Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601-350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Bogotá, D. C., treinta (30) de octubre de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación: 68001-23-33-000-2020-00794-01 (7783-2023) Demandante: Administradora Colombiana de Pensiones Demandado: Humberto Rico Monroy Tema: Fraude reconocimiento pensión de invalidez.
CONFIRMA SENTENCIA. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por Colpensiones, contra la sentencia proferida el veintitrés (23) de octubre de dos mil veintitrés (2023) por el Tribunal Administrativo de Santander, que negó las pretensiones.
ANTECEDENTES Colpensiones instauró demanda contra el señor Humberto Rico Monroy en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), con el fin de que se acceda a las siguientes:1 PRETENSIONES Que se declare la nulidad de la Resolución SUB 286627 del 11 de diciembre de 2017, por medio de la cual Colpensiones reconoció una pensión de invalidez, a favor del señor Humberto Rico Monroy, a partir del día 29 de agosto de 2017.
A título de restablecimiento del derecho se ordene al señor Humberto Rico Monroy el reintegro de lo pagado por concepto de mesadas, retroactivos y pagos en salud con ocasión del reconocimiento de la pensión de invalidez, que se encuentra revocado mediante Resolución SUB 305154 del 6 de noviembre de 2019, con la correspondiente indexación y el pago de intereses. 1 Expediente digital índice 18 de SAMAI actuaciones del Tribunal.
Radicación: 68001-23-33-000-2020-00794-01 (7783-2023) 2 HECHOS La demanda se fundamentó en los hechos que se resumen de la siguiente manera: Que mediante Resolución SUB 286627 del 11 de diciembre de 2017, reconoció una pensión de invalidez al señor Humberto Rico Monroy, en cuantía $5.168.913, efectiva a partir del día 29 de agosto de 2017.
Que para el estudio de la prestación, se tuvo en cuenta el dictamen laboral 2017243433OO del 18 de octubre de 2017, el cual determinó una pérdida de capacidad laboral del 65.09%, estructurada el 29 de agosto de 2017. Que se dio apertura a un proceso administrativo especial por la Gerencia de Prevención del Fraude de Colpensiones con el fin de revisar el proceso que conllevó el reconocimiento de la pensión de invalidez, teniendo en cuenta la existencia de la investigación penal llevada a cabo por la Unidad de Delitos contra la Administración Pública, Fiscalía 12 Seccional de Valledupar mediante radicado 200016008792201600014, en contra de 206 personas a las cuales Colpensiones reconoció pensiones de invalidez, presuntamente sin el lleno de los requisitos exigidos por la ley y con documentación fraudulenta.
Que a través de la Resolución SUB 305154 del 6 de noviembre de 2019, Colpensiones revocó el acto administrativo por medio de la cual se reconoció la pensión de invalidez con base en el auto de cierre 1685 del 21 de octubre de 2019, proferido dentro de la investigación administrativa especial 300-18. Que a través de la Resolución SUB 321177 del 25 de noviembre de 2019, Colpensiones informa que el valor girado a favor del señor Humberto Rico Monroy a título de mesadas, retroactivo, aportes a salud y/o fondo de solidaridad pensional, con ocasión del reconocimiento de la pensión de invalidez, asciende a la suma de $162.750.338, respecto del periodo comprendido entre el día 29 de agosto de 2017 al día 30 de noviembre de 2019, a fin de que se sirva reintegrarlos a Colpensiones.
NORMAS VIOLADAS Y CONCEPTO DE VIOLACIÓN Citó como vulnerados los artículos 19 de la Ley 797 de 2003, 93 y 97 de la Ley 1137 de 2011, 38 de la Ley 100 de 1996, Ley 860 de 2003. Sostuvo que luego de la revisión del acto administrativo de reconocimiento de la pensión de invalidez y de las pruebas que obran en el expediente pensional del demandado, se concluye que no tiene derecho, porque el trámite de la prestación económica, se realizó a partir de información no verídica y que como tal, no se ajustó a la realidad médica del ciudadano, induciendo con ello a la entidad, a proceder con Radicación: 68001-23-33-000-2020-00794-01 (7783-2023) 3 el reconocimiento de una prestación económica que no debió tener lugar.
