Radicado: 05001-23-33-000-2015-02532-01 (28577) Demandante: Universidad Nacional de Colombia FALLO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA CONSEJERO PONENTE: MILTON CHAVES GARCÍA Bogotá D.C., catorce (14) de noviembre de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 05001-23-33-000-2015-02532-01 (28577) Demandante: Universidad Nacional de Colombia Demandado: U.A.E. Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales -DIAN- Temas: Procedimiento contencioso administrativo.
Condena en costas. SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia del 28 de agosto de 2023, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, que en su parte resolutiva dispuso1: “PRIMERO: DECLARAR DE OFICIO probada la excepción de cosa juzgada en relación con las pretensiones de nulidad de la liquidación oficial de revisión No. 1124122014000047 de 14/4/2014 que modificó la declaración privada 91000090483029 de 12/7/2010 correspondiente al tercer bimestre de 2010 y la resolución No. 006960 de 23/7/2015 que resolvió el recurso de reconsideración, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva.
SEGUNDO: SIN COSTAS.
TERCERO: RECONOCER a las apoderadas de la demandada.
CUARTO: RECURSOS. Contra la presente decisión procede APELACIÓN ante el Consejo de Estado.
QUINTO: En firme el presente proveído, por Secretaría procédase a ARCHIVAR el expediente híbrido, previa desanotación en los Sistemas de registro.”
ANTECEDENTES Mediante la Liquidación Oficial de Revisión nro. 112412014000047 del 14 de abril de 2014, la Dirección de impuestos y Aduanas Nacionales –DIAN- modificó la declaración privada del impuesto sobre las ventas por el bimestre 3 del año 2010 presentada por la Corporación Interuniversitaria de Servicios (CIS), entidad sin ánimo de lucro constituida por cinco universidades (incluyendo la Universidad Nacional de Colombia Sede Medellín), en el sentido de incluir ingresos por operaciones gravadas.
Esta liquidación oficial le fue notificada a la universidad demandante, en su calidad de deudora solidaria de la corporación declarante. Contra la anterior liquidación, la demandante interpuso recurso de reconsideración el 29 de abril de 2014, el cual fue resuelto mediante la Resolución nro. 006960 del 27 de julio de 2015, que confirmó en su totalidad el acto recurrido.
DEMANDA La Universidad Nacional de Colombia Sede Medellín, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 del 1 índice 2 Samai. Radicado: 05001-23-33-000-2015-02532-01 (28577) Demandante: Universidad Nacional de Colombia FALLO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, formuló las siguientes pretensiones2: “3.1.
PRETENSIONES PRINCIPALES 3.1.1. Que se declare la nulidad total de la Liquidación Oficial de Revisión N° 112412014000047 del 14 de abril de 2014 de la División de Gestión de Liquidación de la DIAN, mediante la cual se modificó la Declaración privada N° 91000090483029 del 12 de julio de 2010, presentada por la -CIS, por el tercer bimestre de ese año, en la cual además, se le impuso el pago del tributo y las sanciones consecuenciales a la Universidad Nacional de Colombia, Sede Medellín como responsable solidario. 3.1.2.
Del mismo modo que se declare la nulidad total de la Resolución No. 006960 del 23 de julio de 2015 mediante la cual se resuelve el recurso de reconsideración presentado por el Ente Universitario que represento, acto administrativo que confirma la Liquidación Oficial de Revisión objeto del recurso en sede del proceso de determinación del tributo y las sanciones. 3.1.3.
Consecuentemente con lo anterior, que se mantenga la firmeza de la Declaración privada del IVA N° 91000090483029 del 12 de julio de 2010 presentada por la CIS correspondiente a tercer bimestre del año 2010. 3.1.4. Como consecuencia de las precedentes declaraciones se proceda a reconocer el monto de las sumas de dinero adeudadas que la Universidad Nacional de Colombia, Sede Medellín llegare a pagar en virtud de lo dispuesto en la Liquidación Oficial de Revisión N° 112412014000047 del 14 de abril de 2014 y en la Resolución 006960 de 23 de julio de 2015, con los intereses que se causen desde su pago hasta la efectiva restitución. 3.1.5.
