CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Bogotá, D.C., veintiuno (21) de marzo de dos mil veinticuatro (2024) CONSEJERA PONENTE: NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Número único de radicación: 110010315000-2024-00867-00 Referencia: Acción de tutela Actora: ADMINISTRADORA COLOMBIANA DE PENSIONES – COLPENSIONES-.

TESIS: SE DECLARA IMPROCEDENTE LA SOLICITUD DE AMPARO. LA ACCIÓN DE TUTELA ES IMPROCEDENTE EN LO REFERENTE AL PROCESO EJECUTIVO, POR FALTA DEL REQUISITO GENERAL DE RELEVANCIA CONSTITUCIONAL. LA ACTORA TRAE UN ASUNTO DE MERA LEGALIDAD Y ECONÓMICO, ADEMÁS, REABRE DEBATE QUE FUE RESUELTO DE FORMA ADMISIBLE. AHORA, EN CUANTO A LA ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO, TAMPOCO SE CUMPLEN LOS REQUISITOS GENERALES DE SUBSIDIARIEDAD E INMEDIATEZ.

DERECHOS FUNDAMENTALES: AL DEBIDO PROCESO, A LA IGUALDAD, A LA DEFENSA Y AL ACCESO A LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA La Sala decide la solicitud de tutela presentada por la actora contra 2 Número único de radicación: 110010315000-2024-00867-00 Actora: COLPENSIONES Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOYACÁ1, la SECCIÓN SEGUNDA -SUBSECCIÓN “B”- DEL CONSEJO DE ESTADO2 y el JUZGADO DÉCIMO ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO DE TUNJA3.

I.- ANTECEDENTES I.1.- La solicitud La ADMINISTRADORA COLOMBIANA DE PENSIONES - COLPENSIONES, actuando a través de apoderado judicial, en ejercicio de la acción de tutela prevista en el artículo 86 de la Constitución Política, solicitó la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad, a la defensa, al acceso a la administración de justicia y al principio de sostenibilidad financiera, los cuales, a su juicio, le fueron vulnerados por el TRIBUNAL, la SECCIÓN SEGUNDA y el JUZGADO al haber proferido las providencias de 18 de noviembre de 2014 y 24 de enero de 2019; y 3 de mayo, 16 de diciembre de 2022 y 22 de septiembre 1 En adelante el TRIBUNAL. 2 En adelante la SECCIÓN SEGUNDA. 3 En adelante el JUZGADO. 3 Número único de radicación: 110010315000-2024-00867-00 Actora: COLPENSIONES Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de 2023 dentro de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho identificada con el número único de radicación 150012331000-2008- 00171-01 y el proceso ejecutivo radicado bajó el número 150013333010-2021-00155-00, respectivamente.

I.2.- Hechos Señaló que mediante Resolución núm. 2316 de 25 de noviembre de 1987, el INSTITUTO DE SEGURO SOCIALES -ISS SECCIONAL BOYACÁ4 reconoció al señor JORGE ELIECER GONZÁLEZ GONZÁLEZ Q.E.P.D pensión de jubilación. Indicó que mediante la Resolución núm. 1341 de 8 de mayo de 1992 el ISS reconoció el derecho de sustitución pensional a la señora GUILLERMINA DEL TRÁNSITO TORRES DE GONZÁLEZ5 Q.E.P.D. en su calidad de cónyuge supérstite en cuantía de un 50% de la mesada pensional y el otro 50% a la señora ANA SILVIA BALAGUERA SUÁREZ en representación de sus hijos menores de edad para ese momento, JORGE IVÁN, GIOVANNI ALBERTO y 4 En adelante el ISS. 5 Quien falleció el 8 de noviembre de 1995, acrecentándose el monto de la pensión para los hijos del causante. 4 Número único de radicación: 110010315000-2024-00867-00 Actora: COLPENSIONES Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co AURORA DEL PILAR GONZÁLEZ BALAGUERA.

Refirió que, posteriormente, mediante Resolución núm. 056 de 1o. de marzo de 2004 el ISS modificó la distribución de la pensión en el sentido de reconocer como sustituta únicamente a la señora AURORA DEL PILAR GONZÁLEZ BALAGUERA. Relató que la señora ANA SILVIA BALAGUERA SUÁREZ solicitó ante el ISS el reconocimiento de la sustitución pensional equivalente al 100% de la mesada pensional, solicitud denegada en oficio G.SS.SB-0477 de 3 de diciembre de 2007.

Manifestó que ante la negativa del ISS, la señora ANA SILVIA BALAGUERA SUÁREZ promovió la acción de nulidad y restablecimiento del derecho identificada con el número único de radicación 2008-00171-00, con la finalidad de que se le reconociera la sustitución pensional. Adujo que el proceso referido le correspondió en primera instancia al TRIBUNAL que, a través de sentencia de 18 de noviembre de 2014, accedió a las pretensiones de la demanda, con fundamento en que la peticionaria demostró los requisitos previstos en los artículos 12 y 13 5 Número único de radicación: 110010315000-2024-00867-00 Actora: COLPENSIONES Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co del Decreto 1160 de 2 de junio de 19896, pues, se demostró por un lado, que entre el causante y la señora ANA SILVIA existió una relación sentimental durante un lapso superior a 1 año y, por otro, la convivencia mutua y cuidado recíproco, por lo que condenó al ISS al reconocimiento y pago de la sustitución pensional.

Indicó que con ocasión del grado jurisdiccional de consulta previsto en el artículo 184 del Decreto 01 de 1984, mediante providencia de 24 de enero de 2019, la SECCIÓN SEGUNDA de esta Corporación confirmó la sentencia que accedió a las súplicas de la demanda. Aseguró que la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales – UGPP el 6 de mayo de 2022, radicó incidente de nulidad informando que era la entidad competente en el asunto, memorial al cual coadyuvó, siendo este rechazado de plano por el TRIBUNAL el 17 de agosto de 2022.

Aseveró que la señora ANA SILVIA BALAGUERA SUAREZ inició proceso ejecutivo en su contra, al cual le fue asignado el número único de radicación 2021-00155-00 y le correspondió al JUZGADO 6 por el cual se reglamenta parcialmente la Ley 71 de 1988. 6 Número único de radicación: 110010315000-2024-00867-00 Actora: COLPENSIONES Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co que, a través de auto de 3 de mayo de 2022, libró mandamiento ejecutivo de pago por la suma de mil sesenta y tres millones sesenta y nueve mil ochocientos veintitrés pesos ($1.063.069.823) por concepto de capital adeudado.

Advirtió que interpuso recurso de reposición contra el anterior auto, así como incidente de nulidad, argumentando que la entidad competente para dar cumplimiento al fallo era la UGPP, toda vez que el causante era pensionado por el ISS. Añadió que mediante proveído de 16 de diciembre de 2022, el JUZGADO resolvió no decretar la nulidad planteada y en providencia de 22 de septiembre de 2023 ordenó seguir adelante con la ejecución, por lo que decretó medida cautelar, la cual fue informada al Banco BBVA el 25 de enero de 2024.

I.3.- Fundamentos de la solicitud A juicio de la actora, las decisiones emitidas por las autoridades judiciales accionadas representan un perjuicio irremediable a las finanzas del Estado y, en últimas, al Sistema General de Seguridad Social en Pensiones. 7 Número único de radicación: 110010315000-2024-00867-00 Actora: COLPENSIONES Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Destacó que la Corte Constitucional, en auto de 5 de junio de 2013, verificó la existencia de un estado de cosas inconstitucional y adoptó medidas provisionales de protección constitucional frente a los usuarios del ISS y Colpensiones, de tal forma que para el 18 de noviembre de 2014 se encontraba afrontando una vulneración masiva de diversos derechos fundamentales, por lo que existían barreras de acceso al sistema y le fue imposible ejercer una defensa judicial activa.

Afirmó que las providencias cuestionadas incurrieron en defecto sustantivo, toda vez que mediante el Decreto 2013 de 28 de septiembre de 2012 se ordenó la supresión del ISS y su consecuente liquidación, por lo que al tenor de su artículo 27, se estableció que la UGPP asumiría la administración de los derechos pensionales legalmente reconocidas, a más tardar hasta el 28 de junio de 2013, plazo ampliado por los Decretos 1388 de 28 de junio y 2115 de 27 de septiembre de 2013.

Aseguró que finalmente, el Decreto 3000 de 2013 ordenó prorrogar una vez más el plazo de asunción de la UGPP de los derechos pensionales legalmente reconocidos por el ISS hasta el 28 de febrero de 2014, de tal forma que a partir del 1o. de marzo de 2014 dicha 8 Número único de radicación: 110010315000-2024-00867-00 Actora: COLPENSIONES Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co entidad asumió definitivamente la competencia de los derechos pensionales del ISS, por lo que era la competente para reconocer el derecho reclamado por la señora ANA SILVIA BALAGUERA SUAREZ.

Adujo que las autoridades judiciales accionadas pasaron por alto que la entidad que debía asumir la condena impuesta era la UGPP, situación que aun cuando fue puesta de presente no fue tenida en cuenta, incurriendo así en desconocimiento de las normas mencionadas. Advirtió que también se incurrió en desconocimiento del precedente tanto vertical como horizontal, dado que se desatendieron los criterios jurisprudenciales vigentes para el momento de dictarse las providencias.

Añadió que también se incurrió en violación directa de la Constitución de los artículos 48 y 29 de la Carta Política, que establecen que el derecho al debido proceso debe aplicarse a todas las actuaciones tanto judiciales como administrativas, así como el principio de sostenibilidad financiera que fue adicionado por el artículo 1o. del Acto Legislativo 01 de 2005. 9 Número único de radicación: 110010315000-2024-00867-00 Actora: COLPENSIONES Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Finalmente, alegó que se cumplen con los requisitos generales para la procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial, en especial los requisitos de subsidiariedad, relevancia constitucional e inmediatez, comoquiera que el asunto que se debate es el abuso del derecho con detrimento al erario de forma permanente y continua, toda vez que se trata de una prestación económica periódica y de tracto sucesivo.

I.4.- Pretensiones Como consecuencia de lo anterior, la parte actora pretende la protección de sus derechos fundamentales invocados como vulnerados y, en consecuencia: “[…] Tercero: dejar sin efecto de manera definitiva las providencias proferidas el Juzgado Décimo Administrativo Del Circuito de Tunja, el Tribunal Administrativo de Boyacá y el Consejo de Estado Sala de lo Contencioso Administrativo Sección Segunda SUBSECCIÓN B, teniendo en cuenta, que contrarían la normatividad y la jurisprudencia fijada en la materia.

En su lugar, ORDENE al despacho accionado, profiera nueva decisión subsanando los yerros alegados en la presente tutela […]”. I.5.- Defensa 10 Número único de radicación: 110010315000-2024-00867-00 Actora: COLPENSIONES Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co I.5.1.- El JUZGADO apuntó que lo solicitado por la actora a través de la acción de tutela de la referencia no está llamado a prosperar, toda vez que no se encuentra probada la vulneración de los derechos fundamentales invocados, así como tampoco los yerros endilgados, máxime cuando no se explica en que consiste la violación, pues los argumentos expuestos se limitan a sustentar que con la decisión acusada se pone en riesgo la sostenibilidad financiera.

Aseveró que no ha adoptado una decisión caprichosa, contrario sensu, en la parte considerativa del auto que libró mandamiento de pago se evidencia el cumplimiento de la carga argumentativa suficiente, con base en las normas legalmente aplicables y en los particulares supuestos de hecho. Así las cosas, solicitó declarar improcedente la solicitud de amparo de la referencia. I.5.2.- El TRIBUNAL sostuvo que las providencias cuestionadas en ningún momento vulneraron los derechos fundamentales de la actora, pues estas se basaron en el material probatorio obrante en el expediente y teniendo en cuenta los fundamentos legales y jurisprudenciales aplicables al caso. 11 Número único de radicación: 110010315000-2024-00867-00 Actora: COLPENSIONES Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Resaltó que no resulta jurídicamente viable que la actora pretenda en sede de tutela subsanar las deficiencias en el ejercicio del derecho de defensa del ISS, quien al interior del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho omitió alegar excepción previa alguna relacionada con falta de competencia, llamar en garantía a la UGPP, presentar incidente de nulidad previo a la sentencia o sustentar el recurso de apelación. Así las cosas, solicitó denegar las pretensiones de la acción de tutela, al no encontrarse vulneración alguna de los derechos fundamentales invocados.

I.5.3.- La señora ANA SILVIA BALAGUERA SUÁREZ, vinculada como tercera con interés directo, refirió que las actuaciones cuestionadas se adelantaron en debida y legal forma, por lo que no se advierte violación alguna de los derechos fundamentales invocados, puesto que no existió un abuso del derecho como erradamente lo manifestó la parte actora.

Por lo anterior, solicitó que se despachen desfavorablemente las pretensiones de la acción de tutela de la referencia. 12 Número único de radicación: 110010315000-2024-00867-00 Actora: COLPENSIONES Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co II.- CONSIDERACIONES DE LA SALA Competencia La Sala es competente para conocer del presente asunto, de conformidad con lo previsto en el artículo 1º del Decreto 333 de 6 de abril de 2021 y en virtud del artículo 13 del Acuerdo 80 de 12 de marzo de 2019 de la Sala Plena del Consejo de Estado, que regula la distribución de las acciones de tutela entre las Secciones y asigna a esta Sección el conocimiento de las acciones de tutela.