Que en razón de la investigación iniciada por Colpensiones de manera oficiosa y luego de valorar las pruebas, se concluyó la existencia de un presunto fraude en el reconocimiento de la pensión de invalidez a favor del demandado; toda vez que según informe de CODES, el porcentaje de pérdida de capacidad aportado para el reconocimiento de la pensión de invalidez, fue sobrevalorado y el valor real de la pérdida de capacidad es de un 21,95%.
TRÁMITE EN PRIMERA INSTANCIA La demanda fue admitida el 7 de octubre de 2020, el pensionado no contestó, según se advierte en el auto del 20 de abril de 2023, en el cual, además, se dispuso impartir el trámite de sentencia anticipada.2 SENTENCIA OBJETO DE IMPUGNACIÓN El Tribunal Administrativo de Santander, negó las pretensiones considerando que los hechos que fundamentaron la investigación adelantada por la Fiscalía 12 Seccional de Valledupar, no encuadran dentro de aquellos que rodearon el trámite de reconocimiento de la pensión de invalidez del señor Humberto Rico Monroy, para a partir de ello, predicar, con suficiencia, que este utilizó maniobras fraudulentas para obtener tal reconocimiento al no ostentar un porcentaje de PCL que le otorgara el derecho reconocido, y derivar así, la ilegalidad de la Resolución SUB 286627 del 11 de diciembre de 2017 y su consecuente declaratoria de nulidad conforme se pretende con el ejercicio del presente medio de control.
Que no existe prueba que demuestre que el demandado se encontrara dentro del grupo de 206 personas contra las que la Unidad de Delitos contra la Administración Pública de la Fiscalía General de la Nacional adelantó investigación de carácter penal. Que tampoco era posible inferir, siquiera en grado de indicio que, el caso del señor Rico Monroy era uno de aquellos frente a los que se predicó que había operado, en el departamento del Cesar, la organización a través de la cual presuntamente se gestaron de forma fraudulenta actuaciones que dieron lugar al reconocimiento de su pensión de invalidez, por el solo hecho de haberse rendido el dictamen de su PCL por Asalud.
Que el demandado logró acreditar que el porcentaje de pérdida de capacidad sí supera el requerido en la ley (art. 38 y ss de la Ley 100 de 1993) para gozar de la pensión de que es beneficiario. Lo anterior, según fuere dictaminado por la Junta 2 Índice 29 de SAMAI actuaciones del Tribunal. Radicación: 68001-23-33-000-2020-00794-01 (7783-2023) 4 Regional de Calificación de Invalidez de Santander (autoridad competente conforme el art. 41 de la Ley 100 de 1993) en el dictamen 91272353-1050 de determinación de origen y pérdida de capacidad laboral y ocupacional, en el que se estableció un porcentaje superior al 50%, con fecha de estructuración del 29/08/2017, lo que en igual sentido había sido determinado en el dictamen 2017243433OO del 18 de octubre de 2017 que sirvió de fundamento para el reconocimiento pensional dispuesto en el acto acusado, con efectividad a partir de la referida fecha de estructuración. RECURSO DE APELACIÓN Colpensiones interpuso recurso de apelación expresando que el acto administrativo que concedió la pensión de invalidez se basó en un dictamen que posteriormente se demostró que estaba sobrecalificado, lo que evidencia una irregularidad en el proceso de evaluación, con el propósito de conseguir un beneficio económico a través de una prestación a la cual el beneficiario no tendría derecho en circunstancias normales.
Que la concesión del reconocimiento pensional en tales circunstancias representa un acto administrativo irregular que quebranta la integridad del sistema de seguridad social y enerva la equidad en la distribución de recursos. Que el acto administrativo que reconoció la pensión de invalidez es ilegal. No cumplió con los requisitos legales, se basó en información incorrecta y se emitió en un contexto donde existen sospechas fundadas de fraude y corrupción. Por lo tanto, la revocatoria del acto administrativo fue una medida justificada y necesaria para restaurar la legalidad y la transparencia en el sistema de pensiones.
Que el hecho de que no exista una investigación penal formal en contra del demandado no invalida la posibilidad de que se haya llevado a cabo un fraude en la obtención de la prestación económica. La subregla IV de la sentencia SU 182 de 2019 establece claramente que la revocación de un acto lesivo no requiere una condena penal directa, lo cual respalda, la determinación de cuestionar los procedimientos relacionados con la pensión de invalidez; cuya revocatoria se realizó en cumplimiento de los deberes de administración y vigilancia de los recursos públicos, siendo dicha medida una consecuencia directa de la detección de irregularidades en el proceso de reconocimiento de la pensión. Que se realizó un proceso de revisión riguroso y el informe técnico de CODESS, debió ser considerado con mayor peso como evidencia de la sobre la calificación de la incapacidad.