Que se indique a la parte demandada, dar cumplimiento al fallo en los términos de los artículos 189 y siguientes del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. 3.1.6. Que se condené en costas a la demandada al pago de las agencias en derechos y de las costas procesales.
3.2. PRETENSIONES SUBSIDIARIAS 3.2.1 Que se declare la nulidad parcial de la Liquidación Oficial de Revisión N° 112412014000047del 14 de abril de 2014 de la División de Gestión de Liquidación de la DIAN y la nulidad parcial de la Resolución No. 006960 del 23 de julio de 2015 de la Dirección de Gestión Jurídica de la DIAN, en el sentido de sustraer de validez jurídica su decisión de que la Universidad Nacional de Colombia, Sede Medellín es responsable solidaria del impuesto de IVA tercer bimestre de 2010 que pretende hacer exigible a la Corporación Interuniversitaria de Servicios -CIS-. 3.2.2.
Que se declare la nulidad parcial de la Liquidación Oficial de Revisión N° 112412014000047 del 14 de abril de 2014 de la División de Gestión de Liquidación de la DIAN y la nulidad parcial de la Resolución 006960 del 23 de julio de 2015 de la Dirección de Gestión Jurídica de la DIAN, en el sentido de sustraer de validez jurídica su decisión de que la Universidad Nacional de Colombia -sede Medellín- es responsable solidaria de la sanción por inexactitud impuesta al contribuyente Corporación Interuniversitaria de Servicios -CIS-. 3.2.3.
Que se declare la nulidad parcial de la Liquidación Oficial de Revisión N 112412014000047 del 14 de abril de 2014 de la División de Gestión de Liquidación de la DIAN y la nulidad parcial de la Resolución 006960 del 23 de julio de 2015 de la Dirección de Gestión Jurídica de la DIAN, en el sentido de re- liquidar (sic) el valor a cargo de la Universidad Nacional de Colombia -sede Medellín- como deudor solidario del tributo, en el caso de dársele validez a esta tesis en la sentencia; lo anterior teniendo en cuenta el saldo a favor reconocido a la CIS por un valor de $434.250.000, se suma al monto liquidado a mi representada como impuesto a su cargo.” 2 Folios 1 y 2 c. p. índice 2 SAMAI.
Radicado: 05001-23-33-000-2015-02532-01 (28577) Demandante: Universidad Nacional de Colombia FALLO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 Normas violadas La demandante invocó como normas violadas los artículos 29, 150, 338 y 363 de la Constitución Política; 1568 del Código Civil; 264 de la Ley 223 de 1995; 476 y 684 del Estatuto Tributario, y las leyes 30 de 1992 y 115 de 1994.
Concepto de violación3 La Universidad argumentó que la liquidación oficial de revisión desconoce el debido proceso al realizar una interpretación extensiva de los artículos 13, 19 y 794 del Estatuto Tributario, e ignorar el artículo 793 idem que define los sujetos responsables solidarios, pues considera que la demandante tiene la condición de deudora solidaria de la obligación tributaria liquidada a cargo de la Corporación CIS, a pesar de no tener tal calidad según la noma citada.
Además, la administración sostiene que la demandante tiene la calidad de deudora solidaria de la deuda liquidada en los actos demandados con base en conceptos emitidos por la misma DIAN, que no son vinculantes para los particulares. Adujo también que no participó en todas las etapas del trámite administrativo, afectando su derecho de defensa.