La acción de tutela contra providencias judiciales Un primer aspecto que interesa resaltar, es que la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en sentencia de 31 de julio de 2012 (Expediente núm. 2009-01328, Actora: Nery Germania Álvarez Bello, Consejera ponente doctora María Elizabeth García González), en un asunto que fue asumido por importancia jurídica y con miras a unificar la jurisprudencia, consideró que es procedente la acción de tutela contra providencia judicial cuando se esté en presencia de la violación de derechos constitucionales fundamentales, debiéndose observar al efecto los parámetros fijados hasta el momento 13 Número único de radicación: 110010315000-2024-00867-00 Actora: COLPENSIONES Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co jurisprudencialmente.

En sesión de 23 de agosto de 2012, la Sección Primera adoptó como parámetros jurisprudenciales a seguir, los señalados en la sentencia C-590 de 8 de junio de 2005, proferida por la Corte Constitucional, sin perjuicio de otros pronunciamientos que esta Corporación o aquella elaboren sobre el tema, lo cual fue reiterado en la sentencia de unificación de 5 de agosto de 2014, de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, con ponencia del Consejero Jorge Octavio Ramírez Ramírez (Expediente núm. 2012-02201-01).

En la mencionada sentencia la Corte Constitucional señaló los requisitos generales y especiales para la procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial, así: “[…] Los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales son los siguientes: a. Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional.

Como ya se mencionó, el juez constitucional no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones[4]. En consecuencia, el juez de tutela debe indicar con toda claridad y de forma expresa porqué la cuestión que entra a resolver es genuinamente una cuestión de relevancia constitucional 14 Número único de radicación: 110010315000-2024-00867-00 Actora: COLPENSIONES Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co que afecta los derechos fundamentales de las partes. b. Que se hayan agotado todos los medios -ordinarios y extraordinarios- de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable[5].

De allí que sea un deber del actor desplegar todos los mecanismos judiciales ordinarios que el sistema jurídico le otorga para la defensa de sus derechos. De no ser así, esto es, de asumirse la acción de tutela como un mecanismo de protección alternativo, se correría el riesgo de vaciar las competencias de las distintas autoridades judiciales, de concentrar en la jurisdicción constitucional todas las decisiones inherentes a ellas y de propiciar un desborde institucional en el cumplimiento de las funciones de esta última. c. Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se hubiere interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración[6].

De lo contrario, esto es, de permitir que la acción de tutela proceda meses o aún años después de proferida la decisión, se sacrificarían los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica ya que sobre todas las decisiones judiciales se cerniría una absoluta incertidumbre que las desdibujaría como mecanismos institucionales legítimos de resolución de conflictos. d. Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora[7].

No obstante, de acuerdo con la doctrina fijada en la Sentencia C-591-05, si la irregularidad comporta una grave lesión de derechos fundamentales, tal como ocurre con los casos de pruebas ilícitas susceptibles de imputarse como crímenes de lesa humanidad, la protección de tales derechos se genera independientemente de la incidencia que tengan en el litigio y por ello hay lugar a la anulación del juicio. e. Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los 15 Número único de radicación: 110010315000-2024-00867-00 Actora: COLPENSIONES Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible[8].

Esta exigencia es comprensible pues, sin que la acción de tutela llegue a rodearse de unas exigencias formales contrarias a su naturaleza y no previstas por el constituyente, sí es menester que el actor tenga claridad en cuanto al fundamento de la afectación de derechos que imputa a la decisión judicial, que la haya planteado al interior del proceso y que dé cuenta de todo ello al momento de pretender la protección constitucional de sus derechos. f. Que no se trate de sentencias de tutela[9].

Esto por cuanto los debates sobre la protección de los derechos fundamentales no pueden prolongarse de manera indefinida, mucho más si todas las sentencias proferidas son sometidas a un riguroso proceso de selección ante esta Corporación, proceso en virtud del cual las sentencias no seleccionadas para revisión, por decisión de la sala respectiva, se tornan definitivas. … Ahora, además de los requisitos generales mencionados, para que proceda una acción de tutela contra una sentencia judicial es necesario acreditar la existencia de requisitos o causales especiales de procedibilidad, las que deben quedar plenamente demostradas.

En este sentido, como lo ha señalado la Corte, para que proceda una tutela contra una sentencia se requiere que se presente, al menos, uno de los vicios o defectos que adelante se explican. a. Defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada carece, absolutamente, de competencia para ello. b. Defecto procedimental absoluto, que se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido. c. Defecto fáctico, que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión. d. Defecto material o sustantivo, como son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales[10] 16 Número único de radicación: 110010315000-2024-00867-00 Actora: COLPENSIONES Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión. f. Error inducido, que se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales. g. Decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional. h. Desconocimiento del precedente, hipótesis que se presenta, por ejemplo, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance.

En estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado. i. Violación directa de la Constitución. […]” (Destacado fuera del texto) En el caso bajo examen, la actora pretende que se dejen sin efecto las providencias de 18 de noviembre de 2014 y 24 de enero de 2019; 3 de mayo, 16 de diciembre de 2022 y 22 de septiembre de 2023 proferidas por el TRIBUNAL, la SECCIÓN SEGUNDA y el JUZGADO dentro de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho identificada con el número único de radicación 150012331000-2008-00171-01 y el proceso ejecutivo radicado bajo el número 150013333010-2021-00155-00, respectivamente. 17 Número único de radicación: 110010315000-2024-00867-00 Actora: COLPENSIONES Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co El disenso de la actora tiene origen en la solicitud de sustitución pensional presentada por la señora ANA SILVIA BALAGUER SUÁREZ ante el ISS de la pensión de jubilación reconocida al señor JORGE ELIECER GONZÁLEZ GONZÁLEZ en calidad de compañera permanente, la cual fue negada por la entidad y, posteriormente, reconocida en cumplimiento de las sentencias proferidas dentro de una acción de nulidad y restablecimiento del derecho.

A juicio de la actora, las autoridades judiciales accionadas vulneraron sus derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad, a la defensa, al acceso a la administración de justicia y al principio de sostenibilidad financiera, pues la entidad competente para el reconocimiento, a su juicio, era la UGPP, lo que llevó a que se incurriera en los defectos sustantivo, desconocimiento del precedente y violación directa de la Constitución. Por lo anterior, la Sala debe determinar si el caso cumple con los presupuestos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencia judicial y, de ser así, establecer si el TRIBUNAL, la SECCIÓN SEGUNDA y el JUZGADO vulneraron los derechos fundamentales invocados dentro de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho identificada con el número único de 18 Número único de radicación: 110010315000-2024-00867-00 Actora: COLPENSIONES Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co radicación 150012331000-2008-00171-01 y el proceso ejecutivo radicado bajo el número 150013333010-2021-00155-00, respectivamente, estudio que se realizará de manera separada.

Frente a la acción de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el número único de radicación 2008-00171- 01. En primer lugar, la Sala abordará el estudio de los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, especialmente, los requisitos de subsidiariedad e inmediatez. El artículo 6º del Decreto 2591 de 19 de noviembre de 19917, prevé como causal de improcedencia de la acción de tutela la existencia de “[…] otros recursos o medios de defensa judiciales, salvo que aquélla se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable […]” (Subrayas y negrillas fuera del texto).

Lo anterior significa, que este mecanismo de amparo ostenta un 7 “Por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política”. 19 Número único de radicación: 110010315000-2024-00867-00 Actora: COLPENSIONES Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co carácter excepcional y subsidiario, pues solo es procedente cuando el interesado no cuenta con otros medios jurisdiccionales para que sus peticiones sean examinadas, a menos que, existiendo tales mecanismos, esta acción se instaure en forma transitoria, en aras de obtener una protección urgente e inmediata de sus derechos, con la finalidad de evitar la consumación de un perjuicio irremediable.

Por otro lado, la jurisprudencia constitucional ha sostenido, de manera reiterada, que la acción de tutela está instituida como un mecanismo ágil para obtener la protección inmediata de los derechos fundamentales que se consideran vulnerados y, aunque no tenga previsto un término de caducidad para su presentación, es necesario que se invoque tal protección dentro de un plazo razonable y prudente, dado que, “[…] de transcurrir un lapso injustificadamente largo, se desvirtúa la urgencia de la protección y la gravedad de la afectación, por ende, no cabría la procedencia del mecanismo […]”8.

Al respecto, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del 8 Corte Constitucional, sentencia T-941 de 16 de diciembre de 2013, M.P. doctor Gabriel Eduardo Mendoza Martelo. 20 Número único de radicación: 110010315000-2024-00867-00 Actora: COLPENSIONES Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Consejo de Estado9, al unificar la jurisprudencia en torno a los requisitos de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, acogió el plazo de 6 meses, contados a partir de la notificación o ejecutoria de la providencia, según el caso, como término razonable para la interposición de acciones de tutela en este tipo de asuntos, así: “[…] Es de la esencia de este medio de defensa judicial la urgencia en la protección de las garantías constitucionales y el respeto a la seguridad jurídica y los derechos de terceros afectados. […] De ahí que la reacción inmediata o pronta frente a la situación que vulnera o amenaza vulnerar un derecho fundamental sea un elemento consustancial para la protección que se ofrece.

Este requisito que opera de forma general frente a todas las acciones de tutela, es más estricto cuando se interpone contra providencias judiciales, por lo que, como lo ha sostenido la Corte Constitucional, ‘si se deja pasar un tiempo significativo desde el hecho vulneratorio de los derechos, resulta claramente desproporcionado el control constitucional de una providencia judicial por la vía de tutela’.

Por tal razón, debe mediar un término razonable entre la ejecutoria de la decisión judicial que se aduce como violatoria de los derechos fundamentales del accionante y la presentación de la acción de tutela para buscar su amparo.. […] Justamente, porque la acción de tutela es un medio excepcional para la protección pronta y eficaz de tales derechos, se requiere que la acción se ejerza en un tiempo razonable, prudencial, requisito que garantiza la realización del 9 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia de Unificación del 5 de agosto de 2014, C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez, número único de radicación 11001-03-15-000- 2012-02201-01. 21 Número único de radicación: 110010315000-2024-00867-00 Actora: COLPENSIONES Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co principio de seguridad jurídica y, por ende, el de la cosa juzgada, al asegurar que la decisión judicial alcance el grado de certeza material, que la hace definitiva e inmutable. […] [L]a Sala Plena, como regla general, acoge un plazo de seis meses, contados a partir de la notificación o ejecutoria de la sentencia, según el caso, para determinar si la acción de tutela contra providencias judiciales se ejerce oportunamente.

(Destacado fuera de texto). Ahora bien, en lo que concierne al requisito general de la inmediatez, cuando se trata de acciones de tutela interpuestas contra providencias en las que se decide sobre prestaciones periódicas, en sentencia de 22 de mayo de 201410 esta Sección señaló lo siguiente: “[…] siempre que se trate de una acción de tutela contra providencia judicial que verse sobre prestaciones periódicas, se realizará el análisis del cumplimiento de los requisitos generales de procedibilidad, incluido el de inmediatez, el cual deberá efectuarse desde los criterios de i) que se demuestre que la vulneración de los derechos permanezca, esto es, que sea continua y actual, pese a que el hecho que la originó sea muy antiguo respecto de la presentación de la tutela; y ii) que el actor se encuentre en condición de debilidad manifiesta […]” (Destacado fuera de texto).

En el caso bajo estudio la Sala encuentra que la acción de tutela no cumple con los requisitos generales de subsidiaridad e inmediatez, 10 Consejo de Estado, Sección Primera, sentencia de 22 de mayo de 2014, C.P. Marco Antonio Velilla Moreno, número único de radicación 11001031500020130242301. 22 Número único de radicación: 110010315000-2024-00867-00 Actora: COLPENSIONES Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co por una parte, porque la actora no promovió de forma previa el recurso extraordinario de revisión que sería procedente conforme con el artículo 2011 de la Ley 797 de 2003 y, por otra, en razón a que no fue interpuesta12 en un término razonable desde la fecha en que fue notificada la providencia cuestionada13.

Ahora bien, esta Sala advierte que el hecho de que mediante Auto 110 de 2013, la Corte Constitucional haya declarado el estado de cosas inconstitucionales con ocasión de las funciones que COLPENSIONES asumió del extinto ISS, no es excusa para inobservar los referidos requisitos. Lo anterior, en razón a que las directrices que la Corte Constitucional adoptó en la referida providencia no estuvieron dirigidas a la modificación de los términos para hacer uso de los recursos que procedían en los procesos judiciales y, además, porque el mecanismo especial de revisión es un medio idóneo para controvertir la decisión 11 “[…]

ARTÍCULO

20. REVISIÓN DE RECONOCIMIENTO DE SUMAS PERIÓDICAS A CARGO DEL TESORO PÚBLICO O DE FONDOS DE NATURALEZA PÚBLICA. Las providencias judiciales que hayan decretado o decreten reconocimiento que impongan al tesoro público o a fondos de naturaleza pública la obligación de cubrir sumas periódicas de dinero o pensiones de cualquier naturaleza podrán ser revisadas por el Consejo de Estado o la Corte Suprema de Justicia, de acuerdo con sus competencias […]”. 12 Radicada el 21 de febrero de 2024. 13 Notificada por edicto fijado el 1o. de marzo de 2019 y desfijado el 5 de marzo de la misma anualidad. 23 Número único de radicación: 110010315000-2024-00867-00 Actora: COLPENSIONES Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co cuestionada, sin que se advierta que COLPENSIONES sea un sujeto de especial protección que implique un tratamiento diferente en este tipo de asuntos.