TRÁMITE DE SEGUNDA INSTANCIA El 5 de febrero de 2024 se admitió el recurso de apelación. Radicación: 68001-23-33-000-2020-00794-01 (7783-2023) 5 El señor Humberto Rico3 presentó escrito en el que indicó que resultaba irresponsable incluirlo con hechos en el departamento del Cesar cuando sus atenciones médicas han sido realizadas en la ciudad de Bucaramanga donde siempre ha residido, que la calificación fue realizada en el lugar de su domicilio y residencia que corresponde a Santander y no al departamento del Cesar.
Que está probado que acudió a la Junta Regional de Calificación de Invalidez de Santander en calidad de pensionado, entidad que realizó una valoración médica completa y cuyo dictamen fue notificado a Colpensiones quien no presentó oposición. Que la primera calificación de 2017 y el peritaje efectuado por la Junta Regional de Invalidez de Santander de 2020 fue de manera presencial es decir valorado con historia clínica y al paciente.
AÑO DICTAMEN 2017 REVISIÓN 2020 PCL 65.09% 72.72% FECHA DE ESTRUCTURACIÓN 29 DE AGOSTO 2017 29 DE AGOSTO 2017 EJECUTORIA 9 NOVIEMBRE 2017 28 JULIO 2020 Que Colpensiones avaló totalmente el dictamen del año 2020 por lo que sigue pagando hasta la fecha la pensión de invalidez, por estar de acuerdo con el dictamen de la Junta Regional de Calificación de Invalidez.
El Ministerio Público4 solicitó se confirmara la decisión para lo cual indicó que la entidad demandante erró al no haber verificado debidamente la situación real de la incapacidad del pensionado por invalidez y limitarse a conjeturar sobre bases intangibles sin soporte probatorio alguno, pues lo procedente era una nueva evaluación de la situación de salud valorada por la institución formalmente competente para ello en vez de considerar que había una investigación penal o que todo lo proveniente de una institución de salud era corrupto y solo animaba al beneficiario la mala fe dejando de lado la presunción constitucional de la buena fe.
La entidad demandante, guardó silencio. Se decidirá la controversia, previas las siguientes, CONSIDERACIONES DE LA SALA La Sala debe determinar si hay lugar a declarar la nulidad del acto administrativo a través del cual se reconoció la pensión de invalidez al señor Humberto Rico Monroy 3 Índice 8 de SAMAI. 4 Índice 11 de SAMAI.
Radicación: 68001-23-33-000-2020-00794-01 (7783-2023) 6 por estar presuntamente acreditado que dicho trámite se realizó a partir de información no verídica y que como tal, no se ajustó a la realidad médica del beneficiario. Para abordar el asunto propuesto resulta necesario, en atención a los supuestos fácticos, realizar algunas precisiones previas con respecto a la procedencia del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra actos administrativos que fueron revocados directamente por la administración con fundamento en el artículo 19 de la Ley 797 de 2003.
Procedencia del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra los actos de reconocimiento pensional que fueron revocados directamente por la administración Según los antecedentes del presente caso, se tiene lo siguiente: - Mediante Resolución SUB 286627 del 11 de diciembre de 2017,5 acto del cual se busca su nulidad, Colpensiones reconoció una pensión de invalidez al señor Humberto Rico Monroy con fundamento en la Ley 100 de 1993 y 860 de 2003, al haber acreditado un total de 8.833 días laborados correspondientes a 1.261 semanas y tener una calificación de pérdida de la capacidad laboral del 65.09% con fecha de estructuración del 29 de agosto de 2017. - El 6 de diciembre de 2019 por Resolución SUB 305154 del 6 de noviembre de 2019,6 revocó el acto administrativo de reconocimiento pensional.