Añadió que los servicios relacionados con la educación, extensión y bienestar universitario, según las leyes 30 de 1992 y 115 de 1994, están excluidos del impuesto sobre las ventas según el artículo 476 del Estatuto Tributario. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA La UAE Dirección de impuestos y Aduanas Nacionales - DIAN se opuso a las pretensiones de la demanda en los siguientes términos4: Adujo que los actos acusados en el presente asunto también se están discutiendo dentro del proceso 05001233300020140148100, donde funge como demandante la Corporación Interuniversitaria de Servicios (CIS).
La responsabilidad solidaria de la universidad demandante es un aspecto que debe discutirse en el proceso de cobro, y no en el de determinación del tributo. Sostuvo que es su deber comunicar al deudor solidario, como litisconsorte facultativo, sobre el proceso de determinación para proteger su derecho de defensa; sin embargo, no es obligatorio notificarle las actuaciones de ese proceso.
En relación con los servicios prestados por la Corporación CIS, adujo que no están excluidos del impuesto sobre las ventas según el artículo 476-6 del Estatuto Tributario; y aunque las actividades están relacionadas con el servicio educativo, la mencionada corporación no es un establecimiento educativo, por lo que no procede el beneficio tributario.
SENTENCIA APELADA El Tribunal Administrativo de Antioquia declaró de oficio probada la excepción de cosa juzgada y no condenó en costas. Explicó que la cosa juzgada es una institución jurídica procesal que hace inmutables, inimpugnables y obligatorias a las sentencias, impidiendo que asuntos con decisiones ejecutoriadas sean revisados nuevamente, o sean objeto de 3 Ibidem. 4 Ibidem.
Radicado: 05001-23-33-000-2015-02532-01 (28577) Demandante: Universidad Nacional de Colombia FALLO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 revisión, debate o nuevas instancias, con lo cual se dota de estabilidad y certeza a las relaciones jurídicas. La DIAN profirió la Liquidación Oficial de Revisión nro. 112412014000047 del 14 de abril de 2014, por la cual modificó la declaración del tercer bimestre del año 2010 de la Corporación Interuniversitaria de Servicios (CIS), contra la cual la Universidad Nacional, junto con otras instituciones educativas que la conforman interpusieron recursos de reconsideración, que fueron resueltos mediante la Resolución nro. 006960 del 23 de julio de 2015.
Estos mismos actos fueron demandados por la Corporación CIS, y fueron anulados mediante sentencia del 1.° de junio de 2018 proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, la cual fue a su vez apelada y confirmada el 11 de junio de 2020 por el Consejo de Estado. Consideró que, dado que existe identidad de objeto y causa en el proceso 05001233300020140148100 y el presente asunto, y la sentencia del 11 de junio de 2020 tiene fuerza de cosa juzgada erga omnes, las pretensiones de la demanda han perdido su sustento, al haberse retirado del ordenamiento el acto administrativo que las justificaba, por lo cual debía declararse de oficio la excepción de cosa juzgada.
RECURSO DE APELACIÓN La parte demandante5 impugnó la decisión de primera instancia, por considerar que si bien la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo ya había declarado la nulidad de los actos administrativos cuya nulidad se buscaba en el presente asunto, la Universidad Nacional no fue parte demandante en el proceso en el que se anularon esos actos, y en el cual se presentaron cargos de violación distintos a los aquí planteados.
Como a pesar de que versaban sobre los mismos actos el debate jurídico planteado en cada proceso era diferente, y una decisión adversa en ese caso hubiera podido afectar sus intereses, sin que tuviera incidiera en este proceso (ya que la sentencia que hubiera negado la nulidad pedida solo hubiera configurado cosa juzgada en relación con la causa petendi solicitada, según lo dispuesto en el art. 189 CPACA), la actuación administrativa le generó a la demandante la carga de ejercer su derecho de defensa mediante la presentación de este medio de control.
No obstante, la sentencia apelada no condenó en costas a la DIAN. Además, la DIAN incurrió en un abuso del derecho al expedir los actos demandados, para que más de seis años después presente una oferta de revocatoria de los mismos, con lo cual reconoció que fueron expedidos sin fundamento legal. Por lo tanto, solicitó que se revoque parcialmente la sentencia apelada, y en su lugar se condene en costas a la entidad demandada.