Al respecto, en sentencia de 23 de enero de 202014, al resolver un caso similar al presente, esta Sala señaló: “[…] La entidad accionante alega que existe un motivo válido para la inactividad, es decir, para no haber interpuesto en oportunidad el recurso de apelación, y es que para la fecha en que fue proferida la precitada sentencia Colpensiones estaba en un estado de cosas inconstitucional declarado por la Corte Constitucional por Auto 110 de junio de 2013, por estar demostrada “… la presencia de un conjunto de obstáculos materiales y administrativos que impiden el cumplimiento de los términos dispuestos por el ordenamiento jurídico para la resolución de peticiones pensionales y el acatamiento de las órdenes dictadas por los jueces de la República”.

Sin embargo, para la Sala dicho argumento no es de recibo, si se tiene en cuenta que la Corte Constitucional, en el Auto 110 del 5 de junio de 201315, adoptó una serie de instrumentos dirigidos a la modificación de los términos jurisprudenciales dispuestos (i) para la resolución de peticiones pensionales, (ii) para el cumplimiento de los fallos judiciales y (iii) para la formulación de un plan que permitiera la superación de la situación sistemática de infracción constitucional del ISS en liquidación y de Colpensiones; no para hacer uso de los recursos que procedían en los procesos judiciales, como ocurrió en el asunto bajo examen. […] Adicionalmente, la Sala observa que se dejaron pasar cinco (5) 14 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 23 de enero de 2020, CP Oswaldo Giraldo López, número único de radicación 11001-03-15-000-2019-04934-00. 15 M.P. Luís Ernesto Vargas Silva. 24 Número único de radicación: 110010315000-2024-00867-00 Actora: COLPENSIONES Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co años para interponer la presente tutela sin razón que lo justifique, comoquiera que la sentencia cuestionada data del 25 de septiembre de 2013, quedó ejecutoriada el 9 de octubre de 2013, y la presente tutela fue radicada el 21 de noviembre de 2019, sin que tampoco se advierta que se haya interpuesto el recurso extraordinario de revisión, mecanismo que era procedente para este caso.

En efecto, el mecanismo especial de revisión se constituye en el medio idóneo para controvertir la decisión atacada, teniendo en cuenta que, tal como lo explicó la Corte Constitucional en la sentencia SU-427 de 2016, la tutela en principio no es la vía para debatir esta clase de decisiones judiciales, en tanto que para ello los legitimados cuentan con el instrumento previsto por el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, y lo que la Sala observa es que la entidad accionante dejó transcurrir el término señalado en la ley sin interponerlo.

En consecuencia, no es de recibo el argumento expuesto por la entidad accionante, consistente en que, aunque es procedente la acción de revisión establecida en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, “la demora en el trámite de esta clase de acciones (aproximadamente 4 años, la inminencia del daño y su gravedad”), puesto que dejó transcurrir cinco años sin interponerlo, para lo cual es menester insistir en que la sentencia fue proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca el 25 de septiembre de 2013, Colpensiones le dio cumplimiento desde el 4 de agosto de 2014 y la presente tutela fue radicada el 21 de noviembre de 2019. […] A ello se agrega que la acción de tutela interpuesta y que es objeto de análisis desatendió abiertamente el requisito de la inmediatez, pues ya ha dicho la jurisprudencia que el mismo requiere que la acción se intente dentro de los seis (6) meses siguientes a la notificación de la providencia que se cuestiona, y han transcurrido más de cinco (5) años desde esa fecha.

La Sala advierte entonces que el accionante pretende mediante este mecanismo revivir simplemente los plazos que tenía, primero para apelar y segundo para interponer el recurso de revisión presentándola con evidente desconocimiento de este presupuesto, lo que deja de manifiesto la negligencia en que se ha incurrido en el manejo de este asunto […]” En ese orden de ideas, la Sala reitera la posición de la sentencia en 25 Número único de radicación: 110010315000-2024-00867-00 Actora: COLPENSIONES Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co cita y destaca que la inminencia del perjuicio que se alega en el presente caso está desvirtuada, dado que entre el momento en que fue notificada la providencia acusada y la fecha en que fue interpuesta la acción de tutela de la referencia transcurrieron cerca de 5 años.

Consecuente con lo anterior, en la medida en que la solicitud de amparo en lo que respecta a la acción de nulidad y restablecimiento del derecho cuestionada carece de los requisitos generales de subsidiariedad e inmediatez y la Sala no advierte la existencia de un perjuicio irremediable, esto es, un daño cierto o inminente que amerite la intervención del juez constitucional, la presente acción resulta improcedente, como en efecto se dispondrá en la parte resolutiva de la presente providencia. En cuanto al proceso ejecutivo identificado con el número único de radicación 2021-00155-00.

Precisado lo anterior, la Sala examinará el cumplimiento de los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, frente al proceso identificado con el número único de radicación 2021-00155-00, según la jurisprudencia trazada 26 Número único de radicación: 110010315000-2024-00867-00 Actora: COLPENSIONES Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co por la Corte Constitucional, acogida por la Sala Plena de esta Corporación, en especial, el requisito de la relevancia constitucional.

De acuerdo con la sentencia C- 590 de 2005 antes transcrita, cuando la tutela se dirige contra una providencia judicial debe discutirse una cuestión de «evidente relevancia constitucional». Bajo esta expresión, la jurisprudencia constitucional ha explicado que la acción de tutela contra providencias judiciales no está diseñada como una tercera instancia, ni su objeto puede ser el de reemplazar los medios de defensa ordinarios, por lo que la solicitud de amparo no puede encaminarse a reabrir un debate de legalidad, sino que es necesario que se ponga de presente el desconocimiento de garantías esenciales, propias del debido proceso constitucional16, de manera tal que «sólo aquellas vulneraciones comprometedoras de contenidos constitucionalmente protegidos de este derecho podrán ser examinadas en sede de tutela».17 Acerca de la relevancia constitucional como requisito de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, la Sala Plena de esta Corporación18, en sentencia de unificación de 5 de 16 Cfr. Corte Constitucional.