Dispuso en la parte resolutiva: R E S U E L V E ARTÍCULO PRIMERO: Revocar la Resolución SUB 286627 del 11 de diciembre de 2017, por medio de la cual se reconoció una pensión de invalidez a favor del señor HUMBERTO RICO MONROY ya identificado, con base en el auto de cierre No. 1685 del 21 de octubre de 2019, proferido dentro de la investigación administrativa especial No. 300-18, llevada a cabo por la Gerencia de Prevención del Fraude facultada por el artículo 19 de la Ley 797 de 2003 y el artículo 243 de la Ley 1450 de 2011 y la resolución 555 de 2015, de conformidad con las razones expuestas en la parte motiva de la presente resolución. Como se observa, el acto administrativo a través del cual Colpensiones reconoció la pensión de invalidez al señor Rico Monroy, fue revocada unilateralmente por la entidad con fundamento en la prerrogativa consagrada en el artículo 19 de la Ley 797 de 2003. 5 Expediente digital carpeta 05.
Subsanación Demanda. 6 Expediente digital carpeta 05. Subsanación Demanda. Radicación: 68001-23-33-000-2020-00794-01 (7783-2023) 7 En la sentencia C-835 de 2003, la Corte Constitucional estableció que la facultad otorgada a la administración, en dicha norma es perfectamente válida en aras de proteger la objetividad, transparencia, moralidad y eficacia que la función administrativa requiere en orden al correcto reconocimiento y pago de las pensiones u otras prestaciones económicas propias del régimen de seguridad social, no obstante, determinó que tal atribución solamente puede ejercerse una sola vez, y durante su desarrollo debe respetarse celosamente el debido proceso administrativo, es decir, que se citen las personas que puedan estar interesadas en las resultas de la actuación administrativa, con el objeto de que puedan expresar sus opiniones, presentar pruebas, controvertir las que se alleguen en su contra y en general, para defender sus derechos subjetivos.4 Ahora, luego de realizar estas precisiones sobre la figura de la revocatoria directa, resulta importante puntualizar que el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho resulta procedente contra los actos que ya fueron revocados unilateralmente por la administración, porque tal como lo sostuvo la Corte Constitucional en la sentencia SU-182 de 2019, este mecanismo excepcional: i) no resuelve definitivamente sobre la legalidad del acto administrativo, ii) la entidad no tiene la competencia para expulsar del ordenamiento jurídico un acto pensional y, iii) tampoco tiene la facultad de retrotraer los efectos derivados del reconocimiento pensional.
La Corte Constitucional en la sentencia de unificación ya referida, no solo precisó el alcance del artículo 19 de la Ley 797 de 2003 sino que además reiteró los principios y criterios trazados por la Sentencia C-835 de 2003 a través de la cual se estudió la constitucionalidad de la misma norma. Los parámetros de unificación que se trazaron en la decisión son los siguientes: i.Solo son dignos de protección aquellos derechos que han sido adquiridos con justo título.
Según dispone el artículo 58 de la Carta Política, la protección de los derechos adquiridos, implica que su obtención se dio “con arreglo a las leyes vigentes”. Los derechos que se obtienen irregularmente no pueden aspirar a la misma protección e inmutabilidad de la que gozan los derechos obtenidos con apego a la Ley5. ii.La verificación oficiosa del cumplimiento de los requisitos pensionales es un deber.
Las administradoras de pensiones o quienes respondan por el pago o hayan reconocido o reconozcan prestaciones económicas, no solo están facultadas, sino que es su deber verificar de oficio, el cumplimiento de los requisitos para la adquisición de un derecho prestacional. Sin embargo, mientras no surjan nuevos motivos o causas fundadas de duda, no puede la administración reabrir periódicamente investigaciones que afecten derechos adquiridos, y propicien escenarios injustificados de inseguridad jurídica6. iii.Solo motivos reales, objetivos, trascendentes, y verificables, que pudieran enmarcarse en un comportamiento criminal justifican la revocatoria, sin el consentimiento del afectado.
Con este criterio, la jurisprudencia busca evitar que el ciudadano quede al arbitrio de la administración. La simple sospecha, inconsistencias menores en el cumplimiento de los requisitos, o debates jurídicos alrededor de una Radicación: 68001-23-33-000-2020-00794-01 (7783-2023) 8 norma, no habilitan el mecanismo de la revocatoria unilateral7.
Estos motivos deben ser lo suficientemente graves como para que pudieran enmarcarse en una conducta penal8. iv.No es necesario aportar una sentencia penal para desvirtuar la buena fe del beneficiario de la pensión. Los supuestos que trae el artículo 19 de la Ley 797 de 2003 deben entenderse como el resultado de conductas u omisiones especialmente graves, al punto que pudieran enmarcarse en algún tipo penal; y no simplemente tratarse de discrepancias jurídicas, o inconsistencias menores en el cumplimiento de los requisitos9.
Esto supone un estándar alto de prueba a cargo de la administración, pero no implica una suerte de prejudicialidad, que restrinja la actuación de la administración a la espera que se produzca una sentencia penal condenatoria. v.Tampoco hace falta que el afiliado sea el que haya concertado o inducido en error a la administración, pues el ordenamiento jurídico sanciona a quién se aprovecha de estos escenarios.
El cumplimiento de las normas es un presupuesto básico del Estado social y democrático de derecho. Actuar con rectitud y honestidad es una exigencia que se deriva del principio general de la buena fe y que permite crear un ambiente de confianza mutuo, imprescindible para el buen funcionamiento del sistema pensional. El orden constitucional no protege la posición de quien pretende aprovecharse del error o infortunio ajeno para obtener un beneficio particular10. vi.Sujeción al debido proceso.
La administración o autoridad competente no puede suspender un derecho pensional, sin antes haber agotado un debido proceso que garantice al afectado su defensa. En este proceso, la carga de la prueba recae sobre la administración a quien corresponde desvirtuar la presunción de buena fe que cobija al pensionado. Durante el mismo, debe prestarse especial atención a los principios de la necesidad de la prueba, de la publicidad y la contradicción11.
Frente a una “censura fundada”12 de la administración, la carga de la prueba se traslada al afiliado. vii.El derecho fundamental al habeas data y la prueba supletiva de la historia laboral. Tanto el empleador13 como las administradoras de pensiones14 son las principales responsables de velar por la correcta expedición y custodia de los certificados que den cuenta fielmente de la trayectoria laboral de una persona.
Pero, teniendo en cuenta que aún subsisten fallas en el manejo de la información, las administradoras de pensiones no pueden, sin más, modificar la historia laboral de un afiliado, salvo que cuenten con una “justificación bien razonada”15 y sujeta a un debido proceso. El afiliado, por su parte, está en el derecho de controvertir el dictamen de la administración, y para ello podrá hacer uso de los medios supletivos de prueba a su alcance.
El análisis del nivel de certeza que ofrecen estos medios alternos deberá hacerse caso a caso, y teniendo en cuenta, también, que la tutela no es el escenario para adelantar un examen probatorio a fondo, ni reemplaza la competencia del juez ordinario, quien tiene la palabra definitiva. viii.El procedimiento administrativo de revocatoria no debe entenderse como un escenario puramente adversarial.
Ateniendo las fallas históricas en el manejo de la información laboral, y considerando que el trabajador es la parte débil16 del sistema, las administradoras de pensiones no pueden asumir el procedimiento de revocatoria como una instancia meramente adversarial. Están obligadas a utilizar sus competencias de investigación e inspección, incluso de oficio, para corroborar o desestimar los argumentos y pruebas que ponga de presente el trabajador17.
En caso de que el afiliado allegue algún medio de prueba que soporte razonablemente su versión, no se podrá revocar su derecho, hasta tanto la administración agote los medios a su alcance para verificar las pruebas e intentar aproximarse a la realidad fáctica de lo sucedido. ix.Efectos de la revocatoria. La revocatoria directa solo tiene efectos hacia el futuro (ex nunc)18.
La administración no puede recuperar los dineros que haya girado en una Radicación: 68001-23-33-000-2020-00794-01 (7783-2023) 9 maniobra fraudulenta a través de este mecanismo, sino que debe acudir al juez administrativo, quién sí es competente para retrotraer todas las consecuencias que ocasionó un acto administrativo contrario a derecho19. x.Alcance de la revocatoria y recurso judicial.
La revocatoria unilateral es un mecanismo de control excepcional promovido por la propia administración. Esta no resuelve definitivamente sobre la legalidad de un acto administrativo, ni tiene la competencia para expulsar del ordenamiento un acto pensional y retrotraer sus efectos. Tanto la administración como los particulares podrán acudir ante el juez competente para resolver de forma definitiva las diferencias que surjan en torno a un reconocimiento pensional.