TRÁMITE PROCESAL DE SEGUNDA INSTANCIA Dado que no se decretaron pruebas en segunda instancia, en concordancia con el numeral 5.° de la citada norma, no se corrió traslado para alegar. Por su parte, la entidad demandada se opuso al recurso de apelación, al considerar que no procede la condena en costas por ventilarse en este proceso un asunto de interés público, y porque no se demostró su causación ni una conducta temeraria o dilatoria de la demandada.
Aseguró que los actos en discusión no han producido ningún efecto jurídico, ya que desde que fueron demandados se suspendieron en su ejecución en espera de la 5 Folios 1 a 20, índice 2 SAMAI. Radicado: 05001-23-33-000-2015-02532-01 (28577) Demandante: Universidad Nacional de Colombia FALLO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 decisión judicial.
Además, dentro del término previsto en el artículo 95 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, el Comité de Conciliación de la DIAN decidió aprobar la oferta de revocatoria que fue presentada ante el Tribunal Administrativo de Antioquia, pero esta no fue aceptada por la demandante, lo que denota el ánimo transaccional de la DIAN al pretender terminar un proceso anticipadamente.
El Ministerio Público guardó silencio durante la oportunidad prevista en numeral 6.° de la misma normativa. CONSIDERACIONES DE LA SALA En los términos del recurso de apelación interpuesto por la parte demandante, la Sala procederá a determinar si es procedente la condena en costas a favor de la demandante, y a cargo de la entidad demandada.
De la condena en costas En el presente caso la parte demandante solicita que se revoque el ordinal segundo de la parte resolutiva de la decisión de primera instancia, que negó la condena en costas, porque la administración con su actuar le causó una afectación que la obligó a ejercer su derecho de defensa. En ese orden, la Ley 1437 de 2011 regula la condena en costas en la jurisdicción de Contencioso Administrativa, que en su artículo 188 dispone lo siguiente: “Artículo 188.
Condena en costas. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil.” En virtud de la remisión efectuada por la citada normativa, la condena en costas se rige por lo preceptuado en el artículo 365 del Código General del Proceso que prevé lo siguiente: “ARTÍCULO 365.
CONDENA EN COSTAS. En los procesos y en las actuaciones posteriores a aquellos en que haya controversia la condena en costas se sujetará a las siguientes reglas: 1. Se condenará en costas a la parte vencida en el proceso, o a quien se le resuelva desfavorablemente el recurso de apelación, casación, queja, súplica, anulación o revisión que haya propuesto.
Además, en los casos especiales previstos en este código.(…)” Lo anterior, no implica que en la sentencia se disponga que la condena en costas no presupone automáticamente que la parte perdedora deba asumirlas6. De acuerdo con el artículo 361 del Código General del Proceso, las costas están integradas por la totalidad de las expensas y gastos sufragados durante el curso del proceso y por las agencias en derecho.
Además, deben tasarse y liquidarse con criterios objetivos y verificables en el expediente, según lo dispuesto en los artículos 362 a 366 ibidem. La Corte Constitucional7 ha precisado que la condena en costas procede contra la parte vencida en el proceso o en el recurso, con independencia de las causas de la decisión desfavorable, pero que ello no es óbice para que se exija “prueba de su existencia, de su utilidad y de que correspondan a actuaciones autorizadas por la 6 Consejo de Estado, Sala de lo contencioso administrativo, Sección Segunda.