Sentencia T-061 de 2007, MP: Humberto Antonio Sierra Porto. 17 Cfr. Sentencia T-102 de 2006, MP: Humberto Antonio Sierra Porto. 18 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, número único de radicación 11001 27 Número único de radicación: 110010315000-2024-00867-00 Actora: COLPENSIONES Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co agosto de 2014, sostuvo: “[…] Relevancia constitucional La “relevancia constitucional” es un asunto que puede ser desarrollado desde dos puntos de vista: i) para efectos de la revisión eventual realizada por la Corte Constitucional y, ii) como requisito de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales para evitar que se convierta en una tercera instancia. El segundo aspecto, esto es, la relevancia constitucional como requisito de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, es el que interesa para efectos de esta sentencia. La relevancia constitucional como requisito de procedibilidad tiene dos cometidos fundamentales.

Por un lado, protege “el principio constitucional de la autonomía funcional de los jueces (artículos 228 y 230 de la Carta)” [19]; por otro, evita que la acción de tutela se torne en un instrumento para “involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones” [20]. Que el asunto “tenga relevancia constitucional”, que afecte “derechos fundamentales de las partes”, es un requisito de la acción de tutela que supone la conjunción de dos elementos necesarios [21].

El primer elemento dice relación con la carga argumentativa del actor para demostrar en sede de tutela que el asunto es de relevancia constitucional por la afección de sus derechos fundamentales. No basta, entonces, aducir la vulneración de derechos fundamentales para cumplir este requisito de procedibilidad de la tutela contra providencias 03 15 000 2012 02201 01 (IJ), CP: doctor Jorge Octavio Ramírez Ramírez. [19] “Sentencia T-173 de 1993.

M.P. José Gregorio Hernández Galindo.” [20] “Literal a) del fundamento jurídico 24 de la sentencia C-590 de 2005.” [21] “Esta exigencia se deriva del requisito general de procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales, contemplado en el literal a) del fundamento jurídico 24 de la sentencia C-590 de 2005.” 28 Número único de radicación: 110010315000-2024-00867-00 Actora: COLPENSIONES Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co judiciales.

A juicio de la Sala, si bien es cierto que el Juez de Tutela debe motivar su decisión, explicando por qué ella es de “relevancia constitucional”, no es menos cierto que el actor tiene la carga de argumentar el por qué su pretensión tiene tal atributo, para que el Juez pueda determinar si se cumple tal requisito, so pena del rechazar o declarar improcedente el amparo constitucional [22].

El segundo elemento supone que el procedimiento de tutela no puede erigirse en una instancia procesal adicional. En consecuencia, en caso de que de la acción de tutela se derive que esa es la pretensión del actor, la decisión será rechazarla o declararla improcedente. La tutela contra providencias judiciales supone siempre una discusión en torno a derechos fundamentales.

No está concebida para cuestiones de mera legalidad o de apreciación judicial que no involucre aquellos. Dichas cuestiones carecerían de relevancia constitucional. En este sentido, la Corte Constitucional, en la sentencia T-061 de 2007, Magistrado Ponente: Humberto Sierra Porto, señaló lo siguiente: “En primer lugar la jurisprudencia ha señalado que la cuestión que se pretende discutir por medio de la acción de tutela debe ser una cuestión de evidente relevancia constitucional.

Teniendo en cuenta que la tutela contra providencias judiciales no da lugar a una tercera instancia, ni puede reemplazar los recursos ordinarios, es necesario que la causa que origina la presentación de la acción suponga el desconocimiento de [22] “En España por ejemplo, de tiempo atrás, esta es una carga del demandante, avalada por el Tribunal Constitucional, contenida en el último requisito establecido en numeral 1 del artículo 49 (“la demanda justificará la especial trascendencia constitucional del recurso”) y en el literal a) del numeral 1 del artículo 50 (“el contenido del recurso justifique una decisión sobre el fondo por parte del Tribunal Constitucional en razón de su especial trascendencia constitucional, que se apreciará atendiendo a su importancia para la interpretación de la Constitución, para su aplicación o para su general eficacia, y para la determinación del contenido y alcance de los derechos fundamentales”) de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC), respecto de la procedencia de la acción de amparo en general y, en particular, contra providencias judiciales.” 29 Número único de radicación: 110010315000-2024-00867-00 Actora: COLPENSIONES Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co un derecho fundamental.

En otras palabras, la tutela contra decisiones judiciales debe fundarse en un asunto de evidente relevancia constitucional y no puede ser utilizada para discutir asuntos de mera legalidad [23]. Si bien no siempre es fácil delimitar los asuntos de relevancia constitucional de aquellos que no lo son, también lo es que esta Corporación ha sido particularmente cuidadosa al intentar establecer criterios de diferenciación razonables.

Así por ejemplo, basada en los antecedentes originados en la Asamblea Nacional Constituyente de 1991, ha reconocido la existencia de dos ámbitos del derecho al debido proceso. El primero que emerge de la propia Constitución y que es el denominado debido proceso constitucional, y otro que es fruto de la labor legislativa, al que se denomina simplemente debido proceso [24].

En palabras de la Corte, el debido proceso constitucional - art. 29 CN-, aboga por la protección de las garantías esenciales o básicas de cualquier proceso. En criterio de la Corte, tales garantías esenciales son el derecho al juez natural [25]; el derecho a presentar y controvertir las pruebas; el derecho de defensa –que incluye el derecho a la defensa técnica-; el derecho a la segunda instancia en el proceso penal; el principio de predeterminación de las reglas procesales o principio de legalidad; el derecho a la publicidad de los procesos y decisiones judiciales y la prohibición de juicios secretos. […] Atendiendo el precedente constitucional, sería válido predicar la relevancia constitucional de un caso, por violación al debido proceso, por ejemplo, cuando el asunto que se estudia hace parte de su núcleo esencial o cuando se presentan desvíos caprichosos y arbitrarios del Juez que conduzcan a la inexistencia de defensa y contradicción dentro del proceso, anulándose o restringiéndose de manera grave el equilibrio procesal entre las partes.

No sobra reiterar que la procedencia de la tutela contra [23] “Corte Constitucional. Sentencia T-173/93.” [24] “Ver sentencias: SU-159 de 2002, SU-1159 de 2003, T-685 de 2003.” [25] “Sobre este derecho y su configuración constitucional, ver sentencia SU-1184 de 2001.” 30 Número único de radicación: 110010315000-2024-00867-00 Actora: COLPENSIONES Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co decisiones judiciales impone un estudio riguroso de los requisitos de procedibilidad y de prosperidad de la acción, más cuando se trata de atacar las providencias de las altas Cortes, tal como lo ha manifestado la Corte Constitucional en la sentencia SU-917 de 2013: […]” (Resaltado fuera del texto).

Asimismo, en un reciente pronunciamiento, la Corte Constitucional en sentencia SU- 215 de 2022, precisó que la exigencia de dicho requisito tiene como finalidades las siguientes: “[…] (i) el respeto por las competencias de las jurisdicciones; (ii) la protección de la autonomía e independencia de los jueces; (iii) la preservación de la específica finalidad de la acción de tutela, instituida para la protección y restablecimiento de los derechos fundamentales; y (iv) la prevención del uso indebido de la acción como una instancia adicional de los procesos adelantados ante las jurisdicciones competentes o para la solución de discusiones de naturaleza eminentemente legal […]”.

(Destacado fuera de texto) En la providencia aludida la Corte Constitucional reiteró que “[…] la tutela contra providencias judiciales implica un juicio de validez y no un juicio de corrección del fallo cuestionado, circunstancia que excluye su formulación para la discusión de asuntos de interpretación que dieron origen a la controversia judicial[ ]”, por lo que indicó que para determinar si la acción de tutela en concreto cumplía con el requisito de relevancia constitucional debía analizarse: 31 Número único de radicación: 110010315000-2024-00867-00 Actora: COLPENSIONES Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co “[…](i) que el asunto tenga la entidad para interpretar, aplicar, desarrollar la Constitución Política o determinar el alcance de un derecho fundamental;

(ii) que la controversia no se limite a una discusión meramente legal o de contenido estrictamente económico con connotaciones particulares o privadas; y, (iii) que se justifique razonablemente una afectación desproporcionada a derechos fundamentales. Finalmente, cuando la acción de tutela se dirige contra una providencia judicial de una alta corte, se exige advertir, además, una vulneración arbitraria o violatoria de derechos fundamentales […]”.

(Destacado fuera de texto) En definitiva, la relevancia constitucional como requisito genérico de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales tiene como propósito (i) evitar que la acción de tutela se utilice para discutir asuntos de mera legalidad o de contenido estrictamente económico, (ii) impedir que la acción de tutela se convierta en una instancia o recurso adicional para controvertir las decisiones judiciales, y (iii) preservar la competencia y la independencia del juez ordinario.

Descendiendo al caso concreto, la Sala advierte que la controversia en el caso bajo estudio es de carácter meramente legal y de contenido estrictamente económico, esto último, cuya falta de reconocimiento no compromete ningún derecho fundamental de la actora. En efecto, la divergencia recae sobre un asunto de mera legalidad 32 Número único de radicación: 110010315000-2024-00867-00 Actora: COLPENSIONES Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co porque se deriva del alcance que la actora pretende se dé a los Decretos 2013 de 28 de septiembre de 2012 y 1388 de 28 de junio y 2115 de 27 de septiembre y 3000 de 2013, en torno a la entidad que debía asumir la competencia de los derechos pensionales del ISS, así como el pago de la pensión de sustitución reconocida a la señora ANA SILVIA BALAGUERA SUÁREZ.

Dichos aspectos, además de que carecen de una perspectiva constitucional, fueron resueltos por el JUZGADO al conocer del incidente de nulidad, así: “[…] - Cualquier manifestación en contra de la determinación a través de la cual se estableció como sucesor procesal del ISS a Colpensiones o contra la sentencia que sirve de título ejecutivo, en cuanto al titular de la competencia para ordenar el reconocimiento de la sustitución pensional, ha debido plantearse, tramitarse y decidirse en el curso del proceso ordinario y en las etapas allí previstas, no en sede del proceso ejecutivo, pues en esta instancia se torna extemporánea cualquier argumentación a ese respecto.

Así lo estimo el Tribunal Administrativo de Boyacá, en providencia del 17 de agosto de 2022, MP Dr. Félix Alberto Rodríguez Riveros, mediante la cual resolvió el incidente de nulidad promovido por la apoderada de la Unidad de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales- UGPP, frente a todo lo actuado dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho Nº 150002331004-2008-00171-00, con fundamento en que dicha corporación, mediante sentencia de 18 de noviembre de 2013, ordenó a COLPENSIONES reconocer la sustitución pensional a favor de la señora ANA SILVIA BALAGUERA SUAREZ, a pesar de no ser competente para efectuar tal reconocimiento, sino que lo es la UGPP, solicitud que coadyuvó el apoderado de la Administradora Colombiana de Pensiones COLPENSIONES. 33 Número único de radicación: 110010315000-2024-00867-00 Actora: COLPENSIONES Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co […] Denota entonces la argumentación del superior funcional que no es procedente en dichas instancias del proceso ordinario, invocar nulidad de lo actuado por incompetencia de COLPENSIONES para ordenar el reconocimiento de la sustitución pensional, en la medida en que no hizo uso de los mecanismos procesales previstos en aquél para invocar su falta de competencia, ora como excepción previa, a través del llamamiento en garantía o de los medios de impugnación establecidos en el ordenamiento procesal.

Menos aún puede abrirse camino la petición de nulidad en sede del proceso ejecutivo, en donde el juez debe limitarse a los precisos términos establecidos en el título ejecutivo y su potestad se ciñe a dilucidar si de él emerge una obligación clara, expresa y actualmente exigible, pero en el ejercicio de dicha facultad no le es dado modificar los extremos de la obligación que se cobra coercitivamente y tampoco el titular como acreedor o deudor llamado a ejecutar la prestación de dar, hacer o no hacer.

Así lo ha decantado el órgano de cierre de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, en los términos precisos que se trasliteran en seguida: […] Lo anterior en la medida en que, tanto el contenido de la prestación como los titulares de la misma (acreedor-deudor), son tópicos que se debatieron en el litigio ordinario o de conocimiento, en este caso al interior del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho Nº 150002331004-2008- 00171- 00, escenario natural para esclarecer desde la perspectiva del derecho sustancial, quien es el titular de la relación jurídica llamado en este caso a reconocer y pagar la sustitución pensional a favor de la señora ANA SILVIA BALAGUERA SUAREZ. […]”.

De la trascripción en cita, la Sala advierte que en auto de 16 de diciembre de 2022, el JUZGADO al resolver el incidente de nulidad presentado por COLPENSIONES, afirmó que tal como lo expuso el 34 Número único de radicación: 110010315000-2024-00867-00 Actora: COLPENSIONES Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co TRIBUNAL en providencia de 17 de agosto de esa misma anualidad, no era procedente invocar una nulidad por incompetencia de la entidad para ordenar el reconocimiento de la sustitución pensional, toda vez que para ello existieron mecanismos procesales, como la excepción previa, el llamamiento en garantía o el recurso de apelación dentro de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho.

Además, el JUZGADO explicó que no era posible estudiar la nulidad aludida en sede del proceso ejecutivo, pues en esta instancia el juez debía limitarse a los términos descritos en el título ejecutivo y su potestad se ceñía a verificar si existía una obligación clara, expresa y actualmente exigible, sin que pudiese modificar los extremos de la obligación. Lo anterior evidencia que, en efecto, la presente acción de tutela es improcedente por falta de relevancia constitucional, en la medida en que el asunto se deriva de una controversia legal que ya fue resuelta por el juez natural del asunto.

Cabe agregar que esta Sección, en otras oportunidades, ha declarado improcedentes acciones de tutela cuando la cuestión litigiosa no 35 Número único de radicación: 110010315000-2024-00867-00 Actora: COLPENSIONES Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co resulta ser de verdadera relevancia constitucional, debido a que se centra en reabrir un debate judicial debidamente clausurado.

Tal fue el caso de la providencia de 9 de febrero de 201726, en la que se indicó: “[…] En el caso objeto de estudio, la Sala observa que no se cumple con los requisitos arriba expuestos, lo cual genera que la solicitud de amparo tutelar se torne improcedente, toda vez que lo pretendido por la parte actora es reabrir nuevamente el debate y/o la discusión jurídica sobre cuestiones estrictamente legales que ya fueron discutidas y falladas en el trámite del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, con radicado No. 11001-33-31-015-2011- 00427-00, por parte de los jueces de dicha causa, con pleno desconocimiento de que el objeto del juicio de amparo constitucional no es otro que la defensa de los derechos fundamentales y no la revisión de la legalidad de las decisiones de la justicia ordinaria […]”.(Resaltado fuera del texto).

Igualmente, en providencia de 29 de agosto de 201827, sostuvo lo siguiente: “[…] En torno a la decisión de la Sección Segunda del Consejo de Estado, lo que se evidencia es su insistencia en el argumento de la falta de competencia del funcionario que decidió su retiro de la institución, aspecto que fue precisamente el que revisó la Sección Segunda, Subsección “B” del Consejo de Estado en sede de revisión, y frente a la cual indicó de manera clara, que se trataba de un punto nuevo 26 Cfr. Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, número único de radicación 11001-03-15-000-2016-03249-00, CP: Roberto Augusto Serrato Valdés. 27 Cfr. Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, número único de radicación 11001 03 15 000 2018 02380 00, CP: María Elizabeth García González. 36 Número único de radicación: 110010315000-2024-00867-00 Actora: COLPENSIONES Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co que no había sido presentado en su momento en el escrito de apelación, por lo que el recurso extraordinario no estaba diseñado para convertirse en una tercera instancia. Y se tiene que estos argumentos resultan válidos y razonables.

Es por ello que no se advierte la existencia de una cuestión que sea de verdadera relevancia constitucional que conlleve la presunta trasgresión de los derechos fundamentales del actor, sino la reiteración de planteamientos que, por lo menos en sede de revisión ya fueron estudiados por el juez natural y que no pueden volver a ser analizados ahora en sede de tutela, pues esta acción constitucional tiene por objeto la protección inmediata de derechos de rango fundamental que se encuentren vulnerados, lo cual no sucede en este caso […]” (Destacado de la Sala).

De igual forma, la discusión tiene un contenido claramente económico, en la medida en que la inconformidad de la actora tiene origen en un proceso ejecutivo en el cual le corresponde a COLPENSIONES el reconocimiento y pago de la sustitución pensional a favor de la señora ANA SILVIA BALAGUERA SUÁREZ, sin que se advierta que dicha situación pueda llegar a comprometer algún derecho fundamental o que el juez de tutela deba entrar a verificar quién es la entidad competente para dar cumplimiento a la orden emitida dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho. 37 Número único de radicación: 110010315000-2024-00867-00 Actora: COLPENSIONES Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En relación con este aspecto, esta Sala28 ha indicado: “[…] para la Sala, el actor plantea una afectación de derechos fundamentales que tienen su origen en últimas en un debate estrictamente legal y económico, el cual ya fue expuesto dentro del proceso ejecutivo y fue decidido por el juez natural de la causa, por lo que no le corresponde al juez constitucional hacer un pronunciamiento adicional, toda vez que ello implicaría desconocer el principio de autonomía e independencia judicial y desnaturalizaría el mecanismo constitucional convirtiéndolo en una instancia adicional. […] 46.

La Sala considera que la discusión que se expone a través del escrito de tutela, siguiendo lo expuesto por la Corte Constitucional en la sentencia antes transcrita, no tiene trascendencia constitucional porque el núcleo de la controversia se encuentra limitado a asuntos meramente legales y económicos cuya competencia se encuentran en cabeza del juez de lo contencioso administrativo. 47.Igualmente, el conflicto que subyace en esta oportunidad tiene un alcance de contenido particular y meramente económico, esto es así porque la discusión y los argumentos que se extraen de la acción de tutela, más que develar la necesidad de protección de un derecho fundamental, buscan que el juez de tutela valide la tesis jurídica del actor y, con ello, acceda a las pretensiones de la demanda, sin que de esta discusión se pueda evidenciar una clara trascendencia o relevancia constitucional […]” (Destacado fuera de texto) En suma, para la Sala no se advierte la existencia de una cuestión que sea de «verdadera relevancia constitucional» que conlleve la presunta trasgresión de los derechos fundamentales de la actora, sino una divergencia que obedece a un debate de mera legalidad y 28 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 20 de enero de 2023, CP Hernando Sánchez Sánchez, número único de radicación 110010315000202206436-00 38 Número único de radicación: 110010315000-2024-00867-00 Actora: COLPENSIONES Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de carácter económico, en el cual el juez de tutela no puede inmiscuirse, so pena de otorgar a la acción de tutela el carácter de un recurso adicional para controvertir las decisiones judiciales y de paso invadir la competencia y la independencia del juez ordinario.

Igualmente, se advierte que el desacuerdo con la interpretación y consideraciones que efectúe la autoridad que conoce un asunto, se debe respetar por el juez de tutela, quien no puede desconocer la decisión que adopte el juez natural dentro del ámbito de sus competencias, lo cual sólo es dable cuando se vulneran derechos fundamentales, lo que en el presente caso no se encontró probado.

Por lo expuesto, frente a las pretensiones dirigidas a controvertir el proceso ejecutivo, la Sala advierte que no se cumple el requisito general de la relevancia constitucional, razón por la que declarará improcedente la presente acción de tutela, como en efecto se dispondrá en la parte resolutiva de la presente providencia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley. 39 Número único de radicación: 110010315000-2024-00867-00 Actora: COLPENSIONES Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co F A L L A:

PRIMERO: DECLARAR IMPROCEDENTE la solicitud de amparo constitucional de la referencia, por las razones expuestas en la parte motiva de esta sentencia.

SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes por el medio más expedito y eficaz.

TERCERO: En caso de que esta providencia no sea impugnada y quede en firme, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, Se deja constancia de que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión del día 21 de marzo de 2024. GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Presidente NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Aclara voto 40 Número único de radicación: 110010315000-2024-00867-00 Actora: COLPENSIONES Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.