Los parámetros fijados en la providencia de unificación son compartidos en su integridad por esta Subsección, y por tanto, como los efectos que tiene la revocatoria de que trata el artículo 19 de la Ley 797 de 2003, son hacia futuro (ex nunc) y dicha decisión no implica un juicio de legalidad respecto del acto administrativo de reconocimiento pensional, resulta procedente que tanto los particulares como la administración puedan acudir ante el juez administrativo a través del medio de control previsto en el artículo 138 del CPACA para cuestionar precisamente la legalidad del acto que concedió la prestación. Así, para el caso de las entidades, pueden pretender además de la nulidad del acto de reconocimiento pensional, el restablecimiento del derecho que no sería otro que recuperar los dineros que hayan sido girados por una maniobra fraudulenta.
Las anteriores acotaciones permiten entonces considerar que el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho es el mecanismo judicial procedente para cuestionar la legalidad de un acto administrativo de reconocimiento pensional, no obstante, el mismo haber sido revocado unilateralmente por la administración con fundamento en la prerrogativa contenida en el artículo 19 de la Ley 797 de 2003.
Sobre la pensión de invalidez El artículo 38 de la Ley 100 de 1993 dispone que se considera inválida la persona que, por cualquier causa de origen no profesional, no provocada intencionalmente, hubiere perdido el 50% o más de su capacidad laboral. Asimismo, en cuanto a los requisitos y demás condiciones de esta prestación, los artículos 39 y siguientes de la misma ley regulan lo pertinente.
Este tipo de prestaciones han sido reguladas por el legislador y desarrolladas jurisprudencialmente para proteger a aquellas personas que se encuentran en circunstancias de indefensión debido a su situación de discapacidad y a su imposibilidad de desarrollarse en el campo laboral, lo que afecta directamente su mínimo vital y el de su núcleo familiar.7 7 Ver entre otras las sentencias T-826 y T-974 de 2010.
Radicación: 68001-23-33-000-2020-00794-01 (7783-2023) 10 Adicionalmente, la pensión de invalidez es una prestación que tiene por finalidad proporcionar al trabajador que ha perdido su capacidad física, los medios necesarios para su congrua subsistencia precisamente por hallarse imposibilitado para laborar.8 Resolución al caso concreto Resulta relevante aclarar desde ya que en el presente asunto no se está revisando la legalidad de la resolución que resolvió revocar de forma directa y unilateral los actos administrativos de reconocimiento que son objeto de control judicial, en consecuencia, no corresponde analizar la presunta configuración de un actuar fraudulento por parte del demandado, sino la legalidad de la voluntad administrativa que reconoció el derecho a la pensión de invalidez y si respecto a la misma, en sede judicial se acreditaron los cargos de nulidad.
De conformidad con el material probatorio recopilado, la Subsección considera que los argumentos propuestos por la entidad demandante en su recurso de apelación no tienen sustento, veamos: Que mediante Resolución SUB 286627 del 11 de diciembre de 2017,9 Colpensiones reconoció la pensión de invalidez con fundamento en la Ley 100 de 1993, al haber acreditado un total de 8.833 días laborados correspondientes a 1.261 semanas10 y tener una calificación de pérdida de la capacidad laboral del 65.09%, con fecha de estructuración del 29 de agosto de 2017, con un IBL del 67.50% que correspondió a $5.168.913.
Para ello, se tuvo en cuenta el concepto emitido por Colpensiones a través de Asalud Ltda el 18 de octubre de 2017,11 en cual se calificó una pérdida del 65.094% de la capacidad laboral estructurada el 29 de agosto de 2017, mediante dictamen del 18 de octubre de 2017. Por otro lado, se observa que la Gerencia de Prevención del Fraude de Colpensiones a través de auto 1685 del 21 de octubre de 201912 advirtió lo siguiente: Mediante visita recibida por el Cuerpo Técnico de Investigación de la Fiscalía General de la Nación, Seccional Valledupar, el día 24 de agosto de 2016, se pudo establecer que mediante radicado 200016008792201600014, la Unidad de Delito contra la Administración Pública, se encuentra realizando investigación de carácter penal, en contra de 206 personas a las cuales la Administradora Colombiana de Pensiones Colpensiones, reconoció pensiones de invalidez, presuntamente sin el lleno de los 8 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 26 de junio de 2008, radicado 25000-23- 25-000-2005-05835-01(2271-07). 9 Expediente digital carpeta 05.