Sentencia del 1.° de diciembre de 2016, exp. 1908-2014, M.P. Carmelo Perdomo Cuéter. 7 Corte Constitucional. Sentencia del 21 de marzo de 2013, C-157 de 2013, M.P. Mauricio González Cuervo. Radicado: 05001-23-33-000-2015-02532-01 (28577) Demandante: Universidad Nacional de Colombia FALLO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 ley”, toda vez que atañen a los costos en que incurrió en el proceso la parte beneficiada con la decisión. Como lo ha expresado la Sección en diversos pronunciamientos, al señalar que el concepto comprende los gastos del proceso y las agencias en derecho, no necesariamente deben corresponder al monto efectivamente pagado a los abogados8.
En relación con la condena en costas cuando no hay una parte vencida dentro del proceso judicial esta Sección9 ha considerado lo siguiente: “En cuanto a la condena en costas impuesta por el tribunal, a la que se opuso la parte actora por considerar que el solo hecho de resultar vencido en la contienda judicial no es motivo suficiente para imponerlas, pues el ejercicio del medio de control no fue caprichoso; por el contrario, es justificado y racional, la Sala precisa que, al declararse la caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, no hay parte vencida, en tanto no se emite pronunciamiento de fondo, de ahí que no se configure la regla prevista en el numeral 1 del artículo 365 del CGP10, en la que se sustentó la decisión del a quo, por lo que es del caso revocar esa decisión -ordinal segundo- y, en su lugar, no condenar en costas en primera instancia. Por la misma razón, no procede la condena en costas en esta instancia.” Es así como, cuando un proceso judicial termina de manera irregular por las causales contempladas en el numeral 3.° del artículo 182A del Código de Procedimiento Administrativo y Contencioso Administrativo, como la caducidad del medio de control o la cosa juzgada, entre otros, el Juez no se pronuncia de fondo sobre el asunto que se debate.
En este caso, no se configuró el supuesto descrito en el numeral 1.º del artículo 365 del Código General del Proceso, dado que como se declaró de oficio la cosa juzgada, ninguna de las partes resultó vencida dentro del proceso, en tanto no se emitió pronunciamiento de fondo. El cargo de apelación no prospera. Por su parte, no se condena en costas en esta instancia conforme a lo previsto en los artículos 188 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, y 365 numeral 8 del Código General del Proceso, por cuanto en el expediente no se encuentran pruebas que las demuestren o justifiquen.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley, F A L L A PRIMERO: Confirmar la sentencia del 28 de agosto de 2023 proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, por las razones expuestas.
SEGUNDO: No condenar en costas en esta instancia.
TERCERO: Reconocer personería al abogado Luis Javier Álvarez Franco para que actúe como apoderado de la parte demandante, conforme con el poder que obra en el expediente digital. 8 Entre otras, Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativa, Sección Cuarta, sentencias del 9 de marzo de 2017, Exp. 21718 y 21753, M.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas, del 6 de septiembre de 2017, Exp. 21719, M.P. Stella Jeannette Carvajal Basto, del 10 de septiembre de 2020, Exp. 22984, M.P. Julio Roberto Piza Rodríguez y del 25 de agosto de 2022, Exp. 26230, M.P. Stella Jeannette Carvajal Basto. 9 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta.
Sentencia del 9 de septiembre de 2024, Exp. 28682, M.P. Stella Jeannette Carvajal Basto. 10 Ese numeral dispone que se condenará en costas a la parte vencida en el proceso, o a quien se le resuelva desfavorablemente el recurso de apelación, casación, queja, súplica, anulación o revisión que haya propuesto. Radicado: 05001-23-33-000-2015-02532-01 (28577) Demandante: Universidad Nacional de Colombia FALLO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 La anterior providencia se estudió y aprobó en sesión de la fecha.
Cópiese, notifíquese, comuníquese y devuélvase el expediente al Tribunal de origen. Cúmplase. Este documento fue firmado electrónicamente. Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la siguiente dirección electrónica: http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8086/Vistas/documentos/evalidador (Firmado electrónicamente) WILSON RAMOS GIRÓN Presidente (Firmado electrónicamente) MILTON CHAVES GARCÍA (Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO