe una justificación que explique el retardo, no se entienden vulnerados los derechos al debido proceso y al acceso a la administración de justicia. En este sentido, en la Sentencia T-803 de 2012, luego de hacer un extenso recuento jurisprudencial sobre la materia, esta Corporación concluyó que el incumplimiento de los términos se encuentra justificado (i) cuando es producto de la complejidad del asunto y dentro del proceso se demuestra la diligencia razonable del operador judicial;

(ii) cuando se constata que efectivamente existen problemas estructurales en la Administración de Justicia que generan un exceso de carga laboral o de congestión judicial; o (iii) cuando se acreditan otras circunstancias imprevisibles o ineludibles que impiden la resolución de la controversia en el plazo previsto en la Ley. […]”. (Resaltado de la Sala). 34.Asimismo, la Corte Constitucional ha considerado que la mora judicial es un fenómeno contrario a los derechos fundamentales y al debido proceso, y se evidencia cuando: “[…] (i) se presenta un incumplimiento de los términos señalados en la ley para adelantar alguna actuación judicial;

(ii) no existe un motivo razonable que justifique dicha demora, como lo es la congestión judicial o el volumen de trabajo; y (iii) la tardanza es imputable a la omisión en el cumplimiento de las funciones por parte de una autoridad judicial […]”22. 35.En suma, cuando en la acción de tutela se alega la vulneración de derechos fundamentales por mora judicial, esta prospera, excepcionalmente, solo cuando se demuestra que: i) se está ante un caso de dilación injustificada; ii) cuando se acredita que el funcionario judicial no ha sido diligente y que su comportamiento es el resultado de una omisión en el cumplimiento de sus funciones; iii) por el contrario, cuando la mora está justificada en la complejidad del asunto, en problemas estructurales de la administración de justicia o cuando las circunstancias imprevisibles no permiten que el caso se resuelva dentro del término legal, no hay lugar a acceder a las pretensiones de la acción de tutela. 21 Corte Constitucional, sentencia T-230 de 18 de abril de 2013, M.P. Luís Guillermo Guerrero Pérez. 22 Corte Constitucional, sentencia T-186 de 28 de marzo de 2017, M.P. María Victoria Calle Correa. 13 Núm. único de radicación: 110010315000202304478-00 Actor: Nicolas Ramos Barbosa Marco normativo y jurisprudencial del derecho fundamental al debido proceso 36.Visto el artículo 29 de la Constitución Política de Colombia de 1991, que establece que: “[…]

ARTICULO 29. El debido proceso se aplicará a toda clase de actuaciones judiciales y administrativas. Nadie podrá ser juzgado sino conforme a leyes preexistentes al acto que se le imputa, ante juez o tribunal competente y con observancia de la plenitud de las formas propias de cada juicio. En materia penal, la ley permisiva o favorable, aun cuando sea posterior, se aplicará de preferencia a la restrictiva o desfavorable. […]”. 37.Atendiendo a que, la Corte Constitucional23 ha definido el derecho al debido proceso, como “[…] el conjunto de garantías previstas en el ordenamiento jurídico, a través de las cuales se busca la protección del individuo incurso en una actuación judicial o administrativa, para que durante su trámite se respeten sus derechos y se logre la aplicación correcta de la justicia. […]”, y ha recordado que “[…] En virtud del citado derecho, las autoridades estatales no podrán actuar en forma omnímoda, sino dentro del marco jurídico definido democráticamente, respetando las formas propias de cada juicio y asegurando la efectividad de aquellos mandatos que garantizan a las personas el ejercicio pleno de sus derechos[…]” de manera que ha resaltado que el derecho al debido proceso tiene como propósito “[…] la defensa y preservación del valor material de la justicia, a través del logro de los fines esenciales del Estado, como la preservación de la convivencia social y la protección de todas las personas residentes en Colombia en su vida, honra, bienes y demás derechos y libertades públicas (preámbulo y artículos 1° y 2° de la C.P) […]”.

Marco normativo y jurisprudencial del derecho fundamental de acceso a la administración de justicia 38.Visto el artículo 229 de la Constitución Política de Colombia de 1991, que establece que: “[…]

ARTICULO 229. Se garantiza el derecho de toda persona para acceder a la administración de justicia. La ley indicará en qué casos podrá hacerlo sin la representación de abogado. […]”. 23 Corte Constitucional, Sentencia C 980 de 1º. de diciembre de 2010, M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo. 14 Núm. único de radicación: 110010315000202304478-00 Actor: Nicolas Ramos Barbosa 39.Atendiendo a que, la Corte Constitucional24 ha entendido el derecho de acceso a la administración de justicia, “[…] como la posibilidad reconocida a todas las personas de poder acudir, en condiciones de igualdad, ante las instancias que ejerzan funciones de naturaleza jurisdiccional que tengan la potestad de incidir de una y otra manera, en la determinación de los derechos que el ordenamiento jurídico les reconoce, para propugnar por la integridad del orden jurídico y por la debida protección o restablecimiento de sus derechos e intereses legítimos, con estricta sujeción a los procedimientos previamente establecidos y con plena observancia de las garantías sustanciales y procedimentales previstas en la Constitución y la ley […]”.

Análisis del caso concreto 40.Visto el marco normativo y los desarrollos jurisprudenciales desarrollados en la parte considerativa de esta sentencia, la Sala procede a realizar el análisis del acervo probatorio, para posteriormente, en aplicación del silogismo jurídico, concluir el caso concreto. 41.La Sala procederá a apreciar y valorar todas las pruebas decretadas y aportadas, de conformidad con las reglas de la sana crítica y en los términos del artículo 176 del Código General del Proceso, aplicando para ello las reglas de la lógica y la certeza que sobre determinados hechos se requiere para efectos de decidir lo que en derecho corresponda, en relación con los problemas jurídicos planteados en la acción de tutela.

Acervo y análisis probatorios 42.En el expediente se encuentra lo siguiente: 42.1. Auto del 8 de agosto de 202325 de la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado, en el cual se resolvió lo siguiente: “[…] 1º. Dar trámite a la demanda del epígrafe como medio de control de nulidad, de acuerdo con lo consignado en las consideraciones que anteceden. 24 Corte Constitucional, Sentencia T 799 de 21 de octubre de 2011, M.P. Humberto Antonio Sierra Porto. 25 Cfr. Índice 7 de SAMAI del proceso con radicado número único de radicación 11001032500020230008300. 15 Núm. único de radicación: 110010315000202304478-00 Actor: Nicolas Ramos Barbosa 2º.

Conceder a la parte demandante el término de diez (10) días, contados a partir de la notificación de este auto, con el fin de que subsane la falencia advertida en la parte motiva. 3º. La secretaría de la sección realizará las gestiones pertinentes para corregir en la herramienta electrónica Samai el tipo de medio de control, que corresponderá al de nulidad, y vencido el término otorgado, reingresará el expediente al despacho, para lo que en derecho corresponda […]”. 42.2.

Captura del Pantalla26 que acredita que la Secretaría de la Sección Segunda del Consejo de Estado notificó el 10 de agosto de 2023, el auto mencionado supra, al correo electrónico del señor Nicolás Ramos Barbosa. Solución del caso en concreto 43. Con el fin de abordar el análisis planteado como problema jurídico, corresponde a la Sala determinar, en primer lugar, si la solicitud presentada por el actor ha sido tramitada por la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado. 44.

En efecto, el señor Nicolas Ramos Barbosa pretende que mediante el ejercicio de la acción de tutela se le protejan sus derechos fundamentales, presuntamente vulnerados por la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado y la Nación – Ministerio de Hacienda y Crédito Público, porque, a su juicio, i) el Consejo de Estado, con ocasión a que “[…] Desde que la demanda de nulidad fue presentada 26 Cfr. Índice 10 ibídem. 16 Núm. único de radicación: 110010315000202304478-00 Actor: Nicolas Ramos Barbosa […] han transcurrido más de cinco meses sin que se haya emitido un pronunciamiento por parte del magistrado competente […]”, en el proceso adelantado en ejercicio del medio de control de nulidad por inconstitucionalidad identificado con el número único de radicación 110010325000202300083-00; y ii) el Ministerio, al expedir el Decreto núm. 2326 de 28 de noviembre de 202227 y, en consecuencia, no cumplir con “[…] el nivel de cubrimiento del pasivo pensional de las entidades territoriales de 100% […]”. 45.

La Sala advierte que, al revisar la Sede Electrónica para la Gestión Judicial – SAMAI, la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado mediante auto de 8 de agosto de 2023 resolvió lo siguiente: “[…] 1º. Dar trámite a la demanda del epígrafe como medio de control de nulidad, de acuerdo con lo consignado en las consideraciones que anteceden. 2º.

De la lectura del escrito de tutela, se advierte que sus pretensiones se dirigían a lograr que la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado se pronunciara respecto de la demanda de “[…] nulidad por inconstitucionalidad […]” que presentó el actor el 22 de febrero de 2023. Pretensión que se cumplió con el auto de 8 de agosto de 2023, por medio del cual, se le dio “[…] trámite a la demanda del epígrafe como medio de control de nulidad […]”, por lo que la autoridad judicial accionada no incurrió en mora judicial. 47.Para la Sala a diferencia de lo sostenido por el actor, la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado no incurrió en mora judicial ni mucho menos desconoció sus derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia, toda vez que se le dio el respectivo trámite a su demanda 27 “Por el cual se adicionan unos parágrafos transitorios al artículo 2. 12. 3. 6. 3 y se modifican los artículos 2.12.3.8.2.11, 2.12.3.16.3 y 2.12.3.18.2 del Decreto 1068 de 2015, Decreto único Reglamentario del Sector Hacienda y Crédito Público, en relación con las provisiones adicionales al nivel de cubrimiento del pasivo pensional, la flexibilización de algunos requisitos para el desahorro de recursos del FONPET y el límite de gastos del Fondo”. 17 Núm. único de radicación: 110010315000202304478-00 Actor: Nicolas Ramos Barbosa de “[…] nulidad por inconstitucionalidad […]”, en donde además, mediante el auto de 8 de agosto de 2023, se le concedió al actor “[…] el término de diez (10) días, contados a partir de la notificación de este auto, con el fin de que subsane la falencia advertida en la parte motiva […]”. 48.Ahora bien, respecto del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, la Sala evidencia que, respecto a las pretensiones de que se declare la nulidad del “[…] artículo 1º del Decreto número 2326 del 28 de noviembre de 2022 […]”, la Sala, no emitirá pronunciamiento alguno, toda vez que el actor precisamente en su demanda de “[…] nulidad por inconstitucionalidad […]”, solicitó que se declarara la nulidad de dichas normas jurídicas, por lo que dicha controversia jurídica debe ser analizada y estudiada al interior del proceso ordinario, por lo que el juez constitucional no puede evadir la órbita de competencia del juez natural del proceso.

Conclusiones de la Sala 49.Con fundamento en las consideraciones jurídicas establecidas en la parte motiva de esta sentencia, la Sala negará las pretensiones del amparo. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, III.

RESUELVE

PRIMERO: DECLARAR probada la excepción de falta de legitimación en la causa por activa del Departamento de Sucre, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. SEGUNDA: DECLARAR probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva formulada por la Presidencia de la República, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

TERCERO: NEGAR la acción de tutela presentada por Nicolas Ramos Barbosa, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

CUARTO: En caso de que no fuere impugnada la sentencia conforme lo señala el artículo 31 del Decreto Ley núm. 2591 de 1991, REMITIR el expediente a la Corte 18 Núm. único de radicación: 110010315000202304478-00 Actor: Nicolas Ramos Barbosa Constitucional para su eventual revisión, dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia. CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE,

COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE Se deja constancia que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha. OSWALDO GIRALDO LÓPEZ NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Presidente Consejera de Estado Consejero de Estado HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.