Subsanación Demanda. 10 Varias de las cuales tuvo como empleador a DRUMMOND LTDA. 11 Según constancia de firmeza expedida por la coordinadora de ASALUD LDTA 12Expediente digital carpeta 05. Subsanación Demanda. Radicación: 68001-23-33-000-2020-00794-01 (7783-2023) 11 requisitos exigido por la ley con documentación fraudulenta. En dicha visita, se levantó el Acta de Inspecciones a Lugares – FPJ-9-, en la cual se dio a conocer el objeto de la misma, además se informó que el Juez Primero Penal Municipal con Función de Control de Garantías de Valledupar, autorizó la obtención de información referente a personas que han sido pensionadas por esta Administradora, y cuyo empleador son las empresas DRUMMOND, CERREJÍN y PRODECO. […] Conforme a lo anterior, y teniendo en cuenta la grave problemática que se estaba evidenciando en los reconocimientos pensionales con relacionado (sic) a los trabajadores de las empresas mineras, esta gerencia de oficio revisara (sic) el caso del señor HUMBERTO RICO MONROY, identificado con cédula de ciudadanía No. 91.272.353, conforme al principio de buena fe, la cual deberá operar en beneficio de la administración para proteger el interés público, ante las actuaciones fraudulentas que rompen con la confianza legítima que sustenta la presunción de legalidad del acto expedido bajo tales circunstancias. […] Conforme a lo anterior y en aras de determinar si dentro de la valoración de pérdida de la capacidad laboral del ciudadano HUMBERTO RICO, existieron patologías sobrecalificadas o inexistentes que le permitieron al afiliado obtener el porcentaje de pérdida de capacidad laboral superior al 50%, en el proceso de verificación preliminar se solicitó a la Corporación para el Desarrollo de la Seguridad Social CODESS, realizar una valoración documental de la historia clínica que se tuvo en cuenta para la calificación de pérdida de capacidad laboral que originó el reconocimiento de la Pensión de Invalidez del señor HUMBERTO RICO MONROY, es preciso indicar que con esta prueba no se pretende calificar el estado actual de salud del afiliado, lo que se pretende es realizar una valoración documental de la historia clínica aportada al momento de la calificación que originó el reconocimiento pensional y la valoración efectuada por los médicos de ASALUD, por lo que no se realizó una valoración presencial. […] PORCENTAJE DE PÉRDIDA DE LA CAPACIDAD LABORAL DESCRIPCIÓN PORCENTAJE I DIFERENCIA 17.65 II ROL LABORAL 2.00 III OTRAS ÁREAS OCUPACIONALES 2.30 TOTAL 21.95 ESTADO DE LA PCL 5% INCAPACIDAD PERMANENTE PARCIAL X INVALIDEZ Con fundamento en lo anterior, el 6 de noviembre de 2019 por Resolución SUB 305154, revocó el acto administrativo de reconocimiento pensional.
Adicionalmente reposa en la actuación administrativa allegada por la entidad demandante que el señor Humberto Rico Monroy el 26 de noviembre de 2019, solicitó ante Colpensiones la revisión de su estado de invalidez y según oficio del 3 de enero de 2020 emitido por la directora de Medicina Laboral de esa entidad, dicho trámite fue cerrado en atención a la investigación administrativa especial adelantada, pero se advierte al interesado que puede adelantar el correspondiente Radicación: 68001-23-33-000-2020-00794-01 (7783-2023) 12 trámite a su costa.
También obra el dictamen del 3 de julio de 2020 de la Junta Regional de Calificación de Invalidez de Santander, según solicitud hecha por el aquí demandado, en el cual se determinó una pérdida de la capacidad laboral del 72.72% con fecha de estructuración del 29 de agosto de 2017. El anterior dictamen fue notificado, entre otros a Colpensiones y se encuentra en firme desde el 28 de julio de 2020, porque no se interpuso recurso alguno, según lo certificó la directora administrativa y financiera de la junta.13 Según refirió el demandado en el escrito que allegó en esta instancia luego de admitirse el recurso de apelación, la mesada pensional viene siendo pagada a la fecha por Colpensiones.
En efecto, el recuento probatorio atrás relacionado deja sin sustento lo planteado por Colpensiones tanto en la demanda como en el recurso interpuesto, porque no se trató de un reconocimiento a partir de información no verídica o no ajustada a la realidad médica del beneficiario, pues los dictámenes realizados al señor Humberto Rico Monroy que determinaron su pérdida de la capacidad laboral coinciden en establecer que su calificación es superior al 50% circunstancia que acredita el requisito previsto en las normas para ser beneficiario de la pensión de invalidez.
Resulta importante señalar que Colpensiones en la investigación administrativa desplegó una mínima actividad probatoria, que consistió en realizar una revisión de la historia clínica allegada por el demandado, luego de lo cual concluyó que la calificación de la pérdida de capacidad laboral era de 21.95%, siendo este el fundamento del acto de revocatoria.
Sin embargo, se reitera lo que ahora se pretende judicialmente es desvirtuar la presunción de legalidad del acto de reconocimiento pensional, carga que se no logró acreditar en el proceso, pues no se probó que la realidad médica del beneficiario fuera distinta a lo indicado en las calificaciones de pérdida de capacidad realizadas y menos aún que se obtuvo la prestación con información no verídica.
Repárese que si bien pudo existir cuestionamientos sobre los dictámenes que en esa época practicó la entidad Asalud, en el año 2020 se practicó uno nuevo que indicó que el interesado efectivamente superaba el grado de disminución de la capacidad laboral que le permitía obtener el reconocimiento de la pensión de invalidez. Llama la atención de la Subsección que, pese a la revocatoria del acto por el 13 Expediente digital carpeta 08.
Recurso demandado 16 OCT 2020. Radicación: 68001-23-33-000-2020-00794-01 (7783-2023) 13 supuesto fraude en el trámite de reconocimiento, la fecha de estructuración del nuevo dictamen coincide con la señalada en la anterior oportunidad, esto es 29 de agosto de 2017, lo que demuestra que no se trató de ningún fraude, sino que las condiciones médicas del beneficiario lo hacen acreedor del reconocimiento pensional.
Por lo expuesto, se concluye que, la simple sospecha de posibles conductas, incluso ajenas al beneficiario de la prestación, sin que exista plena prueba de estas no basta para privar a una persona de un derecho que se presume legal y adquirido, más en estos eventos en los cuales al presentarse una pérdida de la capacidad laboral en la mayoría de los casos la pensión constituye la única fuente de ingresos y sostenimiento.
De acuerdo con lo anotado, la Subsección comparte la providencia de primera instancia, que negó las pretensiones de la demanda, pues no se encuentra acreditada la ilegalidad en el reconocimiento pensional, y si bien Colpensiones insiste en sus planteamientos, ello no fue demostrado en el proceso. En consecuencia, la Subsección confirmará la sentencia del tribunal, que negó las pretensiones de la demanda.
De la condena en costas Sobre la condena en costas, es importante aclarar que la jurisprudencia de la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado venía aplicando el criterio objetivo valorativo consagrado en el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011, según el cual, en toda sentencia, el juez procederá a su reconocimiento cuando encuentre demostrado en el proceso que estas se causaron, sin que en esa valoración fuera relevante analizar si las partes actuaron de manera temeraria, malintencionada o de mala fe.
No obstante, dicho criterio fue variado con la adición efectuada por el artículo 47 de la Ley 2081 de 2021, en el que se indica que la condena en costas es viable, siempre que se acredite que la parte vencida obró con manifiesta carencia de fundamento legal. Teniendo en cuenta el cambio introducido por el legislador en la materia, la Subsección A de esta Sección, ha adoptado una la postura en virtud de la cual, se deberá analizar la conducta desplegada por las partes en el proceso, conforme al inciso 2 del artículo 188 de la Ley 1437 de 2011.
En el presente caso, se observa del recurso de apelación, que no carece de fundamentación legal que dé lugar a la condena en costas, por el contrario, se expusieron argumentos razonables en defensa jurídica de los intereses de la entidad. En consecuencia, no se impondrá condena en costas. Radicación: 68001-23-33-000-2020-00794-01 (7783-2023) 14 En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A: Primero. Confirmar la sentencia proferida el veintitrés (23) de octubre de dos mil veintitrés (2023) por el Tribunal Administrativo de Santander, que negó las pretensiones de la demanda, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. Segundo. Sin condena en costas.
Tercero: En firme esta providencia, devolver el expediente al Tribunal de origen, previo las anotaciones correspondientes.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. LOS MAGISTRADOS, Firmado electrónicamente JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Firmado electrónicamente LUIS EDUARDO MESA NIEVES