CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Consejero ponente: Carmelo Perdomo Cuéter Bogotá, D. C., diecinueve (19) de mayo de dos mil veintidós (2022) Trámite: Recurso extraordinario de revisión Expediente: 11001-03-25-000-2013-00127-00 (282-2013) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) Demandado: Felio Jesús Bello García Tema: Reconocimiento de pensión gracia Actuación: Decide solicitud de nulidad I. ASUNTO PARA DECIDIR Decide la Sala la solicitud de nulidad formulada por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) [ff. 483 a 489], en el sentido de dejar «[…] sin efecto el fallo emitido [en el sub lite] y en su lugar, entrando al análisis del fondo del asunto sometido a consideración y de las pruebas no valoradas […], en aras de determinar fehacientemente si resulta procedente la invalidación de la sentencia emitida en el proceso [de nulidad y restablecimiento] instaurado por el señor FELIO JESÚS BELLO GARCÍA» (sic).
II.
ANTECEDENTES PROCESALES El 10 de diciembre de 2012 la entonces Caja Nacional de Previsión Social (Cajanal) interpuso recurso extraordinario de revisión (ff. 388 a 407) contra la sentencia de 25 de noviembre de 20101, por cuyo conducto el Tribunal Administrativo de Cundinamarca (subsección C de la sección segunda) revocó la de 25 de junio de 2008 del Juzgado Dieciocho (18) Administrativo de Bogotá, que negó las súplicas de la demanda para, en su lugar, acceder a estas2; admitido con proveído de 10 de julio de 2013 (ff. 424 y 425).
Posteriormente, mediante fallo de 17 de febrero de 2017, esta Colegiatura declaró impróspero el mencionado recurso extraordinario (ff. 470 a 479), al estimar que el accionado satisfizo los requerimientos para obtener la pensión 1 Proferida dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho 25000-23-25-000-2005-06946-02, incoado por el señor Felio Jesús Bello García contra la desaparecida Cajanal (ff. 259 a 279). 2 «Como consecuencia de la anterior declaración de nulidad, el Liquidador de la Caja Nacional de Previsión Social – E.I.C.E en Liquidación, reconocerá y pagará al señor […] BELLO GARCÍA […] la pensión de jubilación gracia […]» (sic). 2 Expediente: 11001-03-25-000-2013-00127-00 (282-2013) Recurso extraordinario de revisión UGPP contra Felio Jesús Bello García gracia, entre ellos, prestar sus servicios como profesor en planteles territoriales por más de veinte (20) años.
Con escrito de 7 de junio de 2018, la UGPP (sucesora procesal de Cajanal) solicitó la anulación de la anterior providencia, puesto que «[…] adolece de nulidad por violación del debido proceso, en tanto negó las pretensiones del recurso de revisión formulado, siendo que con la prueba no valorada estaba probada la causal invocada, de no cumplimiento de la aptitud legal necesaria para el otorgamiento de la pensión de gracia por el docente, al no acreditar el requisito de los 20 años a la docencia nacionalizada, como fue planteado en el presente asunto» (sic; ff. 483 a 489).
Por medio de auto de 16 de octubre de 2018 (ff. 491 y 491 vuelto), se rechazó de plano la petición atrás anotada, al considerar que se fundó «[…] en causal distinta de las previstas en el artículo 133 de CPG […]» (Código General del Proceso), revocado con proveído de 8 de septiembre de 20203, toda vez que la sentencia objeto de revisión «[…] puede incurrir en una irregularidad procesal potencialmente invalidante de la actuación judicial cuando omite valorar medios de convicción aducidos dentro del plenario, [por lo] que le asiste la razón a la recurrente cuando sostiene que el silencio del juez frente a uno de los medios probatorios puede derivar en una nulidad procesal»; en consecuencia, corrió traslado del incidente al demandado, de conformidad con el artículo 129 ibidem (f. 501).
III. LA SOLICITUD DE NULIDAD A través de memorial de 7 de junio de 2018 (ff. 483 a 489), la entidad actora pidió la nulidad de lo actuado a partir del 7 de febrero de 2017, inclusive, comoquiera que esta sala de decisión, al desatar el recurso extraordinario de revisión de la referencia, no prestó mientes en los medios de convicción que dan cuenta de que la vinculación del accionado era de carácter nacional y no territorial, particularmente, (i) las certificaciones expedidas por la secretaría de educación de Bogotá, que así lo informan;
(ii) el Decreto 706 de 1989, en el que el alcalde de ese ente territorial deja constancia de «[…] que el Delegado del Ministerio de Educación Nacional certificaba la disponibilidad presupuestal de los recursos […] con los que se financiaría el pago de los docentes y la 3 Dictado por el magistrado sustanciador, al desatar el recurso de reposición interpuesto por la parte actora contra el aludido auto de 16 de octubre de 2018 (ff. 498 a 500). 3 Expediente: 11001-03-25-000-2013-00127-00 (282-2013) Recurso extraordinario de revisión UGPP contra Felio Jesús Bello García existencia de la vacancia de los cargos […]»; y (iii) el Decreto 222 de 1991, por cuyo conducto «[…] se efectuó el nombramiento del docente con disponibilidad presupuestal […]» de la aludida cartera.
Con auto de 8 de septiembre de 2020 (f. 420), se corrió traslado del anterior incidente al demandado, en los términos de los artículos 110 y 134 del CGP, oportunidad en la que pidió declararlo improcedente, dado que la accionante actuó con temeridad, por cuanto (i) «[…] está impetrando una nulidad de la sentencia, fuera de las instancias.
El proceso concluyó con la sentencia de segunda instancia […]. Si el proceso concluyó, mal puede hablarse de “nulidad del proceso”, máxime cuando la nulidad alegada no se originó en la sentencia que puso fin al proceso ordinario, sino “supuestamente” en la sentencia que falló el recurso extraordinario, ya por fuera del proceso» (sic);
(ii) «[…] en su torcido propósito, guardó silencio […] que la Corte Constitucional en sentencia que constituye cosa juzgada y que es de obligatorio cumplimiento para todas las autoridades, declaró exequible la expresión “solamente” significando con ello que las causales de nulidad son taxativas y que fuera de ellas no es posible invocar ninguna otra, entre otras razones, porque hace parte de la libertad de configuración que tiene el Congreso para expedir las leyes»; y (iii) sí se tuvieron en cuenta, al desatar el referido medio de impugnación, las pruebas que la UGPP ahora echa de menos. IV.
CONSIDERACIONES 4.1 Competencia. Pese a que este proveído debería ser dictado únicamente por el consejero sustanciador, en atención a lo previsto en los artículos 1254 y 2435 4 «DE LA EXPEDICIÓN DE PROVIDENCIAS. Será competencia del juez o Magistrado Ponente dictar los autos interlocutorios y de trámite; sin embargo, en el caso de los jueces colegiados, las decisiones a que se refieren los numerales 1, 2, 3 y 4 del artículo 243 de este Código serán de la sala, excepto en los procesos de única instancia. Corresponderá a los jueces, las salas, secciones y subsecciones de decisión dictar las sentencias.
Los autos que resuelvan los recursos de súplica serán dictados por las salas, secciones y subsecciones de decisión con exclusión del Magistrado que hubiere proferido el auto objeto de la súplica». 5 «APELACIÓN. Son apelables las sentencias de primera instancia de los Tribunales y de los Jueces. También serán apelables los siguientes autos proferidos en la misma instancia por los jueces administrativos: 1.
El que rechace la demanda. 2. El que decrete una medida cautelar y el que resuelva los incidentes de responsabilidad y desacato en ese mismo trámite. 3. El que ponga fin al proceso. 4. El que apruebe conciliaciones extrajudiciales o judiciales, recurso que solo podrá ser interpuesto por el Ministerio Público. 5. El que resuelva la liquidación de la condena o de los perjuicios. 6.
El que decreta las nulidades procesales. 7. El que niega la intervención de terceros. 8. El que prescinda de la audiencia de pruebas. 9. El que deniegue el decreto o práctica de alguna prueba pedida oportunamente 4 Expediente: 11001-03-25-000-2013-00127-00 (282-2013) Recurso extraordinario de revisión UGPP contra Felio Jesús Bello García del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), se precisa que como en el presente asunto la declaratoria de nulidad podría afectar la decisión definitiva adoptada en el recurso extraordinario de revisión, es la misma Sala la que debe determinar si se configuró o no la irregularidad procesal advertida por la parte demandante y, de ser el caso, dejar sin efectos el fallo. 4.2 Problema jurídico.
Se contrae a determinar si hay lugar a declarar la nulidad de lo actuado a partir de la sentencia de 17 de febrero de 2017, inclusive, que decidió el recurso extraordinario de revisión interpuesto por la extinguida Cajanal (hoy UGPP) contra el señor Felio Jesús Bello García, toda vez que el a quo omitió valorar las pruebas adosadas al expediente, que dan cuenta de la vinculación nacional del docente oficial demandado y, en consecuencia, de su imposibilidad de acceder a la pensión gracia. 4.3 Caso concreto.
Aunque los artículos 133 y 135 (inciso 4°) del CGP, aplicable a este trámite por remisión normativa del artículo 3066 del CPACA, consagran un criterio de taxatividad en lo que concierne a las circunstancias que pueden acarrear nulidades procesales, una interpretación conforme a la Carta Política permite comprender que la actuación también se torna irregular cuando desconoce alguna de las facetas del derecho al debido proceso, cuyo sustento normativo reposa en el artículo 29 ibidem, así: El debido proceso se aplicará a toda clase de actuaciones judiciales y administrativas.
Nadie podrá ser juzgado sino conforme a leyes preexistentes al acto que se le imputa, ante juez o tribunal competente y con observancia de la plenitud de las formas propias de cada juicio [se destaca]. No obstante, a pesar de que la causal de nulidad establecida en el citado artículo 29 superior cuenta con un amplio margen de discusión y escenarios posibles, no significa que sea ilimitado o carente de requisitos para su formulación, pues, de aceptarlo así, se tornaría en un medio de corrección que desbordaría su esencia, consistente en conjurar «[…] irregularidades que se presentan en el marco de un proceso, que vulneran el debido proceso y que, por su gravedad, el legislador –y excepcionalmente el constituyente- les ha atribuido la […]». 6 «ASPECTOS NO REGULADOS.
En los aspectos no contemplados en este Código se seguirá el Código de Procedimiento Civil en lo que sea compatible con la naturaleza de los procesos y actuaciones que correspondan a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo». 5 Expediente: 11001-03-25-000-2013-00127-00 (282-2013) Recurso extraordinario de revisión UGPP contra Felio Jesús Bello García consecuencia –sanción- de invalidar las actuaciones surtidas.
A través de su declaración se controla entonces la validez de la actuación procesal y se asegura a las partes el derecho constitucional al debido proceso»7. Acerca de este tema, el Consejo de Estado, en sentencia de 1º de abril de 20098, precisó: […] la jurisprudencia de la Corte Constitucional ha reconocido la existencia de una casual de nulidad de orden constitucional, distinta a las contempladas en el artículo 140 del Código de Procedimiento Civil, la cual se configura en el evento de que la prueba obtenida e incorporada al trámite respectivo se de con violación al debido proceso. […] Desde esta perspectiva, la causal de nulidad de rango constitucional consagrada en el artículo 29 de la constitución Política, se configura o se limita exclusivamente a los casos en que se allegan pruebas al respectivo proceso con desconocimiento de los procedimientos establecidos para la aportación, el decreto, practica y contradicción de las mismas.
En relación con este aspecto, esta Sala ha señalado9: “En esa perspectiva, la causal genérica de nulidad de rango constitucional a que hace referencia el artículo 29 de la Carta Política, se limita única y exclusivamente a aquellos eventos en que se obtiene y se allega una prueba al respectivo proceso judicial con desconocimiento de los parámetros y postulados del principio al debido proceso, esto es, con rompimiento de los cánones legales para la aportación, decreto, práctica, y contradicción del correspondiente medio probatorio.
(Negrilla fuera del texto original) En igual sentido la Corte Constitucional ha señalado: […] Como corolario de lo anterior, puede establecerse que la causal constitucional de anulación se limita, en principio, al medio de prueba aportado o allegado irregularmente, salvo que el sólo hecho de que el mismo haya obrado en el proceso dada la magnitud del vicio, logre afectar todo el trámite procesal;10 7 Corte Constitucional, sentencia T-125 de 2010. 8 Consejo de Estado, sala de lo contencioso-administrativo, sección tercera, consejera ponente Ruth Stella Correa Palacio, radicación 52001-23-31-000-2001-00122-01 (32800). 9 Consejo de Estado.
Sección Tercera. Auto del 26 de junio de 2007. Exp: 2006-01308 (PI). CP: Enrique Gil Botero 10 “(…) [L]a nulidad prevista en el último inciso del artículo 29 de la Constitución, es la de una prueba (la obtenida con violación al debido proceso), y no la del proceso en sí. En un proceso civil, por ejemplo, si se 6 Expediente: 11001-03-25-000-2013-00127-00 (282-2013) Recurso extraordinario de revisión UGPP contra Felio Jesús Bello García adicionalmente, siempre y cuando se hayan desconocido algunas de las garantías estructurales que integran el principio-derecho al debido proceso, tales como el derecho a la defensa técnica, contradicción, presunción de inocencia, entre otros.”11 De los pronunciamientos jurisprudenciales efectuados tanto por la Corte Constitucional como por esta Sección, se concluye que no constituyen causal de anulación del proceso aquellas situaciones que las partes consideran como “vías de hecho” y que no se ajustan a las causales del artículo 140 del Código de Procedimiento Civil o a la relativa a la prueba aportada con violación al debido proceso y al derecho de contradicción, consagrada directamente en la Constitución Política, razón por la cual podrán ser corregidas con la interposición de los recursos respectivos.
De conformidad con lo anotado, dicha causal anulatoria tiene un carácter estrictamente procesal y se presenta en aquellos casos en los que se aportan medios de convicción sin atender los procedimientos establecidos para su aducción, decreto, práctica y contradicción. En este orden de ideas, la valoración de la prueba no es objeto de revisión en el marco de dicha figura jurídica, por cuanto esta tiene como objeto garantizar que aquella haya sido ordenada y recaudada conforme a la ley y que las partes puedan ejercer, frente a ellas, sus derechos de contradicción y defensa.
En el presente caso, la parte accionante alega que esta Sala de decisión, en fallo de 17 de febrero de 2017, declaró impróspero el recurso extraordinario de revisión que interpuso contra el señor Bello García, sin observar que, contrario a lo allí concluido, las pruebas denotan que él prestó sus servicios como docente nacional, motivo por el cual la pensión gracia que le fue concedida, en sede de nulidad y restablecimiento del derecho, resulta ilegal, por no colmarse los correspondientes requisitos.
En tal sentido, se observa que los aludidos reparos no están dirigidos a cuestionar el trámite procesal de recaudo, decreto, práctica o contradicción de los medios de convicción allegados al sub lite, sino que se reprocha el análisis e interpretación que de ellos efectuó la subsección, y aunque afirma que no fueron valorados, es claro que se analizó el acervo probatorio aportado en su declara nula una prueba, aún podría dictarse sentencia con base en otras no afectadas por la nulidad.
La Corte observa que, en todo caso, la nulidad del artículo 29 debe ser declarada judicialmente dentro del proceso. No tendría sentido el que so pretexto de alegar una nulidad de éstas, se revivieran procesos legalmente terminados, por fuera de la ley procesal.” Corte Constitucional, sentencia C-372 de 1997, M.P. Jorge Arango Mejía. 11 Consejo de Estado.
Sección Tercera. Auto del 26 de junio de 2007. Exp: 2006-01308 (PI). CP: Enrique Gil Botero. 7 Expediente: 11001-03-25-000-2013-00127-00 (282-2013) Recurso extraordinario de revisión UGPP contra Felio Jesús Bello García integridad, lo que dio lugar a determinar que al mencionado maestro sí le asiste derecho a devengar la referida prestación: Entonces, el litigio gira en torno a establecer la naturaleza de la vinculación docente con el Distrito Capital de Bogotá, pues la entidad recurrente estima que es de carácter nacional, en consideración a que para la época en que el señor Bello García empezó a laborar con esa entidad territorial, los gastos que generaba la educación eran asumidos directamente por la Nación. Al respecto dirá la Sala que no le asiste razón a la UGPP en la medida en que se encuentra demostrado que los nombramientos docentes de que fue objeto el señor Bello García, con posterioridad al 31 de diciembre de 1980, fueron realizados por el Distrito Capital de Bogotá, tal como consta en los actos de nombramiento y posesión […].
Por otra parte, según se pudo constatar, la fuente de los recursos para el pago de los salarios al señor Bello García, por su labor docente en el Distrito de Bogotá, provenían del Sistema General de participaciones (f. 180 c. 2); es por ello, que de conformidad con la jurisprudencia de esta corporación, no le es dable a la UGPP inferir que esos recursos provienen directamente de la Nación. En efecto, en pronunciamiento reciente, la Sala de esta subsección12, ratificó la tesis que al respecto prohíjan la sala de consulta y servicio civil13 y la subsección A de la sección segunda14, cuyas conclusiones coinciden en establecer que los entes territoriales son los «titulares directos» de los recursos girados por la Nación que provengan del Sistema General de Participaciones, por cuanto le son asignados directamente por mandato de la Carta Política. […] Y en segundo término, porque es el propio ordenamiento, en especial el contenido en la Ley 91 de 1989, el que dispone calidades especiales a los maestros según el tipo de vinculación; así, establece distinciones entre el personal nacional, nacionalizado y territorial, cuya diferencia esencial radica principalmente en que los dos últimos ingresan al servicio oficial docente por nombramiento de las entidades territoriales, sin el cumplimiento del requisito establecido en el artículo 10 de la Ley 43 de 1975, esto es, que la plaza a ocupar no esté a cargo de la Nación. 12 Consejo de Estado, sala de lo contencioso administrativo, sección segunda, subsección B, sentencia del 2 de febrero de 2017, radicación 52001-23-33-000-2012-00119-01 (3561-2014), M.P. Carmelo Perdomo Cuéter. 13 Consejo de Estado, sala de consulta y servicio civil, concepto del 27 de agosto de 2015, expediente 11001- 03-06-000-2014-00287-00(2240), M.P. Germán Alberto Bula Escobar. 14 Consejo de Estado, sala de lo contencioso-administrativo, subsección A de la sección segunda, sentencia del 2 de junio de 2016, expediente 25000-23-42-000-2013-00827-01(2748-14), M.P. Luis Rafael Vergara Quintero. 8 Expediente: 11001-03-25-000-2013-00127-00 (282-2013) Recurso extraordinario de revisión UGPP contra Felio Jesús Bello García Sin perjuicio de lo expuesto en precedencia, cabe precisar que los temas planteados por la UGPP en la solicitud de nulidad fueron dilucidados en sentencia de unificación de 21 de junio de 201815, que, si bien fue proferida con posterioridad a la providencia cuya nulidad se reclama, en todo caso recoge, reitera y consolida los argumentos allí consignados, así: «Unificase la jurisprudencia respecto de las controversias relacionadas con el reconocimiento de pensión gracia, en particular en lo que concierne al origen de los dineros de la entidad nominadora, en el sentido de que (i) los recursos del antiguo situado fiscal […] que transfería o cedía la Nación a las entidades territoriales para atender al sostenimiento de los fondos educativos regionales, una vez ingresaban a los presupuestos locales, le pertenecían de forma exclusiva a los entes territoriales;
(ii) la calidad de docente territorial o nacionalizado es otorgada por la ley, y no se pierde, o cambia a nacional, cuando en el acto de vinculación del docente haya intervenido el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional ante el respectivo fondo educativo regional o haya certificado la disponibilidad presupuestal o la vacancia definitiva del cargo; […] y (iv) para acreditar la calidad de docente territorial, se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales […]».
Así las cosas, se concluye que el incidente que ahora nos ocupa no tiene vocación de prosperidad, máxime cuando deviene evidente que fue propuesto por la demandante con el propósito de reabrir una controversia ya zanjada, dada su inconformidad no solo con el fallo cuya nulidad ahora reclama, sino con la providencia de 25 de noviembre de 2010 del Tribunal Administrativo de Cundinamarca (subsección C de la sección segunda), que, en sede de nulidad y restablecimiento del derecho, ordenó reconocer la pensión gracia a favor del ahora accionado.
Sobre el particular, recuérdese que «[…] el incidente de nulidad [no constituye] una nueva instancia procesal, en la cual se reabran debates y discusiones culminados en relación con los hechos y la apreciación de las pruebas, sino tan sólo como un mecanismo encaminado a salvaguardar el derecho fundamental al debido proceso. De allí el carácter excepcional que ofrece dicho incidente y 15 Sentencia de unificación por importancia jurídica CE-SUJ-SII-11-2018, Consejo de Estado, sala de lo contencioso-administrativo, sección segunda, consejero ponente: Carmelo Perdomo Cuéter, expediente: 25000- 23-42-000-2013-04683-01 (3805-2014). 9 Expediente: 11001-03-25-000-2013-00127-00 (282-2013) Recurso extraordinario de revisión UGPP contra Felio Jesús Bello García la carga que tiene el accionante de enmarcar adecuadamente su petición dentro de alguna de las causales reconocidas por la jurisprudencia constitucional, pues si la solicitud de nulidad no demuestra la existencia de al menos una de dichas causales de procedencia, la naturaleza excepcional y extraordinaria que identifica este tipo de incidentes debe conducir a la denegación de la solicitud impetrada»16.
En esos términos, estima la Sala que no existe quebranto alguno al debido proceso o vicio que afecte el trámite adelantado, por lo que se negará la solicitud de nulidad procesal presentada por la parte actora. En consecuencia, se DISPONE: 1º. Niégase la solicitud de nulidad procesal formulada por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), conforme a la motivación de este proveído. 2º.
Ejecutoriada esta providencia, dese cumplimiento a lo ordenado en el ordinal 3º de la parte decisoria de la sentencia de 17 de febrero de 201717. Notifíquese y cúmplase, Este proyecto fue estudiado y aprobado en sala de la fecha. Firmado electrónicamente CARMELO PERDOMO CUÉTER Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ CÉSAR PALOMINO CORTÉS 16 Corte Constitucional, auto 68 de 2007, M. P. Humberto Antonio Sierra Porto. 17 «En firme esta providencia, archívense las diligencias, previas las constancias y anotaciones que sean menester».